4e Rapport General de contrôle politique de l'application de la Charte europeenne de l'autonomie locale sur "Les ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences : un test concret pour la subsidiarité" (Application des articles 3.1, 4 (paragraphes 1-5) et 9 de la Charte) - CPL (7) 3 Partie II

Rapporteur: M. Jean-Claude FRECON (France)

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EXPOSE DES MOTIFS

I. INTRODUCTION

1. Avec l'accord du Comité des Ministres et sur la base du Rapport explicatif de la Charte européenne de l'autonomie locale, le Congrès a assumé la responsabilité du contrôle politique de l'application de celle-ci dans les Etats l'ayant signée. Dans cette perspective, cette responsabilité est assurée directement par des élus locaux, qui, en définitive, représentent aussi les bénéficiaires mêmes des dispositions de la Charte.
Afin de contrôler l'application de celle-ci, dès sa création, le Congrès a mis en place à un Groupe de travail dont j'ai aujourd'hui l'honneur d'être le rapporteur. Ce Groupe, qui est composé de 10 membres de la Chambre des pouvoirs locaux, est présidé par M. Gerhard ENGEL (Allemagne) et assisté par un Groupe d'experts indépendants dirigé par le Prof. Alain DELCAMP (France).

2. Le Groupe de travail examine les fondements juridiques et les conditions d'exercice de l'autonomie locale dans les Etats ayant simplement signé la Charte. Cet examen représente ainsi un mécanisme d'incitation politique et non pas un système de sanction juridique. Ce mécanisme souhaite en fait respecter la grande diversité des modèles et des pratiques concernant l'autonomie locale dans les différents Etats européens et ne cherche pas à uniformiser ces modèles et ces pratiques. Dans cette perspective, le Groupe de travail s'efforce de tenir compte des caractéristiques propre à chaque Etat et essaye d'interpréter les normes de la Charte de façon évolutive.

3. Ces activités, peut-être en raison de leur caractère mixte politico-juridique, représentent un puissant moyen politique à la disposition du Congrès en vue de la prise en compte des principes fondamentaux en matière de démocratie locale par les Etats membres du Conseil de l'Europe. En raison de ce caractère, le système de contrôle mis en oeuvre par le Congrès représente un compromis particulièrement approprié en ce qui concerne le respect d’un traité international se référant à l’organisation interne des Etats.

4. Le Groupe de travail met en oeuvre ses responsabilités par deux procédures différentes :

a) en élaborant des rapports généraux sur l'application des différents articles de la Charte (contrôle ex officio) ;

b) en examinant des recours provenant directement des autorités locales qui estiment que les dispositions de la Charte n'ont pas été respectées par les autorités concernées de leur propre Etat.

II. LES TROIS PREMIERS RAPPORTS DE CONTROLE DE L'APPLICATION DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE

5. Dans ce cadre et tenant compte des travaux accomplis par l'ancienne Conférence des Pouvoirs locaux et régionaux, le premier rapport du Groupe de travail sur le contrôle de l'application de la Charte, [Rapporteur : M. Jean-Claude VAN CAUWENBERGHE (Belgique)], a approfondi la question préalable de l'incorporation de celle-ci dans les ordonnancements juridiques des pays l'ayant ratifiée, ainsi que celle concernant les voies de recours à disposition des collectivités locales en cas de violation de l'autonomie locale par des textes réglementaires et normatifs de droit interne. Par ailleurs, une partie importante de ce premier rapport a été consacrée à la conformité de la législation des pays susmentionnés aux différentes dispositions de la Charte.

6. Suite à son approbation par le Groupe de travail, M. Giorgio DE SABBATA, (Italie), a présenté ce rapport lors de la 1ère Session plénière du Congrès (31 mai - 3 juin 1994). Sur la base de ce rapport et conformément aux propositions du Groupe de travail, le Congrès a adopté la Recommandation 2 (1994) à l'intention du Comité des Ministres et la Résolution 3 (1994). Ces textes, représentent ainsi le premier aboutissement des activités de contrôle ex officio de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale par le CPLRE.

7. Dans le cadre de la Recommandation 2 (1994) le Congrès a constaté que dans certains pays la Charte n'a pas été incorporée dans le droit interne alors que cette incorporation a été réalisée dans d'autres pays. Il a par conséquent demandé au Comité des Ministres d'étudier cette question et de lui préciser quelles sont - si elles existent - les procédures qui peuvent être utilisées par les collectivités locales pour faire vérifier, d'une part dans les Etats ayant ratifié la Charte et où elle a été incorporée dans le droit interne et, d'autre part, dans les Etats ayant ratifié la Charte mais où elle n'a pas été incorporée dans le droit interne - la conformité des textes normatifs et réglementaires internes à la Charte.

8. Le Comité des Ministres a répondu à cette demande en informant le Congrès qu'il avait décidé de "demander au Comité Directeur des autorités locales et régionales (CDLR) de lui fournir les renseignements nécessaires pour répondre à la Recommandation 2 (1994) du CPLRE". Lors de sa 16e réunion (Strasbourg, 6-8 décembre 1995) le CDLR a adopté un rapport (CM (96) 8 Addendum révisé) fournissant au Comité des Ministres les renseignements nécessaires en vue de répondre à la Recommandation 2 (1994) du Congrès. Ce rapport est composé des informations que 21 délégations nationales ont transmises au CDLR à cet effet.

9. Le Comité des Ministres a transmis le rapport du CDLR au Congrès. Dans le cadre de sa Résolution 34 (1996), le Congrès a pris note de ce rapport et a décidé de le soumettre au Groupe de travail responsable du contrôle de l'application de la Charte en vue de son examen approfondi. Le Groupe de travail a décidé de procéder à une analyse comparée du rapport du CDLR contenant les réponses des différents Ministères responsables des collectivités locales avec la synthèse des informations fournies par les membres du Groupe d'experts indépendants et contenue dans le premier rapport sur le contrôle de l'application de la Charte préparé en 1994 par M. VAN CAUWENBERGHE

10. Sur la base de cette analyse, le Groupe de travail a préparé un rapport "de réaction" ainsi qu'un projet de recommandation à l'intention du Comité des Ministres invitant ce dernier à adopter une Recommandation sur la mise en application de la Charte européenne de l'autonomie locale et à l'adresser aux Etats l'ayant ratifiée. Mme Gaye DOGANOGLU (Turquie) et M. Alan LLOYD (Royaume-Uni), Rapporteurs, ont présenté ces textes lors d'une réunion de la Commission permanente du Congrès (Strasbourg, 5-6 février 1998) qui a adopté à l'unanimité les propositions du Groupe de travail dans le cadre de sa Recommandation 39 (1998). Le Comité des Ministres a répondu par la négative à cette recommandation par sa décision CM (99) 100 du 8-9 septembre 1999.

11. Parallèlement à l'élaboration du rapport "de réaction" sur l'incorporation de la Charte dans les ordonnancement juridiques des Etats l'ayant ratifiée et la protection légale de l'autonomie locale, le Groupe de travail a poursuivi ses activités de contrôle de l'application de la Charte. Dans cette perspective, il a préparé un deuxième rapport sur la question du contrôle exercé par les autorités centrales et régionales sur les autorités locales. Sur la base de ce texte, lors de sa 3e Session plénière (Strasbourg, 2-4 juillet 1996), le Congrès a adopté la Recommandation 20 (1996) concernant notamment l'application des articles 7.1 et 8 de la Charte et il l'a adressée au Comité des Ministres. A cette occasion, le Congrès a également adopté la Résolution 34 (1996) mentionnée ci-dessus. Ces textes représentent l'aboutissement du 2e exercice de contrôle ex officio de l'application de la Charte.

12. Afin de répondre à la Recommandation 20, le Comité des Ministres a à nouveau demandé l'avis au CDLR. Lors de sa 20e réunion, (Strasbourg 26-28 novembre 1997), ce dernier a proposé au Comité des Ministres de "transmettre à tous les Etats membres le rapport du CPLRE concernant l'application des articles susmentionnés et d'élaborer une Recommandation du Comité des Ministres à tous les Etats membres sur le contrôle de l'action des collectivités locales, en ayant égard aux propositions figurant au paragraphe 9 de la Recommandation 20 (1996) du CPLRE ". En décidant ainsi le CDLR est allé même au-delà des recommandations du Congrès qui s'était limité à demander que les textes susmentionnés soient transmis aux Etats ayant ratifié la Charte. Le Comité des Ministres a accueilli la proposition du CDLR par sa décision CM/DEL/DEC (96) 574/9.1 et a adopté la Recommandation N° R (98) 12 sur le contrôle de l'action des collectivités locales en faisant référence à la Recommandation 20 du CPLRE. Ce texte a d'ailleurs été transmis aux Etats membres conjointement au rapport du Congrès en la matière.

13. La procédure appliquée en vue de l'élaboration des premiers trois rapports sur le contrôle de l'application de la Charte a eu le mérite d'avoir ouvert et mené à terme un dialogue approfondi et fructueux entre le Congrès, responsable du contrôle politique de l'application de la Charte et les Etats l'ayant signée, et ce par l'intermédiaire du Comité des Ministres. Cependant le Groupe de travail a constaté que cette procédure présentait plusieurs faiblesses. Parmi ces dernières un inconvénient important est représenté par sa longueur. Afin de résoudre ce problème, par le paragraphe 15a de la Résolution 34 (1996), le Congrès a proposé de recueillir l'avis du CDLR avant d'adresser des Recommandations au Comité des Ministres à ce sujet. Lors de sa 20e réunion le CDLR a accueilli cette proposition qui a été donc déjà mise en oeuvre pour la préparation du rapport qui vous est présenté aujourd'hui.

14. Ce texte constitute le résultat d'une coopération très fructueuse entre notre Groupe de travail et le CDLR. En effet, lors de sa 25e réunion (Strasbourg, 7-9 juin 2000), le CDLR devrait adopter un projet de Recommandation sur "Fiscalité locale, péréquation financière et apports financiers aux collectivités locales" en vue de son adoption finale par le Comité des Ministres. Grâce à la procédure de coopération fondée sur la Résolution 34 (1996), le Congrès a pu s'exprimer sur ce texte en adoptant, en mars dernier, par sa Commission permanente, un avis préparé par le Groupe de travail [Avis ... (2000)]. Cet avis a été préparé en tenant compte des conclusions du rapport qui vous est présenté aujourd'hui concernant la question des ressources financières des collectivités locales par rapport à leurs compétences. Ces mêmes conclusions, dans leur version préliminaire, avaient été transmises au CDLR par le Président du Congrès en novembre 1999 afin que le CDLR en tienne compte dans la préparation du projet de Recommandation du Comité des Ministres sur la fiscalité locale, la péréquation financière et les apports financiers aux collectivités locales.

III. LES TROIS PREMIERES CONFERENCES INTERNATIONALES SUR LA CHARTE

15. Afin d'approfondir les questions traitées dans ses rapports et de mettre en valeur la Charte (et suite à la Conférence tenue à Barcelone du 23 au 25 janvier 1992 qui a contribué de façon déterminante à la mise en place du système actuel de contrôle politique de l'application de la Charte dans le cadre des activités du Congrès), le Groupe de travail à organisé d'autres conférences internationales spécifiques :

a) la Conférence de célébration du 10ème anniversaire de la Charte européenne de l'autonomie locale (Copenhague 17-18 avril 1996) qui, sur la base d'un bilan de l'application de celle-ci dix ans après son ouverture à la signature, a montré son importante diffusion, la diversité des situations auxquelles elle s'applique, ainsi que la volonté des Etats européens et plus particulièrement des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale, de s'y référer dans le cadre de leur ordre juridique interne ;

b) la Conférence sur l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale par les cours de justice (Barcelone 24-26 avril 1997) qui a mis en relief que bien qu'indispensables, les activités de contrôle de l'application de la Charte assurées par le Congrès ne constituent que la dimension internationale des procédures visant l'application de ses dispositions et que le contrôle juridictionnel par les Cours de justice et les tribunaux nationaux devrait constituer l'autre dimension essentielle des activités visant l'application de la Charte ;

IV. LE QUATRIEME RAPPORT SUR "LES RESSOURCES FINANCIERES DES AUTORITES LOCALES PAR RAPPORT A LEUR COMPETENCES : UN TEST CONCRET POUR LA SUBSIDIARITE"

16. L'objet du quatrième rapport général sur l'application de la Charte (après les trois premiers rapports sur l'incorporation de la Charte dans les ordonnancements juridiques des Etats l'ayant ratifiée et sur la question des contrôles) a été déterminé par le Groupe de travail à l'occasion de sa deuxième réunion de Strasbourg de 1996. Lors de cette réunion le Groupe a immédiatement mis l'accent sur l'importance du thème relatif aux ressources financières des autorités locales (Article 9 de la Charte) en vue de leur indépendance politique et administrative. Cette même question a fait d'ailleurs l'objet de l'une des Conférences des Ministres responsables des collectivités locales (Lisbonne 10-11 octobre 1996). Dans ce cadre, le Groupe a fait également une réflexion sur l'incidence de l'introduction de la monnaie unique sur les collectivités locales de l'Union Européenne, qui pourraient voir se réduire leurs ressources en vue de la réalisation des objectifs macro-économiques imposés par le Traité de Maastricht. Il a conclu que sans ressources financières adéquates il n'y a pas de démocratie locale et que le quatrième rapport général devait être consacré à la question des finances locales.

17. Par ailleurs, le Groupe a considéré que deux articles importants de la Charte nécessitaient encore d'un examen approfondi quant à leur application effective : l'Article 9 sur les finances locales et l'Article 4 sur la portée de l'autonomie locale. Dans cette perspective, et compte tenu des liens entre les compétences des collectivités locales et les moyens nécessaires pour les mettre en oeuvre, il a convenu d'examiner la question des finances locales en faisant référence à la question des compétences.
Sur la base de ces considérations, le Groupe de travail a officiellement sélectionné le thème des ressources financières des autorités locales par rapport à leur compétences [Article 9, Article 3.1 et Article 4 (paragraphes 1-5) de la Charte].
En abordant ce thème, le Groupe a ainsi entamé la préparation du quatrième exercice de contrôle ex officio de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale.

18. Suite au premier examen des réponses au questionnaire sur les finances locales fournies par les membres du Groupe d'experts indépendants, le Groupe de travail a identifié un certain nombre de questions spécifiques auxquelles il a décidé de consacrer une attention particulière. Ces questions concernent :

- la notion d'impôt local et le droit des collectivités locale d'en fixer le taux,
- la tendance généralisée visant à la réduction des ressources propres des collectivités locales et à l'augmentation des impôts partagées et des transferts,
- la responsabilité de la répartition des transferts financiers de l'Etat et l'existence de certains objectifs de péréquation,
- la part des dotations générales et celle des subventions affectées dans les budgets locaux,
- l'instabilité et la précarité des sources de financement des collectivités locales,
- les contrôles croissants des autorités centrales sur le budget des collectivités locales,
- les conséquences des difficultés financières sur l'autonomie locale, notamment dans les pays qui doivent respecter les contraintes imposées par le cadre d'application du Traité de Maastricht,
- l'opinion des citoyens sur les impôts locaux ainsi que les avantages et les inconvénients des procédures de co-financement (Etat-collectivités territoriales) des projets publics.

19. Cette étude a fourni des informations précises au Groupe de travail sur l'évolution des budgets locaux dans les différents pays, l'ampleur de la fiscalité locale propre (impôts locaux exclusifs) dans les budgets locaux, la distinction entre les impôts propres communes (impôts locaux ayant la même assiette des impôts de l'Etat mais dont les communes déterminent le taux) et les impôts partagés (impôts levés par l'Etat qui en détermine aussi le taux), la notion de suffisance, les ressources provenant des emprunts, l'impôt local foncier, l'impôt local sur les entreprises. En particulier, cette étude a mis en évidence que seulement dans 8 pays européens la fiscalité propre des collectivités locales est supérieure à 50% de leurs ressources financières globales et elle a attiré l'attention des membres du Groupe de travail sur la diminution permanente des impôts exclusifs qui sont souvent remplacés par des transferts. A ce sujet, le Groupe de travail a considéré que cette situation constitue une limitation à l'exercice de l'autonomie locale.

20. Sur ces bases, le Prof. Delcamp a préparé un premier questionnaire concernant le thème des compétences des collectivités locales et la question de l'équivalence entre ces compétences et les moyens financiers mis à la disposition des collectivités locales pour les mettre en oeuvre. En se fondant sur les réponses des experts, M. Delcamp a préparé une nouvelle étude. L'examen de ce texte a conduit le Groupe à reconsidérer le calendrier des travaux visant l'établissement du rapport final. Les difficultés rencontrées en vue de la préparation d'un rapport qui présente les ressources financières des collectivités locales par rapport aux compétences de leurs autorités sont à l'origine de ce changement d'horizon. Plus précisément, le Groupe de Travail a dû faire face à la grande diversité de situations dans le domaine du transfert et de la délégation des pouvoirs aux autorités locales. Dans ce domaine, chaque pays a des systèmes différents établis sur la base de principes différents tel que celui de la compétence général ou de l'énumération théorique des différentes compétences.

21. L'analyse de ces différents systèmes par rapport aux finances locales s'est avérée une tâche particulièrement complexe compte tenu du fait qu'un nombre limité des membres du Groupe d'experts indépendants ont répondu au questionnaire sur le compétences et que la seule référence statistique dont le Groupe disposait était représentée par les tableaux élaborés par le CDLR dans le cadre de ses publications sur le fonctionnement de l'autonomie locale dans les Etats membres. Dans ces conditions, le Groupe de travail a estimé qu'il était très difficile de vérifier les ressources financières à la disposition des autorités locales en vue d'assurer leurs responsabilités. Tout en restant attaché à l'opportunité politique de lier les compétences aux ressources financières dans le cadre d'un seul rapport, le Groupe a convenu que l'équilibre entre ressources financières et compétences dépend aussi de facteurs politiques et institutionnels nationaux qui doivent faire l'objet d'un approfondissement ultérieur avant d'être présentés dans le cadre d'un rapport qui se veut complet.

22. Compte tenu de ces difficultés, il a décidé qu'à l'occasion de la 5e Session plénière (Strasbourg, 26-28 mai 1998) il aurait présenté un rapport préliminaire consacré uniquement au thème des finances locales, se limitant à lancer le débat concernant la relation entre ces finances et les compétences. Sur la base de ce rapport d'étape concernant uniquement les ressources financières des collectivités locales, lors de la 5e session plénière, le Congrès a adopté la Résolution 71 (1998) et a chargé le Groupe de travail de poursuivre ses efforts en vue de la rédaction d'un rapport final prenant en compte également la question des compétences. Conforté par le mandat reçu par le Congrès, le Groupe de travail a donc poursuivi ses travaux en vue de la préparation du rapport final faisant référence à la relation entre les finances et les compétences des collectivités locales.

23. Dans cette perspective, un deuxième questionnaire concernant notamment la répartition des différentes compétences entre les collectivités locales a été adressé aux membres du Groupe d'experts indépendants sur la Charte. Les réponses fournies ont finalement permis au Groupe de travail d'élaborer un rapport approfondi en la matière. Toutefois, étant donné la complexité du thème de l'équivalence entre ressources financières et compétences et compte tenu de la dimension politique de cette équivalence, le Groupe de travail a décidé de valider son travail dans le cadre d'une nouvelle conférence internationale. Suite à l'invitation de la présidence du Conseil de la Région italienne des Marche, cette conférence a eu lieu à Ancône (Italie) du 16 au 18 octobre 1999.

24. Par l'organisation de cette conférence, le Groupe de travail a tenu à mettre en évidence que l'équivalence entre les ressources financières des collectivités locales et leurs compétences peut avoir des conséquences politiques particulièrement significatives sur le plan des relations politiques entre ces collectivités et les autorités centrales ou régionales qui leurs sont supérieures. En effet, cette équivalence constitue la mesure véritable du degré d'autonomie reconnue aux collectivités locales. De ce point de vue, le Groupe de travail a considéré que si l'on accepte que l'une des conditions indispensables pour l'existence de l'autonomie locale est représentée par le transfert d'un certain nombre de compétences aux collectivités locales, il faut dès lors reconnaître également que le trasnfert de ces compétences doit être toujours compensé par l'attribution de ressources adéquates.

25. Dans cette perspective, les débats de la Conférence d'Ancône ont clairement montré que :

- le principe de subsidiarité – tel qu'il est défini à l'article 4.3 de la Charte – représente l'un des meilleurs critères en vue d'une répartition démocratique des pouvoirs entre les différents niveaux du gouvernement et, par conséquent, de l'exercice d'une véritable autonomie locale par les collectivités concernées ;

- l'équivalence entre les ressources financières des collectivités locales par rapport à leurs compétences représente un test concret pour la subsidiarité et, par conséquence, pour le degré d'autonomie dont disposent ces collectivités.

26. Ces orientations ont été encouragées par le Président du Congrès qui, lors de son intervention d'ouverture de la conférence en question, a tenu à souligner que l’application effective du principe de subsidiarité constitue une réponse concrète en vue de l’efficacité et de la transparence des décisions publiques, leur adaptation aux besoins des citoyens, le maintien de la diversité qui fait la richesse de notre continent et, finalement, la promotion d’un développement durable fondé sur des standards élevés de démocratie.
Dans cette perspective, le Président a affirmé que la volonté des Etats de mettre en place une administration à la fois décentralisée et autonome représente un choix obligatoire du fait que les administrations centrales pourraient difficilement rester efficaces et démocratiques sans partager certains de leurs pouvoirs avec des institutions élues et proches des citoyens. Il a ajouté que, conformément aux principes de notre Organisation, la prise des décisions publiques n’est peut pas être considérée de façon abstraite mais doit toujours répondre, dans un esprit démocratique, aux exigences d’efficacité et de réussite qui les justifient. La réalisation de l’autonomie au niveau local représente ainsi la condition sine qua non de la réalisation du principe de subsidiarité, car le partage des responsabilités publiques entre l’Etat et les collectivités territoriales n’a pas de sens si ces dernières ne disposent pas d’un certain niveau d’autonomie politique, financière et administrative. D’un point de vue plus concret, une telle autonomie n’existe que si le droit d’exercer des compétences dans les domaines qui intéressent leurs communautés le plus directement est reconnu aux collectivités locales et régionales.

27. Afin d’exercer ces compétences, ces collectivités doivent disposer de ressources financières propres suffisantes, dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences et proportionnées à celles-ci. Fondée sur les premières conclusions du Groupe de travail en la matière, la Conférence d'Ancône a ainsi permis de donner les premières réponses à la question de savoir si les collectivités locales et régionales européennes disposent effectivement de moyens suffisants par rapport aux compétences qui leurs sont attribuées ou déléguées. Ces réponses, qui sont maintenant intégrées dans le présent rapport, nous ont aussi donné l'opportunité d’évaluer dans quelle mesure est appliqué aujourd’hui le principe de subsidiarité en Europe.

28. Force est de constater que, compte tenu de la difficulté de la tâche confiée au Groupe de travail, le rapport qui vous est présenté aujourd'hui est probablement encore loin de pouvoir établir une synthèse fiable sur l'équivalence entre ressources et compétences. Toutefois, nous espérons que les conclusions de ce 4e rapport de contrôle de l'application de la Charte s'avéreront utiles dans cette direction.

29. Outre les débats de la conférence d'Ancône, les conclusions de ce rapport sont fondées sur les deux études préparées par le Groupe d'experts indépendants dirigé par M. Alain Delcamp depuis 1996 : la première étude (Tome I de ce rapport) est consacrée à la question des ressources financières, et comme déjà mis en évidence, elle vous a déjà été présentée lors de la 5e session plénière du Congrès ; la deuxième étude (Tome II de ce rapport) concerne la question des compétences et vous est présentée aujourd'hui pour la première fois.

30. Sur la base de ces conclusions, en ma qualité de rapporteur du Groupe de travail sur la Charte européenne de l'autonomie locale, je vous propose d'adopter le projet de Recommandation et le projet de Résolution afférents à ce rapport.

V. CONSIDERATIONS FINALES

31. Le Groupe de travail estime que la 7e session plénière du Congrès de l'an 2000 représente un véritable tournant pour les activités de contrôle politique de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale par le CPLRE. Dans ce cadre, comme nous avons pu le constater, le Groupe de travail chargé de ce contrôle a mené à terme 4 exercices de contrôle dans le cadre de la procédure ex officio. Sur cette base, le Congrès a accepté d'adopter un nombre important de recommandations et de résolutions qui ont été adressées au Comité des Ministres et aux autorités concernées des Etats membres du Conseil de l'Europe. Ces textes ont probablement contribué à renforcer l'autonomie locale dans ces Etats. En tout état de cause, ces textes ont permis l'établissement d'un dialogue franc et constructif avec les autorités susmentionnées. Nous croyons que ce dialogue constitue déjà un résultat important.

32. Suite à cette Session Plénière du CPLRE, avant la fin de l'an 2000, à la demande du Groupe de travail, sera publié par le Conseil de l'Europe un livre de prestige qui valorisera tous les efforts du Congrès en vue de l'adoption de la Charte par les Etats, son respect effectif et l'établissement et fonctionnement de notre système de contrôle.

33. Par ailleurs, dans le cadre du contrôle de l'application de la Charte à la demande au cours des deux dernières années, le Groupe de travail a examiné plusieurs recours provenant d'autorités locales estimant que celle-ci avaité été violée par leurs autorités. Tout en veillant au respect de la légitimité des décisions des autorités centrales concernées à cet égard, le Groupe de travail s'est efforcé de donner une réponse encourageante à tous les auteurs de ces recours en vue de l'amélioration de la situation qui avait motivé leur demande.

34. Dans certains cas, lorsque la violation de la Charte était grave et flagrante, le Groupe de travail a immédiatement saisi le Bureau du Congrès en vue d'une intervention politique de ce dernier et, le cas échéant, afin qu'un rapport approfondi soit élaboré par les autorités compétentes du CPLRE.

35. Avant de dire quelques mots sur le futur, je souhaite exprimer au nom de notre Congrès le plus vif remerciement au Groupe d'experts indépendants qui a assisté le Groupe de travail depuis 1994 et sans lequel il n'aurait pas été possible d'atteindre les résultats que je viens de décrire. En particulier, nous devons exprimer notre gratitude sincère à M. Alain Delcamp, Président du Groupe d'experts indépendants, qui par ses compétences, son sens politique et sa disponibilité, a su diriger et orienter nos travaux au fil des années en assurant une coordination et une continuité qui, autrement, n'auraient jamais pu avoir lieu.

36. Lors de cette session plénière, à travers une réforme substantielle, le Congrès changera d'âme, se renforcera et visera des objectifs encore plus importants.

Dans ce cadre, il paraît que la responsabilité du Congrès pour le contrôle politique de l'application de la Charte ait été institutionnalisée par le Comité des Ministres qui l'a mentionnée dans sa nouvelle Résolution statutaire qui est à la base de la réforme du Congrès. En particulier, cette responsabilité devrait être confiée à la Chambre des pouvoirs locaux de la nouvelle Commission des Affaires institutionnelles.

37. Nous nous félicitons de ces décisions car nous estimons qu'elles constituent une reconnaissance des efforts accomplis par le Congrès au cours des dernières années. En "institutionnalisant" les activités de suivi de la Charte au sein du Congrès, le Comité des Ministres a probablement souhaité contribuer à la fois au renforcement du Congrès et des garanties juridiques européennes en matière d'autonomie locale.

Nous sommes convaincus que ce double renforcement représente une condition incontournable en vue de la consolidation de la démocratie locale dans notre continent.

LES RESSOURCES FINANCIERES DES COLLECTIVITES LOCALES

Etude établie dans le cadre du

4e Rapport General de contrôle politique de l'application de la Charte europeenne de l'autonomie locale sur "Les ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences : un test concret pour la subsidiarité"(Application des articles 9 et 4, paragraphes 4 et 5, de la Charte)

par Alain DELCAMP Président du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

Tome I

RESUME

Ce troisième rapport de synthèse des travaux du groupe d’experts s’inscrit dans le processus d’analyse systématique et proprio motu auquel s’est astreint le groupe de travail chargé, au sein du Congrès, d’assurer le suivi de l’application des principes contenus dans la Charte européenne de l’autonomie locale. Le sujet est cette fois l’application de l’article 9 qui regroupe les dispositions de la Charte relatives aux finances. Il s’efforce aussi d’esquisser la problématique de la suffisance des ces ressources financières par rapport à la répartition des compétences existant entre les collectivités locales et les autres personnes publiques élues de niveau supérieur. Ses rédacteurs ont donc eu également présentes à l’esprit les dispositions des articles 4.3 et 4.4 de la Charte relative aux compétences.

Le présent rapport est essentiellement consacré aux finances sur lesquelles il fournit un panorama aussi complet et exploitable que possible dans l’ensemble des Etats du Conseil de l’Europe. Il se préoccupe successivement de la place des budgets locaux, des différents moyens de les alimenter et procède à une étude détaillée des principaux postes (ressources fiscales, transferts, prix et redevances, emprunts). Il porte un jugement sur l’autonomie financière réelle des collectivités locales dans chacun des pays concernés au moyen de tableaux et graphiques inédits.

Plutôt que d’attendre la fourniture d’un travail qui comprendrait à la fois les finances et les compétences - ce qui, en l’état actuel des connaissances des situations tiendrait de la gageure, le groupe de travail a souhaité fournir sans délai cette première contribution afin de reprendre et d’intensifier le dialogue noué avec le CDLR puis le comité des ministres lui-même. L’objectif est de parvenir aussi vite que possible à un diagnostic commun susceptible d’inspirer de nouvelles attitudes de la part des gouvernements sur un sujet essentiel alors même qu’ils sont confrontés à des difficultés financières et économiques.

Le point de vue du groupe de travail est que les principes de l’autonomie financière doivent être rappelés avec d’autant plus de force qu’à côté de points positifs (la part majeure prise par les dotations libres d’emploi au sein des transferts) le constat fait apparaître une place de plus en plus réduite pour la fiscalité réellement propre c’est à dire une fiscalité sur laquelle les conseil locaux conservent au moins la liberté de fixation des taux. L’autonomie ne peut aller en effet sans responsabilité. Le premier survol des compétences fait apparaître aussi l’incertitude qui règne sur les contours de celles-ci. Cette incertitude est doublement préjudiciable : elle fait perdre aux relations entre l’Etat et les collectivités locales cette clarté sans laquelle le contrôle du citoyen ne peut s’exercer ; elle empêche tout commencement de comparaison entre les ressources et les charges qui est pourtant à la base du principe de suffisance posé par la Charte.

Ces constatations rendent d’autant plus nécessaire aux yeux du groupe de travail l’intensification des relations entre le Congrès et le Comité des Ministres dans le but commun de diffuser le mieux possible les principes de la démocratie et de l’autonomie locales dans tous les pays d’Europe et au-delà. Ce dialogue implique un renforcement des moyens propres du Congrès à cet égard en vue d’un effort d’approfondissement qu’il est prêt pour sa part à assumer.

I. La troisième étape du suivi de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale : la question de l'autonomie financière

Le présent rapport s'inscrit dans la continuité des travaux menés par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe depuis 1992, date d'adoption de la résolution n°233 (1991) sur la mise en œuvre d'un système de suivi de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale1.

Il fait suite, en effet, aux deux premiers rapports généraux réalisés spontanément à la demande des deux précédents groupes de travail mis en place par le CPLR.

Le premier portait sur les conditions d'incorporation de la Charte dans les différents ordres juridiques nationaux2, et sur les moyens pour les collectivités locales de l'invoquer devant les tribunaux. Ce faisant, il se préoccupait directement de l'application de l'article 11 de la Charte. Comme il constituait par ailleurs la première expérience, il avait été l'occasion de réunir une première série d'informations sur les conditions d'application des différents articles de la Charte dans les pays du Conseil de l'Europe qui l'avaient signée ou ratifiée.

Le second avait pour objet principal les contrôles portant sur les autorités locales ou régionales, qu'ils soient exercés par l'Etat central ou d'autres collectivités (régions dans un certain nombre de cas). Les articles de la Charte pris en compte avaient été les articles 3 (concept de l'autonomie locale), 6, paragraphe 2, relatif aux moyens administratifs et, en particulier, au recrutement et à la gestion des personnels des collectivités locales, 7, paragraphe 1 (libre exercice du mandat) et, bien sûr, 8 entièrement consacré au contrôle des actes des autorités locales. Le champ du rapport avait donc été conçu dans une optique particulièrement large.

Il fera suite également au rapport sur l'incorporation de la Charte dans les ordonnancements juridiques des Etats l'ayant ratifiée et à la protection légale de l'autonomie locale. Ce rapport constitue en fait l'approfondissement de la première partie du premier rapport général3 au vu des conclusions de la procédure de dialogue4 avec le Comité des ministres qui trouve là son premier exemple d'application.

Encouragé par la résolution n°34 et la recommandation n°20 (1996), adoptées "dans la foulée" de la Conférence de Copenhague consacrée au dixième anniversaire de la signature de la Charte, le troisième groupe de travail du Congrès décidait, dans ses séances des 7 et 8 novembre à Strasbourg, sous la présidence de M. Gerhard ENGEL, de poursuivre le travail entrepris. Il s'attaquait cette fois à un sujet particulièrement important pour l'autonomie des collectivités locales, celui des finances. Ce faisant, il faisait plus que poursuivre le patient travail d'analyse, article par article, que le Congrès lui avait fixé pour objectif. Il levait ainsi les réticences qui s'étaient exprimées lors de l'élaboration du système de contrôle face à une extension aux matières financières, susceptible de "toucher des problèmes délicats de subjectivité politique "5 et qui posait aussi, il faut bien le dire, quelques problèmes d'interprétation, notamment celle du "droit des collectivités locales " à des "ressources propres suffisantes " posé par le paragraphe 9-1.

Le groupe a été parfaitement conscient de cette difficulté puisqu'il lui a paru impossible d'examiner la question des finances sans examiner, parallèlement, celle des compétences. Ont été ainsi retenus comme objet de l'étude, non seulement l'article 9 dans son entier, mais aussi les paragraphes 4 et 5 de l'article 4 consacré aux compétences.

Pour des raisons de méthode et compte tenu de la difficulté de réalisation d'un premier rapport exhaustif sur des bases comparables pour l'ensemble des pays du Conseil de l'Europe, le groupe de travail s'était rangé à la proposition du comité d'experts de procéder en deux phases successives : un premier rapport technique sur les finances auquel aurait dû succéder un deuxième rapport consacré, lui, aux compétences. Cette distinction se justifiait d'autant plus que le Comité des Ministres avait demandé au CDLR (qui s’appelle aujourd’hui Comité Directeur sur la démocratie locale et régionale), dans la perspective de la conférence de Lisbonne, d’élaborer une étude sur "Les finances locales en Europe »6

Un premier questionnaire consacré à l'application de l'article 9 de la Charte a donc dans un premier temps été élaboré et adressé aux membres du comité d'experts qui ont pu affiner et compléter leurs réponses lors de la réunion conjointe tenue avec le groupe de travail les 22 et 23 mai 1997.C'est ce jour là aussi qu'a été présentée une première proposition de synthèse qui a permis de mettre en évidence la difficulté de parvenir à des chiffres comparables. Un questionnaire complémentaire à donc été envoyé qui a permis la présentation d'une version quasi définitive lors de la réunion du 13 octobre. En dépit de la qualité des informations fournies, le rapporteur s'est vu contraint de recourir, encore plus qu'il ne le pensait au départ, à des éléments statistiques extérieurs au groupe de travail qui seront détaillés dans la partie proprement méthodologique du rapport.

Le travail effectué, en dépit des imperfections inévitables dans une telle matière7, représente ainsi une somme considérable sur un sujet oh combien délicat. Son niveau de précision dans une optique visant à une comparaison effective entre les situations nationales a permis au groupe de travail de porter un jugement "politique " sur la situation des finances des collectivités locales du point de vue de l'autonomie locale.

Les contributions nationales ont été apportées par les experts indépendants appartenant aux pays suivants :

Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie, Ex-République de Macédoine, Malte, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Russie, Luxembourg, Slovénie, Suède, Turquie, Royaume-Uni. Les experts danois et portugais ont également répondu au questionnaire complémentaire.
Le rapport présenté aujourd'hui tient compte également des observations présentées lors de la réunion du 13 Octobre.1997

C'est au cours de cette même réunion qu'avaient été présentés les premiers résultats des réponses des experts au deuxième questionnaire portant cette fois sur les compétences.

Le débat qui avait suivi avait cependant révélé une difficulté du problème plus grande qu'il n'avait été envisagé initialement :

- des problèmes de définition d'abord, la Charte elle-même utilisant plusieurs concepts difficiles à articuler : compétences propres, compétences déléguées, compétences pleines et entières, part importante des affaires publiques. Une des premières conclusions était la nécessité d'une clarification préalable de ces concepts pouvant déboucher sur une résolution interprétative comme il vient d'être procédé en ce qui concerne l'article 7-1 relatif au libre exercice du mandat.

- des divergences d'appréciation assez profondes sur la distinction "compétence générale  " et compétences d'attributions ainsi que sur l'opportunité d'énumérer toutes les compétences dans la loi.

- des réponses insuffisamment précises quant au champ de compétences couvertes et, a fortiori, l'absence d'éléments quantitatifs susceptibles - comme cela aurait pu être souhaité a priori- de permettre de se prononcer sur la notion de "suffisance " des ressources au regard des compétences.

Il était donc décidé de reporter la présentation du rapport définitif aux 19 et 20 janvier 1998.

La question des compétences a fait l'objet à cette occasion d'un large et très intéressant échange de vues au sein du groupe de travail à partir des considérations introductives du rapporteur du groupe d'experts, secondé, en l'occurrence par M. Philippe DE BRUYCKER, directeur du Centre de Droit Public de l'Université Libre de Bruxelles, membre belge du groupe d'experts indépendants et secrétaire général de l'association ARCOLE. Les débats ont notamment porté sur la possibilité même de parvenir à des comparaisons "objectives " entre les ressources disponibles des collectivités locales et les ressources "théoriquement " nécessaires à l'exercice de leurs compétences. Outre les difficultés d'une évaluation, cette comparaison se heurte par exemple au caractère obligatoire ou non des compétences, aux difficultés (et, parfois, à l'opportunité) de définir des "standards " de service et à l'incertitude qui pourrait s'attacher à une définition précise a priori des ressources fiscales propres de ces mêmes collectivités. Une approche plus modeste était suggérée tendant à vérifier, notamment, si les différents pays du Conseil de l'Europe reconnaissaient bien la notion "d'équivalence" entre les ressources et les charges et s'ils la mettaient bien en application de manière concrète, par exemple à l'occasion de nouveaux transferts de compétence de l'Etat (ou de la région) aux collectivités locales.

Sur le plan des compétences réellement exercées également il est apparu que le travail de connaissance préalable, de normalisation des outils d'analyse, de déchiffrement des différentes législations, d'évaluation des masses budgétaires en cause, compétence par compétence, constituait un travail au moins aussi complexe - si l'on désirait le mener à bien de manière satisfaisante que celui qui avait été mené à propos des finances (les sources comparables étaient peut être même moins nombreuses) et il impliquait, de toute manière, un effort de simplification. Les réponses adressées par les experts (moins nombreuses et approfondies que pour les finances8), ne permettaient pas en tout cas de parvenir à un résultat satisfaisant sur-le-champ. Les pays concernés avaient été les suivants : Danemark, Finlande, (Allemagne), (France), Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Portugal, (Spain), Suède, Turquie (12) dans un premier temps, puis Royaume-Uni (Grande-Bretagne), Bosnie-Herzégovine, Islande, Russie.

Il a donc été décidé de ne proposer à l'approbation du Congrès au cours de sa première session que la partie financière du rapport, notamment pour ne pas différer le démarrage de la procédure de dialogue avec le Comité des Ministres. A cette occasion celle-ci pourrait être plus approfondie et comprendre, par exemple, des contacts informels soit entre les experts soit entre le groupe de travail et une délégation du CDLR afin de parvenir à un consensus sur l'analyse de la situation financière de l'autonomie locale et voir quelles mesures les gouvernements pourraient être amenés à en tirer. La problématique des compétences pourrait également être esquissée en insistant sur la notion d'équivalence des ressources et des charges. Ainsi pourrait s'instaurer un processus dynamique axé sur une meilleure connaissance de la réalité " du fonctionnement de la démocratie locale en Europe. Le rapporteur du groupe d'experts indépendants attire pour sa part l'attention sur le fait que les difficultés rencontrées ne sont que la contrepartie de l'approche approfondie et aussi objective que possible auquel se sont astreints les différents groupes de travail du Congrès depuis la mise en place pragmatique et progressive du processus de suivi de l'application de la Charte. C'est d'ailleurs en raison de ce sérieux qu'ils ont été pris en considération par le Comité des Ministres.

La future résolution sera également l'occasion, dans la ligne de la deuxième conférence de Barcelone d'avril 1997,d'inciter le Congrès à réfléchir sur les moyens nouveaux qui pourraient s'avérer nécessaires à l'organisation d'un suivi permanent de l'application de la Charte.

