Strasbourg, 19 novembre 2012
CEPEJ-GT-EVAL(2012)7
COMMISSION EUROPEENNE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE
(CEPEJ)
GROUPE DE TRAVAIL SUR L’EVALUATION DES SYSTEMES JUDICIAIRES
(CEPEJ-GT-EVAL)
21ème réunion, 15-16 novembre 2012
RAPPORT DE REUNION
Rapport préparé par le Secrétariat
Direction Générale I – Droits de l’Homme et Etat de Droit
I. INTRODUCTION
1. Le Groupe de travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 21ème réunion les 15 et 16 novembre 2012 à Strasbourg, sous la Présidence de M. Jean-Paul JEAN (France).
2. L’ordre du jour et la liste des participants à la réunion figurent respectivement aux annexes I et II de ce rapport.
II. INFORMATION DU SECRETARIAT ET DES MEMBRES DU GT-EVAL
3. Beata Gruszczynska informe les membres du groupe de sa participation à la Conférence de la Société européenne de criminologie qui s’est tenue du 12 au 15 septembre à Bilbao (Espagne) durant laquelle elle a présenté les indicateurs de la CEPEJ concernant les procureurs. Elle a également présenté les outils de la CEPEJ en matière d’aide judiciaire lors d’une conférence à l’occasion de la présidence polonaise de l’Union Européenne. B. Gruszczynska a souligné l’intérêt porté par les participants de ces conférences aux travaux et outils de la CEPEJ.
4. Le Secrétariat demande aux experts de l’informer de toute présentation, conférence que les experts pourraient faire à propos de la CEPEJ afin de les publier sur son site web.
III. Cycles d’évaluation des systèmes judiciaires
i. Evaluation de l’impact du rapport “Systèmes judiciaires européens – Edition 2012”
5. Les membres du groupe présentent brièvement l’impact du rapport dans leurs pays respectifs. Un large écho a été donné au rapport dans de nombreux journaux. Ils soulignent l’importance du rapport pour une meilleure compréhension des systèmes judiciaires, notamment dans un perspective européenne et internationale.
6.
7. Frans Van der DOELEN a organisé une réunion au Ministère de la Justice (devant plus de 100 personnes) pour présenter le travail de la CEPEJ. Les questions relatives à l’aide judiciaire ont notamment été abordées, jugée parfois trop couteuse dans un période de restriction budgétaire, de même que les questions relatives aux frais de justice.
8. Jean-Paul JEAN a participé à une réunion du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM), pendant laquelle la question de la parité hommes-femmes au sein de la magistrature a été discutée. Il a aussi été auditionné par la Commission des finances de l’Assemblée Nationale.
9. Munira DOSSAJI indique avoir préparé des notes d’explication pour le Ministre de la Justice du Royaume Uni.
10. Gerorg STAWA indique que le thème des frais de procédure recouvrés par le système judiciaire a fait l’objet de discussion en Autriche. Le rapport est souvent cité dans le débat parlementaire et par la Ministre de la Justice pour souligner les bonnes performances de la justice autrichienne.
11. Le Groupe de travail CEPEJ-GT-EVAL propose de formuler une recommandation lors de la réunion plénière de la CEPEJ afin d’encourager les membres de la CEPEJ à organiser une présentation du rapport sur le fonctionnement des systèmes judiciaires au sein de leur ministère.
12. L’impact du rapport dans le cadre de négociation en vue de l’adhésion à l’Union européenne (notamment pour la Croatie), ou dans les travaux du Fonds Monétaire International en matière de gestion des finances publiques est également souligné.
13. Concernant l’impact général du rapport dans les Etats membres, Adis HODZIC souligne le fait que l’attention des décideurs publics est souvent portée sur quelques indicateurs, pas toujours utilisés à bon escient, mais ajoute que le rapport peut aider les décideurs publics en leur procurant une vision internationale des systèmes judiciaires.
