CCJE(2015)4

Londra, 16 octombrie 2015

CONSILIUL CONSULTATIV AL JUDECĂTORILOR EUROPENI (CCJE)

I. Introducere. Motivarea şi obiectul Avizului

1.    În ultimele decenii, relaţia dintre cele trei puteri ale statului (legislativă, executivă şi judecătorească) a suferit transformări. Puterea executivă şi cea legislativă au devenit mai interdependente. Puterea legislativului de a cere socoteală executivului s-a diminuat[1]. În acelaşi timp, rolul puterii judecătoreşti a evoluat. Numărul cazurilor aduse în faţa instanţelor judecătoreşti şi numărul actelor legislative pe care instanţele trebuie să le aplice au crescut dramatic. Creşterea puterii executive a condus în mod special la un număr tot mai mare de contestaţii în instanţă ale acţiunilor acesteia, ceea ce, la rândul său, ridică anumite întrebări privind obiectul rolului de control al puterii judecătoreşti asupra executivului. Numărul contestaţiilor în instanţă privind puterile şi acţiunile legislativului a crescut. Prin urmare, puterea judecătorească este nevoită tot mai des să examineze şi uneori chiar să restrângă acţiunile celorlalte două puteri[2]. În prezent, pentru părţile în litigiu şi pentru societate în ansamblu, procesul judiciar oferă un fel de arenă democratică alternativă în care are loc schimbul de argumente între segmente ale publicului şi puterile statului şi sunt dezbătute chestiuni de interes general. Instanţele judecătoreşti decid în probleme de mare importanţă economică şi politică. Instituţiile internaţionale, în special Consiliul Europei şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), Uniunea Europeană şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CEJ) au toate o influenţă considerabilă în statele membre, în special în consolidarea independenţei puterii judecătoreşti şi a rolului acestei în apărarea drepturilor omului. De asemenea, aplicarea regulilor şi standardelor europene şi internaţionale şi punerea în aplicare a deciziilor CEDO şi CEJ prezintă noi provocări pentru magistraţii din statele membre, aplicarea acestora fiind contestată uneori de politicieni şi analişti.

2.    Deşi în general, “separarea puterilor” este acceptată de toate statele membre, în ultimii ani au apărut o serie de conflicte şi de tensiuni îngrijorătoare. Astfel de îngrijorări au fost exprimate în rapoartele Secretarului General al Consiliului Europei din 2014 şi din 2015[3], ca şi în Rapoartele de situaţie ale CCJE din 2013 şi din 2015. De exemplu: în unele ţări, noile majorităţi politice contestă poziţia unor judecători care sunt deja în funcţie[4]. În anul 2015, Secretarul General al Consiliului Europei a remarcat deficienţe ale executării deciziilor judecătoreşti[5]. În unele state membre, puterea executivă exercită o influenţă considerabilă asupra administraţiei puterii judecătoreşti, punând astfel sub semnul întrebării independenţa instituţională a puterii judecătoreşti şi independenţa individuală a judecătorilor[6]. Crizele economice şi subfinanţarea cronică a sistemului judiciar din mai multe state membre ridică problema responsabilităţii bugetare a puterii legislative faţă de puterea judecătorească[7]. Lipsa legislaţiei sau (în cealaltă extremă) schimbările rapide ale legislaţiei ar putea fi contrare principiului securităţii juridice[8]. De asemenea, au existat atacuri verbale la adresa magistraţilor din partea membrilor executivului şi legislativului. În 2014 şi 2015, Secretarul General al Consiliului Europei a remarcat că politicienii şi analiştii care critică public deciziile instanţelor în ultimii ani subminează în acest fel încrederea publică în puterea judecătorească din diferite ţări[9]. Politicienii şi presa dau de înţeles că magistraţii nu sunt suficient de “răspunzători” în faţa societăţii. Statele membre au raportat astfel de comentarii care includeau afirmaţii ce puneau în discuţie “legitimitatea” magistraţilor, răspunzând la chestionarul trimis pentru elaborarea prezentului Aviz. În mod clar, toate aceste comentarii şi acţiuni trebuie privite în contextul în care, în prezent, în majoritatea ţărilor europene sursele tradiţionale ale autorităţii nu mai sunt acceptate atât de uşor ca altădată. S-a produs o scădere a “consideraţiei” faţă de instituţiile publice. În acelaşi ton, în ziua de azi se afirmă deseori că aplicarea principiilor democratice de bază necesită mai multă deschidere şi transparenţă în activitatea instituţiilor publice. Aceasta înseamnă că persoanele implicate în prestarea serviciilor publice sunt tot mai mult nevoite să “dea socoteală” pentru modul în care îşi desfăşoară munca. 

3.    Prin urmare, în conformitate cu mandatul încredinţat de Comitetul de Miniştri, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a hotărât să analizeze legitimitatea şi responsabilitatea puterii judecătoreşti şi relaţia corectă dintre cele trei puteri ale statului în democraţia modernă, ca şi responsabilităţile uneia faţă de cealaltă şi, în general, faţă de societate, în secolul XXI.

4.    Prezentul Aviz studiază următoarele chestiuni:

i.    Ce relaţie trebuie să existe între puterea judecătorească a unui stat şi puterile legislativă şi executivă?

ii.   Pe ce baze îşi stabileşte puterea judecătorească dreptul de a acţiona astfel într-o societate democratică? Cum se demonstrează “legitimitatea” puterii judecătoreşti?

iii.    În ce măsură şi în ce fel ar trebui să fie răspunzători magistraţii faţă de societatea pe care o servesc şi faţă de celelalte puteri ale statului?

iv.  Cum pot cele trei puteri ale statului să îşi exercite autoritatea astfel încât să realizeze şi să păstreze un echilibru corespunzător între ele şi totodată să acţioneze toate în interesul societăţii pe care o servesc?

Prezentul Aviz nu studiază principiile de bază ale independenţei judiciare, deoarece aceasta a fost analizată în Avizul nr. 1 al CCJE (2001). Relaţia instanţelor judiciare cu presa a fost discutată în Avizul nr. 7 (2005) Partea C, prin urmare nici aceasta nu va fi abordată în detaliu în prezentul Aviz. 

5.    Prezentul Aviz a fost elaborat pe baza Avizelor CCJE anterioare, a Magna Carta a Judecătorilor CCJE (2010) şi a instrumentelor relevante ale Consiliului Europei, în special Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor (1998) şi Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Comitetului de Miniştri privind judecătorii: independenţa, eficienţa şi responsabilităţi (denumită în continuare “Recomandarea CM/Rec(2010)12”). De asemenea, Avizul ţine seama şi de Recomandările OSCE de la Kiev privind independenţa judiciară în Europa de Est, Caucazul de Sud şi Asia Centrală (2010) – Administrarea sistemului judecătoresc, selectarea şi responsabilitatea (denumite în continuare “Recomandările de la Kiev”); Raportul 2013-2014 al Reţelei Europene a Consiliilor Judiciare (ENCJ) privind independenţa şi responsabilitatea sistemelor judiciare (denumit în continuare “Raport ENCJ 2013-2014”); rapoartele Comisiei de la Veneţia privind Statul de drept (martie 2011), Independenţa sistemului judiciar, partea I: Independenţa judecătorilor (martie 2010) şi Avizul nr. 403/2006 al Comisiei de la Veneţia privind numirile în magistratură, adoptat la a-70-a sesiune plenară din 16-17 martie 2007 (denumit în continuare “Comisia de la Veneţia, Numirile în magistratură, 2007”); Principiile de la Bangalore privind conduita judiciară (2002); Rapoartele Secretarului General al Consiliului Europei (2014) şi (2015); Codul Standardelor Minime de Independenţă a Justiţiei  (Standardele New Delhi 1982). Prezentul Aviz ţine seama de răspunsurile statelor membre la chestionarul privind independenţa puterii judecătoreşti şi relaţia acesteia cu celelalte puteri ale statului în democraţia modernă şi de un raport pregătitor întocmit de expertul ştiinţific numit de Consiliul Europei, doamna Anne SANDERS (Germania). De asemenea, Avizul a beneficiat şi de contribuţiile aduse la un seminar organizat la Strasbourg pe 19 martie 2015[10]. Avizul a beneficiat şi de lucrările seminarului organizat la Bergen (Norvegia) de Asociaţia Judecătorilor din Norvegia pe 4 iunie 2015[11].

II. Cadrul constituţional al democraţiei moderne: unde se încadrează puterea judecătorească?

6.    Este un principiu general acceptat că statul democratic modern trebuie să se întemeieze pe separarea puterilor[12]. Puterea judecătorească este unul dintre cei trei stâlpi esenţiali dar egali ai statului democratic modern[13]. Toate cele trei puteri oferă un serviciu public şi trebuie să ceară socoteală una alteia pentru acţiunile lor. Într-un stat democratic de drept niciuna dintre cele trei puteri ale statului nu acţionează în interes propriu, ci în interesul poporului, în ansamblu. Într-un stat democratic de drept, (“Etat de droit” sau “Rechtsstaat”) toate cele trei puteri trebuie să acţioneze pe baza legii şi în limitele stabilite de lege. Răspunsurile statelor membre la chestionar arată că toate statele membre recunosc aceste principii fundamentale. 