Le travail effectué a montré l'importance des problèmes méthodologiques et confirmé la nécessité de fournir une analyse actualisée des dispositions de la Charte de manière, notamment, à les rendre compréhensibles et opératoires pour tous les pays, qu'ils soient des pays d'ancienne démocratie locale ou qu'ils cherchent à en construire une nouvelle.

II. LES PROBLEMES METHODOLOGIQUES SOULEVES PAR UNE ETUDE COMPARATIVE SUR LES FINANCES LOCALES :

La première question qui se pose en la matière est bien entendu celle des sources

2.1 Diversité et incertitude des sources 

Le système le plus homogène est celui de la Communauté Européenne (EUROSTAT), mais il a l'inconvénient de ne concerner que les 15 pays membres et est très loin de faire une place importante aux collectivités locales, considérées sous l'angle économique plus que juridique ou démocratique9.

Des observations analogues peuvent être faites à l'égard des deux autres sources systématiques disponibles : les statistiques de l'Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE), dont le champ n'englobe pas non plus, au moins pour l'instant, l'ensemble des pays membres du Conseil de l'Europe, et les statistiques produites par le Fonds Monétaire International (FMI)10.

Il s'est ajouté cette année une quatrième source, plus adéquate, réalisée au sein même du Conseil de l'Europe, à l'initiative du Comité des Ministres dans la perspective de la 11ème session de la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales, qui s'est réunie à Lisbonne les 10 et 11 octobre 1996. Les rapports introductifs ont, comme cela a été signalé, fait l'objet d'une publication dans la série "communes et Régions d'Europe " au début de cette année. On se doit de signaler en particulier le rapport du CDLR préparé avec la collaboration des professeurs David KING et Rémi JEQUIER qui, à partir des comptes de l'OCDE et des réponses fournies par les différentes délégations au CDLR ont mis au point une série de tableaux intéressant la plupart des pays du Conseil de l'Europe.

Il convient aussi de noter qu'à l'initiative de DEXIA, nouveau groupe bancaire spécialisé dans les relations financières avec les collectivités locales, une étude systématique a également été réalisée sur "les finances locales dans les quinze pays de l'Union européenne"11. La particularité de cette étude est d'avoir été effectuée à partir des comptes nationaux et des contacts directs avec des experts qualifiés des divers pays considérés. La méthode suivie s'apparente donc à celle qui a été retenue pour les travaux du groupe d'experts chargé d'assister le groupe de travail du Congrès. D'autre part, fait notable, l'unité retenue est celle de la collectivité territoriale décentralisée et les concepteurs de l'ouvrage se sont efforcés de déterminer un élément essentiel à notre propre étude, à savoir la "marge de manoeuvre fiscale locale" définie comme "la capacité réelle et propre des collectivités locales à faire évoluer leurs recettes fiscales en jouant sur les taux et/ou les assiettes". Les premiers et deuxièmes niveaux "décentralisés" -par exemple, provinces et communes en Italie- ne sont cependant pas toujours distingués.

2.2 La démarche retenue :

Comme on le voit par conséquent, et aussi étonnant que cela puisse paraître en 1997, il n'est pas possible de faire référence à une source unique, unanimement reconnue et valable pour l'ensemble des pays étudiés. Il est donc tentant d'essayer d'en constituer une, mais on imagine volontiers, en revanche, que ce qui n'a pu être fait jusqu'ici dépasse en soi de beaucoup le cadre de ce simple rapport, dont ce n'est d'ailleurs pas la vocation.

En outre, malgré leurs qualités et un effort de normalisation, les contributions des experts, établies à partir des statistiques nationales, ne sont pas parfaitement comparables, ne serait-ce qu'en raison de la difficulté d'obtenir des chiffres définitifs pour une année donnée assez proche. 1995 nous avait paru un objectif acceptable mais force est de reconnaître que les données ne sont pas encore disponibles, à cette date, pour l'ensemble des pays.

Il nous a donc paru préférable d'adopter une démarche pragmatique, se situant à mi-chemin entre un idéal, la constitution d'un système de référence simple et harmonisé et une synthèse incomplète de monographies inégalement détaillées. Notre souci a été de constituer un document de travail qui n'ignore rien des sources globales disponibles, mais soit suffisamment près du "terrain " pour compléter ou corriger les données globales par des informations puisées dans chaque pays. Un document qui soit aussi adapté au but recherché, à savoir apporter suffisamment d'éléments "objectifs " pour permettre aux membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, de porter un jugement sur la manière dont l'article 9 de la Charte est appliqué dans les différents pays ayant signé ou ratifié ce document fondamental, voire de se faire une idée aussi proche que possible de la réalité de la situation financière des différentes collectivités locales de l'Europe.

Il va de soi que dans cet exercice nous avons été amenés à privilégier parmi les sources globales le travail réalisé par le CDLR. Cela nous a paru logique dans la mesure où sa démarche, même si elle se situe dans un autre contexte, tend aux mêmes fins et s'inspire de méthodes semblables (recueil d'informations auprès d'experts nationaux en vue de l'élaboration d'un document "politique ", source éventuelle lui-même de résolutions ou de recommandations aux Etats membres). D'autre part, l'expérience récente de dialogue entreprise entre le CPLRE et le CDLR nous paraissait aussi y inciter, même si jusque là c'est plutôt le Congrès qui avait pris l'initiative de conduire des recherches et d'adresser des recommandations au CDLR afin de provoquer ses réactions12. Une troisième raison, pratique, allait dans ce sens : plutôt que de tenter de refaire sans cesse les mêmes études imparfaites "en partant de zéro " ne vaut-il pas mieux utiliser les études existantes pour les approfondir et, éventuellement, les critiquer et les améliorer afin de se rapprocher davantage de la réalité ? C'est la raison pour laquelle il sera fait référence dans le présent rapport aux données rassemblées dans le cadre de l'étude du CDLR sur les finances locales en Europe. Elles seront considérées, à tout le moins, comme une base de départ.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, il convient enfin de préciser qu'en raison même de la difficulté spécifique de rassembler des données en matière financière, et compte tenu des délais disponibles13, il avait paru dés l'origine préférable au groupe de travail de séparer l'étude des finances de l'étude des compétences. Les travaux préliminaires du groupe d'experts donneront donc lieu en réalité à la rédaction de deux rapports, l'un consacré aux finances -c'est le présent document-, l'autre consacré aux compétences, dans la mesure nécessaire où une connaissance même approximative de celles-ci est indispensable à l'appréciation de la notion de "suffisance ". C'est la raison pour laquelle, dès le mois de juin 1997, en même temps qu'il était demandé aux experts des informations complémentaires concernant les finances, un deuxième questionnaire, exclusivement consacré aux compétences leur avait été envoyé. Outres les contributions des experts précités, ont pu être utilisées deux contributions émanant de membres d'ARCOLE (Allemagne et Belgique) et divers documents personnels. On a pris soin aussi, chaque fois que nécessaire, de se référer aux monographies publiées par le CDLR, anticipant ainsi sur le travail de constitution de fiches de suivi par pays décidé par le groupe de travail.

Dans la mesure du possible, et compte tenu des différentes sources disponibles, on s'est efforcé de donner des indications sur l'ensemble des pays ayant signé ou ratifié la Charte (et parfois même au-delà lorsqu'il existait une monographie établie par le CDLR14).

III. LES DISPOSITIONS DE LA CHARTE RELATIVES AUX FINANCES

Les dispositions de référence sont contenues dans l'article 9 mais il va de soi qu'elles ne peuvent pas être considérées indépendamment des autres dispositions et notamment celles qui visent à instituer les garanties législatives, voire constitutionnelles de l'autonomie (notamment les articles 2 et 3). Elles doivent aussi être mises en relation avec les dispositions relatives aux compétences. L'article 9-2 lui-même y fait d'ailleurs explicitement référence : Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi".

3.1. L'importance des "ressources propres" : le principe de responsabilité effective :

3.1.1 Le paragraphe 1 de l'article 9 institue d'abord un droit pour les collectivités locales à des ressources propres.

Cette notion de "ressources propres" est explicitée peu après. Il s'agit de ressources dont les collectivités peuvent "disposer librement". Il importe, en effet, qu'elles disposent pleinement de la liberté d'effectuer des choix dans le cadre de leurs compétences.

Ne peuvent donc être considérés comme des ressources propres les transferts de l'Etat ou d'autres personnes publiques ou privées.

En font partie d'abord les redevances, c'est-à-dire les revenus liés à des prestations payantes effectuées au profit de la population (service d'alimentation en eau potable si celui-ci est assuré par la commune...) ou les taxes qui peuvent être liées à des autorisations (permis de construire, autorisations d'occupation du domaine public tel qu'un marché...), ou à des aménagements (la réalisation d'accès qui profitent à des entreprises...).

Ce premier type de ressources s'inscrit dans un contexte économique et social où il est admis que les usagers sont tenus de payer un prix en contrepartie de prestations fournies par la collectivité et que ce prix ne doit pas être trop éloigné du coût réel du service rendu.

A ces redevances s'ajoutent naturellement les revenus de la propriété de la collectivité locale dès lors que celle-ci peut en disposer. On doit donc noter au passage l'importance, surtout dans les démocraties en construction, d'une définition claire du patrimoine des différentes collectivités publiques, que celles-ci soient régies ou non par les règles du droit privé. Elles proviennent par exemple des loyers du domaine privé de la commune ou, plus exceptionnellement, de la vente d'actifs.

En effet, en général, les collectivités n'exercent pas d'activités commerciales et leur gestion ne saurait être comparée à celle d'une entreprise.

3.1.2. Le deuxième poste des ressources propres est constitué des impôts :

En fait, c'est normalement le plus important car il représente un élément d'indépendance de la collectivité mais aussi un symbole de l'autonomie que ses organes représentatifs tiennent de leur élection par la population. La capacité de lever l'impôt est en effet la prérogative essentielle qui sépare la puissance publique des personnes privées. Ne peuvent voter l'impôt, quel que soit le niveau auquel elles se trouvent, que des assemblées démocratiquement élues.

Ce pouvoir de voter l'impôt est essentiel aussi pour affirmer et développer la responsabilité de ces assemblées. Voter l'impôt est donc à la fois l'exercice le plus symbolique et le plus difficile à assurer vis-à-vis des citoyens.

A l'inverse, ceux-ci sont d'autant plus enclins à l'accepter qu'ils peuvent mieux voir concrètement au niveau local "où passent leurs impôts ", et les comparer à la quantité de services qu'ils reçoivent. C'est la raison pour laquelle la charte 9-3 dispose qu'une partie au moins des ressources propres "doit provenir d'impôts locaux dont (les collectivités locales) ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi ".

Par impôts locaux, il convient d'entendre, au sens de la Charte, des impôts, si possible distincts, des impôts nationaux ou régionaux (fédérés dans le cas d'une fédération). Il est en effet essentiel que le citoyen puisse comprendre à quoi sert son argent et saisir clairement à quelle collectivité il est précisément destiné.

Le fait de pouvoir recourir à des ressources fiscales propres est en même temps un élément de sécurité pour les gestionnaires locaux qui peuvent ainsi savoir sur quel type de ressources ils peuvent compter sur le long terme.

Posséder des impôts propres ne suffit pas ; encore faut-il que la collectivité ait la possibilité d'en faire varier le montant. " Il est reconnu que les législations centrales ou régionales peuvent fixer des limites globales aux pouvoirs des collectivités locales en matière fiscale ; elles ne doivent pas, toutefois, empêcher le fonctionnement effectif de la responsabilité politique au niveau local "15.

Très généralement, les communes perçoivent des impôts fonciers dont la base s'appuie sur la propriété (terrains ou maisons) ou l'occupation de logements.

Ces impôts, facilement localisables, sont en général attribués à la collectivité la plus proche mais ils ne sont pas suffisants et peu évolutifs. Or la charte prévoit que "les ressources locales doivent être de nature suffisamment évolutives pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences ".

D'où la nécessité d'entreprendre des réformes pour compléter l'impôt foncier par des impôts plus évolutifs : impôts sur le revenu, impôts sur l'activité économique, etc... La charte ne se prononce pas sur la nature de ces impôts et laisse le libre choix aux pays concernés.

La détermination de la matière fiscale est une cause naturelle de tension entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs centraux, chacun s'efforçant d'obtenir le meilleur partage de la matière fiscale la plus évolutive. Le problème devient bien sûr encore plus complexe dès lors qu'aux niveaux central et local s'ajoute un niveau régional.

Ces difficultés, et bien d'autres qui apparaîtront au hasard de l'analyse des situations nationales rendent d'autant plus nécessaire de réaffirmer cette exigence de la Charte.

A ce stade, il convient cependant d'introduire une autre distinction pour mieux cerner la notion d'impôts propres selon la charte.

En ce qui concerne l'assiette, c'est-à-dire la définition des différents  éléments qui constituent la matière fiscale, il n'est pas nécessaire, même si cela est souhaitable, que celle-ci soit définie au plan local. Encore faut-il -et on rejoint ici la partie juridique de la charte-, que celle-ci soit définie à un niveau suffisant, généralement le parlement national. Il peut arriver que, faute de pouvoir dégager des impôts réellement exclusifs, plans national et local recourent aux mêmes assiettes Il conviendra alors de veiller qu'à défaut de pouvoir agir sur l'assiette, la collectivité locale puisse agir sur les taux.

Il ne peut y avoir en effet de liberté si les autorités locales ne possèdent pas une certaine liberté sur les taux. Tout au plus peut-on admettre, pour des raisons économiques nationales ou pour assurer une certaine comparabilité de la pression fiscale, un plafonnement ou un encadrement mais seulement par la loi. Le rapport explicatif est très clair à cet égard16. Ne sauraient donc être considérées normalement comme des ressources propres, des ressources provenant d'un partage d'impôts nationaux selon des clés de répartition a priori. Notre opinion rejoint, sur ce point, celle des élèves du CDLR.

3.2 Le principe de suffisance :

3.2.1. Les indicateurs de la charte :

A plusieurs reprises, l'article 9 fait allusion à la notion de "suffisance".

Celle-ci doit s'apprécier par rapport (le rapport explicatif parle de rapport "adéquat") aux compétences confiées à la collectivité. La charte (9-2) dispose ainsi que "les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution et la loi". C'est la raison pour laquelle il est très difficile d'apprécier l'autonomie financière des collectivités locales ou régionales sans examiner, parallèlement, les compétences qui leur sont confiées. Ceci ne fait qu'accroître encore les difficultés de comparaison déjà signalées, les compétences étant elles-mêmes le plus souvent loin d'être clairement définies.

Même si elle est difficile à apprécier, la notion de suffisance constitue en tout cas une invitation forte à mettre en place, par la loi ou par la constitution, un dispositif de définition de compétences suffisamment clair pour chaque niveau.

Les conséquences que la Charte tire du principe de suffisance sont doubles :

La première est celle du nécessaire équilibre entre les transferts de compétences de l'Etat central ou régional et les transferts financiers correspondants.

La deuxième est que le système fiscal, en général insuffisant pour faire face aux besoins, doit être complété par des transferts.

3.2.2 Les compléments aux ressources propres :

3.2.2.1 les transferts :

Le concept est un concept général désignant tous les mouvements de ressources budgétaires de l'Etat central vers les collectivités locales. Il doit donc être précisé.

La forme la plus traditionnelle et la plus ancienne est celle de la subvention. A travers elle, l'Etat aide la collectivité à assurer une réalisation qui dépasse ses ressources budgétaires (par exemple un grand équipement). En fait, très souvent, la subvention est pour l'Etat un moyen de contrôler la manière dont les collectivités locales exercent leurs compétences. Elle s'accompagne le plus souvent de prescriptions techniques (réelles ou présentées comme telles qui s'imposent à la collectivité) et, plus qu'une aide, elle est souvent une incitation à faire et à engager les finances de la collectivité dans la réalisation d'un équipement ou d'une action qui s'inscrivent dans la politique voulue par l'Etat.

Un deuxième facteur de développement de ces transferts a résidé dans la nécessité d'assurer une certaine péréquation des ressources en faveur, dit la charte, "des collectivités locales financièrement plus faibles" (9-5).

L'expérience a montré aussi que, de plus en plus souvent, le développement des transferts a eu pour origine la difficulté de trouver des ressources fiscales nouvelles suffisamment bien réparties pour pouvoir être transférées. Bien souvent aussi ces nouveaux transferts ont été la contrepartie de la suppression d'impôts apparus avec le temps inadaptés (cas des vicissitudes rencontrées en Grande-Bretagne pour remplacer l'impôt foncier traditionnel) ou devenus incompatibles avec l'évolution de la fiscalité nationale (introduction de la Taxe à la Valeur Ajoutée qui a rendu caduques certaines anciennes taxes locales sur la consommation).

Quelles que soient les causes ayant présidé à leur introduction, les modalités d'attribution et de répartition des transferts doivent répondre, elles aussi, à un certain nombre de principes :

Elles ne doivent pas être de nature à limiter la liberté locale17. On doit donc préférer, autant que possible, des transferts globaux, c'est-à-dire non affectés à des actions particulières.

De la même manière, la part de ces transferts affectée à la péréquation ne doit pas être de nature à limiter cette même liberté. D'où l'exigence de critères clairs et stables, de préférence établis après concertation (9-6) avec les autorités locales ou leurs représentants.

Au niveau de l'origine et du montant de ces transferts, les solutions peuvent être diverses : il peut s'agir de transferts financiers en provenance des budgets de l'Etat ou d'autres personnes publiques ; il peut s'agir aussi d'impôts partagés, c'est-à-dire d'impôts perçus au plan national (ou, plus exceptionnellement, à un autre niveau ) et dont le produit est réparti en fonction de critères entre plusieurs niveaux de collectivités publiques. Le caractère "évolutif " des ressources évoqué par la Charte s'applique bien sûr aussi aux transferts. C'est pourquoi la question de leur indexation ou, à défaut, celle de la renégociation annuelle de leur montant doit être posée au moment de leur établissement.

Se pose aussi la question niveau de norme ou de la nature de la procédure qui permettent de fixer la clé de répartition des transferts C'est l'un des principaux enjeux, compte tenu de l'importance prise par les transferts dans les relations financières entre les états et les collectivités locales aujourd'hui. L'important est bien sûr que ces procédures fassent intervenir la concertation avec les autorités concernées (9-6). C'est surtout que ces clés de répartition ne puissent pas être modifiées de manière unilatérale ou clandestine. Elles font en effet partie intégrante des éléments constitutifs de l'autonomie locale et, à ce titre, bénéficient des garanties prévues à l'article 2, à savoir l'inscription dans la "législation interne" (au sens de loi votée par le Parlement) ou, "autant que possible", dans la Constitution. L'expérience concrète montre que cette dernière exigence, s'agissant de clé de répartition, n'est pas aussi irréaliste qu'on pourrait le penser18

3.2.2.2 L'emprunt :

Le dernier type de ressources financières envisagé par la Charte est constitué par les ressources d'emprunt. Le paragraphe 9-8 les prévoit pour le financement des dépenses d'investissement (ce qui paraît sous-entendre que le financement de dépenses de fonctionnement par l'emprunt ne serait pas conforme à l'orthodoxie financière). Pour cela, les collectivités locales doivent avoir accès, dans les conditions fixées par la loi "au marché national des capitaux ".

L'article 9 constitue, en soi, un véritable chapitre de la Charte européenne de l'autonomie locale. Il importe de le confronter à des réalités qui ont, à certains égards beaucoup évolué depuis sa rédaction, notamment sous l'effet de l'internationalisation des marchés financiers, elle-même porteuse de libéralisation -voire de privatisation de l'action publique- et des pressions que la crise économique latente fait peser sur les différents budgets publics depuis quelques années.

IV. DONNEES GLOBALES SUR LES BUDGETS LOCAUX 

Bien que la place des budgets locaux ne soit pas un critère d'autonomie explicitement visé par la Charte, elle constitue néanmoins un indice parmi d'autres du degré de décentralisation d'un Etat. Par ailleurs, il a paru utile de fournir en exergue de ce rapport un panorama général de la situation. Il ne sera pas cependant possible de tirer des enseignements significatifs des tableaux présentés car leur interprétation appelle nécessairement une connaissance des compétences -ce qui sera l'objet du deuxième rapport. En revanche, les chapitres suivants permettront de nuancer les impressions retenues à partir de ce premier critère.

Ce chapitre est aussi celui qui pose avec le plus d'évidence la question des sources. Les contributions des experts n'étant pas suffisamment homogènes en termes macro-économiques, et ne couvrant pas la totalité des pays ayant signé ou ratifié la Charte, ne pouvaient servir qu'à ajuster ou commenter des séries complètes existantes.

Parmi ces séries, d'autre part, on se heurtait à plusieurs difficultés et, au premier chef, l'incertitude des catégories retenues et l'absence d'homogénéité des définitions. Cela est particulièrement vrai pour les statistiques du FMI qui ne distinguent pas clairement les dépenses et les ressources relevant des différents systèmes de protection sociale. Par ailleurs, les budgets des collectivités locales ne sont pas toujours distingués des budgets des collectivités régionales. C'est ainsi par exemple que dans les statistiques comparatives les plus récentes (1985/1994), cette distinction n'est opérée, sur les 39 pays membres du Conseil de l'Europe que pour 5 pays, ne relevant d'ailleurs pas de catégories homogènes : Allemagne, Autriche, Espagne, Suisse (mais ni Italie ni Belgique). En revanche, la distinction figure pour les Pays-Bas, seul pays unitaire de l'échantillon. Cependant, les statistiques du FMI pourront être utilisées pour se faire une idée, même approchée de l'évolution sur dix ans de la place des budgets locaux par rapport aux budgets des gouvernements centraux.

Il a donc paru préférable d'utiliser un premier tableau établi par le CDLR dans son rapport « Les finances locales en Europe » et de le commenter à la lumière notamment des contributions des experts. Il compare les dépenses municipales, d'une part, au Produit Intérieur Brut (PIB) et, d'autre part au total des dépenses de l'Etat (DTE). Pour les besoins de notre étude, il nous a paru utile d'examiner séparément les deux sens de chiffres et de présenter ses résultats sous forme de deux graphiques sur lequel les différents pays sont classés dans un ordre croissant de façon à faciliter la lecture des résultats et à mieux préparer la comparaison avec les compétences.

2.1. Leur place par rapport au Produit intérieur brut  :

Tableau n° 1 Place des budgets locaux par rapport au Produit intérieur brut (PIB) et au total des dépenses de l'Etat (TDE)19

Pays

Sigle

% PIB

% TDE

Année de référence

% PIB

% TDE

Année de référence

Albanie

AL

7,7

25,4

1995

     

Autriche

A

12,71

20,18

1993

12

15,2

1994

Belgique

B

4,9

10,9

1993

7,4

11,2

1995

Bulgarie

BG

9

20

1994

     

Chypre

CY

1,4

4,1

1993

     

Croatie

CR

           

Rép. Tchèque

CS

9,3

20,9

1994

     

Danemark20

DK

19,9

31,28

1994

33

 

1995

Estonie

EE

7,1

17,6

1994

     

Finlande

SF

18

29,5

1993

23

 

1995

France

F

5,54

27,22

1992

9,2

19

1995

Allemagne

D

8,12

28,69

1993

10

16,7

1995

Grèce

GR

3,33

5,6

1989

2,1

5,6

1995

Hongrie

H

17

53

1994

 

14,1

1997

Islande

IS

9,1

22,3

1994

 

22

1996

Irlande

IRL

4,9

13,8

1994

5,4

 

1994

Italie

I

7

13

1993

13,7

 

1995

Lettonie

LV

12,45

24

1994

 

19

1997

Lituanie

LT

13,1

58,8

1993

10

35,2

1996

Luxembourg

L

9,92

32,3

1993

11,7

 

1994

Malte

M

0,337

0,629

1995

 

2

1996/97

Moldova

MOL

           

Pays-Bas

NL

13,3

23,1

1994

19,1

36,2

1994

Norvège21

N

18,9

60

1994

11

40

 

Pologne

PL

7

21,6

1994

     

Portugal

P

4,6

9,7

1993

3,7

12

1994

Roumanie

RO

3,5

16,9

1993

     

Russie

SU

           

Saint-Marin

SM

0,11

0,19

1993

     

Slovaquie

SL

4,79

11,78

1994

     

Slovénie

SV

4,4

10,1

1995

 

10

1995

Espagne

E

4,87

12,17

1994

7,2

 

1995

Suède

S

27,5

38

1994

28,7

 

1994

Suisse

CH

10,8

27,9

1993

     

Ex-rép. de Macédoine

FYR

       

1,46

1995

Turquie

TR

2,41

12,3

1992

3,3

 

1996

Ukraine

UKR

           

Royaume-Uni

UK

11

27

1994

10

25

1994/1995

Moyenne

 

8,91

22,12

       
               

Selon les indications fournies par le tableau original de K&J ci-dessus, les dépenses municipales des différents pays du Conseil de l'Europe comparées au Produit Intérieur Brut de chacun des pays concernés s'étagent de 0,11 % (Saint-Marin) à 27,5 % (Suède) autour d'une moyenne de 8,91. L'écart entre les pays ayant signé et ratifié la Charte n'est que légèrement plus faible (le taux le plus bas, celui de Malte, n'est guère plus important que celui de Saint-Marin (O,337). Il convient de tenir compte cependant de la taille des états et aussi du caractère plus ou moins récent de la création des conditions de l'autonomie locale.

A cet égard, il est particulièrement digne d'être remarqué que les pays d'Europe Centrale et Orientale ont fait des efforts considérables en très peu de temps. Le pays qui a le plus faible rapport entre ses dépenses municipales et son Produit intérieur brut est la Roumanie avec 3,5 %, chiffre qui se compare à celui de la Grèce pourtant membre de l'Union européenne. Le pourcentage le plus élevé peut être observé en Hongrie (17 %), soit le taux le plus élevé avant les pays scandinaves, qui possèdent les budgets locaux les plus importants en fonction du critère retenu.

On a fait figurer comme élément d'informations complémentaires, les chiffres fournis par les experts ou, à défaut, lorsqu'il s'agissait des pays appartenant à l'Union européenne, les chiffres contenus dans l'étude de DEXIA précitée. Certaines différences sont imputables à l'année de référence (France par exemple en grande partie) mais, la plupart du temps, elles résultent d'une ambiguïté sur la notion de budgets "locaux". La plupart des statistiques DEXIA semblent recouvrir non seulement les dépenses municipales mais aussi les autres niveaux, quand ils existent, de pouvoirs locaux (provinces, comtés ou départements par exemple). Dans le cas de l'Autriche, l'inclusion de Vienne, ville-Etat, aboutit à surestimer quelque peu le poids des pouvoirs locaux22 (id, dans une moindre mesure, pour Oslo). Reste une anomalie propre aux pays scandinaves : les différences peuvent être importantes suivant que l'on inclut ou non les dépenses de protection sociale qui, le plus souvent, sont assurées au niveau du comté mais entièrement remboursées par l'Etat. Leur non-inclusion pour le Danemark aboutit à minimiser le poids du secteur local dans ce pays. Sans cette présentation, il arriverait facilement en tête pour le poids des dépenses "locales" dans le Produit Intérieur Brut. Certaines autres nuances demeurent qui sont difficilement explicables et tiennent à des problèmes de méthode. On aurait pu ne pas faire figurer ces différences, mais il nous a paru utile de le faire, ne serait-ce que pour montrer avec quelle prudence doivent être considérés ces types de statistiques. Plutôt que d'essayer de corriger le tableau de K&J à la marge, il nous a paru préférable de le conserver comme base pour établir le graphique ci-dessus. Les différences constatées pourront peut-être susciter des recherches ultérieures ou contribuer à trouver les variables explicatives des différences entre les différents pays.

4.2 Leur place dans l'ensemble des budgets publics :

Le rapport établi pour le CDLR parle de la place des dépenses municipales (avec les réserves qu'il convient de faire, on l'a vu, sur cette définition) par rapport au total de "dépenses de l'Etat". Cette notion, quoiqu'exacte, nous paraît ambiguë dans la mesure où elle prend apparemment le mot "état" dans un sens particulièrement large, c'est-à-dire comme englobant les collectivités locales et régionales. Les conclusions que l'on peut tirer de telles comparaisons ne sont pas bien entendu sans intérêt dans la mesure où elles permettent, notamment, de corriger les chiffres par rapport au PIB, en "neutralisant", en quelque sorte, l'incidence du caractère plus ou moins interventionniste des structures publiques du pays considéré. L'idéal eût été de considérer le poids du secteur local par rapport au budget de l'Etat -comparaison que permettent les statistiques du FMI dans les limites déjà indiquées-. Un lecteur peu attentif pourrait d'ailleurs penser que c'est de cela qu'il s'agit. En fait, les grandeurs prises en compte sont celles de l'ensemble des budgets des collectivités publiques (Etat central, collectivité ou état régional lorsqu'il existe, collectivités locales et, vraisemblablement -hélas pourrait-on dire en raison de l'incertitude des définitions- budgets ne dépendant pas de collectivité locale au sens strict à savoir, dans l'esprit de la Charte, administrées par des conseils élus). Il nous a paru préférable de le faire apparaître en parlant d'ensemble des "budgets publics", tout en demeurant parfaitement conscient du caractère insatisfaisant de ce terme23. L'importance des budgets locaux par rapport à l'ensemble des budgets publics s'établit autour d'une moyenne de 22 %, soit le cinquième avec des pointes extrêmes à Saint-Marin, Malte et l'ex-République de Macédoine (autour de 1 %) et jusqu'à 60 % (Norvège).

Les cas de Saint-Marin, Malte et, dans une moindre mesure, Chypre s'expliquent assez bien en raison des caractéristiques des territoires concernés. Les chiffres de la Grèce, trop anciens, ne paraissent pas pouvoir être retenus.

A l'autre extrême, on trouve quatre pays aux caractéristiques fort différentes : la Norvège et la Suède -auxquelles il convient d'associer le Danemark, tout proche pour les raisons statistiques expliquées précédemment mais aussi la Hongrie et la Lituanie. Cette place de la Lituanie est confirmée par le rapport de l'expert de ce pays, même si les chiffres paraissent légèrement inférieurs. Ils traduisent en tout une tendance à une diminution régulière(de 43,9 en 1991 à 35,6% en 1996).

Si l'on met de côté ces situations extrêmes, on constate que la plupart des pays se situent dans une fourchette comprise entre 10 et 30 % ; 7 (Royaume-Uni, France, Suisse, Allemagne, Finlande, Danemark, Luxembourg) se situent entre 27 et 30%, ce qui donne à penser que les budgets locaux représentent prés de la moitié du budget de l'Etat central (autant que l'Etat fédéral en Allemagne en raison de l'importance des budgets des Länder).


4.3. L'évolution vers la décentralisation :

Au-delà des comparaisons dans l'espace, qu'il convient de relativiser en raison, on l'a vu, de la difficulté de rassembler des grandeurs totalement comparables, il est tentant de mesurer l'évolution dans le temps et de vérifier, de façon globale, certes, mais significative le sens de cette évolution. C'est une manière incontestable de s'assurer que les différentes réformes législatives et les déclarations d'intention en faveur de l'autonomie des pouvoirs locaux sont bien suivies d'effet.

Les statistiques, là encore, laissent à désirer car elles n'existent pas pour tous les pays et ne sont pas toujours homogènes. Une seule source ne suffit donc pas. Nous avons effectué une étude à partir des statistiques du FMI qui fournissent -au moins en théorie- des chiffres pour chacun des pays considérés. Le graphique ci-après décrit les évolutions entre 1985 et 1994 pour tous les pays du champ dont les chiffres étaient disponibles. Sur les 23 pays, l'évolution apparaît assez contrastée puisqu'à côté de situations marquées par une relative stabilité (Danemark- mais à un haut niveau -Belgique, Pays-Bas, Allemagne ) les 19 pays restants se partagent à peu près également entre ceux qui ont vu la part relative de leurs budgets locaux s'accroître et ceux qui l'ont vu baisser.


Une grande partie des baisses est imputable aux nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale. Celles-ci sont parfois spectaculaires (prés de la moitié en Estonie, un peu moins en Pologne). Elles ne doivent être interprétées qu'avec prudence. La première cause, compte tenu de la date de référence (1985) tient aux définitions. L'on sait très bien que la "décentralisation " existant dans les anciennes démocraties populaires était très largement factice, corrigée qu'elle était par la notion de "centralisme démocratique ". La plupart des services en relation avec la population étaient, certes, rattachés au niveau local mais ils ne dépendaient pas véritablement d'autorités indépendantes désignées à l'issue d'élections libres. Il peut d'ailleurs en résulter un paradoxe : l'impression que les habitants peuvent avoir dans un premier temps que la décentralisation est moins grande dans le nouveau système, les autorités locales autonomes dispensant moins de services que les autorités qui se présentaient comme telle précédemment. Des témoignages en ce sens existent24. Les rapports des experts Lituaniens et Lettons le confirment puisqu'au lieu de croître, la part des budgets locaux a baissée régulièrement dans ces deux pays (de 26 % en 1994 à 19 % en 1997 pour la Lettonie25  ; de 43,9 % à 35,1 % entre 1991 et 1996 pour la Lituanie26). Il semble même que, compte tenu d'un point de départ élevé, la part des budgets locaux ait tendance à baisser au fur et à mesure de l'installation des nouvelles institutions. Celle-ci se fait en effet en deux temps : à un premier temps correspond la définition progressive des sphères respectives de l'Etat central et des sphères locales et régionales jusque là confondues ; dans un deuxième temps, les nouveaux Etats se trouvent confrontés, comme les Etats démocratiques les plus anciens aux tensions bien connues entre le pouvoir central et le niveau local, notamment dans un contexte de difficultés financières. Les autorités locales, moins enracinées se trouvent moins bien placées pour résister. On doit relever aussi que la décentralisation coïncide également avec une phase de privatisation qui a pour effet de réduire la sphère publique, notamment au niveau local. Ce recours plus grand à l'initiative privée peut sans doute aussi expliquer en partie des évolutions de même sens constatées pourtant dans des pays où la décentralisation non seulement n'a pas diminué mais s'est au contraire accentuée (Finlande).

Pour s'en tenir cependant à ce premier groupe des nouvelles démocraties, on peut donc conclure que la baisse relative du poids des dépenses locales sur dix ans n'est pas en soi l'indice d'une régression de la décentralisation. On pourrait presque être tenté de soutenir le contraire puisque parmi les pays qui connaissent la baisse la moins nette figurent un certain nombre de ceux chez qui à première vue la réforme se déroule avec le plus de lenteur ou d'incertitudes, au moins dans le domaine de la démocratie locale (Bulgarie, Russie, à titre d'exemple). Ce raisonnement ne doit pas cependant occulter certaines évolutions, positives celles-là, et qui traduisent les conséquences des réformes entreprises dans ce domaine (République Tchèque).

Même si ces constatations doivent être prises avec prudence, elles incitent à appliquer lors de l'examen des réformes de décentralisation dans les anciennes démocraties populaires des paramètres particuliers.

Les pays d'Europe Centrale et Orientale ne sont pas les seuls à composer l'échantillon des pays où la part des budgets locaux a manifesté entre 1985 et 1994 une tendance à la baisse. Appartiennent au même groupe de très anciennes démocraties qui sont souvent citées en exemples pour leur organisation décentralisée. Tels sont les cas en particulier de la Suède, de la Suisse et du Royaume-Uni. La situation de ce dernier pays est désormais bien connue et cette constatation ne fait que corroborer des analyses précédentes ; pour la Suisse -pays en dehors de l'étude- cela semble plus étonnant. Peut-être faut-il chercher la réponse du côté de l'évolution du fédéralisme et du poids relatif des cantons par rapport aux communes. Pour ce qui concerne la Suède, l'effort général et sensible de compression des dépenses publiques entrepris par ce pays ne l'explique qu'en partie.

Les évolutions positives se rencontrent dans les pays, déjà membres depuis longtemps du Conseil de l'Europe qui ont notoirement entrepris un effort de rattrapage dans la voie de la décentralisation. Parmi eux figurent les pays d'Europe du Sud (Espagne, Portugal, Italie -dans une moindre mesure-27, la France, l'Islande et le Luxembourg). Des études antérieures portant sur la période 1980-1987 avaient montré des évolutions encore plus significatives : Dans 6 états (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie), la part des dépenses publiques locales était passée en moyenne de 9,3 à 10,2 % du PIB. Au sein de l'échantillon cependant, les baisses (dans l'ordre Belgique, Grande-Bretagne, Allemagne) avaient été compensées par la croissance dans les trois autres pays (dans l'ordre Espagne, puis, quasiment sur la même ligne, Italie et France). Depuis, les communes espagnoles, comme l'avaient fait avant elles les communes belges, ont paru souffrir de la montée en puissance des communautés autonomes (12,7 % en 1986 mais 11,3 % en 1995). Au Portugal, en revanche, pays unitaire, leur part est passée de moins de 10 % en 1990 à 12 % en 1996.

On ne saurait cependant se satisfaire d'une approche aussi globale pour juger de la manière dont les différents pays appliquent les prescriptions de la Charte. Ces appréciations doivent être nuancées par l'analyse précise des moyens et, surtout, de la liberté que les collectivités locales possèdent de les faire varier en fonction de leurs propres choix. Il ne servirait à rien en effet, comme l'analyse des anciennes démocraties populaires l'a montré, de posséder, en théorie, un secteur local important et de laisser la plupart de ses ressources à la discrétion de l'état central. Dans ce contexte, la part de fiscalité propre possédée par les communes apparaît comme un critère au moins aussi important que l'importance globale des budgets.

V. ORIGINE DES DIFFERENTES RESSOURCES DES BUDGETS LOCAUX ET PLACE DE LA FISCALITE LOCALE "PROPRE"

5.1 Définitions : La notion de fiscalité "propre" - la distinction entre la fiscalité et les transferts

Une définition théorique maximaliste de la notion de "fiscalité propre"28 conduirait à ne considérer comme telle qu'une fiscalité dont chaque impôt serait créé, défini dans l'ensemble de ses éléments (base et assiette), et susceptible de voir son taux varier librement à l'initiative du seul conseil élu de la collectivité et perçu par des agents de cette même collectivité. La chaîne de l'impôt se trouverait ainsi complète.

Même si une telle situation peut se retrouver dans la réalité (la plupart du temps pour des taxes de faible portée), elle fait bon marché de ce que la collectivité locale n'est pas assimilable à un état indépendant mais qu'elle se situe dans un ensemble régi par des lois générales et qui doit tenir compte en particulier, s'agissant de l'impôt, de ce qu'il s'adresse aux mêmes acteurs économiques, que ceux-ci l'acquittent au profit de l'état central, de la collectivité régionale ou locale. En matière fiscale comme dans les autres domaines, la notion d'autonomie doit s'entendre comme s'exerçant, dit la Charte, "dans les limites de la loi" (9-3). Le paragraphe 9-1 est encore plus récis puisqu'il dispose que le "droit à des ressources suffisantes" s'exerce "dans le cadre de la politique nationale".

Ce principe posé, chaque Etat signataire s'engage à ce que ses collectivités locales possèdent des ressources "propres" pour pouvoir exercer, aussi librement que possible, les compétences qui leur sont confiées par le Constituant ou le législateur.

Ressources propres signifie donc ressources clairement attribuées à l'avance -et dont la collectivité ne peut être privée qu'au prix d'une procédure particulièrement solennelle-, dont elle puisse disposer librement et, s'agissant des impôts, qu'elle puisse faire varier elle-même, en fonction de ses besoins et compte-tenu du degré d'acceptation de la pression fiscale par les citoyens qui la constituent.

La possibilité de faire varier le montant perçu est essentielle en ce qui concerne l'impôt et c'est ce qui le distingue au premier chef de la principale autre ressource a savoir les transferts, dont le montant est, par définition défini par une autre autorité que la collectivité locale, quand bien même cette dernière serait associée, d'une manière ou d'une autre, à cette définition. Il importe en effet que les élus puissent disposer de ce moyen au moins pour exercer leurs responsabilités vis à vis de leurs concitoyens. Faute d'un tel lien, c'est la notion même de collectivité locale, en tant que lieu de pratique et d'apprentissage de la démocratie qui serait en danger.

Les gestionnaires locaux ne sont donc pas en effet seulement élus pour "gérer" les affaires communes, ils sont aussi désignés comme "représentants" de leurs concitoyens et donc, comme tels, habilités à prendre de véritables décisions en leur nom. Cette fonction serait menacée s'ils n'avaient plus qu'à répartir des ressources provenant de l'extérieur et fixées par lui.

Ne pourra donc être considéré comme relevant de la fiscalité propre qu’un impôt, qu’il ait été attribuée à la collectivité ou créé par elle, dont ses représentants élus pourront, de leur propre initiative, faire varier le montant.

Le réalisme amène à faire cependant plusieurs distinctions au sein de la catégorie "fiscalité propre" ainsi définie. On peut distinguer d'abord les impôts "exclusifs" et les autres.