14. La représentante de l’OCDE, Natalia NOLAN FLECHA fait part de l’expertise de l’OCDE quant à la publication et l’utilisation des données. L’OCDE se concentrent sur 50 indicateurs qui sont étudiés et analysés dans son rapport et publie des explications sur l’utilisation de ces données. De plus, afin d’éviter toute mauvaise utilisation des indicateurs, l’OCDE produit une explication sur la manière dont ne devraient pas être utilisées les données.
ii. Bilan du processus mis en œuvre depuis 2002
15. Faisant le point sur les exercices d’évaluation successifs, les membres du groupe expriment leur volonté de mettre en place un dispositif statistique permanent. Tous s’accordent pour dire que la nomination d’un statisticien permanent est un élément indispensable à la bonne continuation du processus d’évaluation et à la production d’un rapport de qualité, approfondi. Ils expriment leur souhait que les déicisions politiques appropriées puissent être prises rapidement, dans la ligne des soutiens apportés par plusieurs ministres de la Justice à Vienne le 20 septembre et des Délégués des Ministres lors de l’échange de vues avec le Président le 10 octobre dernier.
16. Les membres du groupe expriment leur point de vue quant à la possibilité de rationnaliser le contenu du rapport, notamment en réduisant le nombre de tableaux ou graphiques qui pourraient être mis à disposition des Etats. Il conviendra de distinguer la mise à disposition de la base de données elle-même, de la présentation de données choisies.
17. Il est également proposé de concevoir dans le futur un guide permettant de mieux interpréter les données de la CEPEJ. L’accent devrait également être mis sur les pays comparables dans l’analyse.
iii. Poursuite du processus:
a. amendement de la Grille d’évaluation
18. Les membres du groupe s’accordent sur le fait que la numérotation des questions dans le futur questionnaire devrait rester la même, et ce afin de faciliter le travail des correspondants nationaux..
19. En se basant sur les notes et propositions formulées par plusieurs correspondants nationaux, et notamment le correspondant russe, les membres du groupe proposent plusieurs adaptations au questionnaire et à sa note explicative, qui figurent aux documents CEPEJ(2012)12 et 13. Ces documents seront soumis à la réunion plénière du 7 décembre 2012 pour adoption. Il est suggéré qu’ils soient éventuellement complétés, par procédure écrite auprès des membres de la CEPEJ, afin de tenir compte de propositions ultérieures tirées de l’exercice de coopération avec l’Union européenne.
b. lancement du cycle 2012 – 2014
20. Le Secrétariat propose d’établir une version définitive du questionnaire d’ici la mi-mars 2013. Le Le questionnaire électronique pourrait être ouvert aux correspondants nationaux à partir du mois de mai 2013, avec un délai au 31 décembre 2013 pour y répondre.
c. vers un Observatoire permanent de la justice en Europe
21. Les membres du groupe de travail expriment à plusieurs reprises l’importance de nommer un statisticien permanent au sein de la CEPEJ afin de produire un rapport de qualité et de devenir un Observatoire permanent de la justice en Europe.
22. Frans Van der DOELEN présente une initiative formulée par Fabio Bartolomeo concernant la création d’un index sur des indicateurs de performance. Frans Van der DOELEN s’est inspiré de cette initiative lors d’une présentation qu’il a effectuée aux Pays-Bas pour la Journée Européenne de la Justice 2012. A partir d’un tableau de 28 indicateurs : the Judicial Efficiency Score (JES), il est possible de classer les pays. Néanmoins, il insiste sur le fait que l’étude ne se concentre que sur quelques aspects tels que les coûts, la rapidité des procédures. La nécessité est d’obtenir le plus de données possibles afin de comparer les Etats de manière pertinente.
23. A l’issue de cette présentation, le Président propose que le groupe de travaille acte cette volonté de produire un index de la performance des tribunaux, à contre-balancer par des indicateurs en matière de qualité de la justice. Le GT-EVAL insiste sur la nécessité de produire deux référentiels, tant pour l’efficacité que pour la qualité, l’un ne pouvant se concevoir sans l’autre. Ces référentiels pourraient être testés sur un groupe de pays comparables.
24. Il est proposé que le CEPEJ-GT-EVAL travaille avec le CEPEJ-GT-QUAL (et le cas é »chant le groupe de pilotage du Centre SATURN) sur l’élaboration des ces référentiels. Une journée de travail en commun sera prévue en 2013.