7.    Într-o societate democratică legislativul are sarcina de a concepe cadrul legal în care şi după care trăieşte societatea. Puterea executivă răspunde de administrarea societăţii (în măsura în care reprezentanţii statului trebuie să îndeplinească aceasta), în conformitate cu cadrul legal stabilit de legislativ. Funcţia puterii judecătoreşti este aceea de a judeca între membrii societăţii şi stat şi între înşişi membrii societăţii. În mod frecvent, puterea judecătorească este chemată să judece şi relaţia dintre două sau chiar dintre toate cele trei puteri ale statului[14]. Toate aceste procese trebuie să se desfăşoare în conformitate cu statul de drept. Un sistem judiciar independent şi eficient este fundația statului de drept[15]. Prin urmare, obiectivul oricărui sistem judiciar independent şi eficient trebuie să fie acela de a asigura judecarea corectă şi imparţială a disputelor juridice, prin care să protejeze drepturile şi libertăţile tuturor persoanelor care urmăresc să facă dreptate. Pentru atingerea acestui obiectiv, în fiecare caz instanţa trebuie să constate faptele relevante printr-o procedură justă, să aplice legea şi să prevadă remedieri eficiente. În cazurile penale, sistemul judiciar are obligaţia să decidă în mod imparţial şi independent dacă şi în ce mod anumite acţiuni merită să fie pedepsite[16]. În statele democratice moderne, o putere judecătorească independentă asigură posibilitatea de a trage la răspundere guvernele pentru acţiunile lor supuse justiţiei şi are responsabilitatea să se asigure că legile adoptate corespunzător sunt aplicate corect. De asemenea, în măsură mai mare sau mai mică (în funcţie de sistemul constituţional specific al fiecărui stat), puterea judecătorească se asigură că legile sunt în conformitate cu toate prevederile constituţionale aplicabile sau cu legislaţia superioară, cum este cea a Uniunii Europene[17].

8.    Istoria, cultura şi tradiţiile juridice foarte diferite ale statelor membre ale Consiliului Europei au produs „modele” diferite de structuri constituţionale care sunt, în multe cazuri, într-o evoluţie constantă. Globalizarea şi influenţa tot mai mare a organizaţiilor internaţionale şi europene necesită modificări ale structurii constituţionale a fiecărui stat în parte. În mod deosebit deciziile CEDO promovează mult apărarea drepturilor omului şi independenţa justiţiei şi au efect asupra constituţiilor statelor membre. Dar toate aceste influenţe au produs şi tensiuni în relaţia dintre cele trei puteri ale statului, îndeosebi în relaţia dintre puterea judecătorească şi celelalte două puteri.

9.    În principiu, cele trei puteri ale unui stat democratic trebuie să fie complementare şi niciuna să nu fie “supremă” sau să le domine pe celelalte[18]. Într-un stat democratic, în ultimă instanţă este supremă dorinţa poporului exprimată prin proces democratic corespunzător (suveranitatea poporului). De asemenea, este eronat să credem că vreuna din cele trei puteri ale statului poate acţiona vreodată în izolare completă faţă de celelalte. Cele trei puteri se sprijină una pe cealaltă pentru a oferi în ansamblu toate serviciile publice necesare într-o societate democratică. Aşadar, în timp ce legiuitorul asigură cadrul legislativ, puterea judecătorească este cea care trebuie să îl interpreteze şi să îl aplice, în baza deciziilor sale, în timp ce puterea executivă răspunde adesea de executarea deciziilor judecătoreşti în interesul societăţii[19]. În acest fel, cele trei puteri funcţionează într-o relaţie de interdependenţă sau de convergenţă şi divergenţă. În consecinţă, nu poate exista niciodată o “separare a puterilor”[20] completă. Cele trei puteri ale statului funcţionează mai curând ca un sistem de control şi de echilibru (checks and balances) care o responsabilizează pe fiecare în parte, în interesul societăţii în ansamblu. Prin urmare, trebuie acceptat faptul că, într-o democraţie, un anumit nivel de tensiune între puterile statului este inevitabil. Atunci când există o astfel de “tensiune creativă”, aceasta arată că fiecare putere asigură controlul celorlalte puteri, contribuind astfel la păstrarea unui echilibru corespunzător. Dacă nu ar exista o astfel de tensiune între cele trei puteri, poate apărea suspiciunea că una sau două puteri au încetat a le responsabiliza pe celelalte în numele societăţii şi astfel că una sau mai multe puteri au dobândit dominaţia asupra celorlalte. Astfel, tensiunea dintre puterea judecătorească şi celelalte două puteri ale statului nu trebuie privită neapărat ca o ameninţare la adresa puterii judecătoreşti sau a independenţei ei, ci mai curând ca un semn că puterea judecătorească îşi îndeplineşte datoria constituţională de a responsabiliza celelalte puteri, în numele societăţii în ansamblu. 

III. Independenţa puterii judecătoreşti şi separarea puterilor

10.  Puterea judecătorească trebuie să fie independentă pentru a-şi îndeplini rolul cu privire la  celelalte puteri ale statului, societatea în general şi părţile din litigii[21]. Independenţa judecătorilor nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul lor propriu, ci în interesul statului de drept şi al tuturor celor care caută şi doresc justiţie. Independenţa judiciară este mijlocul prin care se asigură imparţialitatea judecătorilor. Ea este aşadar condiţia preliminară care garantează că toţi cetăţenii (şi celelalte puteri ale statului) sunt egali în faţa instanţelor judiciare[22]. Independenţa judiciară este un element intrinsec al datoriei de a decide sentinţele în mod imparţial[23]. Numai o putere judecătorească independentă poate pune efectiv în aplicare drepturile tuturor membrilor societăţii, în special ale acelor grupuri care sunt vulnerabile sau nepopulare[24]. Astfel, independenţa este o cerinţă fundamentală care permite judecătorilor să apere democraţia şi drepturile omului[25].

11.  Principiul separării puterilor în stat este în sine o garanţie a independenţei judiciare[26]. Dar, deşi importanţa independenţei judiciare este exprimată atât de frecvent, trebuie precizat faptul că nimeni – inclusiv puterea judecătorească – nu poate fi complet independent de orice influenţă, în special de influenţele sociale şi culturale din interiorul societăţii în care acţionează. La urma urmei: “Nimeni nu este o insulă de sine stătătoare”[27]. Nicio putere judecătorească – la fel ca orice putere dintr-un stat democratic – nu este complet independentă. Puterea judecătorească se sprijină pe celelalte pentru a oferi resurse şi servicii, în special pe legislativ, care îi asigură finanţarea şi cadrul legal pe care trebuie să-l interpreteze şi să-l pună în aplicare. Deşi sarcina de a soluţiona cazurile în conformitate cu legea este încredinţată puterii judecătoreşti,  publicul apelează la puterea executivă pentru punerea în aplicare a deciziilor judecătoreşti. Deficienţele de executare a deciziilor judecătoreşti subminează autoritatea judiciară şi pun sub semnul întrebării separarea puterilor[28]. Deşi toate cele trei puteri au responsabilitate comună în a asigura corecta separaţie dintre ele, nici acest principiu, nici acela al independenţei judiciare nu trebuie să împiedice dialogul dintre puterile statului. Mai curând, este o nevoie fundamentală de discurs respectuos între toate acestea, care să ţină seama atât de separarea necesară, cât şi de interdependenţa necesară între puteri. Rămâne vitală însă condiţia ca puterea judecătorească să fie liberă de conexiuni nepotrivite şi de influenţă necuvenită din partea celorlalte puteri ale statului[29].

IV. Legitimitatea puterii judecătoreşti şi elementele ei

A. Importanţa legitimităţii

12.  Toate cele trei puteri ale statului exercită autoritate considerabilă. Puterea legislativă elaborează legile şi alocă bugetul de stat. Puterea executivă exercită autoritatea, ajungând chiar până la folosirea forţei fizice (în limitele legii) pentru a susţine şi executa legea unei țări. Puterea judecătorească nu doar decide chestiuni de importanţă fundamentală pentru fiecare cetăţean şi pentru societate în general, dar afectează prin sentinţele şi deciziile ei chiar şi treburile obişnuite ale fiecărei persoane fizice care caută sprijin în instanţă. În acest scop, judecătorii se bucură de o autoritate şi de competenţe foarte cuprinzătoare. Autoritatea şi competenţele acestea sunt exercitate în numele societăţii în ansamblu. În consecinţă, societatea şi celelalte puteri ale statului au dreptul de a se asigura că toţi cei care se bucură de acea autoritate şi de acele competenţe (adică judecătorii, individual şi colectiv), au o bază legitimă pentru a le exercita în numele societăţii în ansamblu. În toate statele democratice moderne cel puţin o structură constitutivă a puterii legislative este aleasă direct de către cetăţeni. Argumentul că puterile legislativă şi executivă, care sunt numite (direct sau indirect) prin intermediul reprezentanţilor aleşi, trebuie să aibă aşadar „legitimitate democratică” este valabil. Este perfect pertinentă întrebarea: de unde îşi extrage puterea judecătorească “legitimitatea”?

