Страсбург, 23 ноября 2001 года                                                          CCJE (2001) OP N°2

[ccje/doc2001/ccje(2001)op n°2e]

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ (КСЕС)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ № 2 (2001)

КОНСУЛЬТАТИВНОГО СОВЕТА ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ (КСЕС)

ДЛЯ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

О ФИНАНСИРОВАНИИ И УПРАВЛЕНИИ СУДАМИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ

И ВЫПОЛНЕНИЯ СТАТЬИ 6

ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА

1.         Консультативный совет европейских судей (КСЕС) подготовил данное заключение на основе ответов государств на анкету, а также документов, подготовленных Рабочей группой КСЕС, и документов, подготовленных председателем и заместителем председателя КСЕС и специалистом КСЕС по данному вопросу г-ном Яцеком ХЛЕБНЫ (Польша).

2.         КСЕС признает, что финансирование судов тесно связано с вопросом независимости судей, поскольку это определяет те условия, в которых суды осуществляют свою работу.

3.         Более того, существует явная связь между, с одной стороны, финансированием и управлением судами, а, с другой, принципами Европейской конвенции о правах человека: доступ к правосудию и право на справедливое судебное разбирательство не могут быть должным образом гарантированы в том случае, если дело не может быть рассмотрено судом в разумный срок, поскольку у данного суда нет соответствующих средств и ресурсов, для того чтобы эффективно осуществлять свои задачи.

4.         В соответствии со всеми общими принципами и стандартами Совета Европы в области финансирования и управления судами, государства несут ответственность за выделение необходимых финансовых средств, которые соответствовали бы потребностям различных судебных систем.

5.         КСЕС согласился с тем, что хотя финансирование судов и является частью государственного бюджета, представляемого в парламент министром финансов, такое финансирование не должно зависеть от политических изменений. И хотя уровень финансирования судов, который может позволить себе каждая страна, относится к категории политических решений, необходимо, чтобы в системе, основанной на разделении властей, всегда было обеспечено такое положение, чтобы ни исполнительные, ни законодательные органы не имели возможность оказывать какое-либо давление на судебные органы при рассмотрении их бюджета. Решения о выделении средств судам должны приниматься в строгом соответствии с принципом независимости судебной системы.

6.         В большинстве стран министерство юстиции занимается как представлением бюджета судов, так и проведением переговоров в этой связи с министерством финансов. Во многих странах предварительно сами суды делают свои предложения, которые направляются судами или напрямую, или опосредственно в министерство юстиции. Однако в некоторых случаях суды представляют свои бюджетные предложения напрямую министерству финансов. В качестве примеров можно привести Верховные суды Эстонии и Словакии в отношении их собственных бюджетов, а также Верховные суды Кипра и Словении в отношении судов всех уровней. В Швейцарии Федеральный Верховный суд имеет право представлять свой собственный бюджет (одобренный его Административной комиссией, состоящей из трех судей) федеральному парламенту, а председатель и генеральный секретарь Верховного суда имеют право выступать для защиты своего бюджета в парламенте. В Литве в соответствии с решением Конституционного суда от 21 декабря 1999 года установлен принцип, согласно которому каждый суд имеет право на собственный бюджет, который заносится отдельной строкой в государственный бюджет, утверждаемый парламентом. В России в федеральном бюджете предусматриваются отдельные положения для бюджета Конституционного суда, Верховного суда и других судов общей юрисдикции, а также Федерального арбитражного суда и других арбитражных судов, и Совет судей России имеет право не только участвовать в переговорах в отношении федерального бюджета, но и быть также представленным при его обсуждении в палатах Федерального собрания РФ. В Северных государствах недавно было принято законодательство, которое закрепило процедуру координации бюджетов судов и передачи их на рассмотрение в министерство юстиции - в Дании эту роль выполняет Административный суд (в руководящем комитете которого большинство составляют члены различных судов). В Швеции аналогичную функцию выполняет Национальная судебная администрация (специальный правительственный орган с руководящим комитетом, меньшинство в котором составляют судьи), который должен готовить трехгодичный непрерывный бюджет.