IV. Rapport pour la Commission européenne sur l'impact du fonctionnement de la justice sur l'économie
25. Le CEPEJ-GT-EVAL échange avec Luisella PAVA-WOOLFE, Ambassadeur de l’Union Européenne auprès du Conseil de l’Europe, au sujet du rapport préparé par les experts de la CEPEJ pour la Commission européenne sur l’impact du fonctionnement de la justice sur l’économie des Etats de l’UE.
26. Le Secrétariat présente le contexte dans lequel a été rédigé ce premier rapport et les experts chargés de sa préparation, désignés par le Bureau de la CEPEJ. Plusieurs réunions de travail ont eu lieu avec la DG Justice de la Commission européenne. Il souligne notamment les contraintes imposées aux experts de la CEPEJ quant au Scoreboard strict qu’a souhaité installer au cours du processus la DG Justice de la Commission européenne, ne correspondant que partiellement aux informations disponibles auprès de la CEPEJ ou qu’il était possible d’obtenir de manière ad hoc tout en restant fidèle à la méthodologie scientifique de la CEPEJ, gage de crédibilité du processus et le la CEPEJ en tant que telle. Il rappelle que la CEPEJ reste une instance intergouvernementale, tenue de travailler en transparence avec les Etats membres du Conseil de l’Europe. Il relève enfin la contrainte de temps imposée pour cet exercice. Malgré ces contraintes, un rapport de qualité a pu être présenté à la DG Justice de la Commission européenne, le 7 novembre, dans les délais impartis.
27. Il explique la structure et le contenu du rapport
28. Le Président du CEPEJ-GT-EVAL insiste sur la nécessité de na pas chercher à simplifier de manière extrême, au risque de présenter un exercice scientifiquement discutable.
29. L’Ambassadrice PAVAN-WOOLFE félicite les experts de la CEPEJ pour ce travail qui constitue pour l’Union européenne une excellent base de travail. Elle souligne que le juge national est essentiel à la construction européenne, car il est aussi chargé de l’application du droit de l’Union européenne. Elle indique avoir pris note et comprendre les contraintes de la CEPEJ. Elle souligne les différences de point de vue et d’objectifs entre le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne (notamment sur l’aspect économique de la justice, qui est primordial pour l’Union Européenne), tout en exprimant la volonté de la Commission Européenne de poursuivre la coopération avec la CEPEJ. Elle rappelle que la Vice-Présidente de la Commission européenne, Agnès REDING, a récemment appelé à une évaluation régulière des systèmes de justice des Etats membres de l’UE sur la base d’un Scoreboard.
30. Le CEPEJ-GT-EVAL réitère son intérêt à poursuivre la coopération avec l’Union européenne dans ce domaine, dans le respect des contraintes propres à la CEPEJ – et au Conseil de l’Europe - et dans le respect de sa méthodologie, aujourd’hui largement reconnue au niveau juridique et scientifique.
31. Le Président indique à Madame l’Ambassadeur la possibilité pour la Commission Européenne de proposer des adaptations au questionnaire de la CEPEJ, notamment pour y intégrer la notion de justice économique.
V. Mise en œuvre du processus de coopération à travers une évaluation par les pairs
32. Les membres du groupe proposent de travailler avec l’Irlande du Nord,l’Ecosse et l’Angleterre et Pays de Galles, et invitent Munira DOSSAJI à en discuter avec les autorités concernées.
33. Ils suggèrent également de procéder à l’évaluation par les pairs en Lettonie, Lituanie et Estonie. La Bulgarie et la Roumanie sont aussi évoquées.
VI. Examen du projet de rapport du CCBE sur le rôle des avocats dans les procédures judiciaires.
34. Le Secrétariat rappelle que d’après les données du rapport CEPEJ d’évaluation, on peut constater un lien entre le nombre d’avocats et la longueur des procédures judiciaires, en particulier dans les pays du Sud de l’Europe. Un projet de rapport avait été commandé au CCBE à la fin 2008 afin d’analyser ces données et voir s’il était possible ou non d’expliquer ce constat et d’y voir une corrélation. Ce rapport a été produit à l’initiative du CCBE par l’Institut d’Etudes Européennes de l’Université Libre de Bruxelles (Isabelle Andoulsi) et remis au Secrétariat de la CEPEJ au cours de l’année 2012.