B. Diferite elemente de legitimitate ale puterii judecătoreşti

(1)  Puterea judecătorească în ansamblu

13.  Puterea judecătorească este creată ca parte a cadrului constituţional al statelor democratice supuse principiilor statului de drept. Prin definiţie, aşadar, atunci când cadrul constituţional al unui stat este legitim, atunci şi baza puterii judiciare ca parte a acelei constituţii este la fel de legitimă şi de necesară ca parte a statului democratic ca şi celelalte două puteri componente[30]. Toate statele membre au o formă de constituţie care, prin diferite mijloace (de ex. prin cutumă sau prin votul popular) este acceptată ca fundament legitim al statului. Constituţiile tuturor statelor membre recunosc şi creează (explicit sau implicit) rolul puterii judecătoreşti de a susţine principiile statului de drept şi de a soluţiona cazurile prin aplicarea legii, în conformitate cu legislaţia şi cu jurisprudenţa. Astfel, faptul că însăşi constituţia creează puterea judecătorească pentru a îndeplini acest rol trebuie să confere în sine legitimitate puterii judecătoreşti în ansamblu. Atunci când soluţionează cazurile, fiecare judecător în parte exercită această autoritate ca parte a puterii judecătoreşti. În consecinţă, însuşi faptul că puterea judecătorească este componentă a constituţiei unui stat îi oferă legitimitate nu numai puterii judecătoreşti în ansamblu, ci şi fiecărui judecător în parte.

(2)  Legitimitatea constituţională sau formală individuală a judecătorilor

14.  Pentru a îndeplini funcţiile judiciare legitimate de constituţie, fiecare judecător trebuie să fie numit, devenind astfel parte a puterii judecătoreşti. Fiecare judecător care este numit în conformitate cu constituţia şi cu alte reguli aplicabile dobândeşte astfel autoritatea constituţională şi legitimitate. Această numire în conformitate cu normele constituţionale şi legale implică autoritatea şi competenţele corespunzătoare care se acordă astfel judecătorilor, pentru a aplica legile create de puterea legislativă sau formulate de alţi judecători. Legitimitatea conferită unui anumit judecător de numirea sa în conformitate cu constituţia şi cu celelalte norme legale ale unui anumit stat constituie „legitimitatea constituţională sau formală” a acelui judecător.

 

15.  CCJE a observat diferitele metode de numire a judecătorilor în statele membre ale Consiliului Europei[31]. Printre acestea se numără: numirea de către un consiliu pentru magistraţi sau un alt organism independent, alegerea de către parlament şi numirea de către executiv. După cum CCJE a remarcat, fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje[32]. Se poate argumenta că numirea prin votul parlamentului şi, în mai mică măsură, de către executiv, poate fi considerată a conţine mai multă legitimitate democratică[33], deşi aceste metode de numire implică riscul de politizare şi de dependenţă de acele puteri[34]. Pentru a neutraliza acele riscuri, CCJE recomandă ca fiecare decizie privind numirea sau cariera unui judecător să aibă la bază criterii obiective şi să fie luată de o autoritate independentă sau să prezinte garanţii că nu este luată pe altă bază decât acele criterii[35]. De asemenea, CCJE recomandă participarea unei autorităţi independente cu reprezentare substanţială, aleasă democratic de alţi judecători, la deciziile privind numirea sau promovarea judecătorilor[36]. Legitimitatea constituţională a judecătorilor care au drepturi de titular garantate nu trebuie să fie subminată prin măsuri legislative sau executive determinate de schimbarea puterii politice.

 

(3)  Legitimitatea funcţională individuală a judecătorilor

16.  Numirea judecătorului în conformitate cu constituţia şi cu legile statului, exercitarea rolului constituţional al judecătorilor de soluţionare a cazurilor în conformitate cu cadrul legal conceput de puterea legislativă şi necesitatea ca fiecare judecător să îşi desfăşoare activitatea în cadrul normelor legale de conduită stabilite constituie toate legitimitatea iniţială a judecătorului. Dar legitimitatea nu se opreşte aici. După cum CCJE a arătat şi altădată, încrederea şi respectul public pentru puterea judecătorească sunt garanţiile eficacităţii sistemului judiciar[37]. Pentru a dobândi şi a păstra legitimitatea în mod continuu, fiecare judecător în parte şi puterea judecătorească în ansamblu trebuie să câştige şi să păstreze încrederea publicului. Acest al doilea tip de legitimitate poate fi numit “legitimitate funcţională”.

17.  “Legitimitatea funcţională” trebuie dobândită prin muncă de cea mai înaltă calitate posibilă, care respectă înalte standarde etice. În Avizele anterioare, CCJE a discutat diferite aspecte ale bunei activităţi judiciare şi modalităţile de a păstra şi de a îmbunătăţi calitatea şi eficienţa sistemelor judiciare în interesul societăţii. Astfel, CCJE a emis Avize privind diverse modalităţi de realizare a acestui obiectiv, respectiv prin formare iniţială şi la locul de muncă a judecătorilor[38], procesul echitabil în interval de timp rezonabil[39], aplicarea efectivă a dreptului internaţional şi european[40], consilii pentru magistraţi în serviciul societăţii[41], calitatea deciziilor judiciare[42], executarea efectivă a deciziilor judiciare[43], tehnologia informaţiei[44], specializarea judecătorilor[45] şi evaluarea judecătorilor[46]. CCJE afirmă că, pentru a oferi servicii judiciare de înaltă calitate, puterea judecătorească trebuie să colaboreze cu procurorii[47] şi cu avocaţii[48] în mod corespunzător. Prin aplicarea acestor principii, judecătorii şi puterea judecătorească în ansamblu ar trebui să atingă obiectivul general de a emite sentinţe de cea mai înaltă calitate posibilă, în conformitate cu înalte standarde etice. Judecătorii şi puterea judecătorească în mod colectiv îşi vor păstra legitimitatea şi respectul cetăţenilor prin eficienţa şi calitatea muncii lor. 

18.  Judecătorii au obligaţia de a-şi îndeplini atribuţiile în cadrul prevederilor stabilite de normele de disciplină şi de procedură[49] şi (evident) de dreptul penal. Competenţele unui judecător sunt legate de valori precum adevărul, justiţia, corectitudinea şi libertatea. Prin urmare, judecătorii au obligaţia de a-şi îndeplini competenţele în conformitate cu cele mai înalte standarde de conduită profesională[50]. În Avizul său nr. 3 (2002), CCJE a discutat aceste standarde şi principii de conduită profesională[51]. Munca în baza acestor principii ajută la asigurarea legitimităţii judecătorilor care fac parte din puterea judecătorească în ansamblu.

19.  Ca şi celelalte puteri, puterea judecătorească trebuie să dobândească încrederea prin posibilitatea de a da socoteală societăţii şi celorlalte puteri ale statului[52]. Prin urmare, este necesar să analizăm în continuare de ce şi în ce mod puterea judecătorească şi judecătorii individuali trebuie să dea socoteală societăţii.

V. Răspunderea puterii judecătoreşti

A.De ce răspunderea este importantă?

20.  În ultimii ani, serviciile publice au evoluat în sensul unei mai mari deschideri şi au acceptat faptul că trebuie să ofere explicaţii mai cuprinzătoare despre activitatea lor publicului pe care îl servesc. În consecinţă, noţiunea de răspundere faţă de public a devenit tot mai importantă în tot cuprinsul vieţii publice[53]. Un organism public va fi „răspunzător” dacă oferă explicaţii pentru acţiunile sale şi, deopotrivă de important, dacă organismul public îşi asumă responsabilitatea pentru ele. Această “răspundere” este la fel de vitală pentru puterea judecătorească după cum este şi pentru celelalte puteri ale statului, deoarece aceasta, ca şi acelea, are ca scop să servească publicul.[54] În plus, cu condiţia să se respecte un echilibru atent, cele două principii, al independenţei judiciare şi al răspunderii, nu se opun în mod ireconciliabil. În context judiciar, “răspunzător” trebuie înţeles în sensul de a fi obligat să dea socoteală, adică: să indice motivele şi să explice deciziile şi conduita cu privire la cazurile pe care judecătorii trebuie să le soluţioneze. “Răspunzător” nu înseamnă că puterea judecătorească răspunde ori se subordonează unei alte puteri a statului, deoarece ar trăda rolul ei constituţional de organism independent a cărui funcţie este aceea de a soluţiona cazurile imparţial şi în conformitate cu legea. Dacă puterea judecătorească ar fi “răspunzătoare” faţă de altă putere a statului în sensul de a răspunde ori de a se subordona aceleia, atunci, în cazurile care implică celelalte puteri ale statului puterea judecătorească nu ar putea să îşi îndeplinească rolul constituţional menţionat mai sus.

21.  Puterea judecătorească (la fel ca şi celelalte două puteri ale statului) oferă un serviciu public. Se înţelege de la sine că trebuie să fie răspunzătoare (în sensul explicat mai sus) faţă de societatea pe care o serveşte. Autoritatea judecătorească trebuie să fie exercitată în interesul statului de drept şi al celor care caută şi doresc justiţie[55]. Prin urmare, puterea judecătorească se confruntă cu sarcina de a demonstra celorlalte puteri ale statului şi societăţii în general utilitatea în slujba căreia şi-au pus competenţele, autoritatea şi independenţa[56]. Beneficiarii justiţiei solicită tot mai mult un sistem judiciar mai eficient. Accesul mai bun la justiţie este considerat din ce în ce mai important[57]. Eficacitatea şi accesibilitatea sunt aspecte ce demonstrează “răspunderea”. CCJE a recunoscut aceste tendinţe şi altădată. Atunci când precizează că sistemele judiciare dintr-un sistem democratic trebuie să producă justiţie de cea mai înaltă calitate şi cu răspundere corespunzătoare, CCJE evidenţiază un aspect al „răspunderii” judiciare ce trebuie oferită societăţii în general[58].

