Strasbourg, le 2 novembre 2011

CEPEJ-GT-EVAL(2011)4

COMMISSION EUROPEENNE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

GROUPE DE TRAVAIL SUR L’EVALUATION DES SYSTEMES JUDICIAIRES

(CEPEJ-GT-EVAL)

Strasbourg, 18ème réunion, 20 - 21 octobre 2011

RAPPORT DE REUNION

Rapport préparé par le Secrétariat

Direction Générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques

1.     Le Groupe de travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 18ème réunion les 20 et 21 octobre 2011 à Strasbourg, sous la Présidence de M. Jean-Paul JEAN (France).

2.     L’ordre du jour et la liste des participants à la réunion figurent respectivement aux annexes I et II de ce rapport.

1. Information du Secrétariat et des experts membres du GT-EVAL

3.     Le Secrétariat informe le Bureau de la restructuration du Secrétariat Général: à partir du 1 Octobre 2011, le Secrétariat de la CEPEJ sera placé au sein de la Direction Générale - Droits de l'Homme et Etat de Droit, Direction de la justice et de la dignité humaine, Service de la justice et la coopération juridique, Division pour l'indépendance et de l'efficacité de la justice, Unité des comités sur la justice. Cette Division comprendra également l'Unité pour la réforme judiciaire, chargée des activités de coopération ciblée. Cela devrait faciliter les synergies nécessaires entre les activités intergouvernementales et les activités de coopération.

4.     Le Secrétariat présente Maria ORESHKINA, ayant récemment rejoint la Division en tant que juriste.

5.     Georg STAWA informe qu'en qualité de Vice-Président de la CEPEJ, il a eu un échange de vues avec le Comité des Ministres le 28 septembre 2011. Le rapport d’activité 2010 de la CEPEJ a été approuvé. Les travaux de la CEPEJ ont été salués par plusieurs délégations qui ont souligné leur caractère innovant et créatif.

6.     Georg STAWA informe également de sa participation à la Journée des avocats autrichiens (Anwaltstag) le 23 septembre 2011 durant laquelle le rapport d'évaluation 2010 a été présenté.

7.     Le Président de la CEPEJ, John STACEY, informe le Groupe qu'il a représenté la CEPEJ lors de l'Assemblée Générale de l'Union Européenne des Greffiers de Justice à Bucarest du 14 au 18 septembre 2011.

8.     Beata GRUSZCZYNSKA précise que le ministère de la Justice polonais est très intéressé par les travaux de la CEPEJ. Considérant la présidence polonaise de l’Union européenne à partir de décembre 2011, elle encourage les membres du groupe à participer à la session spéciale qui sera organisée sur le thème de la Justice et durant laquelle les travaux de la CEPEJ pourront être présentés.

9.     John Stacey rappelle que la CEPEJ est dorénavant reconnue au delà des frontières européennes, comme le montre la récente participation d'Adis HODZIC au Colloque de la Cour Suprême du Brésil sur "la justice en chiffres" (29 août 2011).

2.  Exploitation du rapport de la CEPEJ: travaux sur l'accès au juge

10.  Béatrice LAPEROU et Virginie DONIER, chercheurs à l'Université de Besançon (France), rappellent leur démarche de recherche sur l'accès au juge: un appel à contributions a été lancé en juin 2010 pour l’organisation d’un séminaire; une soixantaine d’enseignants chercheurs juristes, économistes et sociologues français et étrangers y ont participé.

11.  Un plan de recherche a été arrêté à partir d'une problématique générale: l’accès au juge est il mieux garanti lorsqu’il est constitutionnalisé ? La première partie se focalise sur l’aspect matériel de l’accès au juge - les éléments concrets qui permettent l’accès effectif au juge: périmètre de la justiciabilité (nature des litiges, détermination du juge compétent) et titulaires de cette justiciabilité (intérêt à agir, action de groupe, coût de l’accès au juge, compréhension des justiciables, etc.). La deuxième partie se focalise sur la dimension procédurale de l’accès au juge: l’aménagement de l’accès au juge révèle des mouvements contradictoires de fermeture et d’ouverture de l’accès au juge avec pour même objectif la bonne administration de la justice (filtre pour maitriser le contentieux, limite temporelle par la réforme de la prescription, technique de l’unicité de l’affaire, ouverture à d’autres acteurs tels le défenseur des droits, question prioritaire de constitutionalité, etc.); les techniques de contournement de l’accès au juge initial permettent d’évaluer les voies imposées par le législateur et les voies choisies par le justiciables pour contourner le schéma procédural classique (ADR, etc.).