Les impôts exclusifs sont ceux qui se rapprochent le plus de la définition idéale. En font partie les impôts attribués en propre à la catégorie à laquelle la collectivité locale appartient, c'est-à-dire, ceux qu'elle est la seule à pouvoir percevoir. C'est à travers eux qu'est susceptible de se manifester le plus clairement son autonomie. On verra que, dans la plupart des pays, ce ne sont aujourd'hui -sauf exception- ni les impôts locaux les plus nombreux ni, surtout, les plus productifs. On sait en effet que les Etats ont, de tout temps, eu tendance à s'approprier les impôts les plus productifs (tel est le notamment le cas pour les impôts sur le revenu ou sur l'activité économique).

La difficulté à isoler des matières fiscales suffisamment diverses et, ce qui est très important pour un impôt local, suffisamment bien réparties sur l'ensemble du territoire, a conduit cependant la plupart des Etats à mettre en place des systèmes dans lesquels l'assiette de l'impôt est commune à l'Etat et aux collectivités locales (le cas le plus emblématique a cet égard est celui de l'impôt sur le revenu dans les pays scandinaves). Cette circonstance n'empêche pas, à nos yeux, d'inclure ce type d'impôt dans la fiscalité propre29. Le fait d'avoir une assiette commune avec l'Etat peut ne pas être d'ailleurs sans avantage, en terme de coût de perception mais aussi pour assurer une certaine égalité devant l'impôt sur l'ensemble du territoire national.

Il ne nous paraît pas possible en revanche, d’inclure dans la fiscalité propre ce que l’on appelle communément les «impôts partagés » (en anglais shared taxes), c’est-à-dire, des impôts perçus au plan national et répartis ensuite entre plusieurs niveaux de collectivités.

Ces ressources sont beaucoup plus proches d'un versement budgétaire que d'un impôt. C'est la raison pour laquelle il nous paraît plus logique de les faire figurer parmi les transferts. Nous avons d'ailleurs constaté avec intérêt que tel avait bien été le choix opéré par le CDLR dans son rapport précité. Après avoir cité les deux cas les plus emblématiques, ceux de l'Allemagne et de l'Autriche, les auteurs du rapport insistent sur le fait que le système des impôts partagés a deux inconvénients : "les collectivités locales ne peuvent décider du taux de leurs impôts ; l'Etat peut avoir l'impression de partager une partie de ses propres recettes et souhaiter dans ce cas exercer autant de contrôles sur leur utilisation que dans le cas de dotations ou de subventions"30.

Pour mieux distinguer de ces impôts-transferts, les impôts propres non exclusifs, nous proposons d'appeler ces derniers "impôts communs"31. Il conviendra de veiller à trouver un mot anglais traduisant bien cette notion d'impôt dont l'assiette est commune à l'Etat et aux collectivités locales car l'expression "shared taxes" peut parfaitement être traduite à la fois par "impôts partagés" ou "impôts communs", ce qui, du strict point de vue de l'autonomie locale, n'est pas du tout la même chose. Les impôts communs sont d'ailleurs souvent les plus productifs (revenus par exemple). Dans quelques pays -essentiellement la France- les impôts locaux "exclusifs" sont communs à plusieurs niveaux de collectivités locales.

Le fait qu'un impôt soit obligatoire ou facultatif n'a, à notre sens, en revanche, aucune incidence sur son caractère de ressource propre ou non.

5.2 La part des différentes catégories de ressources dans les budgets locaux des Etats-membres du Conseil de l'Europe et la place de la fiscalité propre :

Sur la base de ces définitions, et en privilégiant les informations fournies par les membres du comité d'experts, nous avons établi le tableau ci-après.

Ce tableau donne une idée à la fois générale et assez précise de la proportion représentée, dans chaque pays, des différentes catégories de ressources dans l'alimentation des budgets locaux. Les chiffres retenus sont ceux figurant dans le rapport du CDLR, modifiés en fonction des indications fournies par les experts, beaucoup plus nombreuses et utilisables en l'occurrence que pour le tableau précédent32.

Tableau n°2 Origine des ressources des budgets locaux33

Pays

Sigle

Fiscalité propre

Redevance et prix

Transferts

Emprunts

Autres

Albanie

AL

2,50

3,00

94,00

0,00

0,50

Autriche

A

16,30

21,00

43,70

10,00

9,00

Belgique

B

40,75

6,00

44,26

0,00

8,99

Bulgarie

BG

1,00

10,00

78,00

2,00

9,00

Chypre

CY

25,00

33,00

30,00

12,00

0,00

Croatie

CR

         

Rép. Tchèque

CS

16,00

12,00

45,00

11,00

16,00

Danemark

DK

52,20

22,30

24,50

0,00

1,00

Estonie

EE

0,10

0,90

91,00

2,00

6,00

Finlande

SF

39,50

24,00

28,40

5,60

2,50

France

F

42,00

8,00

29,00

9,00

12,00

Allemagne

D

35,00

4,00

32,00

7,00

0,00

Grèce

GR

27,00

8,00

63,00

2,00

0,00

Hongrie

H

13,00

8,17

63,61

6,71

8,51

Irlande

IRL

16,00

21,00

57,00

0,00

7,00

Islande

IS

64,20

18,00

5,40

4,60

7,80

Italie

I

31,00

11,00

42,00

7,00

10,00

Lettonie

LV

65,00

1,00

29,00

0,00

5,00

Lituanie

LT

6,40

0,00

87,30

0,00

6,30

Luxembourg

L

32,88

24,88

33,16

8,00

0,00

Malte

M

0,50

0,00

97,80

0,00

1,70

Moldova

MOL

         

Pays-Bas

NL

15,00

2,00

83,00

0,00

0,00

Norvège

N

47,50

12,80

36,20

0,00

3,50

Pologne

PL

21,00

7,00

60,00

0,00

12,00

Portugal

P

23,00

10,80

49,30

7,50

9,40

Roumanie

RO

5,00

16,00

79,00

0,00

0,00

Russie

RU

22,00

2,50

72,50

0,00

3,00

Saint-Marin

SM

0,00

0,00

31,00

69,00

0,00

Slovaquie

SL

10,00

9,00

39,00

5,00

37,00

Slovénie

SV

6,80

13,90

79,30

0,00

0,00

Espagne

E

29,80

18,50

27,10

14,90

9,70

Suède

S

56,00

15,00

20,00

0,00

9,00

Suisse

CH

46,00

24,00

18,00

3,00

9,00

Ex-rép. de Macédoine

FYR

62,30

28,80

1,50

0,00

7,40

Turquie

TR

4,76

20,90

48,86

0,00

25,48

Ukraine

UKR

         

Royaume-Uni

UK

25,00

11,00

53,00

8,00

4,00

Moyenne

 

25,73

12,24

49,03

5,55

6,88

Moyenne des données

 

18,33

11,72

50,88

12,14

On pourra observer que les ordres de grandeur retenus ne sont pas, en moyenne, considérablement différents entre les informations fournies par le CDLR et les experts indépendants34. Nous nous sommes en particulier attachés à mieux analyser la rubrique "autres"35 qui, en général, est considérée comme une rubrique "fourre-tout" et atteint des proportions qui rendent difficiles les comparaisons.

Parmi les postes pour lesquels on peut constater les plus grandes différences figure celui de la fiscalité propre. Le fait que le tableau des experts, a priori moins favorable aux gouvernements, aboutisse à une moyenne plus importante pour la fiscalité propre est, a priori, une preuve de sa véracité. L'une des causes est qu'ont été incluses dans la fiscalité propre les taxes diverses qui correspondent à la prestation de services (mais ne sauraient être assimilées à une redevance)36. Cette meilleure appréciation de la part de la fiscalité locale ne parvient pas à modifier le "classement" des différentes sources en fonction de la part qu'elles représentent dans l'alimentation des budgets locaux.

5.2.1 Premières constatations

La première "surprise" -à vrai dire assez désagréable- vient de la place extrêmement importante occupée désormais par les transferts et qui ne s'explique que très partiellement par la prise en compte des impôts partagés37. Les ressources de transfert atteignent, toutes formes confondues -impôts partagés, dotations, subventions, autres- prés de la moitié en moyenne des ressources locales des pays membres du Conseil de l'Europe.

Même si l'importance de ces chiffres tient, pour l'essentiel, à la situation des pays en transition, elle montre en tout cas la très grande difficulté de construction d'un système fiscal local autonome.

La deuxième source est la fiscalité propre avec un peu plus du quart des ressources en moyenne. Cette dernière recouvre des situations extrêmement diverses qu'il a paru nécessaire de faire apparaître dans le graphique n° 3 ci-dessous sur lequel les pays apparaissent dans l'ordre croissant de la part que la fiscalité locale propre -impôts exclusifs et impôts communs - occupe dans l'alimentation des budgets de leurs communes.

Vient en troisième lieu le poste "redevances et prix" qui peut être considéré comme le deuxième poste de ressources propres après la fiscalité. Il regroupe à la fois les redevances dues en contrepartie d'autorisations (par exemple les autorisations d'occupation du domaine public) et, surtout, les versements correspondant à la rémunération de services fournis par les communes soit en régie (c'est-à-dire rendus par les services de la collectivité elle-même) soit par des entreprises municipales concédées (à des entreprises mixtes ou privées).

Le poste "emprunts" apparaît comme relativement faible (à peine plus de 5 %).

Une analyse distinguant le groupe des pays les plus anciens du Conseil de l'Europe et celui des pays en transition permet de préciser le "diagnostic" :

5.2.2 L'incidence de la transition

Dans les pays les plus anciennement membres du Conseil de l'Europe, les résultats sont naturellement plus proches des principes de l'autonomie financière des collectivités locales : l'écart entre part de la fiscalité et part des transferts est, notamment, plus réduit (respectivement 33 % et 40 % environ). Les chiffres des "pays en transition" sont assez différents : les transferts représentent prés des 2/3 des ressources38, la fiscalité un peu moins de 18 %, les redevances et prix, les "autres ressources" (parmi lesquelles les ventes d'actif représentent ne part non négligeable) un peu plus de 8% chacune. L'emprunt est quasiment inexistant (2 %).

Cette distinction entre les deux groupes de pays apparaît clairement à travers le graphique ci-après qui présente les différents pays dans un ordre croissant, en fonction de la part représentée dans leurs budgets par la fiscalité propre.

Le graphique permet de constater que seules les communes de trois des plus anciens membres du Conseil de l'Europe disposent d'une part de fiscalité propre inférieure à 20 % de l'ensemble des ressources ; il s'agit, en dépit d'une évolution récente plus favorable, des pays-bas, de l'Irlande et de l'Autriche. Parmi les mieux loties -autour de 50 % et au-dessus- figurent les communes des états scandinaves (dans l'ordre croissant Norvège, Danemark, Suède et Islande) auxquelles peuvent être jointes les communes suisses (46 %). Les ressources de ces communes proviennent cependant essentiellement de fiscalité "commune" et non d'impôts exclusifs.

Vient ensuite un deuxième groupe entre 42 % (France) et 33 % environ (Luxembourg) auquel se rattachent la Belgique, la Finlande et l'Allemagne. A noter que le taux de la France n'est obtenu que grâce à des impôts dont les assiettes sont distinctes de celles de l'Etat central. Cela est vrai aussi pour l'Allemagne mais en partie seulement.

Le troisième groupe s'étale entre 31% (Italie) et 23% (Portugal) et il comprend notamment l'Espagne, qui approche de très près les 30 % et devance désormais le Royaume-Uni (25 %).

Parmi les Etats en transition, on se doit de noter la position de la Pologne qui dépasse désormais les 21% après avoir été l'un des premiers pays à mettre en place les cadres juridiques et administratifs de l'autonomie locale.

5.2.3 Les évolutions dans le temps

Si l'on veut obtenir des indications sur les évolutions les plus significatives de la fiscalité locale dans le temps, on peut se référer aux statistiques sur les recettes fiscales de l'OCDE qui comportent des données sur l'évolution entre 1975, 1985 et 1994 de la fiscalité locale par rapport à l'ensemble des ressources fiscales des états appartenant à l'organisation. Les évolutions positives les plus importantes concernent l'Espagne, l'Italie et la France -cette dernière partant d'un niveau plus élevé- l'Islande. Des évolutions en sens inverse peuvent être observées pour le Royaume-Uni, mais aussi, dans une moindre mesure l'Allemagne et l'Autriche.

Au total donc, l'étude des différentes données amènent à nuancer un certain nombre d'idées reçues et montre en tout cas que la bataille pour des ressources locales réellement autonomes n'est jamais réellement gagnée.

VI. STRUCTURE DE LA FISCALITE LOCALE "PROPRE". LES DIFFERENTES CATEGORIES D'IMPOTS

6.1 Les impôts locaux traditionnels et la difficulté de les remplacer :

La caractéristique première d'une fiscalité locale propre est d'être localisable. Cela peut paraître un truisme mais c'est une réelle difficulté pour les réformateurs que de déterminer le contenu de cette fiscalité. La fusion des collectivités les plus petites ne permet qu'en partie de résoudre ce problème.

Telle est la raison en tout cas pour laquelle la fiscalité locale la plus ancienne -et qui se retrouve encore dans la plupart des pays - est assise sur la propriété du sol. Elle a concerné d'abord la propriété de la terre puis s'est étendue, au moins dans certains pays à la propriété immobilière bâtie, que l'impôt demeure assis sur la notion de propriété ou prenne en compte l'occupation de l'immeuble ou du logement. Le premier impôt local est donc d'abord historiquement un impôt sur le capital et non un impôt sur le revenu ou sur la consommation.

6.1.1 La place et les caractéristiques de l'impôt foncier :

Le tableau ci-après montre que cette fiscalité existe dans les 25 pays considérés, à l'exception de Malte et de la Suède. La base de l'impôt est cependant variable : elle peut se limiter encore aujourd'hui à un impôt sur la terre (immobilier non bâti). Tel est le cas dans 4 pays : Ex-République de Macédoine, Grèce, Lituanie, Russie. Elle peut ne concerner que la propriété immobilière bâtie : Belgique, Hongrie, Irlande, Islande, Pays-Bas, Norvège. Les deux taxes peuvent coïncider mais demeurer distinctes ; c'est la situation que l'on rencontre en Autriche, Danemark, France, Allemagne, Lettonie, Portugal. La même taxe peut porter à la fois sur la propriété bâtie et non bâtie (Luxembourg, Slovénie, Espagne, Turquie, Royaume-Uni). La situation belge apparaît singulière dans la mesure où elle est la seule où l'assiette de l'impôt soit commune aux collectivités locales et à l'Etat (naguère l'Etat central, aujourd'hui la région).

Les contribuables à l'impôt foncier sont en général les propriétaires mais il peut arriver que l'impôt soit perçu aussi sur les locataires. Tel est le cas aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni. On rencontre une situation analogue en France mais l'impôt sur les locataires n'est qu'un élément d'un impôt distinct de l'impôt foncier et qui pèse sur les occupants du logement ou de l'immeuble, à quelque titre que ce soit. L'impôt prend alors le nom de taxe d'habitation. Très généralement ce type d'impôt pèse sur les personnes physiques mais il peut arriver au contraire, tout en conservant sa nature d'impôt foncier qu'il pèse seulement sur les personnes morales. Tel est le cas pour l'impôt, obligatoire, perçu en Irlande (rates) ou pour l'impôt danois sur la propriété bâtie qui demeure un impôt facultatif.

Tableau n° 3 - cf : webcplre@coe.int
Les différentes catégories d'Impôts propres39

S'agissant du mode de calcul de l'impôt, les pays retiennent ce qu'il est convenu d'appeler "la valeur cadastrale" ou "revenu cadastral" du bien. Certains préfèrent la "valeur vénale" (Islande, Royaume-Uni, Suède). La Lituanie parle de "valeur estimée". En fait, cette valeur fait l'objet d'une évaluation par des commissions plus ou moins spécialisées en collaboration avec les services fiscaux de la collectivité (Irlande) ou, le plus souvent, de l'Etat (Belgique, France). L'Allemagne recourt à un système mixte ; l'organe compétent "finanzamt", composé de fonctionnaires du Land retient la valeur vénale pour les terrains non bâtis, la "valeur locative"40 pour les terrains bâtis et la valeur "productive" pour les forêts. Le classement des propriétés est assuré au Royaume-Uni par un service de l'Etat "valuation office", assisté d'experts privés.

Toutes ces évaluations font l'objet de réévaluations périodiques et souvent forfaitaires (annuelle en Espagne, tous les deux ans au Danemark, à intervalles plus ou moins réguliers en France).

L'impôt foncier représente une part variable de la fiscalité locale propre, qui peut aller de 100 % dans les pays anglo-saxons41 à des montants relativement symboliques. On retiendra par exemple que l'impôt foncier représente prés de 17% des recettes locales en Belgique, 14% en Espagne ou en Italie, 12% en Lettonie, 11% en Islande, 10% en France, un tout petit peu moins au Portugal (8,8%) ou aux Pays-Bas (7,6%). Très peu au Danemark (4%), en Russie (2,4%) et au Luxembourg (2%).

Les statistiques de l'OCDE paraissent un peu plus généreuses : en 1994, l'impôt foncier représenterait environ un tiers des ressources fiscales locales dans les états unitaires appartenant à l'organisation. La proportion serait de plus de 40% dans les états fédéraux. Ces statistiques permettent surtout de mesurer l'impact -positif- des réformes fiscales menées dans certains pays ;

Le changement apparaît nettement en ce qui concerne l'Espagne et l'Italie mais aussi la Pologne, où l'impôt foncier représentait 37,2% des ressources en 1994 alors qu'il n'existait ni en 1975 ni en 1985, autres années choisies pour les comparaisons.

La part aurait baissé surtout au Danemark et au Luxembourg mais aussi en Angleterre et en Autriche.

Ces informations qui semblent positives doivent être nuancées, bien sûr à la lumière du montant de la fiscalité propre dans l'ensemble des ressources (si l'impôt foncier représente un tiers de la fiscalité locale propre en Turquie, ce pourcentage ne doit pas faire oublier que la totalité de la fiscalité propre ne représente que moins de 5 % du total des ressources) et par la prise en compte de l'évolution globale de la fiscalité locale par rapport à l'ensemble de la fiscalité perçue dans ces différents pays (qui est également fournie par l'OCDE) : cette part aurait globalement diminué depuis 1975 passant de 12,5% à 11,8% du PIB. La baisse apparaît particulièrement sensible au Royaume-Uni et en Irlande (respectivement de 11% à 4% et de 7,3% à 2,3%), pays privilégiant l'impôt foncier.

De fait, il semble bien que la fiscalité foncière rencontre certaines limites :

6.1.2 Les limites de la fiscalité foncière

- Il est très difficile de réaliser l'évaluation de ses bases dans la mesure où le marché des transactions immobilières est relativement étroit et ne permet pas de déterminer une véritable valeur vénale. Il s'ensuit des évaluations administratives particulièrement lourdes qui ne peuvent être correctement menées qu'à l'horizon d'une dizaine d'années voire plus : la dernière évaluation au Luxembourg remonterait à 1941 et elle ne constitue nullement un cas particulier. Ces réévaluations sont parfois enfermées dans un cercle vicieux : elles demandent beaucoup de temps (qui se compte en années) mais plus le temps nécessaire est long et plus les écarts ont tendance à augmenter si bien qu'il peut arriver que les gouvernements hésitent à prendre en compte les nouvelles évaluations par peur des transferts de charges très importants qu'elles risquent d'entraîner entre les contribuables. C'est ce qui s'est produit par exemple en France pour la loi prenant en compte les résultats du travail entrepris. Bien que votée par les deux chambres en 1991, elle n'est toujours pas entrée en application.

- Il s'agit d'un impôt assez peu élastique, d'autant plus qu'il est très difficile d'imposer la terre au-delà d'un certain seuil dès lors que les revenus que sont susceptibles d'en retirer les propriétaires ont fortement décru en valeur relative. Il n'est pas rare par exemple en France que l'impôt foncier "non bâti" soit supérieur au produit annuel du fermage acquitté par l'exploitant de la terre agricole.

- C'est un impôt relativement aveugle dans la mesure où il ne permet guère de tenir compte de la situation sociale des contribuables.

C'est pour ces différentes raisons notamment qu'avait été entreprise en Angleterre la réforme du "rate" et son remplacement par un impôt de capitation (poll tax). Cette réforme s'étant traduite par les difficultés politiques que l'on sait, le gouvernement britannique n'a eu d'autre recours que de revenir à une assiette patrimoniale avec la "council tax". L'opération s'est cependant traduite par une baisse de la part représentée par la fiscalité locale propre, la différence avec le produit du rate étant compensée par un augmentation de la Taxe à la Valeur Ajoutée (de 15 à 17,5 % ) donc, du point de vue des collectivités locales, par l'augmentation des ressources de transfert. L'Italie a montré au contraire à peu prés au même moment (1992) que la création d'un impôt foncier communal pouvait être d'actualité et permettre de renforcer les ressources fiscales propres des communes (ICI-impôt communal sur la propriété immobilière).

Il peut arriver aussi que soient rattachées à l'impôt foncier un certain nombre d'autres taxes, telle par exemple en France la taxe d'enlèvement des ordures ménagères qui possède la même assiette.

La conclusion que l'on peut tirer de ce bref survol est que l'impôt foncier, en dépit des critiques dont il peut être l'objet demeure l'impôt local le plus naturel. C'est notamment la raison pour laquelle la plupart des nouvelles démocraties l'ont d'ores et déjà institué.

Il ne peut cependant à lui seul répondre aux nécessités de l'autonomie locale. La plupart des Etats l'ont donc complété par des ressources reposant sur une autre logique fiscale. Deux groupes ressortent à cet égard assez nettement : les états qui ont institué un impôt local propre sur l'activité économique ; ceux qui, d'autre part, ont eu recours aux ressources de l'imposition des revenus. Aucun n'a cependant institué un impôt exclusif de cette nature. La solution a été trouvée dans une assiette commune avec la fiscalité d'Etat.

6.2 Les principaux compléments : impôt local sur l'activité économique et impôt commun sur le revenu :

Ce sont les deux principaux éléments constitutifs de la fiscalité propre que l'on peut constater actuellement. Lorsqu'ils existent, ils représentent souvent non seulement la plus grande part de la fiscalité propre des collectivités locales européennes mais bien souvent l'essentiel (58% du total des ressources des communes suédoises par exemple pour l'impôt local sur le revenu, 50% environ des ressources fiscales propres des communes françaises pour la Taxe professionnelle42). La présence d'un impôt important sur les entreprises ou d'un impôt sur le revenu sont souvent exclusifs dans les pays où ils existent, ce qui nuance quelque peu l'affirmation contenue dans le rapport du CDLR sur « Les finances locales en Europe » selon laquelle "aucun pays européen n'(aurait) réussi à assurer une fiscalité propre à fort rendement sans avoir un impôt local sur le revenu"43. S'il n'existe pas par ailleurs d'impôt local exclusif sur le revenu (il est toujours commun aux collectivités locales et à l'Etat), il n'en est pas de même pour les impôts sur les entreprises qui, lorsqu'ils existent, sont tous d'abord, à une exception près44, des impôts locaux exclusifs.

On trouve aujourd'hui des impôts locaux spécifiques sur les entreprises en Belgique, France, Allemagne, Italie, Luxembourg et l'Espagne45 Les impôts sur le revenu perçus à l'initiative des collectivités locales se rencontrent pour leur part pour l'essentiel dans les pays scandinaves (Danemark, Finlande, Islande, Suède), en Belgique et en Suisse.

6.2.1 L'impôt local sur les activités économiques, son importance et les débats auxquels il donne lieu :

Les impôts locaux sur l'activité économique sont relativement nombreux et divers. On verra (infra 4-3 "les autres catégories d'impôts") qu'ils peuvent porter aussi bien sur la production, la consommation (ou la vente), les échanges ou les mutations. L'impôt local principal sur les activités économiques que l'on rencontre dans les six pays précités est en fait un impôt sur les entreprises.

La première difficulté à laquelle les législateurs de ces différents pays se sont trouvés confrontés (et il est arrivé qu'ils procèdent à la création de l'impôt récemment, notamment en Espagne et surtout en Italie) a été la définition de son assiette. De fait, on n'observe pas à cet égard de véritable homogénéité. Le principal élément pris en compte peut être le bénéfice (Allemagne, Italie, Luxembourg, Portugal), les immobilisations (France) le nombre de personnes employées (Belgique, Espagne), des éléments plus spécifiques tels que la force motrice (Belgique)46. Ce premier élément peut être pris isolément (Luxembourg depuis le 1 janvier 1997) ou combiné avec d'autres éléments : immobilisations (Allemagne), salaires (France47), surface (Espagne et Italie), puissance électrique (Espagne), secteur d'activité (Espagne et Italie). L'assiette peut ou non inclure les professions "libérales" (médecins, avocats, notaires, etc...).

Comment se fait-il dans ces conditions, que cet impôt ne soit pas plus répandu et qu'il fasse l'objet de remises en cause périodiques dans les pays où il existe ?

L'on trouve là un des obstacles au développement d'une fiscalité locale propre et, a fortiori, exclusive. Les collectivités viennent en concurrence avec l'Etat (qui perçoit lui-même dans la plupart des cas un impôt sur les bénéfices des sociétés48). Elles sont surtout victimes en l'occurrence de deux phénomènes économiques contemporains : le développement de la concurrence -plus particulièrement dans le cadre d'un marché unique tel que celui qui existe entre les quinze membres de l'Union européenne- et la multiplication des problèmes d'emploi. Les entreprises et ceux qui les représentent ont beau jeu de dénoncer ce qu'elles considèrent comme une surcharge, qui plus est préjudiciable à un objectif -le développement local- auxquelles les collectivités locales sont naturellement sensibles. S'y ajoutent aussi des considérations techniques : la localisation de l'impôt peut rendre difficile sa perception, les grandes sociétés possédant en général plusieurs établissements dispersés sur le territoire : faut-il privilégier le lieu où se trouve le siège social, répartir le produit de l'impôt entre toutes les collectivités dont les services bénéficient à l'entreprise considérées, etc... autant de questions qui se posent naturellement et qui ont été résolues de manières diverses suivant les pays. Impôt particulièrement productif, l'impôt sur les entreprises entraîne aussi de très grandes inégalités de ressources entre les collectivités locales, surtout s'il est perçu par des collectivités peu étendues.

L'ensemble de ces considérations et réalités ont entraîné récemment de nombreux débats débouchant parfois sur des réformes importantes : plafonnement du montant de l'impôt en fonction de la valeur ajoutée produite par l'entreprise et compensation par l'Etat (France), exonérations aboutissant à ne rendre redevable de l'impôt que les sociétés les plus importantes (Allemagne49), création de fonds de péréquation (France50 et Luxembourg), suppression de certains éléments d'assiette (immobilisations au Luxembourg et en Allemagne). Il est prévu en particulier en Allemagne de supprimer la partie de la Gewerbsteuer assise sur le capital d'exploitation (Gewerbekapital steuer) et de réduire la partie assise sur les bénéfices (Gewerbeertragsteuer). Le manque à gagner devrait être remplacé pour les communes par une participation à la TVA jusqu'ici uniquement partagée entre la Fédération et les Länder. La taxe italienne dite "impôt communal pour l'exercice d'activités commerciales ou artistiques" (ICIAP) créé en 1989 et qui représente prés de 3% des recettes pourrait être la victime de la volonté de créer une ressource régionale propre en faveur des régions qui n'en possèdent pas encore (impôt pour le financement de l'autonomie régionale qui serait assis sur la valeur ajoutée -IREP- prévu par la loi n°662/1996). La taxe professionnelle française, après une étude approfondie sur sa réforme en 1996 ne devrait pas quant à elle être substantiellement affectée dans son assiette. Sa perception au niveau des groupements de communes en revanche pourrait être encouragée.

On comprend que dans ces conditions un impôt perçu localement sur le revenu puisse sembler préférable pour sa simplicité

6.2.2 Une partie d'impôt sur le revenu décidée localement - avantages et inconvénients :

C'est la solution à laquelle se sont ralliés les pays scandinaves -ce type d'impôt local existe en Suède depuis 1928- non seulement pour leurs communes mais aussi - lorsqu'il en existe - pour leurs comtés. Ce type d'impôt représente une partie très importante - sinon la quasi-totalité - de la fiscalité locale propre. C'est ainsi que les communes islandaises espéraient retirer de ce type d'impôt pas moins de 55 % de leurs ressources en 1997. En 1995 l'impôt local sur le revenu représentait au Danemark 91 % de la fiscalité propre des communes et 90 % en Finlande.

Un tel impôt présente plusieurs avantages :

- la simplicité. C'est ainsi que son assiette, bien que cela ne paraisse pas obligatoire51 est la même que celle du gouvernement central. Cela peut d'ailleurs aussi en faciliter la perception (l'impôt local islandais est perçu par l'Etat en même temps que son propre impôt). La seule véritable différence tient au calcul de l'impôt : le taux voté par l'assemblée locale s'applique de manière proportionnelle par opposition à celui qui est fixé par le parlement national qui, lui, est progressif. Cela est conforme à la différence de philosophie des deux types d'imposition, celle d'Etat ayant une vocation plus redistributrice tandis que la fiscalité locale a d'abord pour fonction de fournir des ressources à la collectivité pour lui permettre d'atteindre les buts décidés en commun.

- Cet impôt est sans doute aussi plus juste dans la mesure où son actualisation est assurée en permanence et de manière uniforme. Il a pour avantage aussi de réduire les disparités d'imposition sur l'ensemble du territoire national que l'on reproche souvent à la fiscalité locale traditionnelle d'accentuer.

Comme toute solution, le choix d'un impôt local sur le revenu a aussi ses inconvénients :

- Sa base est prisonnière de choix effectués au niveau supérieur, notamment en matière d'exonérations52. C'est un impôt qui manque de "lisibilité" dans la mesure où politique fiscale locale et politique fiscale nationale ne sont guère dissociables. On peut craindre aussi que prisonnier d'exonérations décidées pour des raisons de politique sociale -au demeurant parfaitement compréhensibles - il ne réponde qu'imparfaitement à l'objectif d'un véritable impôt local qui est de partager la charge des services entre tous les habitants qui en bénéficient. C'est ainsi qu'il n'est pas rare que le nombre de contribuables "locaux" soit supérieur au nombre de contribuables "nationaux" à l'impôt sur le revenu (cas par exemple en France des contribuables à la taxe d'habitation par rapport aux contribuables à l'impôt national sur le revenu53).

- Cette communauté d'assiette avec l'Etat, qui plus est dans un domaine où les changements sont immédiatement sensibles pour le citoyen, a nécessairement pour conséquence, quelles que soient les méthodes employées -contrainte ou coopération- que le gouvernement central (ou régional s'il est compétent) ne peut se désintéresser des choix faits par les collectivités locales en matière de taux. Le fait par exemple que le parlement norvégien fixe chaque année un maximum et un minimum a pour effet que l'imposition locale sur le revenu est pratiquement uniforme sur tout le territoire du pays (et alignée en l'occurrence sur le taux maximum). De même, en Islande, la variation du taux local ne peut avoir pour effet, ajoutée à la propre décision de l'Etat, de conduire au dépassement du taux marginal maximum d'imposition.

- On peut s'interroger aussi, vis à vis de la Charte, qui souhaite que les ressources locales soient diversifiées, pour savoir s'il est sain que les collectivités locales dépendent ainsi pour l'essentiel d'un seul type de ressources fiscales. La formule existe aussi en Belgique sous la forme de "centimes additionnels" à l'impôt sur le revenu mais les sommes ainsi collectées ne dépassent pas 16% soit à peine plus que les recettes tirées de l'imposition des immeubles (précompte immobilier).

Les exemples cités montrent enfin que l'on ne peut faire non plus, dans le choix des impôts fussent-ils locaux des préférences culturelles nationales. Il est significatif par exemple qu'il n'existe pas d'impôt local sur le revenu dans les pays du Sud, traditionnellement peu favorables à l'imposition directe, et qui n'ont encore, même au plan national qu'un impôt sur le revenu relativement peu productif et moins lourd pour le contribuable.

Ces trois types d'impôts principaux n'épuisent pas pour autant les ressources fournies par l'observation de la situation des différents pays.

6.3 Les autres types d'impôts locaux :

Il convient d'abord de mettre à part ce que l'on appelle parfois les "recettes de poche", dont la création est en général laissée à l'initiative des conseils locaux. Leur principale caractéristique est leur très grande diversité mais aussi leur faible rendement au point que souvent, dans les pays où elles sont encore prévues par le législateur, les élus sont conduits à apprécier le rapport coût-avantage de leur création. La situation fournit un exemple de la multiplicité des solutions possibles (on a pu ainsi en dénombrer 135)54. L'une des taxes les plus caractéristiques de cette catégorie est la taxe sur les chiens que l'on retrouve dans de nombreux pays et notamment en Finlande, Allemagne, Russie, Suède, etc... (mais pas en France). Peuvent être également citées les taxes sur les spectacles, sur la publicité "et les enseignes", les marchés, les jeux et paris, la taxe de séjour (pour les communes touristiques, par exemple en Grèce, aux Pays-Bas ou en France), la taxe sur les résidences secondaires (Belgique, Allemagne notamment), etc... Même toutes ensemble elles ont beaucoup de mal à représenter plus de 1 % des ressources.

Viennent ensuite les taxes sur la consommation ou les ventes. Parmi celles-ci on peut citer la taxe sur les boissons en Autriche55, qui représente une part non négligeable des recettes des communes (4 % environ) ; la taxe sur la consommation d'électricité, en général très productive que l'on trouve par exemple en France, en Italie, en Grèce. Ces taxes, surtout celles qui portaient sur les ventes au détail étaient beaucoup plus répandues par le passé mais leur existence est dans la plupart des cas devenue incompatible avec la généralisation de la taxe à la valeur ajoutée56. Leur suppression a d'ailleurs souvent donné lieu, en compensation, à la création de ressources de transfert.

Une place à part doit être faite aux taxes, en grand développement, qui ont un lien plus ou moins direct avec la protection de l'environnement. A la taxe traditionnelle sur l'enlèvement des ordures ménagères, se sont ajoutées des taxes sur les égouts ou l'assainissement (Pays-Bas) ou sur les déchets (Belgique, Islande). Elles sont sans doute appelées, en dépit de la privatisation croissante de ce type de services, à un essor important en raison du coût que représenteront ces opérations dans l'avenir. A noter l'existence en Grèce d'une taxe spécifique importante pour les revenus communaux, la taxe de "nettoyage et d'électrification des sites publics".

Si l'on devait cependant isoler, à côté des trois grands précédemment décrits les impôts locaux les plus productifs et ayant connu un développement relativement important au cours des dernières années, on pourrait citer les impôts sur les véhicules à moteur et sur les mutations immobilières, qui s'appuient tous deux sur une matière fiscale localisable et qui évolue en fonction de la situation économique.

La taxe sur l'immatriculation des véhicules automobiles a connu une certaine diffusion à l'occasion de réformes récentes de décentralisation et de la nécessité qui y était liée de trouver des ressources fiscales d'Etat à transférer. Elle mérite d'être mentionnée bien qu'elle n'ait pas toujours bénéficié aux communes. Ainsi les provinces italiennes ont reçu l'autorisation de percevoir une surtaxe sur ce type de taxe, transférée aux régions ordinaires ; les régions françaises en bénéficient depuis 1982 les départements disposent depuis la même date du produit de la "vignette" automobile. Au Portugal et en Espagne la taxe assise sur la puissance des véhicules est une ressource communale.

L'impôt sur les mutations immobilières fait partie intégrante des ressources nouvelles. On le trouve en particulier en Espagne sous la forme d'un impôt sur les plus-values à l'occasion de la vente de terrain. Il s'agit d'un impôt particulièrement adapté à la vie locale car il constitue un élément des opérations d'urbanisme auxquelles procèdent en général les communes57. Un impôt sur les transactions immobilières a été institué au Portugal au profit des communes, lesquelles bénéficient également en France, avec les départements, d'une part des anciens droits de mutation qui alimentaient naguère les caisses de l'Etat.

Parmi les nouvelles démocraties, la Slovénie a également institué un impôt sur les mutations mais à titre gratuit (incluant à la fois les donations et les successions). L'ex-République de Macédoine a fait de même.

Au moins autant que de la nature et des types d'impôts, il convient cependant de se préoccuper de la capacité d'influence que peuvent avoir les assemblées communales sur leur détermination et leur montant.

6.4 Degré de liberté des collectivités locales :

Plusieurs éléments doivent être pris en compte successivement pour pouvoir répondre à une telle question, parmi lesquels la plus ou grande liberté de variation des taux apparaîtra comme le facteur le plus important.

6.4.1 Détermination et calcul de la base de l'impôt :

On a déjà noté que la libre détermination de l'assiette n'était pas, en soi, et contrairement à une idée assez répandue, un élément substantiel de l'autonomie locale. Des raisons de principe l'expliquent qui tiennent à ce que la notion d'autonomie locale n'a de sens qu'à l'intérieur d'un ensemble juridique cohérent dont la maîtrise finale appartient aux représentants du peuple au plan national. Dans le cas contraire, il ne s'agirait pas d'autonomie mais d'indépendance. Il n'y a en l'occurrence, aucun problème autre que psychologique à être subordonné à la volonté générale exprimée par la loi.

La définition de l'assiette des impôts fait naturellement partie de la compétence du législateur national, mais celui-ci peut laisser une certaine capacité d'adaptation par le biais de règlements pris par les conseils locaux élus. Cela peut concerner notamment les exonérations mais cela peut aussi concerner l'assiette elle-même dès lors qu'elle est relativement simple et que sa détermination par des conseils locaux n'est pas susceptible de nuire aux principes d'égalité entre les citoyens. Le plus souvent cependant la détermination de l'assiette fait appel à des connaissances et à des moyens techniques qui dépassent ceux d'une simple collectivité locale fut-elle importante.

Une autre question est celle du calcul pratique "in concreto" de la base d'imposition. On a vu, à propos de l'impôt foncier, qu'elle pouvait être laissée aux services de la collectivité, plus proches et souvent plus à même d'apprécier la réalité des situations (familiales par exemple).

Dans le même esprit se pose la question de la responsabilité de la collecte de l'impôt.

6.4.2 La collecte de l'impôt

On peut penser que confier la collecte aux services de la collectivité est un gage d'efficacité puisque ceux-ci sont directement intéressés à son rendement. A l'inverse, il peut y avoir avantage, notamment en terme de coût global pour la nation, à une perception centralisée par un service spécialisé d'Etat surtout si, comme on a pu le voir, cette collecte peut s'avérer complexe (cas d'une entreprise dispersée entre plusieurs territoires communaux) ou, à l'inverse, si la communauté d'assiette avec l'Etat conduit naturellement à réaliser les deux opérations, intéressant les mêmes contribuables, en même temps. Les choix faits par les différents pays à cet égard ne paraissent pas non plus particulièrement décisifs de leur degré de décentralisation. Le choix retenu peut dépendre aussi étroitement de l'histoire et de l'existence ou non d'un maillage territorial des services de l'Etat central -ou régional- à côté des services des collectivités locales.

La situation des différents pays de l'échantillon apparaît finalement, pour autant que ce point ait été précisé dans les rapports d'experts, assez partagée, avec toutefois une certaine propension à laisser la collectivité bénéficiaire collecter les impôts exclusifs.

L'impôt local exclusif et, plus particulièrement l'impôt foncier, est, en principe, perçu par la collectivité bénéficiaire en Belgique, au Danemark, en Finlande, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni. Il en va autrement en France58 et au Portugal. La perception des impôts communs est, plus souvent, et assez naturellement confiée à l'Etat. C'est le cas notamment en Belgique et en Islande.

6.4.3 La liberté de recourir ou non à l'impôt :

La liberté de recourir pour le conseil élu d'une collectivité locale pour assurer ses ressources peut apparaître elle aussi comme un élément déterminant de l'autonomie locale. Elle ne l'est qu'en partie. En effet ce caractère plus ou moins obligatoire dépend du législateur et, quand bien même elle existerait pour toutes les catégories d'impôt, la difficulté même à se procurer des ressources conduirait à utiliser l'impôt. On peut penser aussi que le caractère obligatoire de la plupart des impôts est une manière de s'assurer que les collectivités locales ne sous-imposeront pas délibérément leurs habitants afin de pouvoir se reposer prioritairement sur les revenus des subventions ou des dotations en provenance de l'Etat.

Des solutions variables existent suivant les pays. Elles varient souvent avec les types d'impôts mais il est rare qu'un impôt local important soit un impôt facultatif. S'il l'est néanmoins, cette liberté apparaît surtout symbolique, d'autant qu'elle est assez souvent assortie d'une autorisation préalable de l'Etat (par exemple au Luxembourg et aux Pays-Bas).

Pour ce qui est de l'impôt foncier, il est en principe obligatoire dans tous les pays. Les exceptions se trouvent en Belgique, Allemagne, Pays-Bas, Norvège, Slovénie, Russie et Royaume-Uni. Elle existe également au Danemark pour le foncier non bâti (mais pas pour le foncier bâti).

L'impôt sur le revenu est obligatoire dans les pays scandinaves. Il ne l'est pas en Belgique et au Portugal, pays dans lequel son caractère additionnel à l'impôt d'Etat est plus apparent.

Les impôts sur les entreprises ne sont facultatifs qu'en Belgique et en Allemagne (où ils représentent pourtant la première source d'alimentation fiscale des budgets) et, en Espagne, pour ce qui concerne les seuls droits de mutation.