22.  Există şi alte motive pentru care puterea judecătorească trebuie să fie răspunzătoare faţă de celelalte puteri ale statului în sensul discutat mai sus. În primul rând, cea care creează cadrul legal pe care îl aplică magistraţii este puterea legislativă. Prin urmare, puterea legislativă are dreptul de a primi explicaţii, prin motivarea bine formulată a sentinţelor, privind modul în care puterea judecătorească interpretează şi pune în aplicare legile pe care legislativul le-a adoptat. În al doilea rând, în scopul de a-şi îndeplini obligaţiile faţă de societate, puterea judecătorească beneficiază de resurse financiare prin deciziile legislativului şi, în multe state membre, ale executivului. După cum CCJE a subliniat şi altădată, principiile şi standardele generale ale Consiliului Europei atribuie statelor membre obligaţia de a pune la dispoziţie resursele financiare care corespund nevoilor diferite sisteme judiciare[59]. Din răspunsurile la chestionarul CCJE a reieşit în mod evident că autonomia administrativă şi financiară a puterii judecătoreşti în statele membre diferă considerabil. CCJE recomandă sporirea autonomiei administrative şi financiare a instanţelor, pentru a proteja independenţa judiciară[60]. Indiferent însă în ce mod este organizată administrarea bugetară şi administrativă într-un anumit stat, resursele puterii judecătoreşti sunt alocate de către parlament şi provin, în ultimă instanţă, de la cetăţenii contribuabili. Astfel, la fel cum puterea legislativă şi cea executivă dau socoteală pentru modul în care alocă resursele, şi puterea judecătorească trebuie să dea socoteală societăţii pentru modul în care sunt cheltuite resursele financiare ce i-au fost alocate în îndeplinirea obligaţiilor sale faţă de societate[61].

B.   Cum se materializează răspunderea?

(1)   Pentru ce trebuie să dea socoteală puterea judecătorească?

23.  Scopul justiţiei este acela de a soluţiona disputele şi, prin deciziile pe care le pronunţă, puterea judecătorească îndeplineşte atât un rol “normativ” cât şi un rol “educativ”, oferind cetăţenilor orientări şi informaţii relevante şi siguranţa privind legea şi aplicarea ei practică[62]. Astfel, în primul şi în primul rând, puterea judecătorească trebuie să fie răspunzătoare prin munca judecătorilor de soluţionare a cazurilor care le sunt înaintate, în special prin deciziile lor şi prin motivarea acestora. Deciziile judecătoreşti trebuie să fie deschise pentru verificare şi căi de atac[63]. Aceasta se poate numi “răspundere judiciară” şi este de cea mai mare importanţă. În conformitate cu principiul fundamental al independenţei judiciare, sistemul căilor de atac este în principiu singurul mod prin care o sentinţă poate fi anulată sau modificată după ce a fost pronunţată şi singurul mod prin care judecătorii pot fi ţinuţi răspunzători pentru deciziile lor, cu excepţia cazului în care au acţionat cu rea credinţă. 

24.  În ţările în care judecătorii răspund de gestionarea sistemului judiciar (care, uneori, include bugetul instanţelor), puterea judecătorească trebuie să dea socoteală pentru modul de administrare faţă de celelalte puteri ale statului şi faţă de societate în general[64]. În acest domeniu, judecătorii cu atribuţii de gestionare a fondurilor publice au, în principiu, aceeaşi poziţie ca şi oricare altă autoritate publică cu responsabilitate pentru cheltuirea banilor contribuabililor.

(2)   Cui dau socoteală judecătorii?

25.  Judecătorii individuali şi puterea judecătorească în ansamblu sunt răspunzători la două niveluri. În primul rând, ei sunt răspunzători (în sensul descris mai sus) faţă de justiţiabilii particulari care se judecă în procedurile judiciare particulare.  În al doilea rând, ei sunt răspunzători (în acelaşi sens) faţă de celelalte puteri ale statului şi, prin intermediul acestora, faţă de societate în general.

(3)  Cum sunt răspunzători?

(a)  Diferite elemente ale răspunderii

26.  Există mai multe forme ale răspunderii. În primul rând, după cum s-a explicat mai sus, judecătorii răspund pentru deciziile lor prin procedura căilor de atac (“răspunderea judiciară”). În al doilea rând, judecătorii au obligaţia să lucreze în mod transparent. Prin organizarea şedinţelor de judecată publice şi prin indicarea motivelor sentinţelor care sunt puse la dispoziţia publicului (mai puţin în împrejurările excepţionale), fiecare judecător explică justiţiabililor acţiunile şi deciziile sale. De asemenea, judecătorul îşi justifică acţiunile şi în faţa celorlalte puteri ale statului şi a societăţii în general. Această formă a răspunderii poate fi descrisă ca “răspundere explicativă”. În al treilea rând, în cazul în care un judecător s-a implicat în acţiuni nepotrivite, acesta trebuie să dea socoteală în mod mai riguros, de exemplu prin aplicarea unor proceduri disciplinare şi, după caz, a dreptului penal. Aceasta se cheamă “răspundere punitivă”.

(b)                 Răspundere explicativă

(i) Şedinţe de judecată deschise

27.  Canoanele fundamentale ale activităţii judiciare, cum ar fi obligaţia de a organiza şedinţe de judecată publice şi de a pronunţa sentinţe motivate disponibile pentru public, au la bază principiul că judecătorii trebuie să justifice conduita şi deciziile lor. În şedinţele publice, judecătorii audiază probele părţilor în litigiu şi ale martorilor şi pe cele depuse de avocaţi. Judecătorii (de obicei) explică legea în mod public. Publicul larg poate asista la şedinţele publice, pentru a cunoaşte legea şi conduita judecătorului (judecătorilor) faţă de părţile prezente în faţa lor[65]. Această procedură deschisă asigură un proces echitabil, în conformitate cu articolul 6 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. De asemenea, prin asistarea la şedinţe (sau, în unele state, prin vizionarea şedinţelor la televizor[66] sau online) şi prin rapoartele şedinţelor, publicul poate înţelege mai bine procesul judiciar. În aceste moduri, judecătorii şi puterea judecătorească în ansamblu se justifică. În vreme ce regulile formale de procedură sunt importante pentru încrederea publică în puterea judecătorească, experienţele practice ale cetăţenilor care observă puterea judecătorească în acţiune şi disponibilitatea informaţiilor exacte publicate de presă în privinţa anumitor procese sunt de importanţă decisivă[67].

28.  Judecătorii trebuie să ofere motivele deciziilor lor, care trebuie făcute publice, mai puţin în cazuri excepţionale. În acest fel, judecătorii dau socoteală pentru deciziile lor şi permit părţilor în litigiu şi publicului larg să înţeleagă şi să dezbată motivele judecătorilor. De aceea, deciziile trebuie să fie uşor inteligibile, după cum CCJE a mai afirmat[68]. În cazul în care partea care pierde nu este de acord cu decizia, o poate ataca. Existenţa (chiar ameninţarea) unui sistem al căilor de atac trebuie să asigure un înalt standard al pronunţării deciziilor judiciare în interval de timp rezonabil. Această condiţie este în interesul părţilor şi al societăţii în ansamblu. În cazul în care un proces nu este finalizat în interval de timp rezonabil[69], se poate apela la căi de atac legale speciale, de preferinţă la instanţe locale sau, dacă astfel de căi de atac nu sunt disponibile, la Curtea Europeană a Drepturilor Omului. După ce judecătorul îşi îndeplineşte sarcina şi pronunţă sentinţa, interesul public impune ca aceasta să fie pusă în aplicare în mod rapid şi eficient[70]. În acest sens, puterea judecătorească apelează deseori la puterea executivă pentru a pune în aplicare sentinţele.

(ii) Alte mecanisme de răspundere explicativă

29.  Mai există o serie de modalităţi prin care magistraţii pot să dea socoteală pentru activitatea lor şi – dacă este cazul – pentru modul de gestionare a sistemului de administrare a justiţiei. Aceste modalităţi nu trebuie folosite de către celelalte puteri ale statului, pentru a se amesteca în activitatea magistraţilor. O modalitate evidentă este de ordin extern: de exemplu, prin rapoartele anuale, care sunt disponibile publicului general. Alte metode externe prin care puterea judecătorească poate fi responsabilizată sunt: verificările de către un comitet public de audit, activitatea inspectorilor[71] şi anchetele. La nivel local sau naţional, multe state membre au înfiinţat “Avocatul Poporului”, Avocaţi sau Mediatori publici sau ai cetăţenilor sau Inspectori generali, care sunt numiţi de către puterea executivă sau de parlament, deseori cu un grad semnificativ de independenţă. Deseori, aceştia colaborează pentru a cere socoteală puterii judecătoreşti. (Întrebarea cum se ajunge la un echilibru efectiv între responsabilizare şi amestecul extern va fi discutată la Secţiunea VI de mai jos).