12.  Les chercheurs soulignent l'intérêt de certains pays étudiés: la Suisse fait l’objet d’une expérimentation quant à la constitutionnalisation de l’accès au juge; le Japon possède des caractéristiques intéressantes à étudier (système moniste, influence du code civil, réforme des cours d’assises, etc.).

13.  Une publication est prévue pour septembre 2012. Une synthèse de 100 pages sera restituée aux membres du groupe. Un colloque international devrait se tenir en novembre 2012, en partenariat avec l’Ecole Nationale de la Magistrature française. Le groupe de recherche pourrait être pérennisé dans le cadre d'un réseau de praticiens et chercheurs.

14.  Jean-Paul Jean relève la difficulté posée par la distinction entre accès au juge et accès à la justice. L’accès au juge peut être parfois restreint, tout en garantissant l’accès à la justice via d’autres moyens. Il souligne que la Convention Européenne des Droits de l’Homme garantit un accès à la justice, mais non pas un accès au juge. L’affirmation explicite d’un droit au juge pourrait être en fait une manière de délimiter et donc indirectement de restreindre cet accès.

3. Mise en oeuvre du cycle d’évaluation 2010 – 2012

15.  Faisant le point sur l'avancement des réponses au questionnaire d'évaluation, attendues avant le 31 décembre, le groupe charge le Secrétariat de relancer les correspondants nationaux et les membres de la CEPEJ, en attirant leur attention sur la nécessité de respecter ce délai et leur demandant d'informer la CEPEJ de leur situation lors de la réunion plénière du 7 – 8 décembre 2011.

16.  Le Secrétariat présente l'expert scientifique Svetlana SPOIALA (Moldova), à qui a été confiée  une tâche spécifique de réorganisation de la base de données existante jusqu'à la fin de l’année 2011. Cette réorganisation, dans un logiciel facilitant l'exploitation des informations, est saluée par le Groupe.

17.  Sous réserve du résultat du travail de réorganisation des données en cours, Mlle SPOIALA pourrait être nommée comme expert scientifique pour le traitement des données judiciaires dans le cadre du cycle d'évaluation  2010 - 2012.

18.  Le Groupe échange avec elle sur sa vision du travail à effectuer dans le cadre du cycle d'évaluation 2010 – 2012. Il l'invite à apporter une attention particulière aux questions les plus sensibles relatives aux budgets et à la gestion des flux d'affaires. Il invite l'expert scientifique à prendre connaissance de la revue de presse relative au cycle précédent, de manière à identifier les questions les plus commentées.

19.  Le Secrétariat indique qu'il est en train d'acquérir un logiciel de traitement statistique (STATISTICA) qui facilitera le travail de l'expert scientifique. Le Groupe invite l'expert scientifique à faire une démonstration des possibilités de présentation de tableaux et graphiques à partir ce logiciel lors de la réunion plénière de décembre, par exemple à partir des données sur l'aide judiciaire de l'exercice d'évaluation précédent.

20.  Georg STAWA confirme que le rapport pourrait être publié dans le cadre de la Conférence des ministres de la Justice du Conseil de l'Europe à Vienne dans la deuxième quinzaine de septembre 2012.