Le principe s'inverse pour ce que nous avons classé parmi les "autres taxes" qui constituent en quelque sorte une "palette" à la disposition de la collectivité, en fonction de ses priorités et de ce qu'elle estime correspondre le mieux à ses besoins. Tel est le cas par exemple pour l'impôt espagnol sur les plus-values immobilières. Les impôts sur le capital (particuliers et entreprises) sont en revanche obligatoires en Norvège, de même que la taxe sur les jeux au Portugal ou les taxes particulières (loisirs, publicité, assurances) auxquelles peuvent recourir les collectivités locales turques.

6.4.4 La liberté de déterminer le montant de l'impôt : le vote des taux

Il s'agit bien sûr, du point de vue de la Charte et du point de vue pratique, de la variable la plus significative.

La liberté des taux ne doit pas être cependant appréciée indépendamment du contexte institutionnel et, en particulier, du régime de contrôle existant sur les budgets. Sous cette réserve capitale et pour laquelle nous renverrons au deuxième rapport général du groupe d'experts, la liberté complète de fixation des taux des impôts locaux par les conseils apparaît relativement rare.

Pour les principaux impôts, elle existe, en théorie du moins, en Belgique et en Allemagne (pour tous les impôts), Finlande et Islande (pour l'impôt sur le revenu). Cette liberté apparaît la règle, mais elle souffre aussi des exceptions pour les impôts moins importants et dont la création est, en général, facultative (on trouve des exceptions au Portugal et en Turquie).

A l'autre extrême, le taux demeure fixé par l'Etat en Grèce (pour les impôts obligatoires), à Malte, au Portugal (sauf pour la derrama et l'impôt foncier non bâti) et en Turquie. La situation se retrouve aussi bien sûr dans certaines des nouvelles démocraties (Ex-République de Macédoine, Lettonie -pour le foncier bâti -).

La situation la plus répandue est celle où la liberté des taux est "encadrée" soit que la liberté s'exerce à l'intérieur de "fourchettes" soit à l'intérieur de "plafonds". Les évolutions des différents taux peuvent également faire l'objet de "liaisons" entre elles (cas du taux de l'impôt sur les entreprises en France avec les taux des impôts locaux sur les ménages). Dans les années récentes également, les Etats ont eu tendance à recourir à des mesures temporaires de blocage des taux (Suède) voire d'écrêtement des taux (rate capping au Royaume-Uni).

Parmi les exemples de plafonnement fixés par le législateur national, on peut trouver les impôts fonciers autrichiens, français, hongrois, irlandais, islandais, néerlandais, russes etc.. Il en va de même pour la derrama portugaise ou l'impôt sur le revenu en Suède. Au Danemark, on semble préférer la méthode des "recommandations" gouvernementales à partir d'une concertation entre l'Etat et les associations nationales de collectivités locales (pratique dite de "coopération budgétaire"), chaque collectivité particulière étant en principe libre de ne pas les suivre.

On peut citer comme exemple de "fourchettes" celles qui s'appliquent au taux de l'impôt foncier non bâti perçu sur les propriétaires au Danemark (entre 6 et 24%, ce qui est relativement large), l'impôt foncier en Italie et au Portugal (où la fourchette est comprise entre 0,7 et 1,3%), la plupart des impôts locaux espagnols.

Le tableau ci-dessus sur les différentes formes d'impôt s'efforce de fournir de façon aussi précise que possible un panorama de la situation existant dans les différents pays à cet égard.

Il peut arriver aussi que le taux de l'impôt soit une variable déterminante du montant de la dotation versée par l'Etat59. L'étude des impôts ne peut donc être totalement séparée de celle des transferts.

VII. REPARTITION, NATURE ET FONCTION DES TRANSFERTS

Les transferts représentent désormais, on l'a vu la première source de financement des budgets locaux. Nous nous sommes déjà interrogés sur cette évolution, d'autant plus préoccupante pour l'autonomie locale qu'elle a tendance à se poursuivre. C'est ainsi que l'étude de la fiscalité a permis d'observer que plusieurs impôts locaux existants venaient - ou étaient sur le point - d'être supprimés et remplacés par des transferts. Tel a été notamment le cas au Royaume-Uni ; c'est ce qui est envisagé en Allemagne aujourd'hui ; ce pourrait être le cas en Italie demain.

L'étude de ces transferts du point de vue de la Charte est donc d'autant plus nécessaire. Il convient donc d'examiner successivement leurs différentes formes et d'apprécier leur importance relative. Le tableau suivant nous y invite, en distinguant trois formes différentes : les impôts partagés, les dotations et les subventions. Ces catégories ne permettent pas toutefois d'intégrer toujours toutes les catégories de transferts. Nous sommes donc conduits comme pour les impôts et comme l’a fait le CDLR, d'isoler une catégorie résiduelle. Nous nous sommes efforcés, dans la mesure du possible, comme nous l'avons fait pour les impôts, d'affiner l'analyse de manière à ce que cette dernière catégorie soit la moins importante possible.

Encore faut-il s'interroger quelque peu sur les différentes fonctions possibles de ce type de ressources du point de vue des collectivités locales.

7.1 Les différentes fonctions des transferts :

7.1.1 Fonction d'alimentation des budgets. La question de la compensation des compétences transférées

La première fonction est une fonction d'alimentation des budgets dans la mesure, on l'a vu, où les ressources les plus "normales", - à savoir les impôts - s'agissant de conseils chargés de gérer de manière autonome les affaires d'une communauté devant laquelle ils sont responsables, ne peuvent, pour des raisons à la fois techniques et politiques, leur être confiés en quantité suffisante. La quantité de transfert définie par la loi nationale correspond d'abord à une juste répartition de la ressource globale en fonction de la part des fonctions publiques exercées par chaque niveau de compétence. Le principe d'équivalence doit donc s'appliquer aussi en la matière. Il est par ailleurs soutenu que la ressource de transfert serait plus adaptée à la compensation de la délégation de compétences nouvelles. C'est un point qu'il conviendra d'éclaircir au moment de l'examen des compétences, la réponse pouvant varier suivant qu'il s'agira de compétences propres (autrement dit transférées ou attribuées définitivement), ou de compétences "déléguées", c'est-à-dire exercées pour le compte d'une autre collectivité (le plus souvent l'Etat). Un point de discussion consistera à savoir quelle est la nature et la durée de cette délégation et la réponse pourra varier suivant qu'il s'agira d'un état fédéral dépourvu d'un réseau administratif propre (cas de l'Allemagne) ou d'un état unitaire ou fédéral possédant lui-même un réseau de services disséminé sur le territoire.

Dans le premier cas, la notion de délégation est quasiment une donnée structurelle de l'organisation de cet Etat et on ne peut exclure que figurent parmi les ressources "structurelles" correspondantes une part de ressources fiscales ; dans le second cas, s'agissant de délégations temporaires et toujours révocables, le transfert apparaît en effet plus adapté. A cette logique d'alimentation - compensation correspondent assez bien les notions d'impôts partagés ou de dotations. Pour leur attribution ces types de transferts font parfois appel à des notions de ressources minimales ou "standards" pour l'exercice des compétences "de base". Pour être compréhensible, cette logique peut s'avérer dangereuse, la notion de moyenne de services étant susceptible de faire apparaître des éléments assez subjectifs (on en trouve des exemples dans les nouvelles démocraties).

La logique d'alimentation des budgets implique que les ressources transférées soient autant que possible libres d'emploi dès lors qu'elles correspondent à l'exercice de compétences propres ou déléguées de manière structurelle. Il conviendra aussi de veiller à ce qu'elles soient également structurellement évolutives, de manière à pouvoir être considérées comme équivalentes à des ressources fiscales par la collectivité.

Tableau n°4 :
La composition des transferts - Chiffres en pourcentage du total des recettes municipales

Pays

Sigle

Impôts partagés

Dotations

Subventions

Autres

Albanie

AL

1

59

29

5

Autriche

A

26

1

0

8

Belgique

B

0

25

5

10

Bulgarie

BG

34

37

7

0

Chypre

CY

0

7

22

1

Croatie

CR

       

Rép. Tchèque

CS

23

8

10

4

Danemark

DK

2

12

0

11

Estonie

EE

60

27

4

0

Finlande

SF

1

28

1

0

France

F

0

24

0

2

Allemagne

D

17

15

13

0

Grèce

GR

25

25

0

8

Hongrie

H

7

52

5

2

Islande

IS

43

7

1

2

Irlande

IRL

0

11

46

0

Italie

I

2

8

24

5

Lettonie

LV

23

35

6

3

Lituanie

LT

       

Luxembourg

L

24

2

0

11

Malte

M

0

91

0

7

Moldova

MOL

       

Pays-Bas

NL

0

54

4

3

Norvège

N

0

17

14

2

Pologne

PL

23

22

15

0

Portugal

P

1

31

4

2

Roumanie

RO

33

25

21

0

Russie

SU

       

Saint-Marin

SM

0

31

0

0

Slovaquie

SL

30

1

8

0

Slovénie

SV

       

Espagne

E

0

8

29

0

Suède

S

0

11

8

0

Suisse

CH

1

3

14

0

Ex-rép. de Macédoine

FYR

       

Turquie

TR

3

0

3

51

Ukraine

UKR

       

Royaume-Uni

UK

17

32

27

0

Moyenne

 

12,77

22,87

10,32

4,42

7.1.2 La fonction d'aide : subvention et dotation.

La deuxième fonction est une fonction d'aide qui s'inscrit parfaitement dans la logique de la "subsidiarité", comprise dans ce que nous avons appelé, selon une formule reprise par le Congrès, son "second sens", c'est-à-dire, d'aide à une collectivité de niveau inférieur pour exercer une compétence qui, dans certains cas, peut dépasser ses capacités propres, plutôt que d'exercer soi-même la compétence60.

Cette seconde fonction correspond aussi bien à la notion de subvention -c'est-à-dire d'aide pour l'accomplissement d'une tâche ou la réalisation d'un équipement déterminés- qu'à celle de dotation qui, elle, est libre d'emploi.

En principe, la subvention est plutôt consacrée à des dépenses d'équipement alors que la dotation est plus globale et concerne souvent les dépenses de fonctionnement. Se répandent également aujourd'hui de plus en plus des catégories intermédiaires entre la dotation et la subvention, par exemple des dotations destinées à assurer l'exercice d'une compétence spécifique (action sociale dans les pays scandinaves, santé en Italie, éducation en France). Par leur ampleur, elles peuvent laisser une liberté comparable à une dotation plus large dès lors que les sommes en cause sont suffisamment importantes et qu'elles ne sont pas assorties de prescriptions trop précises. Seule l'analyse concrète permet de classer ces transferts dans l'une ou l'autre catégorie.

7.1.3 La fonction de péréquation

La troisième fonction répond à un objectif d'autant plus recherché que la quantité de compétences exercée par la collectivité est plus importante et justifie un traitement sinon égal au moins comparable sur l'ensemble du territoire (prestations sociales, éducation, etc...). Il s'agit de la fonction de péréquation. Elle a pour objectif de compenser les inégalités existant entre les communes de par leur taille ou en raison de leurs capacités fiscales propres. Les subventions sont parfois considérées comme porteuses d'une certaine fonction péréquatrice mais celle-ci n'est pas prise en considération en tant que telle et la répartition des subventions fait rarement appel à des critères objectifs prenant en compte les caractéristiques de la commune. Cette prise en compte de critères de répartition objectifs est précisément ce qui caractérise la dotation, qui répond ainsi à l'impératif de prévisibilité qui est essentiel pour des gestionnaires.

On comprend dans ces conditions que le passage de la subvention à la dotation ait été encouragé par le Conseil de l'Europe et, de fait, l'évolution paraît bien avoir été dans ce sens si l'on s'en apporte à la part relative que représente, en moyenne, aujourd'hui chacune de ces catégories de transferts, respectivement 22,87 et 10,32% des ressources locales, soit plus du double en ce qui concerne les dotations, sans compter les impôts partagés qui viennent grossir la part des transferts libres d'emploi.

Il est parfois difficile de distinguer les transferts à vocation péréquatrice et ceux qui ont une simple fonction d'alimentation des budgets locaux, par exemple par le biais de ristourne d'une part des impôts perçus sur le territoire de la commune. Les logiques ne sont pas toujours séparées et la péréquation peut aussi bien être réalisée à travers la redistribution du produit d'un impôt partagé (Autriche ou Allemagne) que dans la répartition d'une dotation. Celle-ci peut d'ailleurs être tout simplement le résultat cumulé de parts de dotation à vocation différente. Tel est le cas par exemple de la dotation de fonctionnement en France dont la logique d'évolution a été de substituer peu à peu aux anciennes bases de la taxe locale, supprimée en 1966 au moment de l'introduction de la Taxe à la Valeur Ajoutée des montants fondés sur l'appréciation objective des besoins de chacune des communes.

Le principe et les règles de péréquation peuvent être extrêmement variables mais aussi très complexes car elles sont toujours le résultat des luttes d'influence entre les différentes catégories de collectivité.

C'est ainsi qu'à côté de la population peuvent être prises en compte des données telles que la superficie ou la longueur des routes à entretenir, le nombre d'élèves scolarisables, la part des personnes âgées ou la situation de la commune du point de vue du logement social, chacune de ces données étant prise en compte dans des proportions variables en fonction des priorités recherchées.

Ces critères sont eux-mêmes très souvent pondérés par l'évaluation des capacités fiscales réelles de la commune voire l'effort fiscal qu'elle demande elle-même à ses habitants ("aide-toi le ciel t'aidera"). Les transferts apparaissent ainsi comme des moyens commodes (donc tentants) d'appliquer dans le détail des options politiques définies au niveau central. Il peut en résulter une complexité - parfois aussi une variabilité - qui nuisent à leur "lisibilité" et parfois les dénaturent partiellement. Ainsi s'explique que l'accumulation des critères jointe à la raréfaction de la ressource au niveau central puisse aboutir au paradoxe de réduire les sommes disponibles pour la péréquation. La tendance, observable dans plusieurs pays, est donc de revenir à des critères plus simples mais moins orientés vers les objectifs de justice redistributive.

7.2 Les impôts partagés :

Ce type de transfert apparaît comme une catégorie intermédiaire entre la fiscalité et la dotation. Il se sépare cependant nettement de la première dans la mesure où il s'agit de répartir un produit obtenu par l'application d'un taux fixé exclusivement au niveau central.

La formule de l'impôt partagé a toutefois un avantage, celui de fournir une référence claire et d'assurer une évolution parallèle des ressources des collectivités et des ressources de l'Etat.


Le diagramme ci-dessus montre l'importance relative de ce type d'impôt dans les ressources locales des pays - en nombre relativement limité - qui y ont recours pour alimenter les budgets locaux. On pourra observer que l'Allemagne et l'Autriche, qui constituent les exemples les plus couramment cités, ne sont pas ceux qui y recourent le plus. Les exemples de la République Tchèque (CS), de la Lettonie (LV), de la Roumanie (RO), de la Slovénie (SL), de l'Estonie (EE) et de la Russie (RU) montrent que cette formule peut être commode dans les périodes de transition.

Les impôts faisant l'objet d'un partage sont divers. Il semble que ce soit en Autriche qu'ils sont les plus nombreux (21). Le plus fréquemment utilisé semble être l'impôt sur le revenu. Les collectivités autrichiennes, allemandes, grecques, hongroises, slovènes en reçoivent respectivement 18, 15, 20, 3861 et 30%. Les critères ne semblent pas être parvenus à une stabilité complète en Lettonie (où la part peut varier suivant la collectivité) et en Russie. L'impôt sur les entreprises "business tax" est partagé au Royaume-Uni62 et en Lettonie. En Allemagne, l'impôt sur les entreprises, on l'a vu, demeure un impôt local dont les communes ne conservent que 35%, le solde étant reversé à parts égales à la Fédération et aux Länder. La TVA est partagée en Autriche (12 % pour les communes) et va vraisemblablement l'être en Allemagne. Il en va de même pour la taxe sur les carburants en Autriche (3%), les accises en Russie, la vignette automobile en Grèce et en Hongrie (50%) et les droits de mutation en Grèce (3%) et en Slovénie (70%). Au Danemark, les communes reçoivent un tiers du produit de l'impôt sur les plus-values et une petite part de l'impôt national sur les sociétés (3/25 de l'impôt perçu sont reversés à la commune siège).

Comme cela a déjà été indiqué plus haut, la logique de redistribution peut varier en fonction des impôts : l'impôt sur les salaires est d'abord réparti entre les Länder en Autriche en fonction de critères démographiques tandis que pour l'impôt sur le revenu c'est le critère de l'impôt perçu qui est retenu. Interviennent ensuite des sous - répartitions au sein de chaque land en fonction de la population et des capacités fiscales. En Allemagne, le Land redistribue aux communes les 15% de l'impôt sur le revenu qui leur reviennent. Il est tenu d'autre part de leur rétrocéder une part des impôts qu'il reçoit de la fédération. En Grèce, 80% sont versés en fonction du nombre d'habitants et 20% en fonction de critères divers. 1/3 des sommes doivent être consacrés à des dépenses d'investissement.

7.3 Les dotations :

Avec plus d'un cinquième des ressources, les dotations sont désormais la part transférée la plus importante. Elle apparaît aussi particulièrement développée dans un grand nombre de pays, ainsi que le montre le graphique ci-dessous. Dans l'ensemble, si l'on fait exception pour quelques pays en transition (en l'occurrence Estonie et Roumanie) et le Royaume-Uni (mais qui n'a adopté la notion d'impôt partagé que récemment sous l'empire de la nécessité) les pays qui ont fait le choix de l'impôt partagé ne recourent pas, ou très peu, au système de la dotation, ce qui confirme que les deux types de transfert sont assez comparables dans les objectifs qu'ils poursuivent : fournir aux collectivités locales des ressources globales ou libres d'emploi.

Cette évolution, générale, est relativement récente : la globalisation n'a été introduite en Suède et en Finlande que vers le milieu des années 1990. Le paradoxe est cependant de constater que le Royaume-Uni63, qui fut naguère un précurseur dans ce domaine est aujourd'hui quelque peu à la traîne (la part des subventions a plus que doublé en 20 ans)64. De même le graphique permet de constater que certains pays dépendent sans doute de façon excessive de ce type de ressources (à plus de 50 % pour cinq d'entre eux65).

La détermination du montant de ces dotations peut ne pas obéir à des règles fondamentalement différentes de celles en vigueur pour les impôts partagés, beaucoup de dotations correspondant à la suppression d'un ancien impôt local66 Elles doivent donc s'analyser davantage comme la compensation d'un manque à gagner que comme un "don" du niveau central. Ainsi en France, la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui remplace la taxe locale est une part fixe de la Taxe à la Valeur Ajoutée et bénéficie d'une indexation, ce qui a permis aux transferts en faveur des collectivités locales de progresser plus vite que les recettes de l'Etat. Les fonds affectés à la péréquation sont ainsi souvent alimentés en fonction de "clés" appliquées au produit de certains impôts d'Etat. Tel est le cas par exemple au Luxembourg (18% de l'impôt sur le revenu, 10% de la TVA, 20% de l'impôt sur les véhicules automobiles) ou aux Pays-Bas ou en Espagne67 (fixation d'un pourcentage annuel des principaux impôts d'Etat).

De même que les impôts partagés ne servent pas toujours uniquement à l'alimentation des budgets, les dotations ne sont pas systématiquement affectées à la péréquation. En Suède, par exemple, qui donne il est vrai l'exemple d'un système particulièrement sophistiqué, les dotations sont réparties à travers trois fonds dont chacun poursuit une logique différente et clairement identifiée : une dotation globale sans vocation péréquatrice est attribuée en fonction seulement du nombre d'habitants ; une dotation d'égalisation des ressources chargée de compenser les insuffisances de potentiel fiscal par rapport à la moyenne nationale68 ; une dotation d'égalisation des charges répartie sur la base d'une évaluation des charges par une agence indépendante à partir de 15 critères différents.

Plus généralement, au niveau de la répartition des dotations, le nombre d'habitants constitue habituellement le premier critère (Finlande, Luxembourg, Suède, Turquie). Le montant versé à ce titre peut cependant varier en fonction de la catégorie démographique (France69), ou de la structure de la population (Lettonie). La superficie est le deuxième indicateur simple de besoin (c'est l'un des deux critères principaux, avec la population, pris en compte au Luxembourg par le fonds communal de dotation financière). L'imagination pour les autres critères est sans limite. On en a déjà donné des exemples ci-dessus (voir 7.1- les différentes fonctions des transferts). En Hongrie, les collectivités sont assurées d'un montant (dit "dotation obligatoire") calculé en fonction du coût théorique de 20 catégories de services. Il existe en Slovénie un système analogue d'évaluation des compétences obligatoires (la dotation représente en moyenne 32% du montant ainsi obtenu). Au Portugal, ce sont 8 critères "objectifs" qui sont pris en compte.

Ce sont ces différents critères qui se combinent dans des proportions variables avec des critères de richesse et, parfois aussi d'effort fiscal :

En France, l'insuffisance de potentiel fiscal est calculé à partir de la base de l'ensemble des impôts locaux ; en Italie, le fonds de péréquation des inégalités fiscales prend en compte l'insuffisance du rendement de l'impôt sur les sociétés, au Danemark les bases contributives à l'impôt sur le revenu, etc...

Très souvent, ces dotations sont accordées par le biais de "fonds" qui regroupent des ressources de diverses origines, ainsi en Belgique (fonds des communes), Luxembourg (fonds communal de dotation financière), Portugal (fonds d'équilibre financier)70, Pays-Bas (fonds des communes), Turquie. Ces fonds sont parfois dotés de conseils d'administration ou assistés d'organes consultatifs élus par les associations de collectivités (Conseil des finances locales aux Pays-Bas). En France, bien que les dotations ne transitent pas par un fond particulier, existe un comité des Finances locales institué par la loi même qui a créé la Dotation globale de fonctionnement en 1989. C'est ce comité qui décide, dans les limites fixées par le législateur, la répartition exacte des sommes entre les différentes parts de la Dotation. En Islande, le fonds d'égalisation des charges est administré par un conseil comprenant quatre élus et présidé par un fonctionnaire nommé par le gouvernement.

Les démarches suivies par les différents pays vis-à-vis du système des dotations apparaissent relativement semblables mais il est difficile cependant d’en faire une présentation systématique satisfaisante, tellement sont nombreuses, variables et souvent enchevêtrées les considérations qui président aux différents systèmes. Après une première phase de généralisation de la notion de dotation globale, le temps serait peut-être venu de dégager quelques principes simples qui pourraient servir de guide dans l’appréciation de la conformité à l’esprit de la Charte des différentes politiques menées en matière de transferts.

Deux questions paraissent, à l’analyse, prioritaires :

le montant et le mode de fixation des dotations au plan national (cette question prend toute son importance au moment où tous les états sont contraints d’adopter des politiques financières restrictives) ;

les modes de répartition des sommes globales ainsi arrêtées afin de prévenir le retour par la voie détournée d’une trop grande sophistication des subventions spécifiques.

7.4 Les subventions et les autres transferts :

Il est extrêmement significatif des évolutions déjà signalées de constater que la part des subventions affectées n'est désormais plus déterminante au moins en moyenne.

Très peu nombreux sont en effet les pays appartenant à la "première génération" du Conseil de l'Europe à figurer dans le peloton de tête des pays qui recourent encore aux subventions de manière massive. Il n'est pas indifférent de constater que le Royaume-Uni mis à part, ils appartiennent à la catégorie des pays fédéraux ou tout au moins de régionalisation renforcée. Aux subventions de l'Etat central ont tendance à se substituer ou à se superposer aujourd'hui les subventions des entités constitutives.


La situation des nouvelles démocraties mérite également une attention particulière dans la mesure où il peut être tentant pour l'Etat central de reprendre par le biais des subventions un pouvoir d'orientation qu'il aurait temporairement perdu. Le rapport hongrois mentionne par exemple une tendance à l'accroissement des subventions au détriment des dotations au cours des dernières années.

D'une manière générale, la part des subventions n'est pas totalement significative de l'influence qu'exercent par ce biais l'Etat ou ses représentants. La subvention, qui concerne en priorité les dépenses d'équipement71 exerce par définition un effet multiplicateur et il arrive très souvent que son octroi soit la condition du démarrage d'une réalisation. Par ailleurs, en raison de sa nature, il est rare que la subvention fasse l'objet d'une politique coordonnée. Elle est souvent laissée à la libre appréciation des ministères concernés (équipement ou équivalent, affaires sociales, éducation -si ce type de ministère existe-, transports). Ce qui distingue le plus en effet la subvention de la dotation c'est, précisément, son caractère sectoriel. Elle est un moyen tentant pour les administrations "techniques" de faire prévaloir leurs choix.

Enfin une place à part doit être faite aux subventions appelées généralement "d'équilibre", qui existent à peu près dans tous les pays et qui sont indissociables des règles applicables au traitement des budgets en déficit.

En ce qui concerne les "autres transferts", ils s'apparentent davantage aux subventions qu'aux dotations. A côté de transferts très spécifiques72, la catégorie la plus importante qu'il nous a paru nécessaire d'isoler -et qui est très significative d'une certaine évolution contemporaine des collectivités locales- est celle des concours en provenance de l'Union européenne. On sait en effet que ceux-ci jouent désormais un rôle non négligeable dans l'alimentation des budgets locaux en Irlande ou au Portugal (entre 7 et 10 % du total des ressources).

VIII. REDEVANCES ET PRIX, "AUTRES" RESSOURCES ET EMPRUNT

Outre la fiscalité et les transferts qui constituent les postes les plus importants, les communes ont la possibilité d'alimenter leurs budgets de trois manières différentes :

Ces ressources, on le voit, sont de nature assez diverse :

8.1 Les redevances et prix

Les redevances et prix, qui représentent en moyenne environ 12%73 des recettes en moyenne constituent en fait le second poste de ressources propres après la fiscalité. Comme pour la fiscalité - et peut-être même encore plus qu'elle - leur ampleur dépend de l'initiative des communes. Certes, il peut exister une réglementation nationale des prix des services mais ces hypothèses sont désormais assez rares.

Le montant de ces ressources peut constituer la traduction concrète de leurs prérogatives "régaliennes" (amendes pour inobservation de règlements locaux de police, redevances perçues à l'occasion d'autorisations, par exemple en matière d'urbanisme) mais aussi la contrepartie des services rendus à la population (transports, adduction d'eau, le cas échéant distribution d'électricité, distribution de chaleur etc...). Le montant de ce deuxième poste est étroitement subordonné à la politique suivie en matière de privatisation ou de concession du service.

8.2 Les "autres ressources"

Il est parfois difficile de séparer le poste "redevances et prix" du poste "autres ressources" qui reste encore trop important statistiquement trop important (6,88%) en dépit des efforts sensibles pour le réduire grâce à une meilleure précision des renseignements fournis par les experts74. On pourrait d'ailleurs estimer que ces ressources "autres" devraient, en toute logique, être rattachées à la catégorie des "ressources propres". Nous ne le proposons pas en raison précisément de l'incertitude des nomenclatures et aussi parce qu'une part non négligeable se compose de ressources non renouvelables (ventes d'actifs, notamment par les collectivités situées dans des pays en transition économique).

8.3 L'emprunt

L'emprunt constitue la variable d'ajustement des budgets locaux, ce qui explique que son montant demeure relativement limité en moyenne (5,55%). On pourrait s'en étonner dans la mesure où il pourrait constituer un mode parfaitement adapté de financement des investissements.

Cette "faiblesse" est sans doute le résultat à la fois d'un certain tassement de l'activité d'investissement des collectivités locales compte tenu de la conjoncture et de la lourdeur des coûts fixes de fonctionnement (alors même que, très souvent, elles sont, de très loin, les premiers investisseurs publics civils75) et d'une certaine rémanence dans ce domaine particulier du contrôle de l'Etat central alors même que la tutelle a eu tendance à disparaître.

Peu à peu cependant les contrôles a priori ont tendance à être remplacés par l'édiction de règles prudentielles (interdiction d'emprunter à court terme - sauf circonstances particulières - et définition de ratios d'endettement).

CONCLUSION 

FINANCES LOCALES, COMPETENCES ET AUTONOMIE DE DECISION DE LA COLLECTIVITE LOCALE - LES ENSEIGNEMENTS DU POINT DE VUE DE L'APPLICATION DE LA CHARTE

La question des finances, essentielle pour l'exercice des compétences locales quelle que soit leur nature apparaît comme une question en soi qui justifiait que l'essentiel du présent rapport général lui soit consacré. On a vu cependant qu'à maintes reprises nous avons été conduits à faire référence à la manière dont les finances s'articulaient nécessairement avec la quantité de responsabilités effectivement exercées. C'est la question de ce que nous avons appelé la problématique de la suffisance.

Difficulté d'une appréciation de la "suffisance"

Nous avons vu cependant que celle-ci est difficile à apprécier objectivement et ce pour plusieurs raisons :

- la difficulté de cerner de façon précise les contours des compétences réellement exercées par les collectivités locales par rapport à l'Etat. L'obstacle à cet égard est d'abord juridique : la plupart des pays - hormis peut-être les Etats fédéraux - et encore - répugnent à établir une liste claire et uniques des compétences réservées aux collectivités locales. Quand bien même le feraient-ils, encore faut-il pouvoir déterminer la marge de manoeuvre exacte des collectivités locales titulaires dans l'exercice de la compétence. Cet exercice s'inscrit dans le cadre de législations et, souvent, de rglementations qui l'encadrent et font que la détermination de la compétence d'un point de vue strictement matériel ne suffit pas.

- les difficultés d'une évaluation du coût des compétences exercées par les différentes catégories de collectivités locales. Celle-ci contient nécessairement une part de subjectivité et peut difficilement être appréciée a priori d'autant plus que la quantité de compétence exercée peut dépendre de la volonté ou de la richesse de telle ou telle collectivité considérée en particulier. On ne peut souvent évaluer de tels coûts que de manière approchée - par exemple au moment du vote de législations transférant une compétence particulière-. Dans le meilleur des cas à ce moment là, l'évaluation appelée à servir de base de calcul pour le transfert de ressources équivalentes correspond aux masses budgétaires engagées jusque là par l'autorité (centrale ou régionale) qui détenait jusque là la compétence.

- la difficulté de classer de manière claire les différentes définitions fournies par la Charte.

Il n'a donc pas été possible dans le présent rapport de procéder à la fois à une étude aussi précise que possible sur les finances et à une étude d'une qualité comparable sur le coût des compétences.

Le groupe de travail a estimé par ailleurs que, compte tenu de la rareté des documents comparatifs à la fois fiables et simples existant à propos des finances, il était préférable de soumettre sans délai au Congrès les conclusions de l'étude sur les finances qui aurait pu justifier un rapport à elle seule. Il sera ainsi possible d'amorcer un rapprochement avec les études conduites précédemment par le CDLR.

Rien ne s'oppose cependant qu'à partir du présent rapport le groupe de travail élabore un projet de résolution portant au moins en partie sur la question des compétences, ne serait-ce que pour mieux cerner les contours du rapport complémentaire qui sera nécessaire sur ce point précis.

Les conclusions concernant la situation des finances

Sur le fond, la première conclusion qui paraît s'imposer est que la question des finances constitue aujourd'hui un "maillon faible" de l'autonomie locale telle que la souhaite la Charte.

Certes, celle-ci se prononce bien en faveur d'une diversité dans l'origine des ressources -ce qui est le cas- mais la question demeure de savoir si la proportion de ressources "propres" dont peuvent disposer librement les collectivités locales peut être considérée aujourd'hui en Europe comme satisfaisante.

La notion de "libre disposition" ne nous paraît pas une condition "suffisante" pour pouvoir qualifier les transferts non affectés de "ressources propres". Même si l'on doit se réjouir du développement de ceux-ci au détriment des subventions - c'est l'un des enseignements importants et intéressants de l'étude - ils dont demeurent en effet des ressources précaires les montants ne sont pas, en général, suffisamment garantis sur le long terme- ce qui est, en principe, la marque de la fiscalité.

Par ailleurs - et c'est un point de fond - le développement des transferts coïncide avec l'affirmation d'une démocratie locale plus "fonctionnelle" que politique, c'est-à-dire d'une démocratie locale qui privilégierait la responsabilité des décideurs vis-à-vis des populations qu'ils sont chargés d'administrer.

Si l'on n'y prend garde, le développement des transferts, utile incontestablement pour un exercice harmonieux des compétences, tant sur le plan quantitatif que géographique, risque de faire évoluer les élus locaux européens d'une position de gestionnaires, comptables des deniers que leur confie leur population vers une situation de "négociateurs-quémandeurs" vis-à-vis des autorités centrales ou régionales. Il y a là un risque de glissement vis-à-vis duquel, à notre sens, le Congrès pourrait adresser, en tant que représentant des collectivités locales, une mise en garde afin d'écarter les risques que ne s'installe une certaine quiétude des gouvernements dès lors qu'ils auraient fait le geste de globalisation des transferts.

L'effort pourrait porter d'abord sur le développement de mécanismes de garantie, à un niveau d'autant plus élevé que la situation financière des Etats contient en germe le risque, qu'après s'être généreusement déchargés de leurs compétences sur les collectivités locales, ils n'en tirent pas les conséquences financières. Cet effort et ces mises en garde seraient d'autant plus nécessaires que les impératifs de stabilité monétaire et les impératifs de la lutte contre le chômage pourraient, plus que par le passé, servir de justifications commodes à une politique financière restrictive à l'encontre des collectivités locales.

Afin de mieux résumer la situation de l'autonomie financière des collectivités locales dans les pays du Conseil de l'Europe et d'en tirer des enseignements utiles, le diagramme ci-après regroupe l'ensemble des "ressources propres" stricto sensu telles que nous les avons définies (fiscalité propre plus redevances et prix).

Si l'on doit mettre de côté l'Ex-République de Macédoine et la Lettonie, dont la situation réelle du point de vue de l'autonomie locale doit être précisée, on constate que

seulement 8 pays ont un niveau de ressources propres égal ou supérieur à 50 %.

Les chiffres s'ordonnent autour d'une moyenne inférieure à 40 % (38,69) et six pays de l'Union européenne -dont un des plus importants- se situent au-dessous de cette moyenne, dont un au-dessous de 17 %, les autres étant compris entre 34 % et 38 %. Aucune des nouvelles démocraties (sauf les deux précitées mais avec les réserves que l'on sait) ne se situe au-dessus de la moyenne -ce qui est, au demeurant, normal. Ces résultats qui, bien sûr, pourraient être contestés mais pas dans les ordres de grandeur qu'ils fournissent, pourraient être utilisés pour provoquer une prise de conscience des combats qui restent à mener, ne serait-ce que pour ne pas aggraver les situations existantes.

En ce qui concerne les enseignements à tirer du point de vue de la Charte -et qui pourraient nourrir de futures résolutions ou recommandations, ils pourraient s'inspirer des constats suivants :

- la difficulté d'obtenir des informations homogènes en matière de finances locales,

- la part substantielle mais néanmoins limitée des ressources propres en provenance d'une fiscalité locale réelle, c'est-à-dire d'une fiscalité dont les collectivités locales peuvent être amenées à décider le taux, fut-ce dans le cadre de plafonds ou de fourchettes,

- la tendance à une diminution des impôts exclusifs du fait, notamment, de la difficulté de trouver des ressources fiscales autonomes de remplacement sous le double effet des réticences des gouvernements centraux ou régionaux à se dessaisir de ressources fiscales évolutives et des difficultés techniques à remplacer ou compléter des impôts locaux traditionnels insuffisamment productifs ou "élastiques",

- la tentation de les remplacer par des ressources de transfert,

- la place prépondérante prise désormais dans l'alimentation des budgets locaux de ces mêmes ressources de transfert mais parallèlement, le développement en leur sein des parts libres d'emploi (dotations et impôts partagés) au détriment des ressources affectées (subventions),

- une certaine confusion entre les fonctions d'alimentation des budgets locaux ou de compensation des compétences transférées, à quelque titre que ce soit, et les fonctions de péréquation ; la tendance, constatée dans certains pays, à faire prévaloir une certaine "normalisation" des comportements, au moins fiscaux des collectivités locales et le risque que cette tendance représente vis-à-vis de l'exercice de la liberté locale, naturellement porteuse d'une certaine diversité,

- l'intérêt qu'il y aurait à parvenir au sein du Conseil de l'Europe, seule instance à traiter des finances locales dans un angle non exclusivement économique, à une normalisation suffisante des statistiques budgétaires de manière à faire apparaître plus clairement la notion de ressources propres à la libre disposition des communes,

- la relative faiblesse du recours à l'emprunt et les résidus de tutelle dont cette possibilité d'alimentation des budgets locaux demeure l'occasion.

- la nécessité, pour pouvoir apprécier la situation réelle de la démocratie locale en Europe de pouvoir rapprocher, pays par pays, la quantité de ressources disponibles -et, en leur sein la quantité de ressources propres -de la quantité des compétences à exercer, au moins de manière obligatoire,

- la difficulté d'arriver à un tel résultat du fait d'obstacles à la fois techniques et juridiques. Ceux tiennent à la fois à l'insuffisance des données existantes sur la répartition des compétences dans les différents pays ; l'incertitude des concepts de base et des définitions en matière de compétences dans le texte de la Charte elle-même qui appelle une clarification susceptible de se traduire par une grille d'analyse commune de la situation des différents pays à cet égard ; la réticence de la plupart des pays membres à faire figurer dans un nombre limité de lois générales une liste même sommaire' des principales compétences confiées aux différents niveaux de collectivités locales ; la difficulté, en toute hypothèse d'évaluer de manière objective les coûts d'exercice de ces mêmes compétences.

- l'opportunité qu'il y aurait, avant même de procéder à une étude exhaustive, d'attirer l'attention du Congrès sur ces différents points essentiels à une connaissance suffisamment précise des situations pour en tirer des conclusion politiquement utilisables vis à vis des gouvernements.

LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES ET LA PROPORTION ENTRE LES COMPETENCES ET LES FINANCES LOCALES

Etude établie dans le cadre du

4e Rapport Général de contrôle politique de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale sur "Les ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences : un test concret pour la subsidiarité" (Application des articles 9 et 4, paragraphes 4 et 5, de la Charte)

par Alain DELCAMP, Président et Philippe DE BRUYCKER, Vice-Président du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe

Tome II

. RESUMÉ

La première question qui se trouve posée est celle de la définition même du mot “compétences ” qui peut désigner aussi bien un domaine d’action qu’une capacité (au sens matériel et juridique) d’action. Dans la mesure du possible, il convient de réserver le mot “compétence ” à la désignation du domaine d’intervention (éducation, action sociale, etc...). Pour désigner la capacité d’action, il paraît préférable d’utiliser le mot de pouvoir.

La charte appellerait donc sur ce point un certain nombre de précisions.

De la même manière, il convient de préciser ce qu’il convient d’entendre par “compétences propres ” notion à laquelle est attachée notamment l’idée d’un contrôle des autorités centrales réduit à la seule légalité et auxquelles doivent correspondre un minimum de ressources propres -notamment sous la forme d’impôt dont les collectivités puissent faire varier librement le taux et un certain nombre d’autres ressources libres d’emploi.

Les réponses des experts montrent que, dans l’ensemble, la question des compétences a semble-t-il moins retenu l’attention que d’autres dispositions de la Charte. Rares par exemple sont les pays qui en traitent dans leur constitution .et très peu de pays, si l’on excepte les états fédéraux ont tenté  d’en faire une énumération. On en est donc souvent réduit, si l’on veut connaître le contour exact des compétences exercées par les autorités locales à effectuer un échenillage fastidieux et incomplet de l’ensemble des législations.

Une première conclusion serait donc favorable à ce que chaque Etat, notamment afin de réaliser une application concrète du principe de subsidiarité, auquel beaucoup font désormais référence, s’attache à dégager au moins “un noyau dur ” minimal de compétences propres dans la loi ou, mieux, dans sa constitution et s’efforce de faire une recension aussi claire que possible de la répartition des compétences existant entre ses différents niveaux administrés par des conseils élus.

Cette recension est un des conditions préalables pour que la décentralisation ne se traduise pas par une plus grande complexité pour le citoyen. C’est aussi un préalable pour pouvoir donner des éléments de réponse fiables à l'une des questions centrales évoquées par le groupe de travail à savoir la proportionnalité ou l’équivalence entre les compétences et les finances des collectivités locales.

Le survol des réponses apportées par les 29 experts montre une convergence certaine et progressive dans les principes généraux – notamment dans les méthodes de définition des compétences entre les pays continentaux et les pays anglo-saxons. En revanche, il ne paraît pas possible de dresser un modèle type de répartition des compétences au sein des Etats du Conseil de l’Europe. Il existe certes un corps commun, principalement au niveau communal, axé sur la gestion et l’organisation du territoire et la distribution des services élémentaires à la population, mais la diversité s’accroît dés lors que l’on prend en considération aussi le niveau intermédiaire, généralement doté- quand il existe- de compétences plus lourdes mais aussi, dans l’ensemble, plus clairement identifiées : coordination, action sociale, éducation , santé.