30.  Celelalte modalităţi sunt interne: prin evaluarea individuală a judecătorilor. În majoritatea statelor membre, judecătorii sunt supuşi unei anumite forme de evaluare individuală într-o etapă sau alta a carierei lor, după ce au fost numiţi. Evaluarea poate fi un instrument util pentru a responsabiliza judecătorii. După cum CCJE a explicat, evaluarea individuală a muncii judecătorilor poate ajuta la obţinerea de informaţii privind capacităţile fiecărui judecător, punctele forte şi punctele slabe ale sistemului judiciar. Evaluarea poate ajuta la identificarea celor mai buni candidaţi pentru promovare, prin aceasta păstrând sau chiar îmbunătăţind calitatea sistemului judiciar[72].  Evaluările nu trebuie să fie abuzive, cum ar fi prin presiuni politice asupra unui judecător sau prin contestarea anumitor sentinţe.

(iii) Discuţia cu alte puteri ale statului

31.  Fiecare dintre cele trei puteri ale statului depinde de celelalte două pentru a colabora efectiv. Discuţia dintre toate trei este crucială pentru a îmbunătăţi eficacitatea fiecărei puteri şi cooperarea cu celelalte două. Cu condiţia ca acele discuţii să aibă loc într-o atmosferă de respect reciproc şi să acorde deosebită atenţie păstrării independenţei şi imparţialităţii judecătorilor care participă la dezbateri[73], acele discuţii vor fi benefice pentru toate cele trei puteri ale statului[74]. CCJE a subliniat importanţa participării judecătorilor la dezbaterile ce privesc politica judiciară naţională. De asemenea, magistraţii trebuie să fie consultaţi şi să joace un rol activ în elaborarea oricărei legislaţii ce priveşte statutul lor şi funcţionarea sistemului judiciar[75]. Competenţa magistraţilor este valoroasă şi atunci când este vorba de chestiuni din afara politicii judiciare. De exemplu, prin prezentarea de probe în comisiile parlamentare, reprezentanţii puterii judecătoreşti (de ex. cea mai înaltă autoritate a puterii judecătoreşti sau Înalta Curte de Justiţie) pot exprima preocupări pentru proiecte legislative şi pot oferi perspectiva judiciară asupra diverselor probleme practice. Unele state membre au raportat experienţe pozitive cu aceste dezbateri[76]. În unele state membre puterea judecătorească participă la dialog cu puterea executivă, atunci când judecătorii se învoiesc temporar pentru a lucra la departamentul civil sau penal al ministerului justiţiei[77]. Însă, în alte state membre acest lucru este privit ca o încălcare a independenţei judiciare[78].

(iv) Dialogul cu publicul

 

32.  După cum CCJE a mai remarcat, dialogul cu publicul, în mod direct sau prin intermediul presei, este de importanţă crucială pentru îmbunătăţirea cunoştinţelor cetăţenilor în privinţa legii şi pentru a creşte încrederea acestora în puterea judecătorească[79]. În unele state membre, numirea unor judecători fără formaţie juridică este considerată ca o legătură ajutătoare între puterea judecătorească şi public. CCJE a recomandat în Avizul nr. 7(2005) privind “justiţia şi societatea “ ca magistraţii şi instanţele de judecată să comunice în mod activ cu presa şi cu publicul în mod direct[80]. De exemplu, instanţele trebuie să îşi asume un rol educativ prin organizarea de vizite pentru elevi şi studenţi, prin furnizarea de informaţii  şi prin explicarea în mod activ a deciziilor instanţei către public şi către presă, pentru a îmbunătăţi înţelegerea şi a preveni înţelegerea greşită[81]. Deşi există un risc în relaţia cu presa, instanţele pot ajuta la evitarea declaraţiilor publice inadecvate prin contact şi explicaţii active. În acest fel, puterea judecătorească poate fi responsabilizată faţă de societate şi se poate asigura că percepţia publică a sistemului judiciar este corectă şi că reflectă eforturile depuse de judecători. În acest fel, judecătorii pot să educe şi publicul în sensul că există limite ale acţiunilor sistemului judiciar[82].  

(c)                 “Răspunderea punitivă”

33.  După cum CCJE a discutat mai înainte, toate acţiunile judiciare trebuie să fie în conformitate cu principiile aplicabile de conduită profesională, cu regulile de disciplină stabilite şi – în limita condiţiilor pentru păstrarea independenţei şi imparţialităţii judiciare – cu dreptul penal. Principiile de conduită profesională trebuie separate de punerea lor în aplicare prin sistemul de măsuri disciplinare[83]. Dată fiind importanţa eticii şi integrităţii pentru încrederea publică în puterea judecătorească, judecătorii au obligaţia să se comporte cu integritate, atât în funcţiile oficiale cât şi în viaţa particulară[84] şi vor fi traşi la răspundere pentru conduita lor, dacă aceasta este în afara normelor acceptate. Uneori, conduita individuală a unor judecători este atât de aberantă, încât nişte simple explicaţii nu sunt suficiente. Reversul competenţelor extinse şi încrederii pe care societatea le acordă judecătorilor este acela că trebuie să existe modalităţi de tragere la răspundere a judecătorilor şi chiar de concediere în cazuri de comportament greşit atât de flagrant încât să justifice aceasta[85]. Aceste măsuri se aplică în special în cazurile de corupţie judiciară[86], care subminează în mod fundamental încrederea publică în imparţialitatea şi independenţa justiţiei. În alte cazuri de comportament judiciar greşit, poate fi potrivită răspunderea penală[87], civilă[88] sau disciplinară[89], în funcţie de natura comportamentului.

VI. Cum afectează cerinţele de “legitimitate” şi de “răspundere” relaţia pe care puterea judecătorească o are cu celelalte două puteri ale statului?

34.  Legitimitatea şi răspunderea sunt strâns legate. Puterea judecătorească trebuie să se străduiască să păstreze şi să îşi demonstreze legitimitatea dând socoteală în faţa publicului. Principalele modalităţi pentru a face aceasta sunt prestarea unei munci de cea mai înaltă calitate posibilă şi explicarea acţiunilor şi conduitei sale în faţa celorlalte puteri ale statului şi, atât prin intermediul lor cât şi în mod direct, în faţa societăţii în ansamblu. După cum s-a precizat deja, nicio putere a statului nu poate acţiona în izolare completă şi în mod separat de celelalte două. Toate puterile funcţionează într-o relaţie de interdependenţă. Prin urmare, sunt recomandate dezbaterile şi dialogul între puterea judecătorească şi celelalte puteri ale statului. Deşi toate mecanismele descrise mai sus pot fi valoroase pentru a asigura responsabilizarea puterii judecătoreşti, totuşi acestea implică şi riscul de a fi folosite greşit.

35.  Recunoaşterea completă a măsurilor esenţiale de protejare a independenţei justiţiei, cum ar fi garantarea drepturilor titularului, neschimbarea funcţiei sau a locului fără acordul  judecătorului, numirea şi promovarea fără influenţe politice, remunerarea suficientă şi siguranţa vieţii şi a proprietăţii[90], este o condiţie obligatorie pentru orice discuţii satisfăcătoare între cele trei puteri ale statului. Dacă aceste măsuri de protecţie de bază sunt respectate, independenţa justiţiei nu va avea de suferit, dimpotrivă va avea de câştigat din creşterea legitimităţii dobândite combinând exercitarea satisfăcătoare a funcţiei constituţionale a magistraţilor şi participarea judecătorilor la dezbateri. Păstrarea atât a independenţei cât şi a legitimităţii puterii judecătoreşti nu este automată: ambele trebuie să fie câştigate în mod constant[91]. Legitimitatea şi independenţa puterii judecătoreşti sunt cel mai bine protejate de prestaţia excelentă. Pentru a atinge aceasta şi a câştiga respectul publicului, magistraţii independenţi şi răspunzători sunt deschişi criticilor întemeiate, învaţă din greşeli, îmbunătăţindu-şi în mod continuu activitatea. În acest fel, independenţa şi răspunderea nu se contrazic, ci se sporesc reciproc. Trebuie precizat totuşi că un judecător nu este răspunzător pentru politica unui guvern sau regim anterior. Judecătorii nu trebuie să fie criticaţi sau sancţionaţi disciplinar doar pentru motivul că au aplicat legea adoptată de un regim anterior, decât dacă au aplicat-o greşit cu rea credinţă. 

36.  Este deosebit de dificil să se echilibreze nevoia de a proteja procesul judiciar de abateri şi presiuni din surse politice cu nevoia de discuţii deschise pe subiecte de interes public privind administrarea justiţiei. Pe de altă parte, după cum CCJE a arătat, judecătorii trebuie să accepte faptul că sunt persoane publice şi să nu fie excesiv de sensibili[92]. Astfel, atunci când judecătorii comunică cu celelalte puteri ale statului şi cu societatea în ansamblu, ei înşişi trebuie să îşi asume responsabilitatea de a-şi proteja independenţa[93] şi imparţialitatea. Pe de altă parte, în toate relaţiile lor cu puterea judecătorească, celelalte puteri ale statului trebuie să respecte principiile independenţei şi imparţialităţii judiciare. Dialogul dintre puterea judecătorească şi celelalte puteri ale statului, dar şi cel cu publicul larg poate fi folosit greşit, pentru a încălca independenţa justiţiei. De exemplu, nu este acceptabil ca celelalte puteri ale statului să critice deciziile judecătoreşti într-un mod care subminează autoritatea judecătorească şi încurajează neascultarea şi chiar violenţa împotriva judecătorilor[94]. De asemenea, nu este acceptabil ca, la comentarii critice ale unui magistrat la adresa uneia dintre celelalte puteri ale statului (sau membru al acelora) făcute în exerciţiul atribuţiilor judiciare să se răspundă cu îndepărtarea din funcţie a judecătorului respectiv de către cealaltă sau celelalte puteri ale statului[95]. Este esenţial ca dialogul dintre cele trei puteri ale statului şi dintre puterea judecătorească şi publicul larg, ca şi orice inspecţii şi anchete întreprinse, să fie realizate într-un climat de respect reciproc. Aceste procese nu trebuie să fie folosite niciodată pentru a influenţa o anumită decizie judecătorească sau pentru a încuraja nerespectarea sau neascultarea deciziilor judecătoreşti.

