CEPEJ(2008)15

COMMISSION EUROPéENNE POUR L’EFFICACITé DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

Rapport d’activité 2008

adopté par la CEPEJ lors de sa 13^ème réunion plénière (10 – 11 juin 2009)

[et approuvé par les Délégués des Ministres lors de leur 1068ème réunion (7 octobre 2009)]

Pour tout complément d'information:  www.coe.int/CEPEJ

1.     Ce rapport présente l'activité de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)[1] mise en œuvre en 2008 conformément à son Programme d'activités[2]. Il a été préparé par le Bureau, adopté par la CEPEJ lors de sa 13ème réunion plénière (10 – 11 juin 2009) et transmis pour approbation au Comité des Ministres, conformément aux articles 7-6 et 7-7 du statut de la CEPEJ.

1.   LA COMMISSION EUROPEENNE POUR L'EFFICACITE DE LA JUSTICE (CEPEJ) EN 2008

1.1 Composition de la CEPEJ

2.     La CEPEJ réunit des experts des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. Seuls 2 Etats n'ont pas été représentés à la CEPEJ au cours de l'année. Parmi les Etats disposant du statut d'observateur auprès du Conseil de l'Europe, le Japon a participé à une réunion plénière.

3.     La CEPEJ était présidée par M. Fausto DE SANTIS (Italie). M. John STACEY (Royaume Uni), Vice-Président, Mme Ivana BORZOVA (République tchèque) et Mme Elsa GARCIA MALTRAS de BLAS (Espagne) étaient également membres du Bureau.

4.     La Cour européenne des droits de l'Homme, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le Conseil Consultatif de Juges Européens (CCJE), le Conseil Consultatif de Procureurs Européens (CCPE), le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et le Comité directeur pour les droits de l'Homme (CDDH) sont également représentés lors des réunions plénières.

5.     L'Union européenne est régulièrement invitée à être représentée à la CEPEJ, à travers le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne.

6.     L’Association Européenne des Magistrats, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (MEDEL),la Fédération européenne des juges administratifs, le Conseil des Barreaux de la Communauté européenne (CCBE), l’Union européenne des Greffiers de Justice (EUR), l’Union internationale des Huissiers de Justice et officiers judiciaires (UIHJ), le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ), le Réseau européen des Conseils de la Justice (RECJ) et American Bar Association – Rule of Law Initiative sont dotés du statut d’observateur.

1.2 Réunions de la CEPEJ

7.     La CEPEJ a tenu sa 11ème réunion plénière les 2 et 3 juillet et sa 12ème réunion plénière les 10 et 11 décembre à Strasbourg.

8.     Le Bureau de la CEPEJ s’est réuni à Strasbourg le 25 janvier et à Catane (Italie) le 23 octobre.

9.     Le  Groupe de travail pour l'évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) s'est réuni à Strasbourg les 18 - 19 mars, 6 - 7mai et 6 - 7 novembre, sous la Présidence de M. Jean-Paul JEAN (France). Le Groupe de Pilotage du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire s'est réuni à Strasbourg les 15 – 16 mai et 9 – 10 octobre, sous la Présidence de M. Jacques BÜHLER (Suisse). Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) s'est réuni à Strasbourg les 6 – 7 mars et 25 – 26 septembre, sous la Présidence de M. François PAYCHERE (Suisse).

10.  La troisième réunion plénière du Réseau des correspondants nationaux pour les statistiques judiciaires s'est tenue à Strasbourg le 5 mai. La troisième réunion plénière du Réseau des tribunaux-référents de la CEPEJ s'est tenue à Catane (Italie) le 24 octobre.

2.   ACTIVITES ET REALISATIONS DE LA CEPEJ EN 2008

11.  Le programme d'activités de la CEPEJ s'inscrit dans le cadre du Chapitre II: "Etat de droit" et de la Ligne d'Action II.1: "Fonctionnement et efficacité de la justice" du Programme d'activités du Conseil de l'Europe, sous le projet: "Evaluer et améliorer l'efficacité de la justice". Les missions de la CEPEJ s'inscrivent au cœur de l'activité du Conseil de l'Europe, ses missions ayant pour objectif de "promouvoir les valeurs fondamentales communes: droits de l’homme, Etat de droit et démocratie" en "[consolidant] la démocratie, la bonne gouvernance et l'Etat de droit dans les Etats membres"[3].