Un large prisme existe quant à la “part” d’affaires publiques exercées par le niveau local, d’un modèle centré sur les tâches traditionnelles de la commune à des situations où les budgets locaux représentent un volume comparable, parfois plus important, le budget de l’Etat. Si, dans le premier cas, la situation est assez souvent considérée comme transitoire dans l’attente de futures décentralisations, dans le second cas, l’abondance de compétences n’est pas toujours perçue comme un optimum. Les collectivités locales courent alors le risque de voir leur marge de manœuvre limitée à l’exécution de politiques nationales. Le risque est d’autant plus grand lorsqu’il s’agit de pays ayant récemment accédé à la démocratie et dans lesquels les compétences déléguées sont presque aussi importante - parfois plus- que les compétences propres. Un juste équilibre doit donc être en permanence recherché afin que l’autonomie locale se traduise effectivement par une liberté de choix et la capacité d’adapter le service rendu aux demandes spécifiques des habitants

L’équilibre entre les compétences et les ressources est un élément substantiel de cette recherche. Plutôt que de chercher à établir des tableaux globaux improbables comparant exactement le coût des compétences exercées et le montant des ressources potentielles, il paraît préférable d’orienter les gouvernements vers la recherche de systèmes assurant, au moment de chaque changement dans la répartition des compétences, une transparence telle que la vigilance des autorités locales et de leurs représentants puisse s’exercer de manière efficace et qu’ils puissent avoir la garantie qu’au transfert de charges correspond bien un transfert financier équivalent.

C’est donc en résumé vers une recherche plus systématique d’un affichage clair des compétences attribuées aux différents niveaux par le législateur et l’introduction d’une véritable culture du contrôle de l’équivalence des transferts de compétences et de ressources qu’il conviendrait d’orienter les résolutions et recommandations dont le présent rapport pourrait être l’inspirateur.

INTRODUCTION et BILAN DES REPONSES AUX QUESTIONNAIRES

Le présent rapport constitue le deuxième volet du travail de suivi décidé par le Conseil de l’Europe pour 1998.

Il a pour objet, en complément de la partie principale consacrée aux Finances, déjà examinée par le Groupe de travail, de tenter une évaluation de la répartition des compétences en faveur des collectivités locales au sein des pays du Conseil de l’Europe

I. historique de la preparation du rapport

Un premier volet réalisé à partir d’un premier questionnaire (76) soumis au groupe de travail les 19 -20 Janvier 1998 avait révélé un certain nombre de limites inhérentes à l’exercice entrepris :

- Il était apparu très difficile de réaliser une évaluation quantitative des besoins financiers entraînés par l’attribution des compétences .Or tel était bien le but recherché, le groupe de travail du Congrès ayant considéré que l’étude des finances ne pouvait être dissociée de celle des compétences. Il souhaitait en effet vérifier les conditions d’application de l’article 9-2 de la Charte qui dispose que “  les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou par la loi ” ;

- Les premières contributions des experts ne décrivaient pas toujours suffisamment et, en tout cas, d’une façon susceptible de permettre les comparaisons la situation dans leurs différents pays.

La synthèse proposée cette fois-ci s’alimente aux réponses fournies à un deuxième questionnaire adressé au milieu de l’année et élaboré au cours de la réunion du groupe de travail chargé du suivi des 7 et 8 Avril derniers. Celui-ci comportait en particulier un tableau ,compétence par compétence, des différents domaines d’action publique susceptibles d’être confiés aux autorités locales et régionales.

Les réponses fournies permettent de dresser des conclusions acceptables à ce stade et dispensent de recourir, comme cela avait été envisagé dans l’avant-rapport, aux monographies parfois très complètes (surtout dans les versions les plus récentes) mises au point dans le cadre du CDLR. Comme cela avait été le cas pour les finances, il ne sera recouru à ces documents qu’à titre complémentaire. L’objectif demeure toutefois de tenter, pays par pays, des rapprochements entre les sources “ Congrès ” et les sources du CDLR afin de parvenir à des données susceptibles de permettre des comparaisons utiles en réduisant, autant que possible, les éventuelles causes de divergence “ techniques ”, ne serait-ce par exemple qu’à travers les nomenclatures retenues.

Force est de reconnaître que l’on est encore loin de pouvoir tenter une synthèse mais on peut espérer que les conclusions du présent rapport s’avéreront utiles dans cette recherche.

Ils permettront aussi sans doute de compléter utilement les différentes fiches par pays dont la réalisation a été parallèlement décidée par le groupe de travail et dont la supervision a été confiée à Philippe De BRUYCKER pour le compte d’ARCOLE.

Les orientations de ce document ont été passées au crible de la réunion du groupe d’experts qui s’est tenue les 25 et 26 octobre 1998 à Strasbourg et à laquelle le secrétariat du CDLR avait été convié. Cette réunion a permis de dissiper quelques ambiguïtés et de recueillir les informations complémentaires nécessaires. C’est également au cours de cette réunion qu’ont été présentées et discutées les conclusions de cette réflexion commune. Celles-ci devraient servir de point d’appui pour la rédaction des projets de résolution et de recommandation destinés à être soumis au Congrès par le groupe de travail.

II. BILAN DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE

Sur les 36 pays ayant signé (sur les quarante membres du Conseil de l’Europe) la Charte européenne de l’autonomie locale, 29 ont fait l’objet d’au moins une réponse aux questionnaires adressés aux membres du Comité d’experts indépendants. On relève en outre la réponse d’un pays non membre du Conseil : la Bosnie-Herzégovine.

Dans un premier temps avaient été reçus 11 rapports qui ont pu faire l’objet d’une première exploitation lors de la séance de Janvier :

Danemark, Finlande, Allemagne (Germany), Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Portugal, Espagne (Spain), Suède, Turquie. L’expérience française avait pu également être prise en compte par les rapporteurs sans qu’elle ait fait l’objet d’un rapport formel.

Quatre autres rapports étaient venus s’y ajouter mais trop tard pour pouvoir faire l’objet d’une exploitation : Bosnie-Herzégovine, Islande, Russie, Grande-Bretagne (United Kingdom)

Une troisième vague de réponses est parvenue entre le mois d’Août et la réunion d’octobre : Elles ont concerné les nouveaux pays suivants : Albanie,Autriche (Austria), Chypre, Estonie, France, Luxembourg, Ex-République de Macédoine, Malte, Norvège, Pays-Bas (Netherlands), Roumanie, Slovénie,Ukraine.

En outre, certains experts qui doivent être particulièrement remerciés ont tenu à compléter leur premier questionnaire pour tenir compte des précisions demandées : ce sont les experts britannique (Ecosse), Danois, Finnois, Hongrois, Islandais, Letton, Neerlandais, Norvégien, Portugais, Turc.

Les présentes conclusions sont donc présentées à partir d’un échantillon de 29 pays77 (dont un la Bosnie-Herzégovine- qui n’est pas encore membre du Conseil de l’Europe) qui peut-être considéré comme représentatif .

III. des conclusions qui justifient le choix de la presentation d’un rapport propre aux compétences

Les conclusions tirées en commun par le groupe d’experts paraissent particulièrement intéressantes car elles révèlent, s’agissant des compétences proprement dites, une problématique beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît et tout à fait essentielle pour la réalisation de l’autonomie.

Elles constituent pour les collectivités locales et régionales et les gouvernements une invitation à faire apparaître de manière plus systématique les liens entre le coût d’exercice des compétences et les moyens effectivement laissés aux collectivités pour les exercer.

Une idée très importante émerge aussi de l’étude : la question des compétences pose de façon plus claire qu’on ne pouvait le penser une question théoriquement capitale :

Les collectivités locales doivent-elles être considérées comme des entités distinctes de l’Etat et, à ce titre, susceptibles d’exercer avec une certaine autonomie -donc une certaine diversité- un ensemble de compétences propres et aussi complètes que possible ou bien doivent-elles être, compte tenu de l’imbrication des pouvoirs liée à une intervention très large du secteur public, définitivement considérées comme des éléments d’exécution parmi d’autres de politiques décidées nationalement, fut-ce avec le concours de leurs représentants ?

Cette question peut paraître surprenante mais on est en droit de se la poser dès lors que, par exemple, dans les états fédéraux ou para-fédéraux, les collectivités locales sont appelées à exercer, au moins autant que des compétences propres, des compéténces “ déléguées ” (par la fédération ou, de plus en plus souvent, par les états fédérés eux-mêmes) et que, dans les états les plus “ décentralisées ” -c’est-à-dire où les compétences des collectivités locales sont les plus importantes (en Europe du Nord notamment)-, la marge de manoeuvre des conseils locaux est de plus en plus étroite (comme si l’autonomie de décision avait tendance, quasi mécaniquement, à diminuer avec l’accroissement du volume des compétences à exercer).

Elle est tout à fait capitale pour l’avenir de l’autonomie locale si l’on veut bien considérer que plus les budgets locaux sont importants, plus il s’avère difficile de mettre à leur disposition des recettes fiscales sur lesquelles les conseils élus peuvent avoir une réelle influence dans la détermination de leur montant.

Poser cette question -éminemment politique- est essentiel, notamment vis-à-vis des nouvelles démocraties, dans lesquelles la tendance des gouvernements centraux, fort des enseignements du Conseil de l’Europe, a été de “ déléguer ” un très grand nombre, pour ne pas dire la plus grande part, des compétences aux niveaux local ou régional quand il existe) et de ne l’accompagner que de système de quasi-transferts déterminés à partir d’une évaluation moyenne des dépenses nécessaires. L’autonomie locale ne saurait se déterminer en termes purement quantitatifs. Comme la démocratie elle-même, elle implique une approche qualitative.

Ne pas accorder un minimum d’attention en amont à la définition des fonctions susceptibles d’être le plus aisément remplies aux plans national, régional ou local -donc des compétences qu’il convient, en conséquence, d’attribuer- risque en effet d’aboutir à une certaine forme de confusion qui ne pourra que se retourner contre l’autonomie locale elle-même.

Avant d’examiner les différents points, il convient, comme l’usage en a été établi lors des précédents travaux de faire le point sur les dispositions de la Charte concernant les compétences et de saisir l’occasion ainsi offerte de préciser un certain nombre de définitions de façon à progresser vers une meilleure compréhension mutuelle.

PREMIERE PARTIE - PRINCIPES DE LA REPARTITION DES COMPETENCES

I. LES DISPOSITIONS DE LA CHARTE ET LES QUESTIONS QU’ELLES SOULEVENT

La question des compétences, en dépit d’une apparente clarté, est peut-être l’une des plus incertaines car la Charte utilise concurremment et successivement plusieurs concepts

Le premier article qui évoque la question est l’article de définition de l’autonomie locale lui-même, l’article 3-1. Le mot “ compétences ” n’y figure pas. Il n’y est question que d’“ une part importante des affaires publiques ”:

A. Définition de l'autonomie locale (Art. 3-1)

“ 1- Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. ”

Par ce paragraphe introductif, la charte suggère une définition de l'autonomie locale, qui sera explicitée dans la suite des articles et contient des éléments formels, politiques et matériels :
- le droit de régler (en fait réglementer) et de gérer, dans le cadre de la loi et sous sa propre responsabilité (éléments formels insistant sur la capacité juridique de gérer ses propres affaires),
- “au profit de leurs populations” l'expression renvoie à la notion de légitimité donc à un élément politique. L'action locale n'a de sens que si elle a pour finalité la satisfaction des besoins des populations qui l'ont souhaitée,
- la capacité effective de régler et de gérer une part importante des affaires publiques (élément matériel qui insiste sur l'effectivité des pouvoirs locaux et annonce en particulier les articles 9 -finances- et 10 -élus et personnels- ainsi que leur champ d'action).

On voit d’emblée que coexistent deux notions :une notion juridique, celle de “ capacité ” (que l’on pourrait désigner par la notion de “ pouvoirs ”) et celui de domaine, au sens matériel, d’action.

Se pose donc tout de suite la question de savoir ce que l’on entendra dans la suite du texte par le terme de “ compétences ” : Sera-ce la “ compétence ” des organes, notamment les uns par rapport aux autres (assemblée et exécutif par exemple) ou celui du domaine d’intervention de la collectivité considérée comme une personne publique distincte des autres personnes publiques et, notamment, au premier chef, de l’Etat ?

Des éléments de réponse sont fournis par la suite du texte et, principalement, l’article 4 dans lequel apparaît le mot “ compétences ”.

Celui-ci désigne cependant parfois un contenu : “ compétences de base ” (4-1), parfois un pouvoir : “ toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ” (4-2).

On peut s’interroger aussi sur les qualificatifs de compétences “ pleines et entières ”. C’est un débat sur lequel on reviendra nécessairement mais ,d’ores et déjà, il est possible de se demander si ce caractère plein et entier se rapporte au domaine de compétence (la totalité par exemple des niveaux d’éducation) ou s’il s’agit d’affirmer, comme le texte le fait ensuite, une parfaite autonomie d’exercice au sein du domaine attribué (“ elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité ”4-4).

Au sein même de cet article, qui est tout entier consacré à la notion de compétences, le mot compétences n’est pas le seul utilisé : il y est question aussi de “ délégations de pouvoirs ” (4-5) ou de “ responsabilités publiques ” (4-3).

Il serait sans doute vain de chercher à tirer des conclusions excessives de ces différences de vocabulaire, que le rapport explicatif maintient en partie (tout en précisant que les auteurs ont renoncé à une autre notion qu’ils jugeaient trop vague, celle “ d’affaires locales ”78). Il paraît sage de considérer les mots compétences, responsabilités, affaires locales comme synonymes mais on prendra soin dans la suite du rapport de réserver, dans la mesure du possible, le mot “ compétence ” à la désignation du domaine d’intervention assigné aux différentes catégories de collectivités locales. Lorsque la notion de compétence renverra à la notion de “ capacité juridique ” d’intervention, on préférera le mot “ pouvoir ” sauf dans le cas particulier de la “ compétence générale ”, laquelle inclut, en fait, les deux sens puisqu’elle désigne “ la capacité à intervenir dans tous les domaines (le texte parle cette fois de “ question ”) qui n’ont pas été exclus de leur compétence ou déjà attribués à une autre autorité(4-2) 79.

Ceci étant posé, l’article 4 introduit toute une série de distinctions qui ont servi de cadre au questionnaire mais qui appellent des explications, notamment à la lumière des différentes interprétations qui en ont été données dans les contributions des experts.

B. Portée de l'autonomie locale (article 4)

Cet article soulève toute une série de questions :

1. Compétences propres et problème de la compétence générale

1. Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.

2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.

4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

2. Compétences déléguées

5. En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

3. L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

Compte tenu de la richesse de cet article, il n’est pas possible de s’en tenir à un simple commentaire. Il convient donc de renvoyer au point suivant qui s’efforce de passer en revue les différentes questions d’interprétation qu’il soulève au vu de son application concrète au travers des différentes législations nationales.

A. Répartition des compétences entre l’Etat et les niveaux décentralisés (locaux principalement), niveau de norme et clause de compétence générale

La Charte européenne de l’autonomie locale définit en son article 3-1 l’autonomie locale comme le droit des collectivités locales à gérer une part importante des affaires publiques. Pour essentielle qu’elle soit, il n’est guère aisé d’apprécier dans quelle mesure cette disposition est effectivement mise en œuvre dans les Etats liés par la Charte.

On peut tout d’abord s’interroger sur le point de savoir quel critère il convient d’utiliser pour la cerner. Faut-il s’attacher à la répartition des compétences entre le pouvoir central et les collectivités territoriales, pour comparer les deux masses de compétences respectivement prises en charge, et finalement tenter de porter un jugement sur leur proportion ? Outre qu’une telle appréciation comporterait une certaine part de subjectivité, elle n’est guère aisée à porter, faute de données comparatives suffisamment précises sur les compétences des collectivités territoriales dans l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe.80

Cette notion de “ part importante ” des affaires publiques est elle-même essentiellement relative. La Charte se garde d’ailleurs bien d’entrer plus avant dans le détail.

Ce serait cependant une des utilités du présent rapport que d’essayer de tracer quelques pistes -à partir des réalités existantes- pour savoir ce qu’il est “ raisonnable ” de conférer comme type de compétence aux différents niveaux de collectivités, ou, à tout le moins, offrir un certain nombre d’options et de références concrètes.

Il est d’ailleurs intéressant de noter que la solution préconisée par les experts n’est pas toujours maximaliste. On peut se demander si le problème actuel n’est pas, en effet, de rechercher un certain équilibre, au regard, notamment, d’un des principaux débats qui est celui de l’équivalence ou de la “ suffisance ” des ressources par rapport aux compétences. Il existe par exemple un mouvement d’idée en Scandinavie (dont le rapport norvégien se fait en particulier l’écho), hostile à un accroissement supplémentaire de pouvoirs des autorités locales.

Il est vrai qu’il s’agit d’Etats déjà très fortement décentralisés. Il y est parfois estimé que le trop grand nombre de compétences est à l’origine de la réduction de la marge de manoeuvre financière des collectivités locales, réduites à la fonction d’exécutantes uniformes de politiques nationales.

On peut observer aussi que le transfert massif de compétences vers les autorités locales dans les nouvelles démocraties n’est qu’une apparence de décentralisation :c’est aussi un moyen pour l’Etat de se décharger d’un maximum de charges, le plus souvent sans contrepartie.

S’il est difficile de tirer une conclusion générale concernant la question de savoir si les collectivités locales gèrent ou non “ une part importante des affaires publiques ”, on osera néanmoins porter à cet égard une appréciation “ en tendance ” et relever que, si les collectivités locales sont bien évidemment appelées à exercer “une part” des affaires publiques dans la plupart des pays, il existe une tendance à ce que cette part soit ou devienne “importante” sauf exception. Reste à savoir si les collectivités locales disposent en outre, ainsi que l’exige l’article 3, §1 de la charte locale, de la “ capacité effective ” à gérer cette part importante des affaires publiques. On ne peut en réalité se prononcer sur cette exigence de la charte qu’en examinant la manière dont celle-ci est appliquée dans son ensemble .Comme cela a déjà été souligné l’autonomie locale ne se réalise qu’à travers une multitude d’aspects dont l’article article 3, §1 ne peut prétendre tout au plus qu’à être le point d’appui juridique.

Ainsi se justifie notamment le souci du groupe de travail de traiter parallèlement des compétences et des finances.

2. Niveau de norme et technique de répartition

Une autre question est celle du niveau de norme nécessaire pour l’attribution des compétences. La Charte recommande, sur ce point comme sur les autres points de principe, l’inscription dans la Constitution “autant que possible ”. Au minimum la délimitation des compétences doit figurer dans la loi .

2.1 Intérêt de la question

Il n’est pas nécessaire de revenir très longtemps sur cette exigence déjà rencontrée lors des précédents rapports. La recherche des auteurs de la Charte est celle d’une garantie aussi élevée que possible contre les empiétements ultérieurs des autorités centrales (ou d’autres autorités)81.

Que trouver de plus élevé que le souverain, démocratiquement élu et qui a vocation à représenter la totalité des citoyens et des collectivités qui composent l’Etat ? Ceci pose la question du mode de recrutement des assemblées nationales ou des procédures existantes pour assurer la stabilité des règles régissant les compétences et les pouvoirs des collectivités locales ou régionales. L’élection de leurs propres organes leur confère un droit particulier à être respectées par le législateur national. Dans la plupart des pays, les élections locales sont, en effet, considérées comme des élections “ politiques ” au même titre que les élections nationales, cela résulte notamment, en France comme en Allemagne, de la jurisprudence constitutionnelle82

Or, cette garantie législative, qui se voudrait incontestable, n'est pas sans danger pour les autorités locales, au moins dans les pays qui ne possèdent pas de Cour constitutionnelle : En témoignent par exemple les positions exprimées en mai 1993 par l'association des autorités locales suédoises qui relève une tendance du Parlement à voter des lois créant des obligations nouvelles -notamment financières- pour les collectivités locales. L’exemple britannique va également dans ce sens. La vague de “ recentralisation ” constatée au Royaume-Uni avant l’alternance de 1997 montre que les collectivités locales peuvent être fort démunies face à la volonté d’un législateur sans contrepoids.

Très peu d’états, en dehors des états fédéraux, prévoient une participation “ institutionnelle ” des collectivités locales et des régions à l’élaboration de la loi. Beaucoup préfèrent des accords après négociation avec les grandes associations nationales. Encore faut-il que ces associations soient suffisamment puissantes.

2.2. Une prise en compte insuffisante

L’inscription dans la Constitution ou l’existence d’une Cour constitutionnelle constitueraient, elles, des garanties plus fortes. En réalité, comme on le verra, les constitutions ne fournissent que rarement des indications sur les compétences locales, dont la définition est dans la plupart des cas abandonnée à la loi (en ce sens notamment les constitutions autrichienne, danoise, luxembourgeoise, néerlandaise, portugaise et, dans une moindre mesure, française). Au Portugal, la constitution ne définit pas, à proprement parler, une sphère de compétence générale mais un décret loi n°100/84 du 29 mars détaille les différents domaines où la loi doit reconnaître aux communes des moyens propres, susceptibles de permettre à leur assemblée élue l'exercice des “pouvoirs décisionnels” (que leur confère, précisément, l'élection). Les Constitutions croate et macédonienne font à cet égard exception. Il serait intéressant de savoir dans quels cas la protection constitutionnelle ainsi attribuée à leurs compétences (du moins à celles qui sont ainsi énumérées) a éventuellement pu être utile aux collectivités locales.

Même l’inscription dans la loi se heurte à un certain nombre d’imperfections et de réticences. A cet égard la question des compétences paraît quelque peu sous-évaluée :

Dans la plupart des pays, les compétences locales ne sont pas énumérées par la loi “ organique ” ou “ de base ” des collectivités. Elles se trouvent disséminées dans un grand nombre de lois éparses conférant aux collectivités locales des attributions particulières dans tel ou tel domaine, de sorte qu’il est parfois malaisé de donner une vision d’ensemble des compétences locales ou, a fortiori, d’être exhaustif.

De fortes réticences s’expriment néanmoins vis à vis de tout programme législatif qui viserait à les énumérer de façon trop précise. Parmi les arguments avancés figure notamment celui selon lequel une telle énumération risquerait de devenir très vite obsolète .De fait, parmi la première série des rapports nationaux établis en réponse au premier questionnaire, très nombreux sont ceux qui n’évoquent peu ou même pas du tout la question des compétences au sens matériel. Très souvent la notion de compétence est entendue au sens de “ pouvoir ” (ou capacité de faire) et non de domaine. Les lois générales sur l’autonomie locale sont en effet souvent des lois de procédure, définissant les principes et les règles de fonctionnement des autorités locales et leurs rapports avec l’Etat. Très peu abordent la question des domaines

La notion de part importante des affaires publiques, qui est pourtant, on l’a vu, l’un des éléments substantiels de la définition figurant à l’article 3 est elle-même très souvent absente (sauf dans les nouvelles législations, sur ce point là aussi plus fidèles à la Charte que les anciennes. Par exemple la première loi constitutionnelle polonaise du 17 octobre 1992 dite “ petite constitution ” s’avèrait particulièrement intéressante ; selon son article 71, “ L’autogestion territoriale exerce, dans le cadre de la loi, une partie substantielle des missions publiques, à l’exclusion de celles qui sont réservées par la loi à la compétence de l’administration gouvernementale ”). Il serait intéressant de savoir si, et ,le cas échéant ,dans quelle mesure comment, une telle disposition , manifestement très directement inspirée de la Charte européenne de l’autonomie locale, est concrètement appliquée.83

2.3. Les interrogations que suscite la question de la norme de référence

Il est toutefois permis de s’interroger sur l’intérêt qu’il pourrait y avoir à tenter de regrouper les compétences des communes dans la loi organique qui les régit ou éventuellement dans une sorte de code des communes. Le rapport explicatif de la Charte manifeste lui-même à cet égard un certain scepticisme, de même que plusieurs contributions des experts (notamment scandinaves) : “  Il n’est pas possible et il ne serait pas opportun d’essayer d’énumérer de manière exhaustive les compétences devant être confiées aux collectivités locales dans toute l’Europe ”.

On peut le comprendre pour la Charte dans la mesure où il ne serait pas dans son esprit d’imposer une vision uniforme de la démocratie locale. On peut imaginer néanmoins que des tentatives en ce sens puissent être faites dans tel ou tel pays. Force cependant est de reconnaître que peu de pays ayant fait l’objet d’une réponse au questionnaire ont procédé à une telle tentative :La loi française s'est efforcée de déterminer des “blocs de compétence” afin de les attribuer à chaque niveau de collectivité en fonction d'une “vocation” dominante préalablement définie. Bien que cette technique n’empêche pas l’existence de nombreux enchevêtrements entre les différents niveaux de pouvoir, elle présente l’avantage de rendre le système institutionnel plus lisible pour le citoyen en lui permettant d’identifier aisément l’utilité des collectivités locales au regard des missions que celles-ci assument. Le résultat est néanmoins fortement critiqué et l’un des thèmes de réforme fréquemment agité aujourd’hui est précisément celui de la nécessité de mieux “ clarifier ” les compétences.

L’éparpillement à travers l’ensemble de la législation peut avoir du point de vue de l’autonomie locale des conséquences néfastes : les lois attribuant ou retirant des compétences aux collectivités locales ne sont que très rarement appréciées au regard de leurs conséquences sur l’autonomie locale en général. Cet éparpillement encourage de fait la tendance à considérer les collectivités locales comme des organes d’exécution de politiques sectorielles globales décidées, dans ces conditions, de façon prépondérante par le centre dans un secteur déterminé.

L’un des points qui pourrait être soumis à discussion et, le cas échéant, nourrir la résolution qui devra normalement faire suite au rapport serait de déterminer comment réduire cet inconvénient sans pour autant tomber dans l’excès inverse d’une énumération trop détaillée. Ne serait-il pas envisageable par exemple de suggérer de regrouper les principes de répartition des compétences locales dans une sorte de législation-cadre dont la modification serait soumise à des conditions particulières (majorité qualifiée au Parlement par exemple) ?

3. La question de la “ clause générale de compétence ”

Si la complexification de l’ordre juridique des Etats a, dans tous les pays eu pour conséquence de voir se multiplier au fil du temps les attributions particulières de compétences, il reste que ce qu’on dénomme souvent la “ clause générale de compétence ” et qui donne, ainsi que le précise opportunément l’article 4-2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, aux collectivités territoriales “ toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ”, subsiste.

3.1. Eléments du débat

Il apparaît que cette clause existe, de façon explicite ou implicite, dans la plupart des pays de tradition juridique continentale. Elle a même été récemment constitutionnalisée par la plupart des nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale84.

Elle n’existe pas, à proprement parler, dans les pays de “ common law ” : le Royaume-Uni a développé un système de droit différent, dans lequel les collectivités -comme d’ailleurs toutes les autres institutions- ne peuvent, en principe, statuer au-delà du domaine de compétence qui leur est fixé par la loi (doctrine de l’ultra vires)85.

Au moment où le Royaume-Uni vient d’intégrer le cercle des pays ayant ratifié la charte, il paraît opportun de réunir les éléments d’un débat au sujet de cette “ clause ”.

Il est intéressant de noter que ce débat existe dans les deux traditions juridiques.

Le rapport britannique86 se fait l’écho de tentatives pour l’introduire au Royaume-Uni. Celles-ci n’ont pas abouti mais C.M.G. Himsworth en profite pour nuancer ce qu’une lecture trop stricte du principe de l’“ ultra vires ” pourrait avoir de réducteur. Il rappelle à cet égard deux principes d’interprétation de la clause particulièrement intéressants et qui permettent d’en nuancer l’application : les autorités locales “ peuvent faire tout ce qui tend à faciliter -ou qui concourt ou qui a un rapport- avec l’exécution de chacune de leur compétence (fonction) ”. Elles peuvent aussi “ engager toute dépense qui, dans leur opinion, est dans l’intérêt ou peut apporter un avantage direct à l’ensemble ou à une partie de leur territoire ou à l’ensemble ou à une partie de ses habitants ”. On retrouve ici deux critères qui, dans la tradition continentale, constituent le fondement de l’autonomie locale : un territoire et des habitants.

Certains commentateurs britanniques ont pu ainsi penser que l’adjonction d’une clause de compétence pourrait ne revêtir qu’un caractère “ symbolique ”.

A l’inverse, la doctrine de l’“ ultra vires ” a peut-être pour conséquence d’entraîner une plus grande précision des textes régissant l’intervention des autorités locales (y compris sous la forme d’un simple arrêté ministériel) et l’intervention des juridictions dans des matières très techniques.
La conclusion de notre collègue est cependant que l’initiative des autorités locales est plus souvent limitée par les moyens financiers mis à leur disposition que par des dispositions statutaires.

On notera toutefois que l’Irlande, bien qu’elle n’ait pas signé la charte, a introduit la clause de compétence générale dans son local government Act de 199187.

Le principe de cette clause est également discuté sur le continent car sa portée est souvent sous-estimée.

Il est soutenu en premier lieu que la “ clause de compétence générale ” a historiquement servi à délimiter la compétence des collectivités locales à une époque où celles-ci apparaissaient comme des communautés naturelles (parfois même considérées comme des “ familles ” villageoises d’ordre privé) prenant en charge ce qu’on concevait comme des “ affaires locales ” selon les circonstances du moment et en fonction des conceptions du souverain. Certains peuvent légitimement s’interroger sur l’opportunité de maintenir cette “ survivance ” à l’aube du XXIème siècle.

L’interventionnisme législatif ayant notamment pour conséquence que les collectivités locales ne trouvent presque plus aucun domaine qui soit vierge de toute réglementation par une autorité supérieure, on peut s’interroger en second lieu pour savoir quelles sont les matières dont elles peuvent encore se saisir de leur propre initiative en dehors des compétences qui leur sont expressément attribuées.

3.2. Le caractère substantiel de cette clause pour l’affirmation de l’autonomie locale

Ces deux objections ne nous paraissent pas pouvoir être retenues car elles font bon marché nous semble-t-il de la signification profonde de cette clause - signification qui a d’ailleurs été renforcée récemment par le vaste mouvement qui tend à reconnaître les institutions locales et régionales comme des institutions politiques à part entière.

La généralité et l’indétermination de leur compétence constitue une caractéristique permettant, du point de vue de la théorie générale de l’organisation administrative, de distinguer, en principe, les collectivités territoriales--institutions politiques- des services publics déconcentrés -non gérés par des conseils élus- soumis au principe de spécialité, c’est-à-dire ne possédant qu’une compétence sectorielle (établissements publics, agences, etc...) ou directement soumis au pouvoir hiérarchique de l’état central.

Cette interprétation a été confirmée récemment, notamment par la cour constitutionnelle allemande88 : “ le cercle d’attributions qui s’offre à l’auto-administration locale n’est pas limité matériellement, mais il est global tant qu’il concerne la sphère territoriale d’action. Les communes n’ont pas besoin d’un titre spéciale de compétence pour se saisir d’une affaire de leur ressort territorial. ”

Telle est aussi la raison pour laquelle la loi française de décentralisation, tout en allongeant considérablement la liste des domaines de compétence dévolus aux autorités communales, départementales et régionales, a bien pris garde d’abroger la compétence de principe à l’égard de leur territoire et de leur population qu’elles tiennent “ dans le cadre de la loi ” de l’élection directe de leurs conseils.

On mesure ainsi la portée théorique de l’article 4-2 de la charte à l’heure où, précisément, il s’agit pour nombre des nouvelles démocraties d’effectuer un virage “ culturel ” essentiel, d’une société où la liberté était l’exception vers une société où la liberté est la règle.

Le pouvoir local ne peut en effet s’affirmer que dans un contexte ouvert aux prises d’initiatives qu’implique l’écoute des attentes des populations.

Outre l’intérêt théorique, l’affirmation d’une clause générale de compétence a des conséquences pratiques essentielles :

Elle permet aux collectivités locales d’agir en complément à l’action de l’Etat sans devoir justifier pour ce faire d’aucune base juridique particulière. L’expérience montre aussi qu’étant très directement en contact avec la population et disposant d’une organisation peut être mieux coordonnée que celle des ministères centraux, sans doute aussi plus tournées vers une exécution rapide, les collectivités locales sont mieux à même de prendre des initiatives dés lors que se posent des problèmes nouveaux. On leur demande aussi très souvent de coordonner des actions ou de procéder à des expérimentations qui, sans elles, s’avéreraient impossibles.

La clause générale de compétence ne saurait pour autant se suffire à elle-même. Elle implique des précisions domaine par domaine, au fur et à mesure, notamment où la multiplicité des intervenants implique l’intervention d’un arbitre, en l’occurrence le législateur.

Clause générale de compétence et lois particulières ne sont donc pas antinomiques mais complémentaires. Les lois particulières précisent le domaine d’action des collectivités dans un secteur particulier. Elles ne suppriment pas pour autant le principe de la compétence générale. Il serait donc faux de vouloir opposer compétence générale (4-2) et compétences d’attribution “ à des fins spécifiques ” (4-1) comme on serait tenté de le faire parfois.

Il y a là une question de technique législative, non de principe.

D’autre part, même au sein de chaque législation spécifique précisant un domaine particulier d’attribution, toutes les situations ne peuvent, par définition, être appréhendées ni, a fortiori, réglées à l’avance. Il est donc nécessaire d’avoir un principe complémentaire d’action. Le partage précis de compétence entre la collectivité locale et, par exemple, le service administratif correspondant de l’état central se fera donc en fonction de la capacité des différents acteurs à imposer leur point de vue. Il est donc nécessaire que la collectivité ne soit pas systématiquement obligée de s’en remettre à l’arbitrage du service de l’Etat.

Ces réflexions militent pour que, autant que possible, le champ d’intervention des collectivités locales soit déterminé en fonction de deux sources :

La “ clause générale de compétence ”, qui résulte du simple fait que la collectivité a reçu de la part des habitants qui l’habitent mandat d’administrer son territoire au mieux de leurs intérêts. Celle-ci doit être néanmoins, pour éviter toute controverse inutile, être reconnue par la loi et, encore mieux, par la constitution.

- Une série de législations spécifiques destinées à préciser, domaine par domaine, le contour précis des différentes responsabilités (ou pouvoirs) de l’Etat, d’une part, et de chacune des collectivités locales concernées, d’autre part.

Si l’on se situe dans un pays où, pour des raisons diverses, le niveau de compétences réellement décentralisées est faible et ne concerne que les tâches les plus immédiates d’une société de type “ rural ” : administration des biens colelctifs, réseaux, transferts, etc... la clause générale de compétence et les lois de procédure pourront suffire.

Si l’on se situe dans un pays très développé où l’intervention publique est forte, y compris au niveau local, la clause générale de compétence ne jouera qu’à titre subsidiaire mais permettra de rappeler qu’il subsiste, au profit de chaque collectivité, une part irréductible d’autonomie susceptible de produire des effets de droit sans habilitation législative ou judiciaire particulière.

Cette nécessaire dualité de fondement de l’intervention locale n’est pas démentie par l’analyse des réalités nationales :

La règle semble bien être en fait la juxtaposition entre une clause de compétence générale et un ensemble de compétences particulières dans les lois concernant l'administration locale. Elle se rencontre dans la plupart des pays et il n’est pas si sûr que dans le débat entre clause générale de compétence et compétence d’attribution, les deux systèmes ne soient pas en train de se rapprocher. La coexistence existe par exemple aussi bien en Belgique, Espagne, Finlande, France, Grèce, qu’au Luxembourg, en Pologne et au Portugal.

Cette distinction n’est pas exclusive d’une autre question, déjà abordée, à savoir s’il est préférable de s’en remettre à une série de législations spécifiques, prises au hasard de lois sectorielles ou s’il vaudrait mieux au contraire essayer, autant que possible, de regrouper les différents domaines de compétences locales ou régionales de façon à en percevoir immédiatement la cohérence collectivité par collectivité.

C’est précisément parce que, dans la plupart des pays, cette question n’a pas fait l’objet d’un examen préalable que la plupart des experts ont jugé quasiment impossible de dresser un tableau exhaustif des compétences attribuées aux différents niveaux de collectivités.

4. La notion de compétences “ pleines et entières ”

Un examen même rapide des réponses à cette question89 montre à l’évidence qu’entre les deux interprétations possibles, c’est la plus générale qui doit être proposée.

On pourrait penser, en effet, que par “ claires et entières ” la charte entend des “ blocs ” de compétence clairement identifiés et non moins clairement , et dans leur totalité, attribués à tel ou tel niveau politique d’administration (état central (ou fédéral), état fédéré (ou région, ou autre collectivité intermédiaire quel que soit son nom), commune....
Ce pourrait être, à certains égards, considéré comme un idéal.

La réalité est nécessairement différente y compris dans les états fédéraux où pourtant les constitutions ou leurs lois immédiates d’application s’efforcent de distinguer, autant que possible, les rôles des différents niveaux. C’est ainsi que la catégorie de compétences les plus nombreuses est celle des “ compétences concurrentes ” entre la fédération et les états.

L’expérience de tous les pays, quel que soit le choix opéré quant à la nature de leurs institutions, va dans le même sens et ce, d’autant plus que leur niveau d’intervention publique est important.

Ce qui paraît caractériser le mieux les différentes structures est, en effet, davantage l’interpénétration des niveaux et des actions que leur autonomie respective.
Plusieurs explications peuvent être données à cela :

Comment attribuer, par exemple, la totalité de la compétence en matière d’éducation à un seul niveau ? Chaque niveau a, peu ou prou, un intérêt à s’occuper d’éducation. Tout au plus doit-on considérer qu’il peut exister des rôles différents en la matière ; les diplômes doivent-ils être délivrés nationalement ou pas ? Peut-on dissocier l’implantation et l’entretien des bâtiments du recrutement et de l’affectation des professeurs ? La logistique et la définition du contenu des programmes ? Le choix d’un système public égal pour tous et la collectivité responsable de sa mise en œuvre... ? Education et formation professionnelle doivent-ils être liés ou non ? Que faire des enseignements spécialisés : de la formation des adultes, etc... ?

Ce qui, à la rigueur, pourrait être concevable dans un état où ne coexisteraient que le niveau central et le niveau communal, est-il possible dans un état qui posséderait jusqu'à quatre, voire cinq niveaux, de collectivités politiques ? A la difficulté de distinguer au sein de la compétence s’ajoute là la nécessité de conférer à chaque niveau une part clairement identifiée.

Toutes ces questions -et d’autres- font que si des tentatives ont existé dans le sens de la clarification (sous forme par exemple de commissions de réflexion) ou ont été traduites dans des textes (France), elles apparaissent comme des exceptions.

Ces difficultés mêmes ne doivent pas induire pour autant un renoncement à toute clarification. L’article 4-4 est une invitation à aller au contraire dans ce sens. Cette clarification serait d’autant plus nécessaire qu’elle constituerait une sorte de préalable à la mise en œuvre du 4-3 sur la subsidiarité.

L’autre interprétation plus globale, qui doit néanmoins prévaloir, résulte du texte de la charte lui-même : “ les compétences confiées aux collectivités locales ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ”.

Cela signifie que dès qu’une collectivité s’est vue confier une mission, elle doit, autant que possible, avoir la capacité, au moins juridique, de l’accomplir avec ses propres forces. L’article 4-4 renvoie ainsi aux articles 6 à 9 qui sont relatifs aux moyens, en particulier, à l’article 8 qui organise -en les limitant- les différentes possibilités d’intervention des collectivités chargées du contrôle.

B. Nature des compétences. Compétences propres et compétences déléguées

La distinction qu’opère la Charte entre les compétences propres (l’article 3-1 parle de la propre responsabilité des collectivités locales) et les compétences déléguées90 peut poser problème au regard des différentes traditions des Etats membres du Conseil de l’Europe .

La difficulté peut venir aussi de ce qu’elle recouvre un débat théorique rarement abordé dans toute sa complexité.
Il paraît tout d’abord capital de préciser qu’elle ne correspond en rien, comme cela est parfois écrit, à une distinction qui opposerait les compétences “ naturelles ” (exercées par les collectivités à leur propre initiative) et les compétences “ attribuées par la loi ”.

1. Les différences entre compétences propres, compétences locales “ par nature ”, et compétences attribuées par la loi

Cette idée de “ compétences naturelles ” ou de compétences locales “ par nature ” peut être concrètement vraie et n’est pas étrangère au principe de subsidiarité.

Il existe en effet un certain nombre d’actions qui peuvent apparaître comme plus évidemment de nature locale que d’autres. Ce sont celles qui intéressent la communauté locale le plus directement dans son organisation et sa vie quotidienne. L’idée de compétence “ naturelle ” renvoie par exemple à la notion de territoire. Les chemins ou les moyens de communication en général, l’organisation de la cité ou les différents services que les habitants sont en droit d’attendre de l’institution chargée de l’organisation de la vie collective (distribution d’eau potable, assainissement, gaz et électricité, éducation primaire etc... pour ne prendre que quelques exemples).

Elle renvoie aussi à une réalité historique :la commune a d’abord été une “ communauté d’habitants ” et elle a été considérée d’abord comme une personne privée possédant un patrimoine qu’il lui revenait de gérer. Cette idée fonde aussi la théorie selon laquelle les communautés locales existeraient avant et en dehors de l’Etat. C’est à elle enfin que renvoient les expressions que l’on rencontre dans nombre de législations telles que celles “ d’affaires locales ” ou “ affaires de la commune ”.