35. Le Président propose que les membres du groupe lisent attentivement ce rapport et envoient des éléments d’appréciation au Secrétariat. Il est également proposé que le CCBE présente le rapport à la réunion plénière de la CEPEJ du 6 et 7 décembre 2012 et, le cas échéant, lors de la prochaine réunion du CEPEJ-GT-EVAL. Ce rapport pourrait être traduit et mis à disposition sur le site internet de la CEPEJ comme document de travail.
VII. Coopération spécifique avec des Etats non membres du CdE
i. Coopération avec l'OCDE
36. Natalia NOLAN FLECHA, représentante de l’OCDE, présente l’approche adoptée par l’OCDE basée sur la corrélation entre inputset outputs. Elle souligne des réticences quant à séparer mesures de la qualité et de l’efficacité de la justice. L’OCDE a ainsi choisi de se concentrer sur quelques indicateurs tels que le disposition time, l’e-justice, la confiance des citoyens dans la police.
37. Concernant la coopération avec des Etats non membres du Conseil de l’Europe mais membres de l’OCDE, Natalia NOLAN FLECHA annonce que la Corée du Sud, le Mexique et le Japon ont indiqué un intérêt pour l’exercice d’évaluation de la CEPEJ. A cette fin, la Corée du Sud a déjà complété le formulaire de la CEPEJ. L’OCDE attend des retours du Mexique pour l’été 2013.
38. Les membres du groupe s’accordent sur la nécessité de prendre des décisions quant aux modalités de futures coopérations de la CEPEJ avec des Etats non membres du Conseil de l’Europe. Le GT-EVAL charge le Secrétariat de se rapprorcher des autorités compétentes du Conseil de l’Europe à cette fin. Les pays non membres et non observateurs auprès du Conseil de l’Europe souhaitant travailler avec la CEPEJ pourraient être invités à demander le statut d’observateur auprès de la CEPEJ au préalable (Corée du Sud). Une contribution volontaire pourrait être demandée de la part de ses Etats pour être intérgrés au processus d’évaluation de la CEPEJ.
39. Natalia NOLAN FLECHA invite les membres du groupe à participer aux différents fora organisés par l’OCDE. Le Président du GT-EVAL demande à Natalia NOLAN FLECHA de faire parvenir au groupe de travail les travaux de l’OCDE sur des sujets similaires à ceux traités par la CEPEJ.
ii. Autre coopération
VIII. Programmes de coopération de la CEPEJ
i. Programmes de coopération avec le Maroc, la Tunisie et la Jordanie
40. Le Secrétariat présente l’état actuel des programmes de coopération. Concernant le Maroc et la Tunisie, la CEPEJ produira une évaluation sur le fonctionnement des systèmes judiciaires afin de pouvoir formuler des recommandations concrètes aux autorités nationales.
41. Concernant le déroulement des programmes de coopération, la CEPEJ a d’abord envoyé aux Etats concernés une grille d’évaluation. En ce qui concerne le Maroc, des membres du Secrétariat se sont rendus sur place pour consolider les données qu’ils avaient préalablement reçues. Une deuxième visite sur place a déjà eu lieu au Maroc afin de compléter les informations. Trois tribunaux pilotes ont également été visités. Le rapport pour ce pays devrait être finalisé pour le mois de décembre afin qu’il soit remis aux autorités marocaines au début de l’année 2013.
42. Le programme en Tunisie est moins avancé. Une première visite se tiendra du 19 novembre au 21 novembre 2012. Des entretiens au Ministère de la Justice et dans d’autres instances judiciaires sont prévus afin de renforcer les données envoyées à la CEPEJ par les autorités tunisiennes.
43. Concernant la Jordanie, les travaux n’ont pas encore commencé. Des pourparlers avec la Commission Européenne et les autorités jordaniennes sont en cours pour la mise en place d’activités de coopération.
ii. Efficacité de la justice dans les pays du Partenariat pour l’Europe orientale
44. Le programme de Partenariat pour l’Europe Orientale (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Molodova, Ukraine) est en cours avec des activités relatives à l’indépendance de la justice, à l’ogranisation du Barreau et à la gestion des tribunaux.