12.  La CEPEJ est chargée par le Comité des Ministres d'apporter des réponses concrètes, utilisables par les Etats membres du Conseil de l'Europe, pour:

§  promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l'Europe en vigueur en matière d'organisation de la justice;

§  veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice, et notamment des acteurs du système judiciaire;

§  contribuer à désengorger la Cour européenne des droits de l'Homme en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, en prévenant les violations de l'Article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme.

13.  Dans le Plan d'Action du 3ème Sommet (Varsovie, mai 2005), les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont décidé de développer les fonctions d'évaluation et d'assistance de la CEPEJ afin d’aider les Etats membres à rendre la justice avec équité et rapidité et à développer des mesures alternatives de règlement des litiges.

14.  Un programme de travail à moyen terme a été adopté par la CEPEJ en 2005 pour tenir compte de ces exigences[4]. Pour répondre aux missions qui lui ont été confiées, la CEPEJ a concentré son activité en 2008 sur:

§  la publication du rapport d'évaluation "Systèmes judiciaires européens – Edition 2008",

§  le développement d'outils permettant de mieux connaître les délais des procédures judiciaires (Centre SATURN),

§  la promotion de la qualité de la justice,

§  la réflexion avec la communauté judiciaire européenne et l'information des usagers de la justice.

2.1 Des outils pour analyser le fonctionnement des systèmes judiciaires et orienter les politiques publiques de la justice vers une plus grande efficacité

2.1.1 Evaluer le fonctionnement des systèmes judiciaires en Europe

Publication du rapport 2008

15.  Dans le cadre du cycle d'évaluation des systèmes judiciaires 2006 – 2008, la CEPEJ a adopté son Rapport "Systèmes judiciaires européens – Edition 2008" lors de sa 11^e réunion plénière (Strasbourg, juillet), présenté au Comité des Ministres lors de sa 1037ème réunion (8 octobre)  et rendu public le même jour à l'occasion d'une conférence de presse organisée au Bureau du Conseil de l'Europe à Paris.

16.  La CEPEJ avait chargé son Groupe de travail (CEPEJ-GT-EVAL) de préparer le rapport. Le Secrétariat avait désigné Mme Marta ZIMOLAG (Pologne), comme expert scientifique chargé du traitement des données nationales soumises par les Etats membres, et de la préparation de l’avant-projet de rapport, en coopération avec le Secrétariat de la CEPEJ, renforcé par les mises à disposition par les ministères de la Justice de France et des Pays-Bas de deux conseillers spéciaux. Le travail de collecte et traitement des données a été facilité par la mise au point d'un questionnaire électronique. Les experts ont travaillé en étroite coopération avec les correspondants nationaux chargés de coordonner les réponses des Etats à la Grille d'évaluation.

17.  Le Rapport présente les résultats d’une enquête menée dans 45 Etats européens à partir de données de l'année 2006. La méthode scientifique sans équivalent développée par la CEPEJ, permettant de collecter et de traiter des milliers de données sur les systèmes de justice, a été validée dans de nombreux fora. Grâce à cette expérience, la CEPEJ est désormais en mesure de présenter des données cohérentes, stabilisées et crédibles. Ce processus d'évaluation est unique par le nombre de sujets et de pays couverts. Il vise progressivement à définir un corps de données clé quantitatives et qualitatives (indicateurs européens de la justice) pouvant être régulièrement collectées et traitées de manière homogène dans tous les Etats européens et fournir des indicateurs communs pour mesurer la qualité et l'efficacité de l'activité des tribunaux, y compris l'évaluation de l'évolution de la situation d'un système dans le temps.

18.  Ce rapport offre aux décideurs publics, aux praticiens de la justice et aux chercheurs des tableaux comparatifs et des commentaires pertinents sur les domaines essentiels pour comprendre le fonctionnement des systèmes judiciaires, saisir les grandes tendances, identifier les problèmes et orienter les politiques publiques visant à améliorer la qualité, l'équité et l'efficacité du service public de la justice.Il est un outil solide pour renforcer la connaissance réciproque des systèmes de justice et la confiance mutuelle entre les praticiens du droit.

19.  Le Rapport a été publié sur le Site internet de la CEPEJ, avec un document de présentation ainsi que les réponses individuelles complètes des Etats. Le nombre de connections au site internet de la CEPEJ a considérablement augmenté lors de la mise en ligne du rapport[5]. Il a par ailleurs été distribué auprès des instances compétentes dans les Etats membres (ministères de la Justice, cours suprêmes, écoles de la magistrature), des organes compétents du Conseil de l'Europe et des organisations internationales et européennes concernées. Un large écho a été donné au rapport dans de grands media européens.