La charte n’emploie pas ces expressions mais on peut penser que l’idée n’était pas totalement absente dans l’esprit de ses rédacteurs. On trouve une trace de cette conception dans l’expression de “ compétences de base ” qui figure à l’article 4-1

Bien loin de les distinguer, l’idée de compétences propres (que la charte n’emploie pas explicitement mais sur laquelle elle est entièrement fondée) rassemble ces deux sortes de compétences dans une seule et même catégorie.

L’idée fondamentale est qu’il s’agit de compétences appartenant “ en propre ” aux collectivités pour la raison qu’elles leur sont directement attribuées par l’organe disposant de ce qu’on appelle la “ compétence de la compétence ” (il s’agit, selon la charte, du pouvoir législatif). Il est vrai que les compétences attribuées par la loi sont très généralement délimitées par des normes supérieures constituant un carcan dans lequel l’action des collectivités locales doit se couler,91 Cependant, la plupart des compétences locales qui paraissent “ naturelles ” sur la base d’une idée assez vague et dépendante des circonstances historiques, sont aussi délimitées par la loi, de sorte qu’il ne faut pas se laisser abuser par l’idée de “ compétences générales ” parfois employée pour les décrire par référence à l’idée de clause générale de compétence. Ainsi la clause de compétence elle-même, ne serait-ce que parce qu’elle s’analyse comme une compétence résiduelle par rapport aux compétences déjà attribuées explicitement aux collectivités locales elles-mêmes ou aux autres autorités publiques, ne peut elle exister sans référence à la Constitution ou à la loi. Elles n’existe pas “ en soi ”.

2. La distinction entre compétences propres et compétences déléguées ne correspond pas non plus avec celle qui sépare les compétences décentralisées et les compétences déconcentrées

On pourrait aussi imaginer qu’il s’agit de la distinction traditionnelle dans la doctrine d’inspiration française entre les compétences décentralisées et les compétences déconcentrées.

Est décentralisée une compétence qui est attribuée à un organe distinct de l’Etat et qui tire lui-même sa légitimité de l’élection. Malgré l’existence de controverses anciennes à ce sujet dans la doctrine française et, plus encore, espagnole92, il ne peut exister de compétences décentralisées qu’en faveur de collectivités territoriales qui, seules, ont une compétence générale93 (voir ci-dessus).

Est déconcentrée une compétence attribuée à une autorité éloignée du centre de décision originaire mais située au sein de la même personne morale. On peut imaginer par exemple que le ministre de l’état central accepte de voir une partie de son propre pouvoir de décision transféré au profit du préfet, représentant de l’état au niveau départemental. Cela peut-être aussi le conseil municipal dans une commune au profit d’un conseil de quartier.
La déconcentration se distingue de la délégation en ce sens qu’il s’agit d’une mesure institutionnelle, qui ne peut être reprise. L’autorité déconcentrée, tout en demeurant située à l’intérieur d’une même personne morale -en l’occurrence l’Etat ou la commune- agit pour son propre compte.

Il existe toutefois dans l’état unitaire de tradition napoléonienne des possibilités de délégation au profit des autorités d’une autre personne morale que celle dans laquelle agit le déléguant. Cette délégation renvoie à ce qu’on appelle en France le “ dédoublement fonctionnel ”, c’est-à-dire la situation où l’organe d’une institution est appelé à remplir des fonctions au nom et pour le compte d’une autre institution. C’est le cas du maire, envisagé en tant qu’organe de l’Etat lorsqu’il remplit certains missions spécifiques, par exemple en matière de police.

Le dédoublement fonctionnel peut, dans certains pays, trouver un prolongement organique dans le mode de désignation de l’organe concerné. La qualité d’agent du pouvoir fédéral attribuée au bourgmestre est ainsi censée justifier en Belgique le fait que celui-ci continue à être nommé par le Roi, en lieu et place d’être élu par le conseil communal.
Ce dédoublement fonctionnel quant à l’exercice du contrôle peut être à l’origine d’ambiguïtés Cette question a durant les dernières années posé de sérieux problèmes dans certains pays d’Europe centrale et orientale (par exemple en Roumanie où ils ont été résolus, mais aussi en Croatie).

3. La distinction compétences propres - compétences déléguées et le fédéralisme

La distinction entre compétences propres (c’est-à-dire exercées pour son propre compte et en vertu de sa propre légitimité) et compétences déléguées (c’est-à-dire exercées pour le compte d’une autre collectivité -en l’occurrence l’Etat) ne paraît pas, si l’on s’en tient aux réponses fournies par les experts, être reçue dans tous les Etats unitaires, et notamment pas au Danemark, en Finlande, en Suède ou en Turquie.

La distinction entre compétences propres et déléguées semble renvoyer plutôt à la théorie du fédéralisme. La fédération, telle qu’elle existe en Allemagne ou en Autriche, ne développe pas, en principe, sa propre administration, mais a recours à celle des entités fédérées ou de leurs collectivités locales.

Il importe cependant de faire à cet égard une distinction supplémentaire entre ce qu’on appelle “ le fédéralisme d’exécution ” et les compétences déléguées au sens strict. Le fédéralisme d’exécution vise le cas où des organes sont appelés à prendre des mesures d’exécution d’une compétence pour le compte d’un autre organe à qui appartient la compétence normative de base. Telle est l’hypothèse visée par l’article 83 de la loi fondamentale allemande selon lequel “ sauf disposition contraire prévue ou admise par la présente loi fondamentale, les Lander exécutent les lois fédérales à titre de compétence propre ”.

L’idée de compétences déléguées est plus restreinte et vise le cas précis où une compétence attribuée à un organe (et qui lui appartient donc en propre) va être déléguée par celui-ci à un autre organe. Il s’agit cette fois de l’hypothèse visée à l’article 85 de la loi fondamentale allemande (94. Cette hypothèse rejoint celle qui a été abordée au point 2 ci-dessus.

On remarquera que le projet de charte européenne de l’autonomie régionale établit clairement cette triple distinction en différenciant les compétences propres à l’article 4, les compétences d’exécution à l’article 5 et les compétences déléguées à l’article 6.

Si la Charte européenne de l’autonomie locale ne traite pour sa part que des compétences qualifiées de “ déléguées ” en ses articles 4-5 et 8-2, elle se révèle plus protectrice de l’autonomie locale que ne l’exigerait l’application stricte de la théorie de la délégation. Tout en reprenant en son article 8-2 la conséquence traditionnelle s’attachant à la distinction entre compétence propre et compétence déléguée (à savoir que les compétences déléguées peuvent s’accommoder d’un contrôle administratif d’opportunité alors que les compétences propres ne peuvent théoriquement faire l’objet que d’un contrôle de légalité), la Charte, dans le paragraphe 5 de son article 4, préconise en faveur de la collectivité appelée à exercer la compétence par délégation “une certaine liberté d'adaptation”. Cette règle peut poser quelques problèmes en terme de fonctionnement dès lors que, bien qu’agissant pour le compte d’une autre autorité, l’autorité locale conserve une certaine latitude pour exercer la compétence. C’est sans doute pourquoi l'Autriche a inclus cette disposition dans la liste de ses réserves.

La loi espagnole (loi de base sur l'autonomie locale du 2 avril 1985) organise une distinction semble-t-il plus proche de l'esprit de la charte en séparant les compétences attribuées en propre par la loi sur lesquelles ne pèsent pas d'autre contrôle que celui de légalité (article 7-2) et les compétences déléguées.

Celles-ci sont obligatoires lorsque c'est le législateur qui les définit, mais il doit en même temps préciser les moyens financiers correspondants.

Elles peuvent être aussi déléguées par une administration, mais elles doivent alors être acceptées par la collectivité locale réceptrice.

Cette distinction entre compétences propres et compétences déléguées, bien que relativement claire peut, comme nous l’avons déjà fait remarquer95, entraîner des conséquences discutables du point de vue de l’autonomie locale.

Il existe souvent une difficulté au moment de l’application pour distinguer clairement le fondement de l’exercice de telle ou telle compétence par une autorité locale. Il est à craindre que l’incertitude profite à l’autorité de contrôle qui, dans un cas (compétence propre) ne peut aller au-delà d’un simple contrôle de légalité et, dans l’autre (compétence déléguée) peut être fondée à exercer un véritable contrôle d’opportunité.

On peut craindre aussi que dans les Etats où les compétences déléguées sont presqu’aussi nombreuses -voire plus- que les compétences propres, le respect de l’autonomie locale soit en pratique moins grand et ne s’y créent en fait des habitudes de coopération tellement étroites que les autorités locales en perdent même le sentiment de leur autonomie.

On ne peut qu’être inquiet à cet égard lorsque l’on observe la part de compétences dites “ déléguées ” attribuées aux collectivités locales dans les nouvelles démocraties. Le cas de l’Ukraine est presque caricatural puisque le rapport d’expertise ne dénombre pas moins de 66 compétences propres et 79 compétences déléguées différentes pour les communes.

C. critères de répartition et principe de subsidiarite

Il a paru nécessaire, en raison de la fortune nouvelle que connaît le concept de subsidiarité, d’isoler la définition qu’en fournit l’article 4-3 de la Charte européenne de l’autonomie locale : “ L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. ”

La charte explicite ici en partie son préambule pour qui “ c’est au niveau local ” que “ le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques ”... “ peut être exercé le plus directement. ”

Cette définition est importante à plusieurs points de vue :

La subsidiarité, ainsi qu’il a été rappelé dans l’étude consacrée à ce sujet pour le compte du CDLR96 “ puise ses sources dans des traditions politiques et philosophiques anciennes et multiples de la pensée européenne ”... “ plus qu’un simple mot, la notion de subsidiarité apparaît aujourd’hui porteur d’une philosophie politique...l’idée de base est que le pouvoir politique ne doit intervenir que pour autant que la société est, en son sein, ses différentes cellules, de la personne à la famille, à la cité, aux groupements divers ne sont pas parvenues à satisfaire les différents besoins...la subsidiarité va ainsi très au-delà d’un simple principe d’organisation institutionnel mais s’applique d’abord aux rapports entre l’individu et la société qui l’entoure97 puis aux rapports entre la société et les institutions, avant même d’inspirer, le cas échéant, une répartition des compétences98 au sein d’une échelle institutionnelle elle-même entre la base et le sommet. ”

C’est bien entendu dans cette dernière application que la charte le retient99, en tant que principe de construction de l’Etat de la base vers le sommet.

Avant de conférer un pouvoir à l’échelon supérieur, il convient de s’interroger pour savoir si la compétence ne pourrait pas être mieux exercée au niveau local, quitte à ce que l’échelon supérieur aide, dans certaines limites, le niveau local à exercer la compétence.

Le mot subsidiarité recouvre en effet deux sens : l’idée que le niveau supérieur ne doit être que subsidiaire (c’est-à-dire second) mais aussi l’idée100 que le niveau supérieur (ou les institutions en général) sont là pour aider citoyen ou niveau “ inférieur ” à s’acquitter de leurs tâches (car, même plus faible, le niveau local a l’avantage d’être plus proche).

Il ne s’agissait pas, bien sûr, pour les auteurs de la charte, d’avaliser toutes les conséquences qui peuvent être tirées du principe de subsidiarité en tant que principe d’organisation politique mais d’attirer fortement l’attention sur le fait que la décentralisation ou le renforcement de l’autonomie locale n’était pas forcément moins efficace que la centralisation.

Dans le Traité de l’Union Européenne, en l’état actuel des choses, le principe ne peut trouver à s’appliquer que dans les relations entre les états et l’Union et il peut servir aussi bien au renforcement de l’Union (tel était l’esprit en projet dit “ projet Spinelli ” adopté par le Parlement européen) qu’à une plus grande autonomie des états.

Plus qu’une norme juridique, l’article 4-3 introduit une norme de comportement qui doit inspirer tant les législateurs au moment de l’élaboration des textes que les administrations au moment de leur application.

Comme le proposait l’Avis du Congrès, il est possible d’être encore plus concret dans les conséquences à tirer de cet article : il peut être perçu comme une invitation à “ prendre en compte le principe de subsidiarité dans les ordres juridiques des états membres ” et ce dans une double dimension :
- comme critère de répartition des compétences publiques entre plusieurs niveaux ;
- comme critère d’orientation pour la mise en œuvre de ces compétences.

Cette prise en compte peut être elle-même l’occasion d’un “ réexamen ” “ de la situation des différents niveaux d’administration et de leur articulation. ”

La recommandation R 95 du comité des ministres comportait également quatre orientations qui constituaient autant d’invitations pour les états à mieux répartir les compétences en leur sein :
- en définissant un noyau de compétences propres,
- en engageant une réflexion sur l’adaptation des compétences aux caractéristiques des collectivités (“ décentralisation à la carte ”),
- en n’excluant pas des expériences dans ce domaine ;
- en veillant à la participation des collectivités notamment au travers de leurs associations.

Ainsi le principe de subsidiarité tel qu’il est conçu dans la charte apparaît-il comme une invitation à dépasser ses origines philosophiques ou nationalement situées (essentiellement Allemagne et Autriche) pour en faire une norme générale qui renforce et explicite à la fois l’ensemble des dispositions relatives aux compétences.

On verra que cette insertion, à défaut de traductions législatives spectaculaires a contribué dans les différents états à une prise de conscience indiscutable dont il convient de tirer encore davantage de conséquences concrètes.

DEUXIEME PARTIE - SYNTHESE DES REPONSES

I. problèmes generaux de la repartition des compétences

A. repartition des compétences entre l’etat et les niveaux decentralises (locaux principalement), niveau de norme et claUSe de compétence generale

Il est apparu dans l’ensemble difficile aux experts de se plier aux distinctions figurant dans le premier questionnaire. Il est vrai que plusieurs questions pouvaient apparaître comme redondantes. On s’est donc efforcé de présenter la synthèse des réponses relatives aux questions générales posées par la répartion des compétences de manière fonctionnelle.

1. Niveau de norme

La première constatation importante est que la question des compétences n’est que rarement abordée dans les constitutions. Cette tendance doit être immédiatement nuancée, de deux manières :

Il convient de distinguer toutefois le cas des compétences respectives de la fédération et des entités fédérées de celles des communes ou autres collectivités décentralisées (kreise, provinces, essentiellement).

Dans le premier cas, il s’agit d’un des éléments essentiels de la définition du “ contrat ” initial. La liste est donc extrêmement détaillée et souvent précise. La constitution classe d’autre part assez souvent ces compétences “ en catégories ” et fournit des règles d’interprétation.

La principale classification amène à distinguer entre les compétences exclusives et les compétences concurrentes

Les compétences exclusives sont celles qui sont confiées à une autorité qui est seule compétente dans les matières visées. La délimitation des compétences par les textes joue dans ce cas le rôle de règle de conflit. Ce mode de répartition des compétences exige cependant l'existence d'un organe impartial susceptible de trancher les conflits d'interprétation particulièrement complexes et délicats qu'il engendre dans de très nombreux cas. La question d'une hiérarchisation des normes ne se pose en effet pas dans cette hypothèse, qui admet au contraire une équipollence entre les normes prises par les diverses composantes de l'Etat.

Les compétences concurrentes sont celles qui sont confiées en premier lieu à une autorité sans qu'il soit exclu qu'une autre autorité intervienne dans un second temps pour régler les matières visées. La règle de conflit est en ce cas la primauté accordée à la norme fédérale sur les normes fédérées (ainsi en Allemagne où l'on applique dans ce cas l'adage "Bundesrecht bricht landesrecht"). Ce mode de répartition des compétences suppose nécessairement l'établissement d'une hiérarchie entre les normes des divers pouvoirs, ce qui simplifie dans une certaine mesure le règlement des conflits de compétences. Il arrive que l'autorité compétente en second lieu ne puisse intervenir dans les compétences concurrentes qu'en faisant valoir certains motifs, le respect de ceux-ci intervenant dans la règle de conflit.

Cette situation se rencontre aussi bien en Allemagne qu’en Autriche, Belgique, Espagne et Italie.

S’agissant des compétences des collectivités “ locales ”101, elles ne bénéficient pas de la même énumération. En revanche, au moins un article de principe leur est consacré qui fonde leur “ droit à l’auto-administration ”. Elles bénéficient donc de ce fait d’une protection explicite et renforcée. Cet article sert aussi de fondement à d’éventuels recours devant l’instance juridictionnelle fédérale qui développe ainsi une jurisprudence qui interprète, voire complète, le texte constitutionnel.

Ainsi l’appartenance des collectivités locales à un état fédéral leur assure une reconnaissance constitutionnelle à l’autonomie et leur apporte des garanties -au moins sur le plan juridique- renforcées. Le cas le plus caractéristique est celui de l’Autriche où l’équilibre juridique est conforté par une pratique constitutionnelle et politique qui fait des communes un véritable “ troisième pilier ” de la fédération.

La constitution autrichienne aborde du reste de manière plus détaillée les compétences communales que la constitution allemande.

C’est un trait déjà rencontré (voir nos rapports et interventions précédents) que les nouvelles démocraties avaient, dans l’ensemble, veillé avec plus de soins102 au respect des dispositions de la charte.
Cela est moins vrai pour les compétences sauf à considérer que plusieurs des articles consacrés aux collectivités locales dans les nouvelles constitutions contiennent en fait l’équivalent d’une clause de compétence générale :

Outre la nouvelle constitution polonaise, déjà citée, on peut relever les constitutions suivantes :

Estonienne (article 154 : “ Toutes les questions relatives à la vie locale sont réglées par les collectivités locales... ”), hongroise (article 42 : “ L’autogestion locale consiste dans la gestion autonome et démocratique des affaires publiques locales qui concernent la communauté des électeurs, l’exercice du pouvoir public local dans l’intérêt de la population ”). Roumaine (article 120 , §2 : “ Les conseils locaux et les maires règlent les affaires publiques des communes et des villes ”), slovaque (article 67 : “ La commune décide de façon indépendante des affaires relevant de l’auto-administration territoriale ”). Slovène (article 140 : “ Les affaires locales que la commune peut régler de façon autonome et qui ne touchent que les habitants de la commune font partie des compétences de la commune ”), et tchèque (article 104 : “ L’assemblée représentative de la commune décide des affaires de l’auto-administration, sauf si la loi en attribue la compétence à l’assemblée représentative de la collectivité territoriale auto-administrée de niveau supérieur ”).

Les constitutions croates et macédoniennes ajoutent à cette clause générale une énumération mais on peut dire qu’elles font figure d’exception. Les autorités albanaises ont bien voulu, pour leur part, prendre en compte les recommandations des experts sur ce point avant que le projet de constitution ne soit soumis tout récemment à référendum.

Dans la plupart des pays, c’est donc principalement au niveau législatif qu’est traitée la question de la répartition des compétences. C’est à ce niveau-là aussi que peuvent être appréciées et comparées les méthodes de répartition retenues.

2. Méthode de répartition - compétence générale et énumération de compétences

L’idée même d’une compétence générale n’est retenue, on l’a vu, que dans les systèmes de droit dit “ continentaux ” mais le survol des différents cas montre que c’est ce système qui a été adopté par toutes les nouvelles démocraties.

Une évolution générale vers l’introduction d’une telle clause peut très certainement être décelée, y compris dans des pays jusque là traditionnellement réticents : Irlande (1991), Suède. Dans ce dernier pays, le Local Government Act de 1991 en a prévu une de façon explicite (chapitre 2 section 1).

Les pays de l’Ouest européen revenus à la démocratie au cours des dernières décennies en ont également introduit dans leur législation. On peut relever ainsi certaines dispositions significatives en Espagne (article 25-1 de la loi du 2 avril 1985 dite “ loi de base du régime local) ou au Portugal (article 2 du décret loi n° 100/84 du 29 mars 1994).
Dans certains pays -notamment en Europe du Nord- le principe de la compétence générale se déduit davantage de la législation qu’il n’est expressément formulé (Danemark, Finlande).

Contrairement à ce que pouvait laisser penser le questionnaire103, l’existence d’une classe de compétence générale n’est pas incompatible avec la technique d’énumération des compétences. Les deux peuvent se compléter fort heureusement (et l’on en trouve des exemples dans certaines textes récents d’Europe orientale) mais force est de reconnaître que la plupart des pays ont renoncé (ou même n’ont jamais essayé) à faire figurer dans leur législation une énumération aussi complète que possible des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales décentralisées dans un même texte. La situation française apparaît à cet égard comme une exception qui la rapproche, pour le coup, des techniques en vigueur dans les états fédéraux.

Si l’on veut retrouver une définition précise de la répartition des compétences, c’est à un balayage général de toute la législation qu’il conviendrait de procéder. L’exercice apparaît donc comme particulièrement difficile, voire impossible. C’est l’opinion de la plupart des experts qui, pour la plupart, y ont renoncé.

La plupart des lois générales sur le gouvernement local sont, pour l’essentiel, des lois de procédure et ne contiennent pas ou rarement de dispositions relatives aux domaines104.

Les raisons sont variables :
- la plupart des législateurs ne paraissent pas en avoir ressenti la nécessité,
- la tâche paraît extrêmement complexe, voire irréaliste à beaucoup105,
- certains ont jugé la tentative inopportune, craignant ainsi de “ figer ” des matières par essence évolutives.

3. Répartition des compétences et taille des collectivités. Débats en cours

La répartition des compétences varie bien sûr en fonction des niveaux et, à cet égard, certaines notes sont très intéressantes car elles permettent de saisir l’importance relative de ces différents niveaux. Ce point sera abordé au moment de la synthèse finale (voir Troisième Partie, ci-après).

Rares sont les pays dans lesquels les compétences sont clairement appelées à évoluer en fonction de la taille des collectivités -plusieurs experts le regrettent (Ukraine par exemple). Si l’on met de côté les pays dans lesquels certaines collectivités se voient confier à la fois en raison de leur taille, des compétences du premier niveau et des compétences du second (Allemagne) il n’y a guère qu’en Espagne où un éventail de solutions soit offert en fonction de la taille. A noter que cette question est aujourd’hui en débat au Portugal.

A la partie de la question 2 sur l’existence de débats en cours sur la répartition des compétences les réponses sont extrêmement diverses. Elles peuvent être négatives (Finlande, Allemagne, Espagne, Suède,). Parfois les experts rappellent l’existence, par exemple au Danemark, d’une commission chargée, apparemment en permanence, d’y réfléchir. En France, la situation est assez comparable dans la mesure où une loi récente (1995)sur l’aménagement du territoire avait prévu le dépôt d’un rapport par le gouvernement portant sur une clarification des compétences des collectivités territoriales, mais ce rapport n’a jamais été présenté. En Turquie, le débat parait se concentrer sur le partage de certaines matières particulières (éducation, santé). L’Italie apparaît comme un pays où la répartition des compétences a semble-t-il le plus de chance d’être revue car cette refonte s’inscrit dans des changements institutionnels beaucoup plus larges.

B. nature des compétences, compétences propres et compétences déléguées

Question 6 : Compétences “ pleines et entières ”

Cette expression ne parait pas susciter d’échos précis dans un certain nombre de pays. Les experts font observer qu’en principe, effectivement, les compétences attribuées aux collectivités locales ont bien ces caractéristiques mais que leur exercice s’inscrit naturellement dans un contexte institutionnel et juridique qu’il convient de respecter (nécessité d’informer en Lettonie, principe de gestion efficace et économe).

Plusieurs compétences supposent pour être correctement exercées une coopération avec le centre (urbanisme au Portugal, police en Lituanie), le rapport lituanien demeure très en retrait tandis que le rapport turc considère qu’aucune compétence ne correspond à cette idée dans son pays. On relèvera avec intérêt la distinction allemande selon laquelle les compétences auraient bien ces caractéristiques au 1er niveau mais où le 2ème niveau serait plutôt doté de compétences d’attribution.

Question 7 :

La distinction compétences propres, compétences déléguées, appellera incontestablement des précisions de vocabulaire, certains rapports ayant tendance à opposer des compétences propres qui seraient exercées en application du principe général d’attribution et des compétences déléguées qui relèveraient du cas par cas (Italie, mais aussi Suède où on distinguerait des compétences non réglementées et les autres).

Il ressort en tous cas des différents rapports que cette distinction n’est pas propre aux Etats fédéraux ou régionaux puisqu’elle existe par exemple très clairement dans la loi hongroise de 1990 et que beaucoup d’Etats unitaires font exercer un certain nombre de leurs compétences par les collectivités locales. Comme il a déjà été dit, la distinction apparaît particulièrement bien faite en Espagne ou sont propres les compétences identifiées comme telles par la loi et déléguées celles qui font l’objet d’un accord entre la collectivité qui délègue et la collectivité qui reçoit.

Comme cela a déjà été noté, la part des compétences déléguées par rapport aux compétences propres est importante et aurait, semble-t-il, tendance à croître.

Elle est structurellement importante dans les états fédéraux -surtout ceux où la fédération ne possède pas, ou peu, d’administration106. En Allemagne, par exemple, près de la moitié des compétences du deuxième niveau “ local ” (kreise) seraient en fait des compétences déléguées par l’Etat. Ce phénomène prend également de l’ampleur dans les états ayant accédé depuis peu à la démocratie bien qu’ils possèdent tous -et aient choisi de conserver- une structure d’état unitaire.

On peut regretter que les critères de différenciation entre les compétences propres et les compétences déléguées n’apparaissent pas toujours clairement dans les rapports ni, apparemment -ce qui serait plus ennuyeux pour l’exercice de la démocratie locale- dans les législations.

La question 8 (exercice de compétences appartenant au niveau supérieur) s’imbrique assez bien dans la problématique compétence propre/compétence déléguée. On peut d’ailleurs se demander si cette question 8 ne correspond pas en fait à la définition des compétences déléguées.

De façon assez surprenante toutefois peu de pays, à l’exception des états fédéraux et “ régionaux ”, envisagent une possibilité de délégation d’un niveau de collectivité décentralisé par rapport à un autre.

C. principe de subsidiarité

C’est un des points sur lequel les réponses (question 5) apparaissent les plus novatrices.

Nous avions tenté dans notre rapport pour le CDLR précité107 de faire figurer en Annexe des informations précises sur l’état d’application du principe dans les 5 états auxquels appartenaient les 5 experts du groupe de travail ad hoc (Allemagne, Autriche, Belgique, France et Italie).

La “ moisson ” avait été relativement limitée sauf à considérer, comme le font les doctrines allemande et autrichienne, que le principe de compétence générale des Länder contenu dans les deux constitutions constitue une application du principe :

“ l’exercice des pouvoirs publics et l’accomplissement des tâches incombant à l’Etat appartiennent aux Länder, à moins que la présente loi fondamentale n’en dispose autrement ou n’admette un autre règlement ” (article 30 de la constitution allemande)... “ Toute matière que la constitution fédérale n’assigne pas expressément à la législation ou à l’exécution fédérale demeure dans le domaine d’action autonome des Länder ” (article 15-1 de la constitution autrichienne).

La loi italienne du 8 juin 1990 a confirmé la compétence générale de la commune dan des termes (article 9) qui se rapprochent de la définition donnée par la charte de l’autonomie locale pour la subsidiarité. L’expression même de la subsidiarité a été employé en France au cours de la réflexion qui a précédé la mise en place de la nouvelle répartition des compétences. La réponse à la question “ qui fait quoi ? ou les compétence ” est apparue comme un préalable à la commission de réflexion sur le développement des responsabilités locales en 1976. Dans sa réponse, celle-ci citait explicitement parmi les critères de répartition le principe de subsidiarité dont elle donnait la définition suivante : “ il conduit à rechercher toujours le niveau adéquat d’exercice des compétences, un niveau supérieur n’étant appelé que dans les cas où les niveaux inférieurs ne peuvent pas exercer eux-mêmes les compétences correspondantes. L’Etat doit ainsi déléguer aux collectivités tous les pouvoirs publics qu’elles sont en mesure d’exercer. ”108

Cette référence constituait une novation importante dans la tradition juridique française.

Les réponses des experts à la question 5 montrent que la situation a sensiblement évolué. Elles comptent en effet parmi les plus novatrices.

Il semble bien qu’un mouvement d’opinion se soit dessiné à travers l’ensemble des pays pour conceptualiser ce qui parfois n’était que le résultat de la pratique ou de certaines législations. Si tous les pays n’ont pas fait, pour reprendre l’expression de l’expert italien “ un virage à 180° ” (article 4-3 de la loi 59 de 1997), des références sont faites assez souvent à une idée proche dans la législation (Espagne où l’idée de “ prise de décision au niveau le plus proche du citoyen ” figure dans de nombreux articles).

Il est souvent indiqué que ce principe inspire -“ parfois depuis longtemps ”- la législation en matière de compétences locales. On ne peut à cet égard affirmer avec certitude si la répartition des compétences existantes résulte de l’application du principe (vraisemblablement non, en tout cas dans les pays de tradition démocratique ancienne109) ou s’il s’agit d’une pétition de principe. Toute disposition favorable aux collectivités locales et, en particulier, tout transfert de compétence y est considéré désormais, peu ou prou, comme s’inspirant du principe. Ce qui est certain, en tout cas, c’est qu’il existe désormais une volonté assez générale de se référer à la subsidiarité même s’il n’existe encore que peu de législations y faisant explicitement référence. La rédaction des nouveaux articles relatifs à la clause de compétence générale semble cependant, à l’évidence, très souvent marquée par les dispositions de l’article 4-3.

Outre la commission de réforme française, déjà citée, on notera que le principe était formulé explicitement dès 1974 dans le rapport de la commission suédoise sur la réforme des comtés.

Cette belle unanimité n’est pas sans faille : les contributions liutuaniennes et turques insistent sur le fait soit que ce principe “ nest pas compris par le législateur ”, soit qu’il n’existe “ ni en théorie, ni en pratique ”. L’expert Lituanien souligne que l’évolution de la répartition des compétences aurait été rigoureusement inverse à l’application du principe entre 1991 et 1997.

II. LES DOMAINES DE COMPETENCE DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES DANS LES DIFFERENTS ETATS MEMBRES DU CONSEIL DE L’EUROPE

C’est principalement en vue d’obtenir de la part des experts des réponses précises pour cette partie du rapport qu’il avait été décidé d’envoyer un second questionnaire dont les réponses ont été exploitées en suivant la grille qui a été dressée et qui sert également de référence pour l’établissement des fiches par pays. La difficulté tient au fait qu’il est extrêmement difficile de synthétiser les réponses obtenues dans une matière aussi riche que complexe, de sorte que le présent rapport essaye de dégager, pour autant que ce soit possible en raison de la grande diversité des situations rencontrées dans les Etats membres, de grandes tendances sans prétendre donner une vue détaillée de la répartition des compétences dans chacun des domaines abordés.

A. SÉCURITÉ, POLICE ET JUSTICE
1. sécurité en général et maintien de l’ordre public
2. police (y compris le statut du personnel de police)
3. justice (notamment pour ce qui concerne les locaux)
4. protection civile
5. lutte contre l’incendie
6. registres de la population (y compris les étrangers) et des électeurs

Certains pays comme la Finlande, la Turquie ou l’Ukraine se caractérisent par le fait que l’ensemble des fonctions de maintien de l’ordre est quasi intégralement pris en charge par le pouvoir central. Pour le reste, deux groupes de pays apparaissent : dans le premier (Portugal, Pays-Bas, Belgique, Moldavie), la collectivité de base dispose d’un corps de police (parfois organisé au niveau de zones supracommunales) qui coexiste avec des forces de police organisées au niveau national ; dans le second (Danemark, Luxembourg, Islande, Chypre, Lettonie, Estonie), la police locale est étatisée, ce qui n’exclut pas qu’on impose aux communes de participer à la prise en charge de certains frais (par exemple au Luxembourg les locaux, traitements et/ou pensions des policiers).

La justice relève des compétences de l’Etat (Luxembourg, France) et échappe complètement aux collectivités territoriales, sauf pour ce qui concerne les bâtiments dans certains pays (Roumanie).

Les collectivités locales jouent, mais dans certains pays seulement, un rôle plus important en matière de protection civile (la matière n’est pas toujours identifiée comme telle). Au contraire, la lutte contre l’incendie et la tenue des divers registres de population (état civil, listes électorales) relèvent traditionnellement de la compétence des communes, sauf certaines exceptions comme la Lettonie ou la Lituanie.

B. Education

A l’exception de Chypre et de la Turquie qui constituent des cas particuliers où les collectivités locales ne disposent d’aucune compétence en la matière, il apparaît qu’on peut appréhender la répartition des compétences en distinguant entre les différents niveaux d’enseignement, sachant qu’on ne peut assimiler dans ce secteur la situation des écoles publiques et privées.

La France constitue à cet égard l’exemple le plus typique où le niveau d’enseignement renvoie au niveau de la collectivité (écoles primaires au niveau communal, collèges au niveau départemental et lycées au niveau régional). Encore faut-il garder à l’esprit que l’enseignement constitue un domaine où les compétences sont très souvent partagées entre les différents niveaux de pouvoir, chacun pouvant intervenir pour partie dans la prise en charge des coûts de ce secteur.

Dans la plupart des pays, les communes sont compétentes pour l’enseignement maternel et primaire et parfois secondaire, mais cette compétence se limite souvent aux bâtiments (construction et entretien et parfois l’équipement) tout en incluant parfois des compétences plus larges comme les enseignants (nomination et rétribution au Danemark), tandis que l’Etat garde en principe la maîtrise des programmes pour tous les niveaux d’enseignement ainsi que pour tout ce qui concerne le niveau universitaire.

Parmi les quatre pays du groupe dit de Visegrad (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque),c’est en matière d’éducation que la différence est la plus nette (même s’il a existé ou existent des projets tendant à des décentralisations comparables en Slovaquie ou en République Tchèque) : Communes hongroises et polonaises consacrent respectivement à cette tâche (enseignement primaire) 31,75 % (1996) et 37 % (1997) de leurs dépenses de fonctionnement. Leur champ de compétences est particulièrement large et se rapproche davantage de la Scandinavie ou du Royaume-Uni que de la France.

C. Santé

Plus encore que l’enseignement, il s’agit d’un domaine d’une très grande complexité dans lequel on ne peut évaluer le rôle des collectivités locales qu’en fonction du contexte dans lequel celles-ci trouvent à s’insérer. Il est notamment évident que l’importance des compétences des collectivités locales est fonction de la mesure dans laquelle la médecine est publique ou privée, ce qui se vérifie au Royaume-Uni où elles ne disposent dans ce domaine de presque aucune compétence en raison de l’existence du service national de santé.

Avec l’établissement d’un système de sécurité sociale ayant engendré un fort mouvement de centralisation, variable selon le degré de développement du système de santé, la tendance actuelle à l’œuvre dans ce secteur fort coûteux est l’établissement au niveau national de plans de gestion dans lequel les collectivités locales doivent se couler lorsqu’elles peuvent prendre des initiatives. La France constitue à cet égard un exemple saisissant où les hôpitaux sont théoriquement des établissements publics locaux alors que ce secteur est en fait totalement étatisé.

Deux extrêmes peuvent être observés : en Scandinavie (dans le cas du Danemark, de la Norvège et de la Suède), les comtés prennent une place prépondérante dans le domaine de la santé, (à tel point que ce domaine constitue en Suède leur compétence la plus importante), tandis que ce secteur est entièrement pris en charge par l’Etat à Chypre ainsi qu’en Islande (où une décentralisation est néanmoins envisageable). Dans d’autres pays (Finlande, Belgique), les communes établissent fréquemment des établissements hospitaliers sous la forme de syndicats de coopération.

La santé est donc une compétence qui revient assez logiquement à la collectivité située au niveau intermédiaire, entre l’Etat et les communes qui sont cependant fréquemment chargées de développer certains aspects préventifs de la médecine.La liste par exemple des compétences des communes hongroises en la matière est particulièrement impressionnante :
Sont inclus :
- les services sanitaires de base (y compris les soins dentaires) ;
- le fonctionnement des hôpitaux ;
- la passation d’accords avec le service sanitaire national.

Les compétences s’articulent sur ce point avec celles du comté qui exerce les mêmes compétences vis-à-vis des hôpitaux régionaux et des services de soins spécialisés.

D. Action sociale

Il importe de préciser qu’il ne s’agit pas de la sécurité sociale organisée au niveau de l’Etat, mais uniquement de l’aide apportée aux personnes (en argent mais aussi éventuellement en nature) s’agissant soit de prestations destinées à des groupes particuliers (comme les réfugiés, les handicapés, les enfants en bas âge ou les personnes âgées), soit à des personnes qui n’émargent pas au régime de sécurité sociale pour diverses raisons.

A l’exception de Chypre où ce domaine est pris en charge par le pouvoir central, dans la plupart des pays, les collectivités territoriales disposent dans ce secteur de compétences qui sont de manière générale assez encadrées par des normes émises au niveau national. Le niveau de pouvoir prenant principalement ce secteur en charge est souvent la municipalité (au Danemark où les communes bénéficient malgré tout d’une autonomie dans ce secteur ou aux Pays-Bas) ou le département en France.

En Hongrie La répartition des compétences en matière d’action sociale a été définie par une loi de 1993 (n° III).La commune délivre des aides en espèces (personnes âgées, sans emploi, allocations de garde d’enfants, de logement) et a un important pouvoir de réglementation (y compris, par exemple, pour l’adoption des enfants). Le comté est responsable pour sa part des maisons de retraite, des centres pour handicapés, l’aide aux familles et la protection de l’enfance.

La sphère d’action dans ce domaine de la commune polonaise est plus limitée et le sera d’autant plus que les nouveaux powiats -l’une des deux collectivités intermédiaires- auront des responsabilités particulières en la matière (santé publique et aide sociale). Elle concerne surtout l’aide sociale.

E. Aménagement du territoire et urbanisme

On peut de manière tout-à-fait générale affirmer qu’il n’existe pas dans ce domaine de très grandes différences d’un pays à l’autre pour ce qui concerne les compétences des collectivités territoriales, sauf pour ce qui concerne Chypre qui se caractérise une fois de plus par le peu de compétences confiées aux municipalités.

Pour ce qui concerne l’aménagement du territoire, il existe en général une hiérarchie entre les plans établis au niveau national ou régional et au niveau local. Il s’agit cependant d’une tâche réservée aux municipalités en Suède tandis que celles-ci jouissent en Slovénie d’une grande autonomie dans ce secteur.

La délivrance des permis de bâtir ou de lotir est une compétence relevant des autorités municipales, sous réserve de l’exercice de contrôles de la part des autorités supérieures ou des voies de recours ouvertes aux particuliers auprès d’organes administratifs ou juridictionnels. En Allemagne toutefois, si l’établissement des plans d’urbanisme relève bien de la commune, la délivrance des autorisations d’occupation du sol est de la compétence du niveau supérieur (Kreis).On trouve une solution analogue en République slovaque (où les districts sont encore des structures déconcentrées de l’administration d’Etat).

F. Logement

La tendance générale veut que la politique sociale du logement soit prise en charge par des organismes spécialisés organisés au niveau local (Suède, Pays-Bas, Belgique) ou national et au fonctionnement desquels les collectivités locales sont associées (Moldavie).

G. Environnement

Les compétences des collectivités locales en matière d’environnement doivent bien évidemment s’intégrer dans l’ordre juridique dans lequel elles s’inscrivent nécessairement, celui-ci se caractérisant notamment par l'édiction de normes de plus en plus nombreuses, dont une part non négligeable est élaborée au niveau européen et non plus seulement national.

Sauf dans les pays (Turquie, Ukraine) où la politique d’environnement dépend pour l’essentiel du pouvoir central, les compétences locales en matière d’environnement illustrent particulièrement bien le fait qu’il s’agit de compétences d’exécution, par exemple pour l’épuration de l’eau (par exemple en Suède) ou pour tout ce qui concerne les déchets ménagers. La réglementation européenne est susceptible d’entraîner, dans ce domaine, des charges particulièrement importantes pour les pouvoirs locaux (Natura 2000). La coopération institutionnalisée est une formule courante de gestion dans de nombreux pays.

H. Culture, loisirs et sports

Ce domaine où les collectivités locales paraissent jouir d’une plus grande liberté qu’en matière d’environnement ou d’aménagement du territoire en raison du nombre moindre de normes contraignantes (sauf au Danemark) édictées par les pouvoirs supérieurs (il s’agit aussi de compétences facultatives, en ce sens qu’il n’y a en principe pas d’obligation de les exercer, notamment au Luxembourg) est principalement pris en charge par les municipalités, à l’exception des initiatives d’intérêt supérieur nécessitant la mise en œuvre de moyens financiers dont elles ne peuvent disposer seules. Le réseau des bibliothèques publiques dépend dans un très grand nombre de pays principalement des communes, de même que les espaces verts dans les villes. Il s’agit aussi d’un domaine où les collectivités locale agissent beaucoup en soutenant des initiatives privées au moyen de subventions, à tel point que certaines associations peuvent apparaître comme étant en réalité des démembrements des collectivités publiques.

I. Circulation et transport

Il existe bien évidemment en matière de voirie une classification ayant pour conséquence que les routes dépendent soit de l’Etat, soit des différents niveaux de collectivités territoriales en fonction de leur importance, notamment en France et au Danemark. Il arrive que l’entretien de voiries peu fréquentées soient à charge des riverains dans les pays scandinaves.