21.  Compte tenu de cette date impérative, le calendrier de travail suivant est arrêté:

§  Janvier – mars 2012: collecte et traitement des données; préparation des principaux tableaux et graphiques;

§  20 – 21 mars 2012: réunion du CEPEJ-GT-EVAL pour discuter de la qualité des données les plus sensibles et de la manière de les présenter, sur la base d'un travail préliminaire de l'expert scientifique;

§  mars – mai 2012: rédaction de commentaires par les membres du GT-EVAL, les experts scientifiques et le Secrétariat;

§  9 mai 2012: réunion plénière des correspondants nationaux, pour leur présenter les tableaux et graphiques essentiels du projet de rapport et définir les possibles ajustements à apporter aux réponses en fonction de ces présentations;

§  10 et 11 mai 2012: réunion du CEPEJ-GT-EVAL pour poursuivre la préparation du projet de rapport;

§  15 juin 2012: le projet de rapport est envoyé aux membres de la CEPEJ en vue de son adoption en séance plénière;

§  5 et 6 juillet 2012: réunion plénière de la CEPEJ et adoption du rapport (le cas échéant sous réserve de corrections et compléments à définir par la plénière);

§  Eté 2012: finalisation du rapport sur la base des décisions de la plénière;

§  7 septembre 2012: la version définitive du rapport est adoptée pour être imprimée.

4. Mise en œuvre du processus de coopération à travers une évaluation par les pairs

22.  Le Secrétariat et Georg STAWA rendent compte de la visite d'évaluation par les pairs qui s'est tenue à Vienne les 13 et 14 octobre, faisant suite aux visites en Turquie et aux Pays-Bas. Le Secrétariat souligne la qualité de l'organisation de cette visite.

23.  Les experts ont pu notamment visiter un tribunal pénal de première instance comprenant un service commun d’accueil pour le tribunal et la prison attenante, permettant une meilleure gestion de l'accueil.

24.  Il est souligné que l'Autriche a adapté certains de ses indicateurs internes pour les faire correspondre aux attentes de la CEPEJ et notamment suivre les Lignes directrices SATURN

25.  Jean-Paul JEAN insiste sur les recettes du système judiciaire tirées des frais perçus par le système: il conviendra de traiter cette question avec une attention particulière dans le prochain rapport d'évaluation.

26.  L'ensemble des visites de ce cycle fera l'objet d'un rapport qui sera présenté lors de la prochaine réunion plénière de la CEPEJ.

27.  Pour sélectionner les pays faisant l'objet du prochain cycle de visites, il est suggéré de s'intéresser en priorité aux pays ayant récemment conduit une réforme de la carte judiciaire.

5. Coopération avec l'Union européenne

28.  Le Secrétariat indique que des contacts réguliers se poursuivent avec les partenaires des différentes instances de l'Union européenne afin de veiller à leur bonne information et permettre l'utilisation des outils de la CEPEJ aux fins de l'Union européenne.

6. Information sur les travaux en cours au sein du Centre SATURN: vers un Observatoire des délais de justice

29.  Le Secrétariat présente les travaux en cours au sein du Groupe de pilotage du Centre SATURN (voir document CEPEJ-SATURN(2011)11).

30.  L’approche quantitative interagit directement avec les travaux du GT-EVAL. Une partie du travail s'appuie sur les résultats des cycles d'évaluation de la CEPEJ. Le Groupe souhaite cependant approfondir les informations traitées dans ce cadre général pour exploiter plus avant les données relatives au traitement des flux d'affaires dans les tribunaux d'appel et cours suprêmes

§  voir le rapport préparé par Marco VELICOGNA: CEPEJ-SATURN(2011)3), qui sera prochainement publié dans les cadre des "Etudes de la CEPEJ",

§  dans le cadre des travaux en ateliers avec les tribunaux-référents (Strasbourg, 22 septembre 2011) ont été proposées des catégories d'affaires (outre les quatre catégories utilisées dans l'exercice général d'évaluation) en matière civile, pénale et administrative qui pourraient faire l'objet d'étude approfondies sur des bases homogènes quant à leur durée et à la gestion des flux dans les tribunaux; ce travail de définition de catégories ouvrant à terme faire l'objet d'un suivi régulier se poursuivra dans les prochains mois.