7.         Однако в других странах не существует официальной процедуры для внесения предложений при переговорах по бюджету с министром юстиции или на аналогичном уровне, по финансированию судебных расходов, а любое влияние на решение этих вопросов со стороны судебных органов имеет неофициальный характер. Примеры правовых систем, относящихся к данной категории - Бельгия, Хорватия, Франция, Германия, Италия (за исключением некоторых выплат), Люксембург, Мальта, Украина и Соединенное Королевство.

8.         Тот уровень, при достижении которого считается, что судебная система финансируется в достаточном объеме, не всегда связан с уровнем, в отношении которого осуществляются официальные процедуры по сбору предложений или консультации с судебными органами, хотя более прямой вклад судебных органов по-прежнему считается важным фактором. Ответы на анкету очень часто свидетельствуют о многочисленных недостатках, как, например, о дефиците соответствующих материальных условий (зданий, мебели, помещений и компьютерного оборудования и т.д.) вплоть до полного отсутствия поддержки, которая необходима для судей для осуществления задач правосудия на современном уровне (имеется в виду квалифицированный персонал, помощники-специалисты, доступ к компьютеризированным документационным источникам и т.д.). Это особенно касается восточноевропейских стран, где финансовые ограничения привели к тому, что парламенты ограничивают средства, выделяемые судам, до достаточно низкого уровня по сравнению с тем, что требуется (например, в России недофинансирование составляет 50%). Даже в западноевропейских странах бюджетные ограничения привели к тому, что ограничиваются судебные помещения, бюро, компьютерная техника и/или персонал (последнее означает, что в некоторых случаях судей нельзя освободить от внесудебных задач).

9.         Одна из потенциальных проблем заключается в том, что судебная власть, которая не всегда рассматривается как особая ветвь государственной власти, имеет особые потребности для того, чтобы выполнять свои задачи и оставаться при этом независимой. К сожалению, на обсуждение вопросов серьезных структурных изменений судебной власти и ее эффективности могут влиять и экономические аспекты. И хотя ни одна страна не может игнорировать свой общий финансовый потенциал при принятии решений об уровне тех услуг, которые могут быть этой страной оплачены, тем не менее судебная власть и суды являются таким важнейшим органом государства, который имеет полные основания для получения необходимых финансовых средств.

10.       Хотя КСЕС не может игнорировать различия между странами в уровне экономического развития, обеспечение соответствующего финансирования судебных органов требует большего участия самих судов в процессе разработки бюджетов. КСЕС признал важность того, чтобы процедуры принятия парламентами бюджета судов включали процедуру, позволяющую принять во внимание мнение самих судов.

11.       Одной из форм обеспечения такого активного вовлечения судебных органов в разработку бюджета могло бы стать предоставление независимому органу, который несет ответственность за управление судебной властью - в тех странах, где такой орган уже существует[1] - координационной роли в подготовке запросов на финансирование судов, и превращение этого органа в прямой контакт парламента для определения потребностей судов. Было бы желательно, чтобы орган, представляющий все суды, нес ответственность за внесение бюджетных запросов в парламент или в один из его специализированных комитетов.

12.       Управление бюджетом, выделяемым судам, является все более широкой областью ответственностью, требующей внимания со стороны самих судов. Обсуждения в КСЕС показали, что существуют серьезные различия между, с одной стороны, системами, в который управление осуществляется судебным органом, или лицами, или органами, несущими ответственность перед судебной властью, или независимым органом с соответствующей административной поддержкой, также ответственным перед судами, а, с другой стороны, теми системами, в которых управление полностью передается на усмотрение правительственного департамента или службы. Первый подход был принят в некоторых новых демократических странах, а также в других странах, поскольку считается, что он обеспечивает независимость судебной власти и возможность для судей осуществлять свои функции.

13.       Если на судей возлагается ответственность за управление судами, то они должны получить соответствующую подготовку и им должна оказываться необходимая помощь для выполнения данной задачи. В любом случае важно, чтобы ответственность за все административные решения, которые непосредственно влияют на функционирование судов, возлагались на самих судей.

Вывод

14.       КСЕС полагает, что государства должны пересмотреть существующие правила финансирования и управления судами в свете данного Заключения. КСЕС привлекает также внимание к необходимости выделять достаточные средства для судов, для того, чтобы они могли работать в соответствии со стандартами, изложенными в статье 6 Европейской конвенции о защите прав человека.