37.  Cu privire la răspunderea civilă, penală şi disciplinară (ceea ce s-a numit mai sus “răspundere punitivă”), CCJE subliniază că principala reparaţie pentru erorile judiciare care nu implică reaua credinţă trebuie să fie procedura căilor de atac. De asemenea, pentru a proteja independenţa justiţiei de presiuni necuvenite, trebuie exercitată o mare atenţie pentru a încadra responsabilitatea judecătorilor cu privire la răspunderea penală, civilă şi disciplinară[96]. Sarcinile de interpretare a legii, de analizare a probelor şi de evaluare a faptelor, îndeplinite de un judecător pentru a soluţiona cazurile nu trebuie să dea naştere la răspunderea civilă sau disciplinară a judecătorului, decât în cazuri de rea credinţă, culpă intenţionată sau de neglijenţă flagrantă dovedită[97]. De asemenea, în cazul în care statul trebuie să plătească despăgubiri unei părţi din cauza lipsei administrării justiţiei, numai statul şi nu partea în litigiu are puterea de a stabili, prin acţiune judiciară, răspunderea civilă a unui judecător[98].

38.  Se apreciază că există diferenţe considerabile în structura constituţională a statelor membre, rezultatul fiind acela că experienţa acestor state diferă considerabil cu privire la modul în care interacţionează cele trei puteri. Fiecare ţară poate să înveţe însă din experienţele celorlalte ţări. Se comunică nu numai cele mai bune practici, dar în primul şi în primul rând, dezbaterile internaţionale pot ajuta la înţelegerea problemelor şi principiilor comune. Astfel, experienţele şi practicile tuturor statelor membre trebuie să fie comunicate prin intermediul instituţiilor internaţionale şi europene, inclusiv organismele speciale ale Consiliului Europei.

VII. Nevoia de limitare  în relaţiile dintre cele trei puteri

39.  După cum s-a discutat deja, cele trei puteri funcţionează în relaţii de interdependenţă. În acest sens, nu poate exista niciodată o completă “separare a puterilor”. Pentru a atinge însă un echilibru corespunzător al celor trei puteri ale statului, fiecare putere trebuie să exercite anumite limitări în relaţiile sale cu celelalte puteri.

A. “Limitarea judiciară”

40.  Puterea judecătorească, una dintre cele trei puteri ale statului, este răspunzătoare în faţa societăţii pe care o serveşte. În consecinţă, puterea judecătorească, la fel ca şi celelalte puteri ale statului, trebuie să fie întotdeauna preocupată fundamental de interesul public superior. Această cerinţă impune ca puterea judecătorească să recunoască condiţiile sociale şi economice în care funcţionează celelalte puteri. De asemenea, puterea judecătorească trebuie să ştie că există limitări ale intervenţiilor judiciare şi legale cu privire la deciziile politice pe care puterile legislativă şi executivă trebuie să le ia. Prin urmare, toate instanţele puterii judecătoreşti trebuie să aibă grijă să nu părăsească spaţiul legitim de exercitare a puterii judiciare.  CCJE recunoaşte că atât puterea legislativă cât şi cea executivă au preocupări legitime ca puterea judecătorească să îşi depăşească rolul.

41.  În relaţiile sale cu celelalte două puteri ale statului, puterea judecătorească trebuie să evite a fi privită numai ca păzitor al propriilor sale interese, afirmând excesiv preocupările sale speciale. Puterea judiciară în schimb trebuie să aibă responsabilitatea societăţii pe care o serveşte. Puterea judiciară trebuie să dea dovadă de înţelegere şi de responsabilitate faţă de nevoile publicului şi de exigenţele bugetului public. Puterea judecătorească poate oferi analize proprii privind posibile efecte ale propunerilor legislative sau ale deciziilor executivului asupra capacităţii puterii judecătoreşti de a-şi îndeplini rolul constituţional. De asemenea, magistraţii trebuie să aibă grijă să nu se opună tuturor schimbărilor propuse din sistemul judiciar etichetându-le drept atac la independenţa justiţiei. Dar în cazul în care independenţa justiţiei sau capacitatea puterii judecătoreşti de a-şi exercita rolul constituţional sunt ameninţate sau atacate, puterea judecătorească trebuie să îşi apere poziţia fără teamă. Exemple de decizii care se pot încadra în această categorie sunt reducerile subvenţiilor legale sau desfiinţarea unor instanţe din motive economice sau politice. 

42.  În cazul în care este necesară criticarea unei alte puteri a statului sau a unui anumit membru al aceleia în cadrul judecării unei dispute sau când acest lucru este necesar în interesul publicului, atunci trebuie să o facă. De exemplu, instanţele judecătoreşti pot să critice legislaţia sau puterea legislativă pentru neintroducerea a ceea ce instanţa consideră a fi legislaţie adecvată. La fel însă ca şi pentru celelalte puteri ale statului faţă de puterea judecătorească, critica trebuie adusă într-un climat de respect reciproc. Judecătorii, la fel ca orice alţi cetăţeni, au dreptul de a lua parte la dezbaterea publică, cu condiţia ca aceasta să fie compatibilă cu păstrarea independenţei şi imparţialităţii lor. Puterea judecătorească nu trebuie să încurajeze niciodată neascultarea şi lipsa de respect faţă de puterea executivă şi cea legislativă. În relaţii profesionale şi particulare cu reprezentanţii celorlalte puteri, judecătorii trebuie să evite orice conflict de interese şi să evite orice comportament care ar putea crea percepţia că sunt puse la îndoială independenţa şi imparţialitatea judiciară şi demnitatea puterii judecătoreşti în general. Atâta timp cât criticile sunt aduse într-un climat de respect reciproc, acestea pot fi benefice societăţii în ansamblu. Dar niciodată nu este de prisos a sublinia că este inacceptabil ca răspunsul pentru comentarii critice rezonabile aduse de puterea judecătorească celorlalte puteri ale statului să fie îndepărtarea din funcţia judiciară sau alte represalii[99]. De asemenea, CCJE subliniază că poate apărea un comportament inadmisibil al reprezentanţilor puterii legislative şi executive şi al politicienilor, sub formă de complicitate şi, în anumite cazuri, de sprijin pentru agresiune sau chiar pentru acţiuni radicale, violente şi ilegale împotriva magistraţilor[100]. Sprijinul direct sau indirect pentru astfel de acţiuni împotriva magistraţilor este total inacceptabil. Astfel de acţiuni sunt nu numai un atac direct la independenţa justiţiei, dar înăbuşă şi dezbaterea publică legitimă a judecătorilor.

B.   Limitări ale celorlalte puteri

43.  Limitările judiciare trebuie să corespundă cu responsabilitatea şi cu limitările de grad egal ale celorlalte puteri ale statului. Mai presus de toate, celelalte puteri ale statului au obligaţia de a recunoaşte funcţia constituţională legitimă pe care puterea judecătorească o are şi de a se asigura că aceasta dispune de resurse suficiente pentru a o îndeplini. Această funcţie de judecare a tuturor disputelor legale şi de interpretare şi de aplicare a legii este la fel de fundamentală pentru bunăstarea unui stat democratic modern guvernat de principiile statului de drept ca şi funcţiile puterilor legislativă şi executivă ale statului. Într-un stat guvernat de principiul separării puterilor, imixtiunile între acţiunea unei ramuri statului şi celelalte ramuri trebuie menţinute în limitele legii şi ale standardelor internaţionale acceptabile. CCJE consideră că, atunci când se produce o imixtiune neîntemeiată, puterile statului trebuie să coopereze în mod loial pentru a restabili echilibrul şi încrederea societăţii în funcţionarea coerentă a instituţiilor publice. În orice cazuri de conflict cu puterea legislativă sau executivă ce implică judecători individuali, aceştia trebuie să aibă posibilitatea de a apela la un consiliu al magistraţilor sau la altă autoritate independentă sau trebuie să dispună de alte mijloace eficiente de remediere[101].

(1)  Contestarea numirii unor judecători deja selectaţi

44.  Deciziile care elimină protecţia de bază a independenţei judiciare sunt inacceptabile, chiar dacă sunt disimulate[102]. De exemplu, o nouă majoritate parlamentară şi un nou guvern nu trebuie să conteste numirea sau mandatul judecătorilor care au fost deja numiţi în mod corect. Mandatul unor anumiţi judecători poate fi contestat numai dacă se stabileşte, în conformitate cu procedurile judiciare adecvate, că judecătorul a încălcat regulile de disciplină sau legea penală.