31.  Le Groupe convient de la nécessité que les Présidents des trois groupes de travail se rencontrent avec les membres du Bureau au début de l'année 2012 pour organiser l'articulation de leurs travaux (voir aussi para. 34 et suivants ci-dessous).

32.  Beata Z GRUSZCZYNSKA insiste sur la difficulté au niveau national d’obtenir de telles statistiques conformément à ce que propose le groupe de pilotage SATURN. D’autre part elle précise que la délimitation entre les affaires civiles et administratives n’est pas si nette entre les différents Etats membres. Il est cependant rappelé que la collecte des informations doit se faire à l’échelle de la juridiction et non à l’échelle nationale; en outre, il ne s’agit pas de se focaliser sur les données déjà disponibles à l’échelle nationale mais bien sur les besoins de la CEPEJ, auxquels les tribunaux pourraient raisonnablement répondre. La première étape consiste à s'assurer que les catégories sont pertinentes. Si les tribunaux référents sont à même de fournir de telles statistiques, l’étape ultérieure serait alors d'élargir la base d'information pour collecter de manière régulière une information représentative de l'évolution de la situation à l'échelle du pays.

33.  En matière pénale, la question des infractions multiples dans une même affaire est à nouveau posée: à ce jour, la règle établie par la CEPEJ est de ne compter que l'infraction la plus grave, l'objectif n'étant pas d'avoir une image précise de la situation de la criminalité dans le pays mais de disposer d'informations permettant d'évaluer la performance des tribunaux et leur capacité à faire face aux flux d'affaires.

7. Indicateurs pour mesurer la qualité de la justice

34.  Georg STAWA et Adis HODZIC présentent leurs réflexions en vue de définir des indicateurs de la CEPEJ en matière de qualité de la justice, complémentaires des indicateurs d'efficacité (clearance rate et disposition time) déjà utilisés par la CEPEJ.

35.  Le groupe discute sur la base du document de travail CEPEJ-EVAL(2011)5Prov, qui présente une synthèse de différents éléments issus de l'expérience de plusieurs Etats membres. La question de savoir si les indicateurs de performance / efficacité doivent ou non être considérés au regard de la qualité du système.

36.  Le groupe convient que l'objectif pour la CEPEJ serait d'établir un document de référence recensant les indicateurs clé permettant de mesurer l'efficacité et la qualité d'un système judiciaire.

37.  Les experts soulignent que ces éléments concernent l'ensemble des groupes de travail de la CEPEJ et insistent sur la nécessité d'articuler les réflexions en cours entre ces trois groupes. Il est convenu qu'une fois complété par Georg STAWA et le Secrétariat sur la base des présentes discussions, le document sera adressé pour commentaires aux membres des deux autres groupes de travail (CEPEG-GT-QUAL et Groupe de pilotage du Centre SATURN).

Annexe I

AGENDA / ORDRE DU JOUR

1.         Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour

2.         Information by the members of the GT and the Secretariat / Information des membres du GT et du Secrétariat

3.         Exploitation of the CEPEJ's Report: work on access to the judge / Exploitation du rapport de la CEPEJ: travaux sur l'accès au juge

§  Exchange of views with the researchers, Béatrice Lapérou and Virginie Donier, University of Besançon (France) / Echange de vue avec les chercheurs, Béatrice Lapérou et Virginie Donier, Université de Besançon (France)

4.         Implementation of the 2010 – 2012 evaluation cycle / Mise en oeuvre du cycle d’évaluation 2010 - 2012

§  Implementation of the evaluation cycle / Mise en oeuvre du cycle d'évaluation

§  Exchange of views with the scientific expert, Svetlana SPOIALA / Echange de vue avec l'expert scientifique, Svetlana SPOIALA

§  Ordering of the existing data in a new data base / Stockage des données existantes dans une nouvelle base de données

5.         Implementation of the peer evaluation cooperation process /

Mise en œuvre du processus de coopération à travers une évaluation par les pairs

6.         Cooperation with the European Union / Coopération avec l'Union européenne

7.         Information on the on-going work of the SATURN Centre: towards an Observatory of judicial timeframes / Information sur les travaux en cours au sein du Centre SATURN: vers un Observatoire des délais de justice