45. Un rapport a été préparé sur l’efficacité de la justice dans les pays concernés, à partir des informations collectées dans le cadre du processus d’évaluation de la CEPEJ, avec le concours d’experts du CEPEJ-GT-EVAL (Georg STAWA, Frans VAN DER DOELEN et Adis HODZIC).tCe rapport a été discuté avec les autorités nationales. La prochaine étape est de retourner dans ces Etats pour discuter du rapport avec les acteurs judiciaires eux-mêmes.
46. Georg STAWA salue le travail effectué pour ce programme et l’opportunité d’appliquer la méthodologie CEPEJ à un nombre de pays limité. Appliquer les méthodes de la CEPEJ à une échelle nationale démontre l’efficacité de la méthodologie.
47. Georg STAWA et Adis HODZIC présentent leur travail. Il se concentre essentiellement sur l’écoulement des affaires, la productivité et l’efficacité. L’étude menée par les experts montre que certains pays ont un financement supérieur à leurs besoins, alors que d’autres disposent d’un financement insuffisant par rapport à leurs besoins. C’est la même chose pour le nombre de juges : certains tribunaux possèdent plus de juges qu’ils n’en auraient besoin, et inversement. Le nombre de juges et le budget devraient correspondre à la charge de travail. Le rapport coût-efficacité est crucial pour améliorer la gestion quantitative du système judiciaire.
48. Au regard de ce travail, le Président remarque que les méthodes et les statistiques deviennent de plus en plus sophistiquées. Il se questionne sur la nécessité de proposer des indicateurs plus précis dans l’avenir, mais émet des réserves quant aux limites que cela pourrait présenter pour les utilisateurs.
IX. 10ème anniversaire de la CEPEJ
49. Le Secrétariat informe les membres du groupe de travail du déroulement du 10ème anniversaire de la CEPEJ qui sera célébré lors de la réunion plénière, le 6 décembre prochain à Strasbourg. Jean-Paul JEAN sera notamment amené à expliquer l’usage concret que peuvent faire les décideurs publics du rapport sur l’évaluation de la justice.
Annexe I
AGENDA / ORDRE DU JOUR
1. Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour
2. Information by the Secretariat and the GT-EVAL members / Information du Secrétariat et des membres du GT-EVAL
3. Evaluation cycles of judicial systems / Cycles d’évaluation des systèmes judiciaires
i. Assessment of the impact of the CEPEJ report “European judicial system – Edition 2012” / Evaluation de l’impact du rapport “Systèmes judiciaires européens – Edition 2012”
ii. Debriefing on the process implemented since 2002 / Bilan du processus mis en oeuvre depuis 2002
iii. Continuation of the process / Poursuite du processus:
d. amendement of the Evaluation Scheme / amendement de la Grille d’évaluation
e. complementary studies / études complémentaires
f. launching of the 2012 - 2014 cycle / lancement du cycle 2012 – 2014
g. towards a permanent Observatory of justice in Europe / vers un Observatoire
permanent de la justice en Europe
4. Report for the European Commission on the impact of the functioning of judicial systems on the economy /
Rapport pour la Commission européenne sur l'impact du fonctionnement de la justice sur l'économie
i. Situation of the report prepared by the CEPEJ’s experts / Situation du rapport préparé par les experts de la CEPEJ
ii. Modalities for possible further co-operation with the European Commission / Modalités pour la poursuite possible de la coopération avec la Commission européenne
5. Implementation of the pilot peer evaluation co-operation process /
Mise en œuvre du processus de coopération à travers une évaluation par les pairs
6. Specific co-operation with non CoE member states / Coopération spécifique avec des Etats non membres du CdE
i. Co-operation with OECD / Coopération avec l'OCDE
ii. Other co-operation / Autre coopération