20.  Le Rapport a suscité un grand intérêt de la part du Comité des Ministres, des administrations nationales compétentes, des instances judiciaires des Etats membres. Plusieurs Etats ont indiqué que le rapport a fait l'objet de débats dans les media (notamment Andorre, Bosnie-Herzégovine, République tchèque, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Suisse) et au sein d'instance politiques telles que le ministère de la justice, le parlement, les partis politiques ou d'instances judiciaires telles que les conseils de la justice ou les associations professionnelles (notamment Andorre, Bosnie-Herzégovine, France, Italie, Lettonie, Malte, Pays-Bas, Suisse, "l'ex-République yougoslave de Macédoine", Turquie). Des Etats ont également indiqué que le rapport était directement étudié dans le cadre de réformes judiciaires (notamment Italie, Lettonie, Malte, Pays-Bas, "l'ex-République yougoslave de Macédoine"). Plusieurs Etats ont entrepris la traduction du rapport, en tout ou partie.

21.  La publication du rapport n’est qu’une première étape du processus d'évaluation. Il s'agit dans un second temps de tirer les enseignements et conclusions utiles de cette information pour proposer aux Etats des outils concrets pour le développement des politiques publiques de la justice. C'est pourquoi la CEPEJ est entrée en fin d'année dans une phase d'analyse en profondeur du Rapport, qui devrait aboutir au cours de l'année 2009.

22.  Par contre aucun Etat n'a été en mesure de mettre à jour le corps de données clé définies par la CEPEJ (document CEPEJ(2007)27), à partir des informations relatives à l'année 2007. Il semble qu'un tel exercice intermédiaire, entre deux cycles d'évaluation, soit un surcroît de travail trop important pour les administrations concernées.

Mise en œuvre d'un processus pilote de coopération à travers une évaluation par les pairs

23.  Sur proposition de la délégation française, la CEPEJ a établi un processus pilote de coopération à travers une évaluation par les pairs des statistiques judiciaires. Trois visites dévaluation ont été conduites par des experts de la CEPEJ en Bosnie-Herzégovine, France et Pologne. Ce processus vise à soutenir les Etats dans l’amélioration de la qualité de leurs statistiques judiciaires, le développement de leur système statistique et à assurer la cohérence des statistiques nationales avec les standards définis dans la Grille d'évaluation de la CEPEJ. Il doit permettre des échanges d’expériences entre les systèmes de statistiques judiciaires nationaux, le partage des bonnes pratiques, l'identification des indicateurs communs et le transfert de connaissance. Il a également pour objectif de contribuer à assurer la transparence et la fiabilité du processus d’évaluation par la CEPEJ et à améliorer ce processus. Forte de l'expérience positive du processus pilote, la CEPEJ a décidé de poursuivre cet exercice.

Adoption des Lignes directrices de la CEPEJ en matière de statistiques judiciaires

24.  La CEPEJ a adopté les "Lignes directrices de la CEPEJ en matière de statistiques judiciaires – GOJUST"[6] préparées par le CEPEJ-GT-EVAL pour promouvoir la qualité, la transparence, la crédibilité et l’accessibilité des données statistiques judiciaires collectées et traitées dans les Etats membres et faciliter la comparaison des données entre les Etats européens.

Coopération avec l'Union européenne

25.  La CEPEJ est un partenaire privilégié du Forum pour la Justice de la Commission européenne créé par la Communication du 4 février 2008 et dont la session inaugurale s'est tenue à Bruxelles le 30 mai. Ce Forum vise à permettre un large échange sur le fonctionnement de la justice avec les principaux acteurs (gouvernements des Etats membres, associations professionnelles, ONG, etc). Les experts de la CEPEJ ont participé aux différentes réunions des sous-groupes de travail du Forum, de même qu'aux réunions de la Commission européenne consacrées à l'évaluation du fonctionnement de la justice pénale.

26.  La CEPEJ a confirmé sa pleine disponibilité à coopérer avec l'Union européenne, en particulier dans le domaine de l'évaluation des systèmes judiciaires, soulignant qu'il était impératif de renforcer les synergies entre son processus déjà solidement développé et les besoins propres à l'Union européenne pour renforcer la confiance mutuelle entre les systèmes de justice.

 

2.1.2 Optimiser et améliorer la prévisibilité des délais des procédures judiciaires: le Centre SATURN

27.  Le Centre SATURN de la CEPEJ pour l'analyse de la gestion du temps judiciaire a pour objectif de collecter les informations nécessaires à une connaissance des délais des procédures judiciaires dans les Etats membres et prévenir les violations de l'Article 6 CEDH. Le Centre a notamment pour mission d'analyser la situation des délais existant dans les Etats membres (délais par type d’affaire, délais d’attente en cours de procédure, etc.), de fournir aux Etats des outils de connaissance et d'analyse des délais de procédures judiciaires et de formuler des lignes directrices en vue de possibles réformes visant à rendre les délais judiciaires plus prévisibles.