(2)  Legislaţie: modificări ale sistemului judiciar

45.  Întrebarea când şi cât de des trebuie modificată legislaţia ține de responsabilitatea puterii legislative. Prea multe modificări însă în perioadă scurtă de timp trebuie evitate, dacă se poate, cel puţin în domeniul administrării justiţiei[103]. Atunci când se aduc modificări sistemului judiciar, acestea trebuie să asigure existenţa unor prevederi financiare, tehnice şi de procedură adecvate şi a unor resurse umane suficiente[104]. În caz contrar, există un risc de instabilitate în administrarea corectă a justiţiei şi publicul poate percepe (în mod greşit) că orice greşeală de administrare a noului sistem este din vina puterii judecătoreşti, ceea ce poate conduce la neîncredere şi conflict inutil.

(3)  Puterea legislativă: comisii de anchetă parlamentară

46.  Există pericolul unei suprapuneri între rolul propriu-zis al judecătorilor şi cel al comisiilor de anchetă parlamentară. CCJE recunoaşte că organismele parlamentare naţionale sau locale, în conformitate cu legislaţia multor state membre, pot să înfiinţeze comisii de anchetă care să cerceteze fenomene sociale sau încălcări pretinse ori greşita aplicare a legii. Deseori, competenţele acestor comisii sunt similare celor ale autorităţilor judiciare, cum ar fi puterea de a cita martori, de a dispune dezvăluirea sau confiscarea de acte doveditoare, etc. În opinia CCJE, pentru a păstra o separare corectă a puterilor, în general rapoartele comisiilor de anchetă nu trebuie să interacţioneze cu cercetările sau cu procesele judiciare care au fost sau urmează a fi iniţiate de autorităţile judiciare. În cazul în care acele rapoarte comentează cu privire la decizii judecătoreşti existente în anumite cazuri, trebuie să facă aceasta cu respectul cuvenit şi să se abţină de la exprimarea vreunei critici care ar fi echivalentă cu o analiză a deciziilor pronunţate. Dacă însă ancheta cercetează posibile defecte în administrarea justiţiei care au fost evidenţiate de un anumit caz, acea procedură poate fi examinată, cu atenţia cuvenită. O anchetă nu poate înlocui un proces judiciar adecvat.

(4)  “Avocatul Poporului”, Avocaţii sau Mediatorii publici sau ai cetăţenilor şi Inspectorii generali 

47.  “Avocatul Poporului”, Avocaţii sau Mediatorii publici sau ai cetăţenilor şi Inspectorii generali numiţi de către puterea executivă sau de către parlament acţionează deseori cu un grad semnificativ de independenţă. Sarcina lor este aceea de a proteja interesele publicului prin cercetarea şi soluţionarea plângerilor persoanelor fizice privind încălcarea drepturilor, de obicei de către instituţii publice. Sarcinile acestor organisme sunt acelea de a cerceta plângerile şi de a încerca să le rezolve, de obicei prin recomandări (cu caracter obligatoriu sau nu) sau prin mediere. Aceste măsuri pot să interacţioneze însă cu evoluţia anumitor cazuri care au fost sau urmează a fi deschise pe rolul unor instanţe şi astfel de intervenţii trebuie evitate. De aceea, CCJE recomandă ca legislaţia statelor membre să clarifice relaţiile dintre competenţele “avocatului poporului”’ (sau ale reprezentanţilor similari) şi competenţele instanţelor. O bună soluţie o poate reprezenta regula, adoptată de unele state, posibilităţii de a apela la aceşti reprezentanţi înainte de a apela la instanţa judiciară; dar, odată cu începerea procedurii judiciare, părţile pot să apeleze la acei reprezentanţi numai la recomandarea judecătorului care judecă dosarul.

(5)  Administrarea instanţelor judiciare şi Inspecţiile

48.  În ultimele decenii, în multe state membre a fost introdusă auto-administrarea puterii judecătoreşti sau a fost lărgit obiectul acesteia. Modelele folosite cu privire la administrarea puterii judecătoreşti diferă. În unele ţări, administrarea justiţiei este întreprinsă de Ministerul Justiţiei; în altele, de agenţii independente şi în altele de Consilii ale magistraţilor. CCJE a făcut recomandări asupra acestor chestiuni[105]. În unele ţări, puterea executivă, prin intermediul ministerului justiţiei, a exercitat influenţă considerabilă asupra administrării instanţelor prin directorii de instanţe şi inspecţiile judiciare sau în cazurile în care administrarea instanţei depinde direct de ministerul justiţiei. Prezenţa funcţionarilor puterii executive în organismele de organizare ale judecătoriilor şi tribunalelor trebuie evitată. O astfel de prezenţă poate conduce la imixtiuni în funcţia justiţiei, punând astfel în pericol independenţa justiţiei. 

49.  Probleme privind interacţiunea dintre puterea executivă şi puterea judecătorească pot apărea în acele state în care ministerul justiţiei sau alte ministere sau agenţii, de exemplu cele cu competenţe de audit şi/sau control financiar, au puterea de a dispune inspecţii în instanţele judiciare. Astfel de inspecţii pot avea scopuri diverse. De exemplu, inspecţia poate urmări să obţină informaţii pentru a decide alocările financiare sau cu privire la posibila reorganizare a serviciului instanţei sau să obţină informaţii pentru a putea întreprinde eventuale măsuri disciplinare împotriva personalului instanţei şi/sau a judecătorilor. Uneori inspecţiile sunt formate din judecători sau foşti judecători şi sunt înfiinţate uneori chiar în cadrul Consiliilor Superioare de Justiţie. CCJE consideră că, deşi o analiză a unor inspectori exteriori poate ajuta la identificarea deficienţelor unei anumite instituţii, cum este puterea judecătorească, este vital ca activităţile inspectorilor să nu interacţioneze niciodată cu desfăşurarea cercetărilor şi a proceselor judiciare.  Dreptul celorlalte puteri ale statului de a fi informate sau de a cerceta sistemul judiciar trebuie exercitat de fiecare dată având în vedere limitele impuse de independenţa judiciară şi (atunci când legea prevede astfel) de secretul cercetărilor judiciare. Inspecţiile nu trebuie să se refere niciodată la cazuri individuale, în special la cazurile aflate pe rolul instanţelor.

(6)  Autonomie bugetară

50.  Consecinţele dificultăţilor financiare, în special cele ce rezultă din criza economică începută în anul 2008, au cauzat probleme grave în multe state membre. Accesul la instanţele de judecată şi la sprijinul juridic s-a redus, volumul de muncă al instanţelor a crescut, iar puterea judecătorească a fost restructurată. În răspunsurile date la chestionar, multe state membre au raportat discuţii cu privire la remunerarea judecătorilor. Salariile judecătorilor au fost îngheţate pentru mulţi ani sau chiar diminuate în ultimii ani. 

51.  Se acceptă faptul că, sub rezerva prevederilor constituţionale, deciziile de finanţare a sistemului judiciar şi de remunerare a judecătorilor trebuie să fie, în cele din urmă, de competenţa legislativului. De fiecare dată însă trebuie respectate standardele europene. CCJE a făcut recomandări cu privire la finanţarea puterii judecătoreşti[106]. Puterea judecătorească trebuie să explice nevoile sale parlamentului şi, dacă este cazul, Ministerului Justiţiei. În cazuri de declin economic sever, judecătorii, la fel ca toţi membrii societăţii, trebuie să accepte poziţia economică a societăţii pe care o servesc. Societatea în ansamblu trebuie să considere însă inacceptabilă subfinanţarea cronică a sistemului judiciar. O astfel de subfinanţare cronică subminează fundamentele unei societăţi democratice guvernate de principiile statului de drept. 

(7)  Critica adusă de membrii executivului şi legislativului 

52.  Deseori politicienii şi alte persoane cu funcţii publice din statele membre fac comentarii care fie cer ca puterile magistraţilor să fie restricţionate fie dau dovadă de puţină înţelegere a rolului unei puteri judecătoreşti independente. Astfel de comentarii sunt făcute în special în timpul campaniilor electorale, atunci când se iau decizii pe probleme constituţionale sau cu privire la cazuri aflate în derulare. În principiu, puterea judecătorească trebuie să accepte faptul că criticile fac parte din dialogul dintre cele trei puteri ale statului şi cu societatea în ansamblu. Dar, în opinia CCJE, există o linie clară între libertatea de expresie şi critica legitimă pe de o parte, şi lipsa de respect şi presiunea incorectă asupra puterii judecătoreşti, pe de altă parte.  Politicienii nu trebuie să recurgă la argumente simpliste sau demagogice pentru a critica puterea judecătorească în timpul campaniilor politice doar de dragul argumentării sau pentru a abate atenţia de la propriile lor deficienţe şi nu trebuie atacaţi judecătorii individual. Politicienii nu trebuie să încurajeze nesupunerea la deciziile judiciare, cu atât mai puţin violenţa împotriva judecătorilor, după cum s-a întâmplat în unele state membre.  Puterile executivă şi legislativă au obligaţia de a asigura toată protecţia necesară şi adecvată atunci când funcţiile instanţelor sunt puse în pericol prin atacuri sau intimidări la adresa membrilor puterii judecătoreşti. Comentariile critice neechilibrate ale politicienilor sunt iresponsabile şi cauzează o problemă gravă, deoarece pot submina în mod necugetat sau deliberat încrederea publică în puterea judecătorească. În aceste cazuri, puterea judecătorească trebuie să arate că un astfel de comportament este un atac asupra constituţiei statului democratic şi un atac asupra legitimităţii unei alte puteri a statului. De asemenea, acel comportament încalcă şi standardele internaţionale.