Les transports urbains ou vicinaux sont pris en charge par les municipalités, agissant seules pour les grandes villes et en association pour les autres au travers d’organismes pouvant prendre des formes juridiques extrêmement variées. D’un point de vue budgétaire, ce poste peut représenter une charge assez lourde pour les collectivités locales, particulièrement dans les grandes villes.

J. Énergie

A l’exception de Chypre où elles ne disposent d’aucune compétence en la matière et, dans une moindre mesure en Lettonie, en Turquie, en Ukraine et au Royaume-Uni, le point commun entre les différents Etats membres du Conseil de l’Europe tient au fait que la distribution d’énergie (gaz ou électricité) et d’eau est assurée par les communes, soit seules, soit en association avec d’autres et selon des formules juridiques variables permettant d’associer le secteur privé. Il arrive que des communes prennent également en charge une partie de la production d’électricité, notamment en Norvège. On rencontre dans certains pays comme la France, l’Espagne, en Albanie ou la Lituanie des situations où un monopole accordé à une société nationale a pour conséquence que les compétences locales sont dans ce domaine très strictement encadrées, encore que les collectivités locales peuvent être associées à la gestion.

K. Économie

A l’exception du tourisme dont elles prennent de leur propre initiative la promotion en charge, les collectivités territoriales ne disposent que de compétences limitées en matière économique, encore que le chômage persistant les amènent à intervenir dans le domaine de l’emploi.

Leurs possibilités d’intervention sont dans ce domaine strictement encadrées d’une part par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie dans les pays qui le reconnaissent, d’autre part, pour ce qui concerne les Etats concernés, le droit de la Communauté européenne (celui-ci limite notamment les possibilités d’accorder des subventions). Il en résulte que les collectivités locales prennent surtout en charge la création de zones spécialisées destinées à accueillir, pour l’essentiel, des entreprises (parcs industriels, etc) et ont, dans ce domaine, un rôle d’accompagnement.

L. Cultes

Le rôle des collectivités locales en matière de cultes dépend bien évidemment des relations variables selon les pays que les églises et l’Etat peuvent entretenir. Cependant, même quand le pouvoir central intervient, comme par exemple au Danemark, les collectivités locales ne jouent dans ce domaine aucun rôle.

Il arrive par contre dans certains pays (Belgique, Luxembourg, Norvège) que les communes soient associées à l’entretien des lieux de cultes ou garantissent in fine les dettes des organismes chargés du temporel des cultes.

TROISIEME PARTIE - ESQUISSE DE BILAN ET QUESTION DE L’EQUIVALENCE DES RESSOURCES ET DES CHARGES :LE PRINCIPE DE SUFFISANCE

Au terme de cet examen,à la fois synthétique et détaillé par grandes fonctions, il est nécessaire de tenter un bilan et de répondre à la question principale qui est celle de l’équivalence entre les compétences confiées aux collectivités locales et les moyens mis à leur disposition pour les exercer.

On sera naturellement amené pour cela à emprunter des données tant aux répnses fournies aux questionnaires spécifiques aux compétences qu’aux réponses, déjà synthétisées dans le premier rapport relatives aux finances.

Une observation préalable doit cependant être faite :

Dans les deux cas, les travaux ont montré la difficulté de parvenir à une approche totalement satisfaisante.

En matière financière, les séries statistiques homogènes manquent, surtout si l’on recherche- comme c’est la vocation du Conseil de l’Europe, organisation politique, des séries statistiques susceptibles de faire apparaître la marge de manœuvre réelle des différents niveaux de collectivités locales.

Pour ce qui est des compétences, on se heurte à des difficultés d’un autre ordre : une très grande difficulté à connaître la matière, extrêmement dispersée entre différentes catégories de textes. Une extrême difficulté de comparer car les dispositions sont souvent complexes et font appel à des logiques institutionnelles presque spécifiques à chaque pays. Une certaine indifférence à cette question pourtant essentielle. Le découragement aussi devant l’immensité de la tâche non seulement au niveau comparatif mais aussi au sein de chaque Etat.

Le travail fourni était donc d’autant plus nécessaire. Il servira tout au moins de révélateur de difficultés que l’on ne soupçonnait pas forcément au départ. Les résultats ne pourront être obtenus que par une action continue, notamment au niveau de la mise au point de fiches par pays ou de la réalisation de monographies concernant chaque grand domaine de compétences. Le Conseil de l’Europe pourrait à cet égard lancer ou soutenir des programmes de recherche dans ces directions.

Cette esquisse de bilan s’organisera en trois interrogations :

Les collectivités locales exercent elles une part importante des responsabilités publiques ?

Est-il possible, au terme de ce premier survol, de tirer des conclusions sur un modèle type de répartition des compétences au sein des pays du Conseil de l’Europe ?

L’équivalence entre les ressources et les charges ou, plus précisément, entre les compétences et les finances, est-elle assurée ?

I. Les collectivités locales exercent elles une part importante des affaires publiques ?

La réponse à cette question ne peut résulter d’une simple énumération des domaines de compétence exercés ni d’un chiffrage précis. Les deux méthodes sont nécessaires. Elles seront abordées successivement.

En ce qui concerne le chiffrage, on peut trouver une réponse approchée dans l’analyse de la part des budgets locaux dans le Produit Intérieur Brut des différents pays. On se référera pour cela aux deux tableaux ci-dessous qui reprennent des données figurant dans le premier rapport :

Le premier fait apparaître la part des dépenses municipales en % du PIB, le second en % de l’ensemble des budgets publics, ce qui permet de neutraliser le facteur tenant à l’importance plus ou moins grande du secteur public en général. Ces tableaux doivent être pris avec beaucoup de prudence car les sources sont loin d’être homogènes mais ils fournissent un ordre de grandeur.

Le premier fait apparaître une situation apparemment satisfaisante sur un premier point : il montre que le clivage entre pays décentralisés et pays centralisés ne passe plus, globalement parlant, entre pays de l’Ouest et pays de l’Est, même si la situation faite à des pays comme la Bulgarie, la Lituanie et la Lettonie peut apparaître assez singulière compte tenu de ce que l’on sait par ailleurs sur le développement de la démocratie locale dans ces pays. Cela confirme que l’on ne saurait s’en tenir à des chiffres globaux pour apprécier le degré de décentralisation d’un Etat. C’est à un faisceau d’indices qu’il convient de recourir. En revanche, la situation de pays comme la Hongrie ou la Pologne 110doit être soulignée car elle concrétise une évolution que l’on sait régulière depuis 1989 et qui vient, en particulier en Pologne d’être consacrée par l’élection au suffrage universel direct non seulement des communes (pour la troisième fois) mais surtout des nouveaux niveaux créés par la récente réforme fondamentale qui s’est étalée des mois de juin en octobre 1998 (voïvodies dont le nombre a été réduit à 16 et leur assure une taille à l’échelle des plus grandes régions européennes, powiats ou districts, au nombre de 373 et qui viennent compléter la nouvelle organisation territoriale entre la commune et la région).

Comme l’indiquait le rapport consacré aux finances, les dépenses municipales des différents pays du Conseil de l’Europe comparées au Produit Intérieur Brut de chacun des pays concernés s’étagent de 0,11 % (Saint-Marin) à 27,5 % (Suède) autour d’une moyenne de 8,91. Les pays d’Europe Centrale et Orientale ont fait des efforts considérables en très peu de temps. Le pays qui a le plus faible rapport entre ses dépenses municipales et son Produit intérieur brut est la Roumanie avec 3,5 %, chiffre qui se compare à celui de la Grèce pourtant membre de l’Union européenne. Le pourcentage le plus élevé peut être observé en Hongrie (17 %), soit le taux le plus élevé avant les pays scandinaves, qui possèdent les budgets locaux les plus importants en fonction du critère retenu.

Le tableau suivant qui fait apparaître les pourcentages des budgets locaux par rapport au total des budgets publics (TDE), (Budget de l’Etat inclus) confirme à peu de choses près le classement tout en offrant plus de lisibilité :

L’importance des budgets locaux par rapport à l'ensemble des budgets publics s’établit autour d’une moyenne de 22 %, soit le cinquième, avec des pointes extrêmes à Saint-Marin, Malte et l’ex-République de Macédoine (autour de 1%) et jusqu’à 60 % (Norvège).

Les cas de Saint-Marin, Malte et Chypre s’expliquent assez bien en raison des caractéristiques des territoires concernés. Les chiffres de la Grèce, trop anciens, ne paraissent pas devoir être retenus.

A l’autre extrême, on trouve quatre pays aux caractéristiques fort différentes : la Norvège et la Suède -auxquelles il convient d’associer le Danemark, tout proche pour les raisons statistiques expliquées précédemment mais aussi la Hongrie et la Lituanie. Cette place de la Lituanie est confirmée par le rapport de l’expert de ce pays, même si les chiffres paraissent légèrement inférieurs. Ils traduisent, en tout cas, une tendance à une diminution régulière (de 43,9 en 1991 à 35,6% en 1996)

Si l’on met de côté ces situations extrêmes, on constate que la plupart des pays se situent dans une fourchette comprise entre 10 et 30 %. 7 (Royaume -Uni, France suisse, Allemagne, Finlande, Danemark, Luxembourg) se situent entre 27 et 30 %, ce qui donne à penser que les budgets locaux représentent prés de la moitié du budget de l’Etat central (égal en Allemagne en raison de l’importance des budgets des Länder).

L’écart entre certains pourcentages intéressant les pays d’Europe centrale ou orientale illustre aussi la diversité de méthode qui a été suivie en matière de décentralisation de compétences (si l’on compare par exemple les cas hongrois et tchèque).

La tentation a été grande chez les gouvernements centraux de saisir le thème de la décentralisation pour se “débarrasser ” d’un maximum de compétences et de décentraliser les problèmes. L’exemple de la Lituanie, voisin de la Norvège, est très significatif de cette tendance et ne doit pas faire illusion : la part des budgets locaux ne cesse de se réduire depuis 1994.Le cas de la Hongrie est très complexe : il montre l’importance que peuvent revêtir les compétences déléguées par l’Etat par rapport aux compétences propres et combien son éloignées les notions de volume du budget et celle de maîtrise de celui-ci.

Au total, il est certainement possible de répondre qu’aujourd’hui, dans l’ensemble, les collectivités locales européennes gèrent une part- voire une part très importante- des affaires publiques.

II. existe-t’il un modèle type de répartition des compétences au sein des pays du Conseil de l’Europe ?

La question est tentante mais les explications précédentes suffiraient par elles-mêmes à faire deviner le sens de la réponse qui ne peut-être que négatif. Elle l’est dans les faits. Il n’est d’autre part pas souhaitable de rechercher une uniformité, simplement de tracer quelques pistes et fournir des repères.

Des premiers éléments peuvent être trouvés à l’issue de l’examen des situations nationales, domaine par domaine :

Deux situations extrêmes apparaissent : celles où les collectivités locales et, en particulier, les communes sont restées à un niveau de compétence que l’on pourrait qualifier de “traditionnel ”, c’est à dire un niveau de compétences très directement lié à la gestion d’un territoire et des intérêts collectifs des personnes qui y résident. Ce niveau de compétence correspond d’ailleurs, semble-t-il, à ce noyau dur de compétences que la Charte dénomme “compétences de base ” :
- administration du patrimoine de la commune ;
- services à la population : eau, assainissement, transports (ensemble des “ réseaux ”) ;
- gestion du territoire : planification du développement, urbanisation (en liaison toutefois avec l’Etat et, lorsquils existent, les “niveaux supérieurs” d’administration), environnement ;
- police et sécurité civile ;
- culture et loisirs.

C’est par exemple autour de ce “ noyau dur ” minimal que se concentrent aujourd’hui les compétences des communes de pays aussi divers que Chypre, la Slovaquie ou la République Tchèque.

Celles-ci s’inscrivent du point de vue économique et de l’aménagement dans le cadre de coordination réalisées soit au niveau du district, soit au niveau de la région. C’est à ce dernier niveau principalement que sont arrêtées les grandes options mais la commune a un rôle non négligeable pour délivrer les autorisations d’occupation du sol.

A l’autre extrême, figurent des pays dans lesquels le niveau local s’est vu attribuer,soit comme compétence propre,soit comme compétence déléguée des attributions supplémentaires souvent lourdes. Ce schéma correspond à ce que la Charte appelle “attribution de compétences à des fins spécifiques”.

Les principaux secteurs concernés sont, assurément, l’action sociale et la santé au sens large et l’éducation. Lorsque ces compétences sont dévolues à l’échelon local,elles occupent souvent, on le verra à travers les données chiffrées ci-dessous, le premier poste fonctionnel de dépense.Il peut exister cependant des degrés non négligeables dans cette décentralisation. La division essentielle à cet égard réside dans la décentralisation-ou non- de la gestion et du paiement des personnels enseignants. On ne discerne pas de règle évidente pour expliquer que telle ou telle solution ait été retenue de préférence à une autre. La décentralisation des personnels de l’enseignement peut-être soit ancienne et traditionnelle (Royaume-Uni) soit récente (Hongrie et Pologne). Cette deuxième option est celle qui explique, pour l’essentiel, les différences dans l’importance relative des budgets locaux.

L’importance plus ou moins grande des compétences peut recouvrir des différences importantes dans la conception que chaque pays se fait du “pouvoir local”.

Dans les pays qui s’en tiennent à ce que nous avons appelé “le noyau dur”, l’autonomie locale est conçue comme s’opposant à la centralisation étatique, contre laquelle elle doit être défendue. Les dépenses étant moins importantes,elles peuvent être assumées très largement grâce au recours aux ressources fiscales traditionnelles (impôt foncier principalement).

Dans les pays où les collectivités locales sont invités à assumer de lourdes tâches de gestion, leur insertion dans l’Etat peut être vécue différemment. Elles se conçoivent elles-mêmes comme des éléments d’un ensemble plus vaste,entretenant tout naturellement- et nécessairement en raison de la nature de leurs tâches- des relations étroites de coopération avec l’échelon central. L’espression néeerlandaise de “mebewind” (que l’on peut traduire par “cogestion”) peut être considérée comme très représentative de cette situation et de l’état d’esprit qui en résulte. Il en va de même dans les pays qui possèdent une tradition fédérale confirmée. La contrepartie est que les collectivités locales ne peuvent avoir,en général ,qu’une marge de manœuvre plus étroite pour au moins deux raisons:

- Les collectivités locales étant amenées à délivrer des services dépassant,par leur nature, le simple cercle des intérêts locaux (éducation par exemple),les conditions de délivrance de ces services doivent correspondre à une certaine égalité sur l’ensemble du territoire,non seulement de la collectivité mais de la région ou de la nation.

- La deuxième limite est financière : l’importance des sommes ne peut être assurée par la seule fiscalité traditionnelle. Les obstacles au développement d’une fiscalité additionnelle plus moderne ayant été rappelées dans le rapport précédent, la seule issue est dans l’augmentation des transferts, quelle que soit leur forme. Au fur et à mesure que l’importance relative de ceux-ci augmente, leurs critères de distribution se diversifient au point de revêtir un caractère quasi automatique. Il peut arriver aussi que le critères de dsitribution prennent en compte une estimation de la dépense considérée comme “normale” pour la satisfaction de tel ou tel type de besoin. Le risque est grand alors que le budget local ne soit plus guère qu’un point de passage en vue de la satisfaction d’un besoin “standardisé”. C’est semble-t-il la voie dans laquelle se sont engagés certains pays de l’Europe centrale et orientale qui ont choisi d’emblée un “basculement” important de compétences du centre vers la base. On comprend ainsi que, poussé à l’extrême, ce type de répartition puisse conduire, paradoxalement, à un amoindrissement de la démocratie locale ou soit peu propice à son apprentissage.

Une autre question qui affleure depuis quelques années est celle du partage entre le secteur public et le secteur privé,non seulement dans les pays conduits à organiser la transition d’une économie planifiée vers une économie de marché mais également dans les pays de l’Ouest qui ont tous mesuré les limites d’un interventionnisme excessif de la puissance publique. C’est un des défis importants que doit relever la gestion des compétences y-compris au niveau local:convient-il de privatiser certains services ? Lesquels ? Convient de déléguer leur gestion tout en en conservant la maîtrise ? Le premier débat à surtout eu pour cadre le Royaume-Uni, le second est présent en France à travers la concession de la plupart des réseaux de distribution. Il existe aussi au niveau local dans les pays de l’Europe du Nord. Le débat se focalise très largement dans une majorité de pays autour de la question de la production et surtout de la distribution d’énergie.

La répartition des compétences doit aussi s’adapter à la diversité des niveaux d’administration.

On n’évoquera ici que pour mémoire la répartition des compétences entre les fédérations et les états fédérés ou régionaux pour se concentrer sur les niveaux intermédiaires entre les états (central ou fédéré ou régional) et les communes.

La répartition des compétences est d’autant plus complexe à mettre en oeuvre que les niveaux intermédiaires sont plus nombreux.

Il n’existe en général qu’un seul niveau intermédiaire,si l’on veut bien faire abstraction des organes de coopération intercommunaux qui s’ajoutent ou se superposent à ce niveau. Certains états unitaires particulièrement étendus peuvent cependant en compter davantage. C'est le cas de la France mais aussi, depuis peu, de la Pologne.

La collectivité intermédiaire est le plus souvent et au minimum, en application du principe de subsidiarité, un lieu de coopération :le kreis allemand se reconnaît explicitement comme tel mais il existe d’autres exemples où la collectivité intermédiaire reçoit explicitement une telle fonction de coordination (judet en Roumanie, voïvodies polonaises avant la réforme de 1998). Est accompli au niveau intermédiaire tout ce qui ne peut être fait au niveau d’une seule commune ou d’une association de communes : routes, réseaux divers. De plus en plus, les tâches d’assainissement, surtout compte tenu des normes imposées par les autorités européennes doivent être traitées à ce niveau. Il en va de même de certaines catégories de transports (terrestres essentiellement).

La collectivité intermédiaire est d’autre part dotée, par définition, d’un territoire plus grand. Elle intervient donc aussi, nécessairement, dans tout ce qui touche à la planification et à l’utilisation du territoire.

Elle peut également intervenir indirectement dans l’exercice des compétences communales à travers l’aide qu’elle est en mesure d’apporter aux conseils municipaux (département français).

La collectivité intermédiaire est d’autre part une collectivité à part entière dans la répartition des responsabilités que l’Etat entend décentraliser. Elle peut intervenir notamment en matière sociale et surtout sanitaire (cas des comtés scandinaves, des départements français et des nouveaux powiats polonais).

En matière d’éducation, il est rare que, comme en Suède où il existe pourtant des comtés, la collectivité intermédiaire soit tenue à l’écart. Des partages de compétences se dessinent qui tiennent compte des niveaux d’enseignement.C’est ainsi qu’en France ou en Pologne l’enseignement secondaire est confié respectivement aux départements (en partie car ceux-ci le partagent avec les régions) et aux powiats.

La collectivité intermédiaire, surtout celle qui possède le territoire le plus important quand il en existe deux, a également une fonction d’orientation et de planification dans différents secteurs (économique et culturel en Pologne; économique et en matière de formation professionnelle et de transports en France). L’une des questions alors est de savoir quelle peut être la force contraignante de ces orientations pour les collectivités du premier niveau. Il semble bien, à cet égard, qu’une différence s’esquisse entre états unitaires et états fédéraux ou régionaux. Dans les seconds, du fait de la différence de nature qui sépare la collectivité intermédiaire des autres niveaux, la tendance serait à une sorte d’emboîtement entre collectivités. Cela est moins vrai dans l’état unitaire.

Les tableaux ci-après s’efforcent de donner une présentation plus concrète de l’importance relative des différents domaines de compétences.

Il ne s’agit (et il ne peut s’agir) que d’ordres de grandeur car les données ne sont pas homogènes ni complètes. On peut regretter à cet égard que tous les experts n’aient pu fournir une répartition fonctionnelle -même approchée- des dépenses des communes.

Cf tableau "Aperçu de l ‘importance relative des divers domaines de compétence à travers les dépenses des collectivités locales I- Pays appartenant à l ’Union européenne" (contacter : webcplre@coe.int)

Cf tableau "Aperçu de l ‘importance relative des divers domaines de compétence à travers les dépenses des collectivités locales II- Pays n’appartenant pas à l ’Union européenne" (contacter : webcplre@coe.int)Certaines données sont fournies en chiffres ; elles permettent alors de mesurer l’importance relative des sommes engagées par chaque niveau de collectivité. D’autres ne figurent qu’en pourcentage du seul budget du niveau considéré.

Pour la France, par exemple, même si l’effort des régions en matière d’éducation et de formation est très important par rapport au budget des régions, il demeure inférieur, en valeur absolue, à celui que consacrent les départements aux collèges bien que cet effort ne représente que moins de 10 % de leurs propres budgets.

Il apparaît plus difficile, dans l’ensemble, de parvenir à un chiffrage “ fonctionnel ” pour les communes que pour les collectivités intermédiaires.

Elles assument en effet des tâches beaucoup plus diversifiées, plus difficiles à isoler car elles mettent davantage parfois à contribution les services de la commune qu’elles ne correspondent à un investissement. C’est vrai notamment pour l’urbanisme qui est avant tout une compétence de réglementation. C’est la raison pour laquelle également les communes ont un budget de fonctionnement relativement plus élevé et qu’une part relativement plus grande de celui-ci est affecté aux dépenses de personnel. Il est parfois aussi plus difficile, d’un point de vue statistique, d’affecter précisément les dépenses. C’est le cas en matière de logement, domaine pour lequel les modes d’intervention peuvent ne pas être directs mais transiter par des sociétés privées (Royaume-Uni) ou des offices (France).

Les postes les plus importants sont souvent constitués par l’administration générale et la voirie.

L’aide sociale occupe une place importante en Suède, Islande, Norvège. La part affectée à l’éducation est d’autant plus grande qu’il n’existe pas encore de véritable niveau intermédiaire (Islande, Ukraine, Pologne avant réforme, Estonie).

La situation suédoise mérite d’être soulignée car entre la commune et le comté, c’est la commune qui l’emporte pour l’éducation et l’action sociale. C’est le cas aussi au Royaume-Uni pour l’éducation (près de 50 % dees dépenses des districts).

La situation danoise apparaît équilibrée. Il n’y a que pour la santé que le comté l’emporte largement.

Le poste voirie est important au deuxième niveau au Danemark, en France (département et région), aux Pays-Bas. Ces deux derniers pays se rapprochent aussi à travers le rôle déterminant accordé au deuxième niveau en matière d’aide sociale (43,2 % pour les départements français, 49,5 % pour les provinces néerlandaises).

Les pays scandinaves se distinguent par la place occupée par les charges en matière de santé (hôpitaux) au deuxième niveau. Une évolution du même type paraît se dessiner dans les nouvelles démocraties (sauf la Pologne) pour lesquelles des chiffres ont été fournis.

L’“ économie ” ne paraît pas une compétence dominante des collectivités locales. Les chiffres sur ce point peuvent cependant être trompeurs, car les politiques d’équipement (et les politiques fiscales qui ne sont pas ici prises en compte) sont susceptibles d’exercer une influence importante sur le développement local et l’implantation des entreprises.

Au total, en dépit de l’étroitesse de l’échantillon, il paraît difficile de déterminer un “ profil ” dominant de répartition des compétences.

La lourdeur de la charge financière milite, en général, pour l’attribution au deuxième niveau mais cela n’est pas systématique.

L’étagement des compétences tend à privilégier, conformément à la subsidiarité, la commune, le deuxième niveau assurant des tâches de coordination ou d’attribution. Le plus souvent, les différents niveaux, même si cela est à des degrés divers, se trouvent en situation d’intervenir concurremment sur la même compétence.

III. Le principe d’équivalence des ressources et des charges ou, plus précisément, des compétences et des finances est-il assuré ?

A plusieurs reprises, l’article 9 fait allusion à la notion de “ suffisance ”. Celle-ci doit s’apprécier par rapport aux compétences confiées à la collectivité. La charte (9-1) dispose ainsi que “ les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans le cadre de l’exercice de leurs compétences ”.

A. Nature des compétences et nature de l’EQUIVALENCE FINANCIERE

Le paragraphe 9-2 précise cette liaison entre les ressources et les compétences : “ Les ressources des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou par la loi ”.Le rapport explicatif emploie pour sa part une autre expression, celle de rapport “ adéquat ” : “ le principe en question veut qu’il y ait un rapport adéquat entre les ressources financières à la disposition d’une collectivité locale et les missions qu’elle remplit ”.Le commentaire apporte une précision supplémentaire en indiquant que ce “ rapport est particulièrement étroit dans le cas des fonctions qui lui ont été spécifiquement assignées ”.

Cette dernière phrase mérite elle-même une explication : de la même façon qu’implicitement les auteurs de la charte concéderaient qu’il existe des compétences locales “ par nature ” en quelque sorte (les fameuses compétences de base), de même ils paraissent considérer que ces compétences par nature ou les compétences exercées en application de la clause de compétence générale sont naturellement financées par les ressources propres et la marge de manoeuvre que les collectivités locales savent se créer pour elles-mêmes (130). En revanche, les compétences attribuées à l’occasion d’une législation spécifique doivent faire l’objet du transfert de financement adéquat. Cette équivalence est, a fortiori, vraie pour les compétences déléguées.

Les réflexions et les constatations précédentes montrent que l’on ne saurait s’en tenir à une interprétation aussi simpliste des dispositions de la charte.

Les compétences propres ne sauraient se réduire aux seuls “ compétences de base ”. Les chapitres précédents du rapport ont montré que les compétences “ attribuées à des fins spécifiques ” étaient aussi des compétences propres, qui n’étaient pas d’une nature différente des autres.

Les budgets locaux constituent d’autre part un tout et il est souhaitable, quelle que soit l’origine des ressources et leur mode de calcul, qu’elles viennent constituer un “ fond commun ” à la disposition des élus. C’est une des conditions de l’autonomie locale et l’on a pu noter, en particulier, dans le rapport précédent que l’évolution vers la globalisation des transferts allait dans ce sens. Chaque collectivité doit avoir, si peu que ce soit -mais autant que possible-, la possibilité d’imprimer des priorités à son action donc de faire des choix.

Il serait d’autre part parfaitement artificiel de distinguer, d’une part, compétences propres -et, a fortiori, de les chiffrer- et, d’autre part, ressources propres. Dans ce second cas, cela pourrait même se heurter à des questions de principe, la charte souhaitant par ailleurs que les collectivités perçoivent des impôts dont elles puissent, autant que possible, faire varier les taux et, par conséquent, le produit. Il ne pourrait donc s’agir, en toute hypothèse, que de ressources propres “ potentielles ”.

L’assimilation compétences propres/ressources propres nous paraît donc devoir être maniée avec prudence, à la fois en termes de principe et en termes comptables sauf à considérer qu’elle constitue pour les états-membres une invitation à augmenter la part des ressources propres dans les budgets locaux et régionaux. On a vu, en effet, que la part de ressources des collectivités locales issues de ressources propres était désormais minoritaire.

Comme il est peu raisonnable de penser que la part des compétences propres serait aujourd’hui également inférieure à la moitié de l’ensemble des compétences, l’étude amène à une première conclusion : il n’existe pas, aujourd’hui, dans l’ensemble des pays d’Europe, un niveau de ressources propres proportionné aux compétences propres exercées par les collectivités locales et régionales.

En deuxième lieu, il ne paraît pas non plus logique d’assimiler totalement, du point de vue de leur compensation financière, les compétences dites “ attribuées ” et “ déléguées ”.Certes, pour reprendre l’expression du rapport explicatif, elles peuvent être toutes deux classées comme des compétences “ spécifiquement assignées ” mais elles sont, on l’a vu, de nature différente.

Cette nature peut faire admettre des solutions différentes pour leur contrepartie financière éventuelle : on peut admettre, par exemple, que les compétences déléguées puissent être financées par des subventions spécifiques mais ce ne saurait être considéré comme une règle.

En revanche, le financement d’une compétence “ attribuée ”, donc propre, ne saurait, a priori, être normalement financé par une ressource affectée.

L’une comme l’autre ont cependant un avantage : dans la mesure où elles donnent lieu, en principe, à une législation spécifique, celle-ci peut être l’occasion pour le législateur -et les collectivités locales- de s’assurer que le financement correspondant est bien envisage. C’est, à l’analyse, compte tenu de la difficulté considérable de parvenir à un constat comparatif objectif et exhaustif de l’équilibre entre les compétences et les finances, sur cet état de fait qu’il faudrait s’appuyer pour espérer améliorer la situation pour l’avenir.

B. une constat difficile qui appelle, pour l’avenir, la mise au point d’une méthodologie

La question de l’équivalence des ressources et des charges -ou, pour reprendre l’expression de la charte, celle de la proportionnalité des compétences et des charges- est difficile à apprécier car elle fait intervenir des éléments à la fois subjectifs et objectifs.

Les éléments subjectifs font que les élus locaux ont tout naturellement tendance à considérer que les ressources dont ils disposent sont insuffisantes tandis que les représentants du pouvoir central ont tout naturellement tendance à penser le contraire.

Il y a peu de chance, sauf à mettre en place une commission mixte réunissant représentants de l’état et représentants des élus spécialement chargée de cerner la question, d’obtenir une réponse satisfaisante 131.

C’est d’ailleurs l’observation que font tous les experts et ils ont tendance à conclure, se faisant les échos des élus, que les ressources ne sont pas proportionnées aux compétences 132.

La balance, de toute façon, ne peut pas être égale entre des ressources limitées et, en tout cas, faiblement évolutives, et des besoins, d’une certaine manière, indéfinis. Cette “ tyrannie des besoins ” est d’autant plus forte que les décideurs locaux sont plus proches de leurs populations, plus “ réactifs ” que l’état, protégé par son éloignement 133.

Il n’est pas aisé, d’autre part, de parvenir à une réponse objective pour des raisons qui ressortent à l’évidence de l’ensemble des constatations faites tout au long du présent rapport.

Certes, l’on peut imaginer qu’à l’intérieur d’un pays particulier des tentatives soient faites pour mesurer cette équivalence. La France a entrepris cette tâche bien que de façon partielle pour suivre l’application des lois de transfert de compétences de 1982-1983. Une commission d’évaluation des transferts de compétences a été mise en place et des rapports ont été produits sur ce sujet dans le cadre d’un “ Observatoire des Finances locales ” créé au sein du Comité des Finances locales, organe consultatif créé en 1979 et qui réunit des représentants de toutes les catégories de pouvoirs locaux et régionaux. Des démarches analogues existent ailleurs de manière plus ou moins solennelle mais dresser un constat global et objectif portant sur les pays du Conseil de l’Europe paraît aujourd’hui hors d’atteinte.

Le rapport précédent a montré combien cela était déjà difficile pour les finances ; cela l’est encore davantage si l’on veut le faire en même temps pour les compétences.

On est donc conduit à suggérer des pistes moins ambitieuses mais susceptibles d’ouvrir des solutions concrètes pour l’avenir.

On observera d’abord que les dispositions relatives au principe posé par l’article 9-2 ne sont pas très nombreuses dans les constitutions et les législations. Quand elles sont formulées, elles n’ont pas le plus souvent de portée générale. Elles ne concernent que certaines catégories de compétences ou même seulement le domaine qui fait l’objet de la loi où elles figurent.

Parmi les dispositions les plus générales, il est possible de mettre en exergue la loi lettone du 19 mai 1994 sur les gouvernements locaux qui prévoit qu’à tout accroissement de compétences doit correspondre un accroissement de revenus. L’obligation se fait plus précise encore dans le cas de la délégation de l’exécution d’une compétence d’Etat mais ce transfert financier s’effectue sur la base des sommes engagées jusque là par l’administration d’Etat. Tel est l’esprit également de la loi française de 1983, avec les limites que ce type de référence comporte.

En Italie, plus récemment, la loi de pouvoirs spéciaux n° 59 du 1997 a fixé dans son article 4, alinéa 3, une série de principes fondamentaux régissant les délégations de compétences des “ niveaux supérieurs de gouvernement ” aux communes et aux provinces. Parmi ces principes, figure celui de la “ correspondance entre ressources financières et tâches à remplir ”.

Les dispositions constitutionnelles sont encore plus rares, naturellement, que les législations mais l’article 118 de la récente constitution albanaise (21 octobre 1998) doit être signalé car il affirme le principe d’équivalence à la fois pour les compétences déléguées et, d’une manière générale, pour toutes les compétences attribuées aux collectivités locales par la loi.

Encore plus rares sont les lois qui se préoccupent du suivi de l’équivalence dans le temps. La loi française de 1983 qui s’y est essayée, fait figure d’exception. Elle tire les conséquences du principe de base de la charte selon lequel les compétences doivent être définies par la loi. Elle dispose que toute modification du domaine de compétence par une disposition réglementaire (norme infra-législative émise par le seul gouvernement) doit bénéficier d’une compensation financière automatique.

Certains états n’admettent pas d’être liés par le principe même d’équivalence. C’est le cas des Pays-Bas qui ont émis une réserve à propos de cette disposition de la charte. En dépit des efforts des associations d’élus, le Parlement suédois a refusé de l’inscrire dans la loi. Il a accepté de prendre en considération le “ principe de financement ” destiné à régir les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales mais sans accepter de lui donner une force législative contraignante.

Les principes sont une chose, les applications concrètes une autre. L’effort lituanien note par exemple que le principe précité de 1994 n’est pas appliqué. On a déjà vu qu’en France, l’évolution entre les dépenses induites par l’exercice de la compétence et le montant de la compensation financière avaient tendance à diverger avec le temps.

En fait, il existe très peu de systèmes contraignants et efficaces pour permettre aux collectivités de défendre le principe d’équivalence quand il existe.

C’est une des conséquences de la réticence, déjà signalée, à traiter des compétences au même niveau, par exemple, que les règles du contrôle. Il est vrai que la vérification de l’équivalence impliquerait des recherches comptables peu compatibles avec une décision de nature judiciaire. La véritable défense doit donc être recherchée dans la mise en place de procédures, formelles ou informelles, obligeant le législateur et, à fortiori, les gouvernements à une certaine transparence et, à tout le moins, à répondre à la question “ avec quels moyens ? ”.

Le moment du transfert de nouvelles compétences doit donc être privilégié.

La mise en place de telles procédures serait grandement facilitée si les gouvernements veillaient à inscrire le principe dans leur législation 134.

Dans certains cas (délégation), il serait possible d’introduire aussi, comme l’a fait la loi espagnole, la possibilité pour la collectivité délégataire de ne pas accepter la compétence si celle-ci n’est pas accompagnée des ressources correspondantes.

Il va de soi qu’il s’agit là d’un problème essentiellement politique qui ne pourra être correctement réglé qu’à deux conditions essentielles :

- une transparence et une concertation accrues dans l’élaboration des lois intéressant les collectivités locales,
- la vigilance de ces mêmes collectivités et de leurs associations -ou de leurs représentants institutionnels- au plan national.

QUATRIEME PARTIE : PRINCIPALES CONCLUSIONS SUSCEPTIBLES D’INSPIRER UNE RESOLUTION

I. La question de l’actualisation et de l’interprétation de la Charte en matière de compétences

L’analyse des dispositions des articles 3 et 4 a montré une incertitude au niveau de la portée et de l’interprétation du texte de la Charte, alors qu’il paraissait l’une des parties les plus claires et les mieux organisées. Cette constatation est d’autant plus forte que les concepts utilisés (clause générale de compétence, notion de compétences spécifiques, compétences déléguées, notion de ressources suffisantes, notion de compétences propres elle-même etc...) sont parfois peu ou mal compris par les législateurs nationaux et, ce qui est plus ennuyeux, par ceux-là même qui sont chargés de défendre l’autonomie locale. On peut dire, au risque de choquer, que l’importance de la question des compétences et de son mode de traduction dans la législation est, en pratique, quelque peu sous-évaluée dans la mise en œuvre de l’autonomie locale.

Par ailleurs, on se doit peut-être de tenir compte davantage de la diversité des traditions juridiques au moment, par exemple, où le Royaume-Uni, naguère absent dans les débats sur ces questions, montre sa volonté d’être un acteur à part entière.

Proposer une “lecture ” de la Charte plus claire et adaptée à l’état d’esprit dominant des différents pays entre du reste parfaitement dans la vocation d’un organe “politique ” de contrôle de l’application d’une convention internationale comme l’est le CPLRE. Les travaux précédents ont montré (cas du contrôle sur les personnes) tout l’intérêt de procéder ainsi.

Parmi les questions appelant des précisions on pourrait citer les suivantes :
- mieux montrer que la question de la nature de la compétence (de base ou spécifique) est secondaire par rapport à celle de sa définition et, surtout, du niveau de norme auquel cette définition doit être donnée,
- attirer mieux l’attention sur la différence de nature existant entre les compétences “propres ” et les compétences “déléguées ”. Montrer que, dans ce dernier cas le niveau de norme est moins important que dans le premier135, qu’il puisse même s’agir d’un simple convention entre collectivité mais dans le cadre d’une définition législative des conditions générales du contrat (possibilité de refuser, garantie d’équivalence financière)
- trouver une présentation plus simple et moins impérative de la “clause générale de compétence ” et qui montre qu’il s’agit avant tout d’une question de philosophie juridique importante pour l’autonomie locale, en harmonie avec le principe de subsidiarité : tout ce qui n’est pas explicitement interdit ou réservé à une autre autorité par le législateur est ouvert au champ de l’initiative locale.
- proposer une méthode de définition et de présentation des compétences
- chercher des moyens concrets d’apprécier in concerto l’application du principe de proportion entre les compétences et les charges. Il doit s’agir d’un principe général et pas seulement, comme beaucoup d’Etats ont paru l’interpréter, un principe qui ne valait que pour les compétences déléguées.
- faire justice du débat sur compétences obligatoire et compétence facultative qui ne paraît pas aussi essentiel que l’on veut bien le dire parfois, sauf comme critère pour déterminer avec précision les compétences qui doivent être absolument compensées financièrement et les autres.

II. quelques pistes méthodologiques pour la définition et le partage des compétences entre l’Etat et les collectivités décentralisées -ou autonomes- d’une part, et entre les différents niveaux d’autonomie, d’autre part

- il doit être clairement indiqué que l’expression de compétences “pleines et entières ” ne peut être abstraite du contexte d’organisation de l’Etat et qu’elle doit se combiner avec le principe de hiérarchie des normes et des fonctions. Il n’est pas nécessairement illégitime pour l’Etat central d’intervenir dans la mise en œuvre d’une compétence locale ou régionale. Tout est une question de forme et d’habilitation ou pas par le législateur.

Deux pistes sont en général acceptables :
- celle du partage que l’on pourrait appeler “vertical” ou normatif entre l’Etat et les collectivités autonomes :

L’attribution d’une compétence à une collectivité par le législateur ne fait pas obstacle à ce que celui-ci trace les contours de la compétence au nom de la compétence législative de l’Etat qui demeure (affirmation à nuancer suivant la forme, unitaire, fédérale ou composée de l’Etat).

En revanche -et c’est là que la distinction peut être subtile- les agents de l’Etat central, agissant en tant que collectivité (ou, pour reprendre une expression plus imagée, l’administration centrale ou ses représentants sur le terrain) sont tenus eux aussi de respecter cette législation. La compétence de réglementation qu’ils détiennent ne peut s’imposer aux collectivités locales que si le législateur l’a expressément prévu (d’où l’importance pour les représentants des collectivités locales de suivre de très près ces questions au Parlement)
- celle du partage que l’on pourrait appeler “horizontal ” ou par domaine qui pose la question des critères et de l’interprétation pratique du principe de subsidiarité.

Il serait souhaitable que chacun des Etats-membres revoie sa législation pour se demander si la répartition des compétences entre Etat central et autres collectivités autonomes répond bien au critère de subsidiarité c’est à dire, pour résumer, de proximité des décisions par une autorité elle-même comptable de cette décision devant les populations intéressées. Ce serait une occasion de rappeler que la subsidiarité, comme la décentralisation sont des concepts politiques qui ne peuvent être satisfaits par le seul critère de proximité, encore faut-il que les décisions relèvent d’autorités élues responsables devant leur population.

On pourrait imaginer que des commissions spécialisées comme il en existe ou il en a existé dans différents pays (France, Royaume-Uni etc...) se penchent sur la question de la vocation des différentes collectivités dans la satisfaction des attentes des citoyens en terme de services publics et émettent des propositions concernant les critères du partage entre les affaires de l’Etat (diplomatie, défense, politique économique globale, monnaie etc...), celles des autorités locales et celle des autorités de niveau intermédiaire.

Une des questions sur lesquelles le groupe pourrait se pencher est celle qui est parfois désignée sous l’expression de “blocs de compétence ”  (qui rejoint en partie celle de “pleines et entières”). Par bloc de compétences, il convient d’entendre la recherche d’une définition aussi simple que possible des différentes compétences et un effort pour donner l’essentiel d’un domaine à gérer à la même collectivité

L’expérience montre qu’il existe très peu de compétences qui puissent être données “en totalité ” à la même collectivité (la règle est le partage entre plusieurs collectivités). Encore faut-il essayer d’y tendre car la décentralisation ne peut être profitable au citoyen que si elle aboutit à une meilleure ”lisibilité ” de l’action des différents pouvoirs publics, donc si elle ne s’éloigne pas d’une certaine forme de simplicité.