7. CEPEJ co-operation programmes / Programmes de coopération de la CEPEJ
i. Co-operation programmes with Morocco, Tunisia and Jordan / Programmes de coopération avec le Maroc, la Tunisie et la Jordanie
ii. Efficiency of justice in the countries of the Eastern Partnership / Efficacité de la justice dans les pays du Partenariat pour l’Europe orientale
8. 10th anniversary of CEPEJ / 10ème anniversaire de la CEPEJ
9. Any other business / Questions diverses
Annexe II
List of Participants / Liste des participants
Experts
Beata Z. GRUSZCZYŃSKA, Institute of Justice, Ministry of Justice, WARSAW, POLAND
Ramin GURBANOV, Chief of reforms division, General department of organisation and supervision,
Co-ordinator of Judicial Modernisation Project, Ministry of Justice, BAKU, AZERBAIJAN - Apologised / Excusé
Adis HODZIC, Senior Advisor for Statistics, Secretariat High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina, SARAJEVO, BOSNIA AND HERZEGOVINA
Jean-Paul JEAN, Avocat général près la Cour de Cassation, Professeur associé à l’Université de Poitiers, PARIS, FRANCE (Chair of the GT-EVAL / Président du GT-EVAL)
Georg STAWA, Head of Department Pr 8, Projects, Strategy and Innovation, Federal Ministry of Justice, WIEN, AUSTRIA (Vice-President of the CEPEJ / Vice-Président de la CEPEJ)
John STACEY, Government Advisor for the Efficiency and Quality of Justice, RUSHDEN, NORTHANTS, UNITED KINGDOM
(President of the CEPEJ / Président de la CEPEJ)- Apologised / Excusé
Frans Van der DOELEN, Programme Manager of the Department of the Justice System, Ministry of Justice, THE HAGUE, THE NETHERLANDS
Scientific experts / experts scientifiques
Munira Dossaji, Principal Operational Research Analyst , Strategy and Innovation Team, Human Rights and International Directorate, Ministry of Justice, LONDON, UNITED KINGDOM
Observers / Observateurs
European Union of Rechtspfleger / Union européenne des greffiers de justice et Rechtspfleger
Vivien WHYTE, Greffier au Tribunal de Grande Instance de Strasbourg, STRASBOURG, FRANCE
EUROPEAN UNION / UNION EUROPEENNE
Luisella PAVAN-WOOLFE, Ambassadeur, Chef de la Délégation de l’Union Européenne auprès du Conseil de l’Europe, STRASBOURG
Donatella CANDARU, Délégation de l’Union européenne auprès du Conseil de l’Europe, STRASBOURG
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION / CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE
Luca DE MATTEIS, Directorate General H - Unit 2 B - Judicial Co-operation in Criminal Matters, BRUXELLES- Apologised / Excusé
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) / ORGANISATION POUR LA COOPERATION ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES (OCDE)
Natalia NOLAN FLECHA, Policy Analyst, Directorate of Public Governance Territorial Development, Reform of the Public Sector Division, PARIS
Secretariat
DGI – Human Rights and Rule of Law
Division for the Independence and Efficiency of Justice/
DGI - Droits de l’Homme et Etat de droit
Division pour l’indépendance et l’efficacité de la justiceFax: +33 (0)3 88 41 37 43
E-mail: [email protected]
Hanne JUNCHER, Head of Justice and Legal Co-operation Department / Chef du Service de la coopération judiciaire et juridique, Tél: +33 3 88 44 24 37, e-mail : [email protected]
Stéphane LEYENBERGER, Secretary of the CEPEJ / Secrétaire de la CEPEJ, Tel : +33 3 88 41 34 12, e-mail: [email protected]
Artashes MELIKYAN, Administrator / Administrateur, …
Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tél : +33 3 88 41 22 27, e-mail : [email protected]
Annette SATTEL, Communication, Tél : +33 3 03 88 41 39 04, e-mail : [email protected]
Elisabeth HEURTEBISE, Assistant/Assistante, Tel : +33 3 88 41 35 54, Fax : +33 3 88 41 37 43, e-mail: [email protected]
Trainee / Stagiaire
Camille BONNIN
Interpreters / Interprètes
Lucie DE BURLET
Cynera JAFFREY
Jean-Jacques PEDUSSAUD