8.         Indicators for measuring the quality of justice / Indicateurs pour mesurer la qualité de la justice

§  Analysis of the proposals by Adis HODZIC and Georg STAWA / Analyse des propositions de Adis Hozic et Georg STAWA

§  Coordination with the work of the GT-QUAL / Coordination avec les travaux du GT-QUAL

9.         Any other business / Questions diverses

Annexe II

List of participants / Liste des participants

Experts

Beata Z. GRUSZCZYŃSKA, Institute of Justice, Ministry of Justice, WARSAW, POLAND

Ramin GURBANOV, Chief of reforms division, General department of organisation and supervision,
Co-ordinator of Judicial Modernisation Project, Ministry of Justice, BAKU, AZERBAIJAN,

Adis HODZIC, Head of the Budget and Statistics Department, Secretariat High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina, SARAJEVO, BOSNIA AND HERZEGOVINA

Jean-Paul JEAN, Avocat général près la Cour d’Appel de Paris, Professeur associé à l’Université de Poitiers, Parquet Général, PARIS, FRANCE (Chairman of the group / Président du Groupe)

John STACEY, Head of International Development for Court Administration, Ministry of Justice, International Directorate, LONDON, UNITED KINGDOM (President of the CEPEJ / Président de la CEPEJ)

Georg STAWA, Head of Department Pr 8, Projects, Strategy and Innovation, Federal Ministry of Justice, WIEN, AUSTRIA

Frans Van der DOELEN, Programme Manager of the Department of the Justice System, Ministry of Justice, THE HAGUE, THE NETHERLANDS - Apologized / excusé

Scientific experts / Experts scientifiques

Munira Dossaji, Principal Operational Research Analyst, Strategy and Innovation Team, Human Rights and International Directorate, Ministry of Justice, LONDON, UNITED KINGDOM

Svetlana SPOIALA, Consultante en analyses statistiques, MOLDOVA

European Union / Union européenne

COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION / CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE

Luca De Matteis, Directorate General H - Unit 2 B - Judicial Cooperation in Criminal Matters, BRUXELLES  Apologized / excusé

DELEGATION OF THE EU TO THE COE / DELEGATION DE L'UE AUPRES DU CdE

Antoine MATTER

Observers / Observateurs

European Union of Rechtspfleger / Union européenne des greffiers de justice et Rechtspfleger

Vivien WHYTE, Greffier au Tribunal de Grande Instance de Strasbourg, STRASBOURG, France

Other participants / Autres participants

Béatrice LAPÉROU, Chercheur, Université de Besançon, BESANÇON, France

Virginie DONIER, Chercheur, Université de Besançon, BESANÇON, France

Secretariat / Secrétariat

Directorate General - Human Rights and Rule of Law

Division for the independence and efficiency of justice /

Direction générale - Droits de l’Homme et Etat de droit

Division pour l'indépendence et l'efficacité de la justice

Fax: +33 3 88 41 37 43 - E-mail: [email protected]

Stéphane LEYENBERGER, Secretary of the CEPEJ / Secrétaire de la CEPEJ, Tel : +33 3 88 41 34 12, e-mail: [email protected]

Muriel DECOT, Co-Secretary of the CEPEJ / Co-secrétaire de la CEPEJ, Tél: +33 3 90 21 44 55, e-mail : [email protected]

Maria ORESHKINA, Principal Administrative assistant / Assistante administrative principale, Tel: +33 3 90 21 40 26, e-mail: [email protected]  

Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tél : +33 3 88 41 22 27, e-mail : [email protected]

Annette SATTEL, Communication, Tél : +33 3 03 88 41 39 04, e-mail : [email protected]

Elisabeth HEURTEBISE, Assistant / Assistante, Tel : +33 3 88 41 35 54, Fax : +33 3 88 41 37 43, e-mail: [email protected]

Trainee / Stagiaire

Bertille DOURTHE

Interpreters / Interprètes

Christopher TYCZKA

Nicolas GUITTONNEAU