Le partage à l’intérieur même d’une compétence n’est donc pas, en soi, à proscrire (ce serait irréaliste) ; encore faut-il insister sur la clarté et la logique qui président à de tels partages. C’est un préalable essentiel à toute réponse claire à la question de la proportionnalité des ressources et des charges.

Y participe aussi sans doute la manière dont les différentes compétences sont déterminées et protégées :
- Il est hors de question de préconiser telle ou telle méthode exclusive (compétence générale ou énumération). L’expérience a montré les réticences et les différences d’approche dans ce domaine ainsi que l’impossibilité de déterminer une seule voie. Une prise de conscience est sans doute cependant nécessaire autour de quelques idées simples :

Il ne saurait être question d’énumération a fortiori exhaustive mais il paraît indispensable d’introduire au minimum l’idée d’un “noyau dur de compétences propres ”. Cette expression, empruntée à certaines jurisprudences constitutionnelles, notamment allemande, traduit mieux que la notion de compétence de base l’idée que l’autonomie locale ne peut exister si un minimum de compétences élémentaires n’est pas garanti. Cette expression n’est pas exclusive d’une expression traduisant, mieux que la vieille notion “d’affaires locales ” le principe de subsidiarité. Ce serait un moyen par la même d’introduire celui-ci, à un niveau adéquat dans les différents ordres juridiques des pays d’Europe136

L’idée qui paraît devoir dominer toute réflexion à ce sujet est sans nul doute celle d’affichage et de transparence. L’énumération claire des compétences paraît en tout cas commander la réussite de toute tentative d’application du principe si controversé de l’article 9-2 de la Charte.

III. La proportionnalité des ressources et des charges

C’était la question de base posée au début de ce double recherche

A. Le constat qui peut être fait est préoccupant

- Le principe d’équivalence des ressources et des charges n’est clairement posé que dans très peu de législations. Il n’existe donc pas, a fortiori, de système d’appréciation de son application. Il semble que celle-ci soit renvoyée au bon vouloir des législateurs au hasard des lois de finances annuelles. Les garanties de son respect sont donc réduites à leur plus simple expression. Qui plus est, quand il est posé, le principe concerne soit les compétences déléguées seulement (ce qui témoigne d’une incompréhension des dispositions de la Charte ) soit pour les transferts de compétence à venir.

Sans qu’ils puissent toujours s’appuyer sur des éléments chiffrés exhaustifs, les experts dressent en général le constat d’une insuffisance des moyens financiers par rapport aux compétences exercées.

Ils dénoncent en particulier plusieurs phénomènes qui contribuent à maintenir en permanence une situation de précarité pour les autorités locales :
1. En matière de partage de la ressource fiscale, les collectivités locales apparaissent comme les parents pauvres par rapport aux Etats

Pourtant, cette nécessité vitale pour l’autonomie locale et la responsabilisation des élus se heurte aux réticences naturelles des Etats à déléguer une part de leurs ressources

Ce double constat amène les collectivités territoriales à considérer qu’elles ne possèdent pas les marges de manoeuvre minimales pour pouvoir entreprendre de nouvelles actions. Telle est bien là la véritable limite à la mise en pratique de la notion de compétence générale.

3. Les difficultés financières des collectivités locales sont accrues par toute une série de mécanismes qui aboutissent à des transferts de charges non compensés

Les états se débarrassent volontiers sur les collectivités locales des “mauvais risques ” c’est à dire ceux dont on peut penser qu’ils vont être des ressources de dépenses non prévisibles mais considérables : c’est le cas par exemple des soins aux personnes âgées, transfert logique en raison de sa proximité mais qui est lourd de menace du fait de l’évolution démographique et des accroissements de situations de dépendance ou de précarité.

Celles-ci peuvent provenir de nouvelles “libertés ” accordées aux collectivités locales notamment dans les domaines où l’action de l’Etat est défaillante (aide au développement économique).

Très souvent, il s’agit d’incitations des administrations de l’Etat à participer à une dépense en dehors de toute mesure législative d’ordre général : tel est le cas des procédures contractuelles destinées à réaliser un équipement particulier ou à mettre l’accent sur le développement de l’activité publique dans tel ou tel secteur. Les collectivités sont alors soumises à de véritables chantages.

Il arrive très souvent aussi que face à l’inaction de l’Etat dans son propre secteur (par exemple l’université ou les routes), les collectivités prennent sur elles de compenser son retrait.

Il y a là toute une série de procédés de transferts de charges qui ne disent pas leur nom qui doivent être dénoncés.

B. Les propositions ne sauraient se résoudre à quelques recettes miracles elles reposent beaucoup sur la vigilance des collectivités et de leurs associations elles-mêmes

Avant toute proposition concernant le nécessaire respect d’un équilibre entre les ressources et les charges, il paraît nécessaire de réaffirmer les raisons pour lesquelles une gestion proche des citoyens est budgétaire ment préférable, en principe, à une gestion centralisée : plus grande adaptation des décisions, plus grand contrôle sur les dépenses. Le système a d’autant plus de chances de permettre un meilleur contrôle qu’une part importante de la ressource dépendra de la décision des autorités locales élues elles-mêmes. Il y a donc un intérêt global à ce que davantage de ressources propres soient décentralisées.

Parmi les propositions possibles, il serait sans doute souhaitable d’inciter les autorités locales des différents pays :
- à demander la mise en place de commissions mixtes état collectivités locales d’évaluation contradictoire de l’équilibre existant des ressources et des charges,
- d’inciter ces mêmes autorités à demander la mise au point, à défaut de la décentralisation d’impôts nouveaux, de pactes de stabilité financière amenant une certaine stabilité des ressources locales et ce d’autant plus, on l’a vu dans le rapport précédent, que ces ressources sont de plus en plus dépendantes des décisions budgétaires des états centraux,
- les grandes associations d’élus locaux pourraient également être incitées à réfléchir sur le niveau optimal de partage des compétences entre l’Etat et les collectivités locales :

L’optimum peut ne pas être, à un moment donné, synonyme de maximum de compétences.

Donner trop de compétences trop vite peuvent rendre les collectivités exsangues et leur transférer la responsabilité sans les moyens, ce qui peut s’avérer nuisible, à terme, à l’essor de la démocratie locale.

Trop de compétences -et l’on sait qu’au-delà d’un certain seuil les nouvelles ressources ne peuvent être que de nouvelles ressources de transfert- risque de transformer les élus locaux en de simples exécutants de politiques nationales.

En outre, il est aisé de comprendre que plus les compétences seront importantes, plus elles rendront aiguë la question d’une distribution uniforme des prestations sur l’ensemble du territoire, plus se justifiera l’intervention centrale pour ajuster leur marge de manoeuvre.

C. Sur un plan plus technique

- Le souci d’un équilibre des compétences et des charges milite pour la mise en place de systèmes, sur l’initiative des Etats, péréquater de la ressource de manière à ce que chaque collectivité, quelle que soit sa taille ou sa richesse, puisse être à même d’exercer les compétences attribuées à la catégorie de collectivités à laquelle elle appartient.

Le principe de subsidiarité ne s’oppose pas, cependant, bien au contraire, afin de pouvoir s’adapter à la diversité des situations, d’offrir dans un certain nombre de domaines, des choix quant à l’importance des compétences que chaque collectivité est disposée à exercer (par exemple en fonction de l’importance de sa population).

- S’agissant des mécanismes à mettre en œuvre pour assurer, en permanence, le maintien d’un équilibre entre les compétences et les ressources, chaque Etat devrait être invité à prendre en compte les données suivantes :

La Charte laisse ouverte la détermination des mécanismes possibles d’association aux décisions mais celle-ci demeure l’un des points essentiels de l’organisation institutionnelle des différents états.

. ANNEXES

1 - Questionnaires adressés aux experts :

2 - Nomenclature adoptée pour les études par pays du CDLR

1-Questionnaires adressés aux experts :

1.1. Premier Questionnaire

QUESTIONNAIRE SUR LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES adressé aux membres du Comité d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

Observations préalables

1-2-Observations sur le premier questionnaire Certaines questions ont pu apparaître répétitives. C’est le cas de la question 1, de la question 2-1 et de la question 4 qui toutes trois tendaient aux même fins, à savoir l’évolution de la marge de manoeuvre que possèdent les collectivités locales dans l’exercice de leurs compétences.

Une question n’a pas été comprise. Il s’agit de la question 3 (compétence “ ad hoc ”) mais cela n’a pas affecté la validité de l’ensemble des réponses. Les experts qui ont le mieux répondu sont ceux qui ont compris la question comme s’appliquant aux différents moyens juridiques (principalement) dont pouvaient disposer les collectivités locales pour l’exercice de leurs compétences.

La question 7 sur la distinction entre compétences propres et compétences déléguées a dans l’ensemble été comprise (la note hongroise est à cet égard particulièrement claire), mais on a pu relever quelques-uns “ flottements ” au niveau des réponses à la question 8. Enfin la notion d’association de communes a parfois été comprise comme désignant les associations de représentation de pouvoirs locaux alors qu’il s’agissait de l’association des pouvoirs locaux pour l’exercice de certaines de leurs compétences.

Dans l’ensemble, les tableaux n’ont répondu qu’imparfaitement à la question 9 et, en tous cas, les notes sont à cet égard beaucoup plus incomplètes que celles des fiches du CDLR auxquelles il conviendra de se reporter à nouveau afin d’en faire une analyse critique. L’une des conclusions de l’analyse du premier questionnaire était la nécessité d’établir à l’occasion d’un second envoi une grille “ simplifiée ” compétence par compétence

1. Quels sont les principes généraux sur lesquels reposent les compétences des collectivités locales et la nature de leurs pouvoirs ?

2. De quelle manière ces compétences sont-elles définies :

- existe-t-il une "clause générale de compétence" et, si oui, à quel niveau de norme : constitution, loi, règlement ?

- existe-t-il une énumération de ces compétences ? Dans quel type de norme ?

- votre pays a-t-il choisi la première ou la deuxième solution ou les deux à la fois ?

- existe-t-il aujourd'hui un débat sur la manière dont ces compétences sont définies ? Quels sont les éléments de ce débat et les perspectives d'évolution ?

3. Dans quelle mesure les collectivités locales se voient-elles octroyer des compétences ad hoc afin de remplir des mandats spécifiques ?

4. Les collectivités locales ont-elles le droit de prendre des initiatives dans des domaines qui ne sont pas expressément exclus de leur compétence générale ou attribuée à d'autres autorités ? Ce droit est-il reconnu dans la loi ou dans la Constitution ou résulte-t-il des principes généraux d'interprétation en vigueur ?

5. Dans quelle mesure le principe de subsidiarité tel qu'il est établi à l'article 4 paragraphe 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale est-il consacré dans les textes normatifs et mis en application dans la pratique ?

6. Les compétences générales des collectivités locales sont-elles pleines, entières et exclusives ?

7. Est-ce que la distinction entre compétences propres et compétences déléguées existe dans votre législation ? Peut-on discerner un critère de répartition entre les deux ?

8. Dans quelle mesure et selon quels critères les collectivités locales sont-elles appelées à exécuter des fonctions dont la responsabilité incombe à des autorités supralocales ?

9. Citer dans l'ordre décroissant et, si possible, en les regroupant par grand thème mais avec une précision suffisante137 les compétences exercées :

i. par les communes

ii. par les associations de communes

iii. par les collectivités de deuxième niveau non doté de pouvoirs législatifs (autrement dit à l'exception des Etats fédérés, quelle que soit leur dénomination).

1.2 Deuxième Questionnaire

2e QUESTIONNAIRE SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES adressé aux membres du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

Il s’agit d’un second questionnaire légèrement différent du premier et plus complet, notamment pour ce qui concerne la définition précise des compétences locales. Il est demandé aux experts qui ont déjà répondu au premier questionnaire de bien vouloir compléter leurs réponses en cas de nécessité et, surtout, de répondre aux questions nouvelles.

Il est à noter que les collectivités concernées par ce questionnaire sont les collectivités décentralisées non dotées de pouvoirs législatifs (donc à l’exception notamment des entités fédérées).

Il est demandé aux experts de distinguer précisément dans chacune de leurs réponses entre les communes et collectivités de deuxième et éventuellement de troisième niveau (province, département, comté, région, etc).

1. Quels sont les principes généraux sur lesquels repose la répartition des compétences entre les collectivités locales et le pouvoir central ?

2. Quelles sont les classifications usitées en matière de compétences (compétences facultatives/obligatoires, normatives/d’exécution,...) ? Distingue-t-on entre des intérêts locaux, généraux ou mixtes ?

3. Indiquer notamment si la distinction entre compétences propres et compétences déléguées est reçue. Si oui, quel est le critère de répartition entre les deux, à quel niveau (législation, jurisprudence, pratique, doctrine) cette distinction s’établit-elle et quelles sont les conséquences qu’on y attache (sur le plan notamment du contrôle, du financement ou de la responsabilité) ?

4. De quelle manière les compétences sont-elles définies :

a. existe-t-il une clause générale de compétence et, si oui, à quel niveau de norme : (constitution, loi, règlement) ?

b. existe-t-il une énumération des diverses compétences des collectivités locales ? dans quel type de norme :est-ce que la question des compétences est traitée ou même simplement évoquée dans la loi générale (organique ou loi-cadre) sur les collectivités locales ou le gouvernement? ;existe-t-il une loi-cadre sur les compétences des collectivités locales ?

c. votre pays a-t-il choisi la première ou la deuxième solution ou les deux à la fois ?

d. quels sont les rôles respectifs des pouvoirs législatif et exécutif dans l’attribution des compétences locales ?

5. Les collectivités locales ont-elles le droit de prendre des initiatives dans des domaines qui ne sont pas expressément exclus de leur compétence générale ou attribués à d’autres autorités ? Ce droit est-il reconnu dans la loi ou dans la Constitution ou résulte-t-il des principes généraux d’interprétation en vigueur ? A quelles conditions une collectivité locale peut-elle se voir interdire d’intervenir dans une matière ?

6. Dans quelle mesure le principe de subsidiarité tel qu’il est établi à l’article 4 paragraphe 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale est-il consacré ? Est-il à la base des normes répartitrices de compétences ou s’agit-il d’une condition d’exercice par les différentes collectivités des compétences qui leur sont attribuées ?

7. Les collectivités locales ont-elles la possibilité de donner leur point de vue en cas de modification de leurs compétences (notamment par voie de consultation) ?

8. Les compétences générales des collectivités locales sont-elles pleines, entières et exclusives ?

9 Les collectivités ont-elles effectivement la capacité de gérer leurs compétences ? Pensez-vous que les collectivités locales prennent en charge dans votre pays “ une part importante des affaires publiques ? Les moyens financiers dont elles disposent sont-ils proportionnés à ces compétences? A défaut de pouvoir réaliser une évaluation comparative globale entre les compétences et les moyens financiers, il sera sans doute possible de fournir une répartition fonctionnelle des dépenses (par exemple en % du total consacré à tel ou tel type d’action : éducation, action sociale...). De même serait-il intéressant de connaître des exemples concrets montrant les écarts entre l’importance de la compétence et les finances attribuées. Les lois réalisant des transferts ponctuels entre l’Etat central et les collectivités locales peuvent également fournir des indices concrets de la manière dont le législateur ou le gouvernement conçoivent dans votre pays l’application du principe d’équivalence entre les ressources et les charges.

10. Dans quelle mesure et selon quels critères les collectivités locales sont-elles appelées à exécuter des fonctions pour le compte d’autorités supérieures ?

11. Citer de manière détaillée les compétences des collectivités territoriales en distinguant entre la commune et la collectivité de deuxième ou de troisième niveau (province, département, comté, région, etc) non dotées de pouvoirs législatifs (donc à l’exception notamment des entités fédérées) en les regroupant selon les rubriques prévues ci-dessous.

Préciser à chaque fois dans quelle mesure les collectivités concernées disposent d’un pouvoir réglementaire ou d’un pouvoir d’exécution, notamment sur le plan individuel, ainsi que le mode de financement de la compétence en cause lorsqu’il ne s’agit pas des impôts locaux ou de la subvention générale. Donner à tout le moins la répartition fonctionnelle des dépenses des collectivités pour ce qui concerne leurs budget et comptes.

A noter qu’une présentation sous forme de tableaux n’a pas été retenue de manière à permettre de fournir au lecteur une information aussi précise que possible.

a. Sécurité, police et justice

i. sécurité en général et maintien de l’ordre public
ii. police (en ce compris le statut du personnel de police)
iii. justice (notamment pour ce qui concerne les locaux)
iv. protection civile
v. lutte contre l’incendie
vi. registres de la population (en ce compris les étrangers) et des électeurs

b. Education

Indiquer les compétences en matière de programme, personnel (statut et salaires), bâtiment (construction et entretien) en distinguant selon les différents niveaux d’enseignement (préscolaire, primaire, secondaire, supérieur, professionnel et technique, ainsi que l’éducation des adultes, etc).

c. Santé

Indiquer notamment les compétences en matière d’établissements de soins pour ce qui concerne les bâtiments (construction et entretien), le personnel ainsi qu’éventuellement le matériel. Compléter cette rubrique par tout autre élément intéressant en la matière.

d. Action sociale

Indiquer les diverses compétences des collectivités pour ce qui concerne les crèches et garderies pour enfants, l’aide aux familles, l’aide à la jeunesse et à la vieillesse, les maisons de repos et l’aide sociale en général, en ce compris les handicapés, les minorités et les étrangers. Préciser si ces prestations sont payées par les collectivités locales pour leur propre compte ou pour le compte de l’Etat.

e. Aménagement du territoire et urbanisme

Préciser le rôle exact des collectivités territoriales dans l’élaboration des plans d’aménagement de l’espace et leurs compétences en matière de délivrance des autorisations de lotir et de bâtir, ainsi que pour ce qui concerne la protection des monuments et des sites (patrimoine culturel et ancien).

f. Logement

Expliciter le rôle des collectivités territoriales en matière de logement, notamment pour ce qui concerne les logement sociaux à loyer modéré, la rénovation des bâtiments, etc.

g. Environnement

Détailler le rôle des collectivités territoriales en matière de prévention et de lutte contre la pollution de l’eau (épuration), de l’air, des sols et par le bruit, ainsi qu’en matière d’ordures ménagères et de déchets (stockage, tri, traitement, incinération), d’abattoirs et de cimetières ainsi que pour la chasse et la pêche.

h. Culture, loisirs et sports

Indiquer le rôle des collectivités territoriales pour ce qui concerne les musées, bibliothèques, théâtres, salles de spectacle, sports, loisirs, les parcs et les espaces verts.

i. Circulation et transport

Préciser les compétences des collectivités territoriales en matière de police de la circulation routière, voirie, modes de transports collectifs par route (bus, tramways) ou par rail, ainsi que pour ce qui concerne les infrastructures tels que les gares, ports aéroports,...

j. Énergie

Préciser le rôle des collectivités territoriales en matière de distribution d’énergie (gaz, eau, électricité, ...).

k. Économie

Préciser les compétences des collectivités en matière d’économie, d’agriculture, de commerce et d’industrie, ainsi que de tourisme et d’emploi (promotion de l’emploi, lutte contre le chômage, formation professionnelle). Préciser à cet égard l’importance du principe de la liberté du commerce et de l’industrie au regard du droit des collectivités locales d’intervenir en matière économique.

l. Cultes

Quel est le rôle exact des collectivités territoriales en matière de cultes ?

Pour ce qui concerne les associations de communes, indiquer de la manière la plus précise possible les différents domaines dans lesquels celles-ci interviennent.

12. Existe-t-il aujourd’hui un débat sur la manière dont les compétences locales sont définies ? Quels sont les éléments de ce débat et les perspectives d’évolution ?

 

1 Pour les conditions de développement de ce système, on pourra se reporter à notre rapport introductif à la Conférence de Barcelone, consacrée à l’application de la Charte par les Cours de Justice (24 au 26 avril 1997).

2 Les conclusions de ce premier rapport feront l’objet de développements dans le cadre du rapport présenté par Mme Doganoglu et dont le but est de comparer les informations réunies par les experts et celles contenues dans l’avis élaboré en réponse par les experts du CLCR

3 CPL/LOC/CHARTE(28) 17 rév.2 "I - Place et procédure d'intégration du droit international dans l’ordonnancement juridique des Etats membres du Conseil de l'Europe et application à la charte européenne de l’autonomie locale 3".

4 Marquée notamment par l'élaboration d'un rapport en vue d'une réponse à la Recommandation 2 (1994) du CPLRE sur le contrôle de la mise en œuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale. Examiné les 15 et 16 février 1996 et, surtout l'Avis (favorable) du CDLR au Comité des Ministres sur la procédure recommandée par le CPLRE dans les paragraphes 8 et 9 de la Recommandation 20 (1996).

5 Voir document CPL/Loc (27) PV 3 Prov.

6 Publiée depuis sous le n° 61 dans la série communes et régions d'Europe.

7 On trouvera ci-après un développement sur les problèmes méthodologiques soulevés par une étude comparative sur les finances locales. La discussion avec le groupe d'experts a en effet montré la difficulté de l'entreprise. Les chiffres n'ont de sens que s'ils permettent des comparaisons. Or, force est de constater qu'il n'existe pas au niveau des finances locales d'appareil statistique homogène. On est plutôt confronté à plusieurs systèmes, qui ont chacun leur logique, mais dont aucun, au moins pour l'instant, n'aborde la question des finances sous l'angle de l'autonomie locale.

8 Il semble bien que la question des définitions y ait été pour une bonne part.

9 Le critère retenu est celui des "administrations publiques", à l'exception notable toutefois des agences locales des administrations de sécurité sociale, "dont la compétence s'exerce sur une partie seulement du territoire économique".

10 L'OCDE a publié une série intéressante de comptes nationaux détaillés portant sur la période 1982-1994 qui distingue, pour chaque pays, entre les comptes généraux des pouvoirs publics, ceux du gouvernement central, des gouvernements "fédérés ou provinciaux", des gouvernements locaux et des organismes de sécurité sociale. Malheureusement, les séries sont parfois incomplètes et la catégorie "gouvernements fédérés ou provinciaux" n'est pas toujours isolée. Curieusement par exemple elle ne l'est pas pour la Belgique, mais elle l’est pour le Pays-Bas, il convient de signaler aussi les séries relatives aux Recettes Publiques (1965-1995) mais qui ne coïncident pas toujours avec les informations fournies par les experts.

11 Bruxelles-Paris juillet 1997. DEXIA est une création commune à l'origine du Crédit local de France et du Crédit Communal de Belgique.

12 C'est ainsi que le CDLR a répondu le 11 septembre 1996 à la recommandation n° 2 (1994) qui avait fait suite au premier rapport établi par le groupe de travail et examiné par le Congrès.

13 Le rapport du groupe de travail ne pourra être en toute hypothèse présenté qu'à la prochaine session plénière du Congrès, prévue en juillet 1998.

14 Cas par exemple de la Suisse.

15 Rapport explicatif p.17.

16 Texte précité p.17.

17 La Charte dit très précisément "réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité"(Art.9-5).

18 cas de la République fédérale d’Allemagne

19 Les troisième, quatrième et cinquième colonnes correspondent aux informations fournies par le CDLR (Rapport sur les finances locales en Europe, n°61 de Communes et régions d'Europe) ; les sixième et septième colonnes contiennent des données complémentaires de référence provenant des experts chargés d'assister le groupe de travail du Congrès ou, à défaut, et pour les seuls pays appartenant à l'Union européenne de l'étude de DEXIA précitée. Les chiffres en italiques correpondant à des données fournies pour des pays non couverts par l'étude du CDLR.

20 Si l'on inclut les dépenses de sécurité sociale, qui font l'objet d'un remboursement à 100%, les dépenses municipales danoises représenteraient, selon le Rapport du CDLR sur « Les finances locales en Europe » 26,9 % du PIB et 42,3 % du DTE

21 Dans le rapport du CDLR sur « Les finances locales en Europe » il a été décidé d'inclure les comtés dans leurs statistiques au prétexte qu’Oslo, à la fois commune et comté, représentait à elle seule prés de la moitié des dépenses municipales.

22 près du double : de 6,7 à 12 % du PIB en 1994.

23 Il peut, par exemple, suivant les pays, inclure ou ne pas inclure les dépenses de sécurité sociale Nous supposerons qu'il s'agit du total des budgets des collectivités territoriales (locales ou régionales) administrées par des conseils élus et de l'Etat central.

24 Par exemple pour la Slovénie l'opinion du professeur Smidovnik "La réforme de l'administration locale en Slovénie". Annuaire des collectivités locales Paris 1996 p.157.

25 Il est intéressant de noter pour ce dernier pays que le niveau n’avait pas varié entre 1985 et 1994.

26 On trouve des constatations analogues bien que moins nettes dans le rapport hongrois (les dépenses locales et régionales sont passées, en pourcentage du total des dépenses publiques, de 16,1 % en 1995 à 14,12 % en 1997.

27 Mais la date de 1994 ne permettait pas de prendre en compte les réformes intervenues depuis.

28 On notera que la Charte emploie la notion de "ressources propres" mais non de fiscalité propre mais il est évident que ce qualificatif s'applique en priorité à la fiscalité, considérée, par définition, comme le symbole d'une véritable autonomie de décision.

29 Le CDLR va même plus loin puisqu'ils les classent dans leurs tableaux dans la colonne intitulée "impôts locaux exclusifs" (tableau n° 3), ce qui nous paraît en l’occurrence, excessif.

30 Les finances locales en Europe, p.42.

31 Les spécialistes belges des finances publiques les désignent sous le nom "d'impôts conjoints".

32 Les modifications figurent en italique. Pour les années de référence correspondant aux modifications effectuées, on se reportera au Tableau n°1.

33 Tableau établi en fonction des rapports des membres du groupe d'experts, du travail de DEXIA précité et, par défaut, des statistiques du rapport du CDLR sur les finances locales en Europe.

34 Afin de faciliter les comparaisons on a fait figurer au bas du tableau la moyenne des chiffres retenus par le CDLR.

35 Elle fera l'objet de développements particuliers dans le chapitre VI ci -après.

36 Un exemple peut en être fourni par la taxe sur l'enlèvement des ordures ménagères. On doit relever aussi que ce tableau comporte des pays qui présentent, au moins pour deux d'entre eux (Lituanie et Ex-République de Macédoine) des pourcentages de fiscalité propre assez étonnants et qui ne paraissent pas devoir être maintenus - hélas pourrait-on dire-si l'on se réfère à l’évolution constatée dans les autres pays.

37 On verra dans le chapitre suivant que ceux-ci n'entrent en ligne de compte, en moyenne, que pour un peu plus du cinquième de la rubrique "transferts".

38 Alors même que les chiffres de la Lituanie et de l'Ex-République de Macédoine conduisent, on l'a vu, à "gonfler", de manière sans doute artificielle, la part de la fiscalité locale.

39 Tableau réalisé à partir des informations recueillies auprès notamment des experts sur le modèle, pour faciliter les comparaisons, du tableau réalisé par le CDLR. La légende est en effet la même : Impôt : obligatoire : I facultatif :F ; Taux : liberté totale :T, liberté encadrée (fourchette ou plafond) : E, fixation par l’Etat : A

40 Qui correspond, comme en France, à une évaluation administrative.

41 C'est bien sûr le cas au Royaume-Uni et en Irlande. On observera incidemment que c'est également le cas dans la plupart des états fédéraux non européens (Etats-Unis d'Amérique, Canada, Australie).

42 L'impôt local sur les entreprises constitue la première ressource fiscale des collectivités locales françaises, luxembourgeoises, allemandes et portugaises.

43 Rapport précité p. 44.

44 Celle du Portugal où la "derrama" est une surtaxe à l'impôt d'Etat sur le bénéfice des sociétés.

45 La Russie et Malte, mais pour des quantités pour l'instant peu importantes voire négligeables viennent de se rajouter à la liste. Il s'agit en fait de droits pour l'exercice d'activités commerciales (ce qui correspond à l'ancien concept français de "patente").

46 Où l'impôt local sur les entreprises est en fait divisé en deux : l'impôt sur le personnel occupé et l'impôt sur la force motrice.

47 Mais dans une part assez limitée (18 % des salaires).

48 Dont il arrive que l'impôt local sur les entreprises soit déductible (France).

49 Seulement un tiers sont aujourd'hui imposées contre deux-tiers en 1975 J.Flejo Annuaire Grale/Arcole des collectivités locales 1997 p.43.

50 Il existe en fait deux fonds, l'un au plan national, l'autre au plan départemental.

51 C'est ainsi que le rapport danois note que ce son les autorités locales qui sont responsables du calcul de l'impôt et que depuis 1996 (seulement ?) aussi bien les communes que les comtés peuvent choisir une assiette mise au point par le gouvernement central.

52 On doit relever toutefois qu'en Islande l'Etat verse sur sa propre part aux communes un montant forfaitaire par habitant exonéré de l'impôt.

53 C'est une des raisons pour lesquelles n'a finalement pas été appliquée la réforme tendant à remplacer la part départementale de taxe d'habitation par un prélèvement assis sur le revenu. Les transferts de charges qui en auraient résulté ont été jugés trop massifs.

54 Selon nos propres calculs, le nombre moyen de taxes effectivement perçues en 1991 par les 19 communes composant l'agglomération de Bruxelles était de 39 avec des écarts allant de 28 à 63. 55 En Allemagne la taxe sur la bière est un impôt réservée aux Länder dont elle constitue l'une des rares ressources fiscales exclusives.

56 A contrario, elles se multiplient dans les pays où la TVA n'a pas encore pris de l'ampleur : taxe sur les ventes d'ordinateurs ou de boissons alcoolisées, sur les assurances en Russie.

57 Il en va de même ; bien qu'elles ne correspondent pas directement à des transactions, des impôts sur les constructions (Espagne) ou des taxes perçues en contrepartie de la construction d'un équipement public qui bénéficie plus particulièrement à un ou à une catégorie de contribuables (taxe locale d'équipement en France).

58 Il s'agit d'un service rendu aux communes par l’administration d'Etat et rémunéré comme tel par un pourcentage du montant des impôts (pour "perception et frais d'assiette").

59 En Suède par exemple, la dotation de l'Etat est diminuée d'un taux égal à la moitié du taux d'augmentation de l'impôt sur le revenu.

60 Sur ces points, on pourra se reporter notamment au rapport, paru dans la collection des études et documents du Conseil de l'Europe sur "définition et limites du principe de subsidiarité".

61 Dont 16 % servent à la péréquation.

62 Il serait peut-être plus juste en l'occurrence de parler d'impôt redistribué dans la mesure où l'impôt demeure perçu localement mais assorti d'un taux unique fixé par l'Etat. Le produit est reversé aux communes en fonction du nombre d'habitants sauf pour la Cité de Londres qui est autorisée à en conserver une partie.

63 Le Rate support grant (RSG)fut institué dés 1958.Il s'appelle désormais le Revenue support grant.

64 Le changement de gouvernement à Malte à la fin de 1996 s'est traduit par une chute de 14 % du montant de la dotation générale des collectivités et son remplacement par des subventions.

65 On peut s'interroger d'ailleurs sur le classement auquel le CDLR a procédé dans certains cas. C'est ainsi que selon d'autres sources (DEXIA) 67 % des transferts seraient constitués de "dotations affectées" (à l'accomplissement des tâches de cogestion). De la même manière en Belgique la part des dotations est bien affectée à l'alimentation d'un fonds des communes mais les critères d'attribution des ressources semble faire une part non négligeable à l'appréciation des autorités responsables (qui sont désormais les régions).

66 Il convient d'ajouter aux exemples précédemment cités celui de l'Irlande où le rate support grant a vocation également depuis novembre 1996 à remplacer l'impôt local sur le logement et les propriétés agricoles. Ce n'est que depuis cette date que le transfert est appelé à prendre une vocation péréquatrice.

67 Le taux est fixé pour une période quadriannuelle par le législateur, après consultation des associations représentatives.

68 En fait cette dotation est alimentée par un prélèvement sur les communes les plus riches. Elle n'est pas fondamentalement différente d'une des dotations crées récemment en France pour égaliser les ressources fiscales et appelée dotation de solidarité urbaine (DSU).

69 Le législateur considère que les dépenses par habitant (et par conséquent les besoins) croissent avec la taille de la commune.

70 Dont les dotations sont en partie préaffectées (40 % pour l'investissement, 10 % pour les paroisses.

71 Les subventions de fonctionnement ne semblent pas toutefois être négligeables dans un pays comme la Finlande (où elles ont trait surtout à la sécurité sociale ou au fonctionnement des écoles).

72 Par exemple la participation du gouvernement luxembourgeois, à hauteur des deux-tiers, à la rémunération des enseignants du primaire et des policiers, employés localement mais qui sont fonctionnaires d'Etat.

73 12,24 % selon nos chiffres, 11,72 selon le CDLR.

74 Le CDLR arrive à une moyenne de 12,14 %. Il arrive cependant que pour certains pays la rubrique "autres" demeure trop importante et mériterait d'être davantage explicitée (25,48 % pour la Turquie qui constitue, en l'occurrence un cas particulier.

75 A hauteur des 2/3 en France et en Allemagne par exemple.

76 Ce questionnaire, ainsi que le suivant, sont reproduits en annexe

77 Des éléments ont par ailleurs pu être réunis concernant trois pays qui n’avaient pas fait l’objet de réponses aux questionnaires : la Pologne, la Slovaquie et la République Tchèque.

78 Le commentaire de l’article 9-2 notamment parle également de “ fonction ”

79 Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

80 A cet égard,les fiches établies par le CDLR ne sont que d’une aide limitée.Les nouvelles fiches comportent certes des nomenclatures plus détaillées mais celles-ci ne coïncident pas avec les anciennes, lesquelles concernent un nombre beaucoup plus important de pays.

81 On observera que cete exigence rejoint assez directement les préoccupations actuelles sur l’application du principe de subsidiarité

82 Décisions du conseil constitutionnel français n° 82-146 DC du 25 mars 1982 et 85-186 DC du 8 août 1985. Arrêt de la cour constitutionnelle allemande du 31 octobre 1990.

83 La nouvelle constitution préfère s’en tenir à un principe général de définition des compétences locales :“ Le gouvernement local exerce les compétences qui ne sont pas déjà réservées par la Constitution ou par les lois à d’autres autorités publiques ”(article 163)

84 On pourra par exemple se reporter à l’article 163 de la nouvelle constitution polonaise citée dans la note précédente

85 L’Irlande s’est cependant écartée tout récemment de cette tradition

86 C.M.G. Himsworth CPC/CT/CELA (5) 10 p. 5

87 Sean O. Riordain in A. Delcamp - Les collectivités décentralisées de l’union Européenne - Paris - La Documentation Française 1994 p. 230

88 Arrêts du 31 octobre 1990 précités

89 On trouvera ci-après le détail

90 Article 4-5 ( Compétences déléguées)“ En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales. ”

91 raison pour laquelle dans la doctrine belge on les dénomme aussi “ compétence spéciales ” (sans doute par analogie avec le principe de spécialité dont nous avons vu qu’il ne régit pas l’action des collectivités territoriales).

92 Voir nos rapports précédents et notamment le premier.

93 Cette décentralisation territoriale s’oppose à ce que certains appellent, improprement nous semble-t-il, la “ décentralisation par services ”.

94 “ 85-1 Lorsque les Länder exécutent les lois fédérales par délégation de la Fédération, l’organisation des administrations reste de la compétence des Länder à moins que des lois fédérales n’en disposent autrement avec l’approbation du Bundesrat ”

95 Voir le deuxième rapport consacré au contrôle.

96 Définition et limites du principe de subsidiarité. Communes et régions d’Europe n° 55.

97 Donc au partage entre le secteur public et le secteur privé.

98 C’est nous qui soulignons.

99 Et c’est dans cette optique également qu’en a traité la recommandation R95 du comité des ministres inspirée par le rapport précité, recommandation qui a d’ailleurs fait aussi l’objet d’une Avis du Congrès préparé au sein du groupe de travail de suivi de l’application de la charte.

100 Le mot latin “ subsidium ” peut également être traduit par “ secours ”.

101 Il arrive qu’en Allemagne l’on considère par exemple que les “ Kreise ” appartiennent au niveau local bien qu’ils soient en fait un niveau décentralisé intermédiaire entre la commune et l’état fédéré.

102 La ratification de la charte n’a été, nous semble-t-il, à l’origine d’aucune révision constitutionnelle dans les états les plus anciens du Conseil de l’Europe.

103 Ambiguïté dont il a été fait justice dans le II ci-dessus.

104 La loi française du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est-elle aussi d’abord une loi de “ procédure ” mais elle contient également les dispositions relatives aux pouvoirs d’intervention des collectivités territoriales dans le domaine économique. Deux lois sont consacrées à la répartition des compétences (7 janvier et 22 juillet 1983 et contiennent des dispositions relatives aussi bien à l’urbanisme qu’à l’action sociale, la culture ou les transports. Une troisième loi, de 1985, est consacrée à la répartition des compétences en matière d’éducation.

105 La commission supérieure de codification française a elle-même renoncé à insérer dans le code général des collectivités territoriales une partie relative aux compétences.

106 Allemagne essentiellement. Cela est d’autant plus vrai que l’état était fédéral dès l’origine. Le problème se pose différemment lorsqu’un ancien état unitaire a connu une phase de régionalisation (Espagne, Italie) voire de fédéralisation (Belgique)

107 n° 55 Communes et régions d’Europe.

108 Vivre ensemble, Paris, la Documentation Française, 1976, p. 97

109 A l’exception notable toutefois de l’Allemagne ou de l’Autriche.

110 Bien que pour ce pays les conséquences de l’importante décentralisation de l’Education intervenue à partir de 1995 de manière progressive ne puisse apparaître sur ce graphique.

111 On a fait figurer également entre parenthèses et par ordre croissant le rang des compétences les plus importantes de chaque niveau

112 Total government supported expenditure in Scotland only

113 Administration

114 Protection civile et lutte contre l’incendie

115 Administration

116 et culture

117 Soins aux personnes âgées (14,7) et pour les jeunes (13,8)

118 Dont sécurité sociale (21,5)

119 Dont assurance-maladie 16,5

120 et logement (1) Formation professionnelle et lycées

121 Budget de Tallinn

122 Base budgets des villes moyennes

123 Communes “ primaires ” c’est à dire les communes proprement dites et les ” communes départementales ” (ou comtés)

124 Administration générale

125 Administration

126 Administration en général Administration (1) Voirie (fonctionnement et équipement) (2) 16,2 % du fonctionnement et 13,9 % de l’équipement

128 Eau, électricité et logement

129 Ensemble des services municipaux :eau, égoûts , routes, éclairage, travaux publics

130 à travers par exemple la perception des impôts ou des redevances pour services rendus, ces deux catégories de ressources constituant les deux postes les plus importants de ressources propres. Voir sur ce point, la dernière partie du rapport consacré aux finances

131 Rechercher des critères de comparaison est d’autre part dangereux car cette démarche peut aboutir à une standardisation des comportements contradictoire avec la dispersion des centres de décision, qui est l’effet le plus logique de la décentralisation

132 On relèvera à cet égard l’expression de M. le docteur Artashes Gazaryan (Lituanie) pour qui “ aujourd’hui, dans la plupart des cas, les (collectivités locales) ne peuvent gérer que des problèmes, qui sont financés par le gouvernement central, puisque les gouvernements locaux en Lituanie n’ont pas de ressources propres ” CPL/GT/CELA (4) 11, p.2

133 L’actualité française récente, qui a vu se dérouler des manifestations lycéennes, a mis l’accent sur les efforts faits par les régions depuis le transfert des lycées effectué en 1986. Les présidents des régions ont fait valoir que les investissements effectués sur la seule année 1988 dépassaient de 11 milliards (sur 18) la compensation versée par l’Etat.

134 On purrait imaginer un texte de ce type : “ Tout transfert nouveau de compétences vers les collectivités locales doit s’accompagner d’un transfert de ressources équivalentes ” (ou “ être précédé d’un rapport faisant apparaître ses conséquences financières pour les collectivités intéressées ”)

135 Beaucoup des délégations de compétence sont en fait le fruit de la législation des Etats fédérés ou quasi fédérés (Communautés autonomes en Espagne ou régions italiennes par exemple).

136 Par exemple :les collectivités locales,sous leur propre respmonsabilité ,et dans le cadre de leurs conseils élus,gèrent un ensemble substantiel de compétences publiques qui ,en raison de leur lien avec le territoire et son développement,ou leur intérêt direct pour la vie quotidienne de la population ont vocation a être decidees localement. Elles gèrent aussi tous les autres domaines decompétence qui leur sont confiés par la loi.

137 par exemple, en ce qui concerne le droit de construire, quelle est l'autorité qui détient le pouvoir d'élaborer le plan d'occupation du territoire de la commune et quelle est celle (si elle est différente) qui délivre l'autorisation proprement dite? De même, en ce qui concerne l'éducation, distinguer selon que les communes sont responsables de la construction des bâtiments, de leur entretien, de la rémunération ou du recrutement des enseignants, des programmes, etc.