53.  Fiecare instanţă judiciară şi puterea judecătorească în ansamblu trebuie să discute în ce mod trebuie tratate aceste critici. De multe ori judecătorii care sunt atacaţi ezită să se apere (în special în cazul unui dosar aflat pe rol), pentru a-şi păstra independenţa şi pentru a demonstra că rămân imparţiali.  În unele ţări, consiliile pentru magistraţi sau Curtea Supremă asistă judecătorii în astfel de situaţii. Aceste reacţii pot ridica presiunea de pe umerii unui anumit judecător. Acestea pot fi mai eficiente dacă sunt organizate de judecători cu competenţe de presă.

54.  Regula că orice analize şi orice critici aduse de o putere a statului celorlalte puteri trebuie făcute într-un climat de respect reciproc se aplică la fel de mult puterii judecătoreşti ca şi membrilor puterilor executivă şi legislativă. De fapt, este chiar şi mai important ca judecătorii să fie cu atât mai precauţi, deoarece de multe ori judecătorii trebuie să judece dacă puterea executivă sau legislativă s-a comportat în conformitate cu legea. De asemenea, deciziile unei puteri judecătoreşti care permite magistraţilor săi să facă comentarii neîntemeiate sau lipsite de respect la adresa celorlalte puteri ale statului nu se vor bucura de încredere. Acel tip de observaţii va conduce doar la un “război al cuvintelor” care va submina el însuşi încrederea în puterea judecătorească. În cele din urmă, un astfel de “război” poate pune puterea judecătorească în imposibilitatea de a-şi îndeplini funcţia constituţională de a soluţiona disputele dintre cetăţeni şi dintre cetăţeni şi stat într-un mod care să fie efectiv şi să fie privit ca independent şi imparţial. O astfel de situaţie ar fi în detrimentul societăţii şi democraţiei, pe care puterea judecătorească are obligaţia să le servească şi să le protejeze. 

VIII:  Rezumatul ideilor principale

1.    Puterea judecătorească este una dintre cele trei puteri ale statului într-o democraţie. Acestea sunt complementare şi nicio putere nu este “supremă” şi nu le domină pe celelalte (paragraful 9).

2.    Într-un stat democratic, cele trei puteri ale statului funcţionează ca un sistem de control şi de echilibru (checks and balances) care responsabilizează pe fiecare dintre ele în interesul societăţii în ansamblu (paragraful 9).

3.    Principiul separării puterilor este el însuşi o garanţie a independenţei judiciare. Puterea judecătorească trebuie să fie independentă pentru a-şi îndeplini rolul constituţional faţă de celelalte puteri ale statului, faţă de societate în general şi de părţile oricărei dispute (paragraful 10).

4.    Legitimitatea puterii judecătoreşti şi a fiecărui judecător este dată, în primul şi în primul rând, de constituţia fiecărui stat membru, toate aceste state fiind democraţii guvernate de principiile statului de drept. Constituţia creează puterea judecătorească şi prin aceasta conferă legitimitate puterii judecătoreşti în ansamblu şi fiecărui judecător care îşi exercită autoritatea ca parte a puterii judecătoreşti: “legitimitatea constituţională”. Legitimitatea constituţională a fiecărui judecător care are garantate drepturile titularului nu trebuie să fie subminată de măsuri legislative sau executive luate ca rezultat al schimbării puterii politice (paragrafele 13 - 15 şi 44).

5.    Această legitimitate constituţională a puterii judecătoreşti este  reafirmată de încrederea şi de respectul publicului pentru puterea judecătorească. Puterea judecătorească trebuie să le câştige şi să le păstreze în mod constant prin activitate excelentă la cele mai înalte standarde: aceasta este ceea ce CCJE numeşte “legitimitatea funcţională” (paragrafele 16 – 19).

6.    Puterea judecătorească (ca şi celelalte două puteri ale statului) oferă un serviciu public. Prin urmare, puterea judecătorească, la fel ca şi celelalte puteri, are responsabilitatea de a demonstra celorlalte puteri ale statului şi societăţii în ansamblu în ce mod îşi foloseşte puterea, autoritatea şi independenţa. Aceasta se numeşte “răspundere” (paragrafele 20 - 22).  Această „răspundere” cunoaşte mai multe forme. 

7.    În primul rând, este sistemul căilor de atac. Sistemul căilor de atac este, în principiu, singura modalitate prin care o decizie judiciară poate fi anulată sau modificată după ce a fost pronunţată şi singurul mod prin care judecătorii care acţionează cu bună credinţă pot fi responsabilizaţi pentru deciziile lor. CCJE a numit-o “răspundere judiciară” (paragrafele 23, 26).

8.    În al doilea rând, judecătorii sunt responsabilizaţi atunci când lucrează în mod transparent, în şedinţe de judecată deschise şi prin motivarea sentinţelor, care se adresează publicului şi celorlalte puteri ale statului. CCJE a numit această formă de responsabilizare “răspundere explicativă” (paragrafele 27-32).

9.    În al treilea rând, dacă un judecător se implică în acţiuni nepotrivite suficient de grave, acesta trebuie tras la răspundere în mod mai riguros, de exemplu prin aplicarea procedurilor disciplinare şi, după caz, a dreptului penal. CCJE a numit aceasta “răspundere punitivă”. De fiecare dată, trebuie avută în vedere păstrarea independenţei justiţiei (paragrafele 33 şi 37).

10.  Cu privire la relaţiile dintre cele trei puteri ale statului: în primul rând judecătorii, ca toţi ceilalţi cetăţeni, au dreptul de a lua parte la dezbaterile publice, cu condiţia ca acest lucru să fie compatibil cu păstrarea independenţei şi imparţialităţii lor (paragrafele 42).  

11.  Celelalte puteri ale statului trebuie să recunoască funcţia constituţională legitimă îndeplinită de puterea judecătorească şi să se asigure că aceasta dispune de resurse suficiente pentru a îndeplini acele funcţii. Analizele şi criticile aduse de o putere a statului unei alte puteri a statului trebuie făcute într-un climat de respect reciproc (paragraful 42).

12.  Puterea judecătorească trebuie să ştie că există limite ale intervenţiei judiciare şi legale cu privire la deciziile politice pe care puterile legislativă şi  executivă trebuie să le ia. Prin urmare, toate instanţele din cadrul puterii judecătoreşti trebuie să aibă grijă să nu părăsească spaţiul legitim de exercitare a puterii judecătoreşti (paragraful 40).

13.  Deciziile puterilor legislativă sau executivă care elimină protecţiile de bază ale independenţei judiciare sunt inacceptabile, chiar dacă sunt disimulate (paragraful 44).

 

14.  Ministerul justiţiei nu trebuie să exercite influenţă asupra administrării instanţelor judiciare prin directorii instanţelor judiciare sau prin inspecţii judiciare într-un mod care să pună în pericol independenţa justiţiei. Prezenţa funcţionarilor executivului în organismele de organizare ale judecătoriilor şi tribunalelor trebuie evitată. O astfel de prezenţă ar putea conduce la imixtiuni în funcţia judiciară, punând astfel în pericol independenţa justiţiei (paragrafele 48-49).

15.  Pentru a păstra separarea corectă a puterilor, comisiile de cercetare sau de anchetă (parlamentare sau de alt fel) nu trebuie să se amestece în cercetările sau în procesele pe care autorităţile judiciare le-au început sau urmează să le înceapă. Astfel de anchete nejudiciare nu pot să înlocuiască un proces judiciar (paragraful 46). 

16.  CCJE recomandă ca legislaţia statelor membre să clarifice relaţiile dintre competenţele „Avocatului Poporului” (sau ale reprezentanţilor similari) şi competenţele instanţelor judiciare (paragraful 47).

 

17.  Societatea în ansamblu trebuie să considere subfinanţarea cronică a puterii judecătoreşti ca imixtiune inacceptabilă în rolul constituţional al puterii judecătoreşti, deoarece subminează fundamentele unei societăţi democratice guvernate de principiile statului de drept (paragraful 51).

55.  Analizele şi criticile aduse de o putere a statului celorlalte puteri trebuie făcute într-un climat de respect reciproc. Comentariile critice neechilibrate ale politicienilor sunt iresponsabile şi pot cauza o problemă gravă, deoarece pot submina încrederea publică în puterea judecătorească şi, în cazuri extreme, pot fi echivalente cu un atac la adresa echilibrului constituţional al statului democratic (paragraful 52). Fiecare instanţă judiciară şi puterea judecătorească în ansamblu trebuie să discute modalităţile de a trata aceste critici (paragraful 53).

18. Puterile executivă şi legislativă au datoria de a pune la dispoziţie orice protecţie necesară şi adecvată atunci când funcţiile instanţelor judiciare sunt puse în primejdie de atacuri fizice sau de intimidări la adresa magistraţilor (paragraful 52).

19. Politicienii nu trebuie să încurajeze nesupunerea la deciziile judiciare, cu atât mai puţin violenţa împotriva judecătorilor, cum s-a întâmplat în anumite state (paragraful 52).