28.  Le Groupe de pilotage du Centre a établi un questionnaire spécifique permettant de mieux cerner les longueurs de procédure par type d’affaire ainsi que les mécanismes de suivi mis en place, adressé à l’ensemble des tribunaux-référents de la CEPEJ. Les informations collectées ont été traitées pour servir de base à l'adoption par la CEPEJ des "Lignes directrices du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire"[7].

29.  La CEPEJ est convenue que le Centre SATURN a vocation à évoluer progressivement vers un observatoire européen permanent des délais des procédures judiciaires.

2.1.3. Promouvoir la qualité de la justice

30.  La CEPEJ a adopté la "Checklist pour la promotion de la qualité de la justice et de tribunaux"[8] préparée par son Groupe de travail (CEPEJ-GT-QUAL). Cette Grille est destinée aux décideurs publics et aux praticiens du droit responsables de l'administration de la justice pour améliorer les législations, les politiques et les pratiques visant à accroître la qualité des systèmes judiciaires aux niveaux du système national, des tribunaux et des juges.  Il convient de noter la complémentarité de cet outil avec l'Avis N° 11 (2008) sur la qualité des décisions de justice adopté par le Conseil consultatif de juges européens (CCJE).

31.  Le CEPEJ-GT-QUAL a également initié des travaux dans les domaines suivants:

§  un rapport comprenant une synthèse structurée des systèmes qualité dans un échantillon d’Etats membres;

§  un rapport sur la contractualisation des procédures judiciaires;

§  un manuel permettant de développer des enquêtes de satisfaction auprès des usagers de la justice.

2.2 Développer les échanges avec les réseaux professionnels

32.  Conformément à l'Article 3.e de son Statut, la CEPEJ a poursuivi le développement des réseaux de professionnels de la justice afin de pouvoir étayer ses travaux grâce à des informations et commentaires des praticiens et de faciliter l'appropriation des mesures qu'elle met en place par ceux qui en sont les principaux destinataires.

2.2.1 Réseau des Tribunaux-référents      

33.  Le Réseau de Tribunaux-référents vise à ancrer les travaux de la CEPEJ dans la réalité quotidienne du fonctionnement de la justice et en vérifier la pertinence par rapport aux attentes des professionnels de la justice. La 3ème réunion plénière du Réseau s'est tenue à Catane (Italie) le 24 octobre, à l'invitation de la Cour d'Appel de Catane, dans le cadre de la Journée européenne de la justice. Seuls les tribunaux ayant été actifs au sein du Réseau au cours de l'année précédente ont été invités – soit 29 Etats membres représentés. Afin d'appuyer le programme d'activités de la CEPEJ, le Réseau a organisé son travail autour de l'activité de ses groupes de travail: évaluation, qualité, délais des procédures judiciaires. Un plan de travail pour l'année 2009 a été adopté[9]. Les conclusions de la réunion ont également souligné la nécessité d'impliquer toujours davantage les tribunaux-référents dans les travaux de la CEPEJ, notamment pour diffuser ses travaux.

34.  A l'initiative de la Cour d'Appel de Catane s'est tenue le 25 octobre une réunion d'un groupe de travail du Réseau composé des tribunaux de deuxième instance. Cette réunion était destinée à identifier les questions d'intérêt commun propres à ces tribunaux. La Cour d’Appel de Catane a proposé de pérenniser des échanges de vues spécifiques aux tribunaux de deuxième instance.

2.2.2 Réseau des correspondants nationaux        

35.  La troisième réunion plénière des correspondants nationaux chargés des statistiques judiciaires (Strasbourg, 5 mai) a été un moment important du processus d'évaluation des systèmes judicaires, notamment pour valider les données et de la manière dont elles ont été exploitées dans le rapport (voir para. 15 à 22 ci-dessus).

2.3 Soutenir les Etats membres dans leurs réformes de l'organisation judiciaire

36.  Aucune activité de coopération ciblée n'a été organisée par la CEPEJ au cours de l'année[10].

37.  La CEPEJ a toutefois été tenue informée du développement de l'activité entre les cours d’appel de Rome et Paris visant à étudier de manière comparative leurs données statistiques.

2.4 Une expertise spécifique au service du débat sur le fonctionnement de la justice: offrir un espace de réflexion et de propositions pour la communauté juridique et judiciaire et rapprocher les usagers de la justice de leur système judiciaire

Au sein du Conseil de l'Europe

38.  La CEPEJ a par ailleurs développé des relations de travail spécifiques avec d’autres comités du Conseil de l’Europe, tels que les comités consultatifs (CCJE, CCPE), des comités normatifs (CDPC, CDCJ, CDDH) ainsi que d’autres instances traitant de questions relatives à la justice (Commission de Venise).

En coopération avec l'Union européenne[11]

39.  L'événement-phare de la 6ème Journée Européenne de la Justice, co-organisée par le Conseil de l'Europe et la Commission européenne, s'est tenu à Catane (Italie) le 24 octobre à l'invitation de la Cour d'Appel et du ministère de la Justice italien. A l'occasion de cette Journée européenne, des manifestations visant à faire connaître au public les systèmes judiciaires ont été organisés dans une quinzaine d'Etats membres.

40.  Pour sa troisième édition, la "Balance de Cristal", co-organisée par le Conseil de l'Europe et la Commission européenne, a été décernée dans le cadre de la Journée européenne de la justice à Catane. Le Jury composé de 11 éminents juristes européens a établi un palmarès à partir de 38 dossiers de candidature, en provenance de 15 Etats européens, ce qui constitue un record et la preuve de l’intérêt suscité par cette manifestation.Le Prix a été attribué à ''Her Majesty’s Courts Service'' du Royaume Uni pour l'initiative: Service de médiation pour les petites créances, qui offre aux parties une médiation rapide, simple et gratuite pour solutionner le recouvrement de petites créances. Trois autres projets ont reçu une mention spéciale: le Barreau de Paris (France) pour le "Bus Barreau de Paris Solidarité"; le Tribunal de Milan (Italie) pour le bureau de procédures civiles informatisé; le Ministère de la Justice de Turquie pour le Système judiciaire national informatisé (UYAP).

41.  Par ailleurs, le Conseil de l'Europe et la CEPEJ ont été associés aux activités de l'Union européenne consacrées à "E-justice et e-law", à travers la participation au groupe de travail spécifique du Conseil de l'Union européenne. La CEPEJ poursuivra son dialogue avec les instances de l'Union européenne en matière de développement des technologies de l'information pour l'efficacité des systèmes judiciaires.

Avec d'autres partenaires internationaux et certains Etats

42.  La CEPEJ a également été représentée par plusieurs de ses membres ou par le Secrétariat dans une vingtaine de fora où ont été abordés des problématiques intéressant directement le fonctionnement de la justice:

§  séminaire UNIDEM organisé par la Commission de Venise sur les délais dans les tribunaux, Trieste (Italie), 25-28 février;

§  conférence consacrée à l’Etat de droit (Hague Institute for Internationalisation and Law), La Haye (Pays-Bas), 17-18 mars;

§  séminaire organisé par le Centre Inter-universitaire de  Dubrovnik (Croatie), 19-23 mai 2008 sur le thème : "Les principes fondateurs d’un système judiciaire responsable, accessible et efficace";

§  lancement du Court excellence Forum, Sydney (Australie), 20-23 septembre;

§  séminaire de la Banque Mondiale, Sofia (Bulgarie), 7 octobre;

§  Groupe de travail du réseau européen des Conseils de la justice, Copenhague (Danemark), 9-10 octobre;

§  colloque sur "Echevinage et justice économique", Faculté de droit de Strasbourg (France), 10 octobre;

§  séminaire au ministère de la Justice à la Haye (Pays-Bas), 27 octobre;

§  séminaire régional (Croatie, Serbie) organisé par la Banque Mondiale les 25 novembre et 15 décembre (vidéo-conférences).

43.  La multiplicité des fora dans lesquels la CEPEJ est invitée à intervenir prouve le grand intérêt porté à ses travaux au sein de la communauté juridique européenne et internationale.

Outils de communication

44.  Deux numéros de la "Lettre d'information" de la CEPEJ ont été publiés, envoyées par voie électronique à plus de 1500 personnes inscrites gratuitement sur une liste de distribution, ont traité de sujets relatifs au fonctionnement de la justice, à travers des articles écrits par de hautes personnalités judiciaires ou politiques et des experts, ainsi que l'actualité des travaux de la CEPEJ.

45.  Le site internet de la CEPEJ a connu un succès croissant, culminant à un total mensuel de 48000 pages vues en novembre. Le site fait désormais référence au sein de la communauté judiciaire européenne.