Systèmes

judiciaires européens

Edition 2006 (données 2004)

Commission européenne pour l’efficacité de la justice

(CEPEJ)


Version anglaise:

European judicial systems – Edition 2006

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© Conseil de l’Europe, septembre 2006

Imprimé en Belgique


Table des matières

Avant-propos................................................................................................................................ 5

Introduction................................................................................................................................... 7

1.            Le processus d’évaluation de la CEPEJ. 9

1.1       Commission européenne pour l’efficacité de la Justice. 9

1.2       Grille révisée pour l’évaluation des systèmes judiciaires. 9

1.3       Collecte et traitement des données. 10

1.4       Questions méthodologiques générales. 11

1.5       Données économiques et démographiques générales. 13

1.6       Analyse des informations du rapport 15

2.            Dépenses publiques: tribunaux et ministère public. 17

2.1       Introduction. 17

2.2       Composition du budget alloué aux tribunaux. 18

2.3       Le budget affecté au ministère public en 2004. 24

2.4       Budget public consacré à l’aide judiciaire en 2004. 28

2.5       Budget consacré aux tribunaux et au ministère public (sans l’aide judiciaire) en 2004. 32

2.6       Budget affecté au système judiciaire, comprenant les tribunaux, le ministère public et

            l’aide judiciaire en 2004. 36

2.7       Budget alloué aux tribunaux et à l’aide judiciaire. 40

3.            L’aide judiciaire. 45

3.1       Introduction. 45

3.2       Le budget de l’aide judiciaire. 46

3.3       Conditions pour l’allocation ou le retrait de l’aide judiciaire. 48

3.4       Frais de justice et remboursements. 50

4.            Les usagers des tribunaux (droits et confiance du public) 53

4.1       Introduction. 53

4.2       Dispositions concernant l’information des usagers des tribunaux. 53

4.3       La protection des catégories vulnérables. 53

4.4       Procédures d’indemnisation. 56

4.5       Indemnisation des usagers pour les dysfonctionnements judiciaires et plaintes. 57

4.6       L’évaluation de la satisfaction des usagers. 59

5.            Les tribunaux. 61

5.1       Introduction. 61

5.2       L’organisation des tribunaux. 61

5.3       Petites créances, affaires de licenciement et de vol avec violence. 65

5.4       Compétences budgétaires au niveau des tribunaux. 67

5.5       Equipement des tribunaux en technologies de l’information. 68

5.6       Evaluation et suivi 70

6.            Juges, Rechtspfleger et personnel des tribunaux. 77

6.1       Introduction. 77

6.2       Juges. 77

6.3       Les Rechtspfleger 82

6.4       Personnel non juge (et Rechtspfleger si inclus) 83

7.            Procès équitable dans un délai raisonnable. 87

7.1       Introduction. 87

7.2       Affaires concernant l’article 6 devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme. 88

7.3       Procédures simplifiées et procédures d’urgence. 88

7.4       Autres moyens d’améliorer l’efficacité des procédures judiciaires: modalités spécifiques d’appels et promotion des règlements anticipés des litiges. 89

7.5       Le traitement des affaires civiles (et administratives) 89

7.6       Délais des procédures civiles (divorce et licenciements) 95

7.7       Le traitement des affaires pénales par le ministère public. 99

7.8       Affaires pénales traitées par les tribunaux. 102

7.9       Durée des procédures pour les affaires de vol et d’homicides volontaires. 106

8.            Procureurs. 107

8.1       Introduction. 107

8.2       Le rôle et les pouvoirs du procureur 107

8.3       Procureur et personnel du ministère public. 107

9.            Le statut des juges et procureurs. 113

9.1       Introduction. 113

9.2       Recrutement et nomination. 113

9.3       Formation. 116

9.4       Salaires. 117

9.4.1 Le salaire des juges....................................................................................................... ....................................................................................................... 118

9.4.2  Le salaire des procureurs.............................................................................................. .............................................................................................. 121

9.4.3  Avantages complémentaires......................................................................................... ......................................................................................... 124

9.5       Possibilité de combiner le travail avec d’autres activités. 125

9.6       Procédures disciplinaires et sanctions. 126

10.           Les avocats. 131

10.1      Introduction. 131

10.2      Nombre d’avocats. 131

10.3      Monopole de la représentation devant les tribunaux. 133

10.4      Organisation et formation. 134

10.5      Contrôle de la pratique de la profession. 134

10.6      Procédures disciplinaires et sanctions. 137

11.           Exécution des décisions judicaires. 141

11.1      Introduction. 141

11.2      Exécution des décisions judiciaires en matière civile, commerciale et administrative. 141

11.2.1        Agents d’exécution  141

11.2.2        Organisation et formation des agents d’exécution  144

11.2.3        Transparence des rémunérations et normes de qualité  145

11.2.4        Surveillance et contrôle  146

11.2.5        Procédures disciplinaires et sanctions  147

11.2.6        La procédure d’exécution: plaintes  149

11.2.7        Les délais d’exécution  149

11.3      L’exécution en matière pénale. 150

11.4      Mesures pour améliorer la procédure d’exécution. 151

12.           Les notaires. 153

12.1      Introduction. 153

12.2      Statut et nombre de notaires. 153

12.3      Supervision et contrôle. 154

13.           Mesures alternatives au règlement des litiges. 157

13.1      Introduction. 157

13.2      Nombre de procédures de médiation. 157

14.           Vue synoptique des systèmes judiciaires. 159

15.           Annexes. 163

15.1      Questions méthodologiques concernant le budget des tribunaux et de la justice

            (chapitre 3) 163

15.2      Tableaux additionnels. 166

15.3      Grille révisée pour l’évaluation des systèmes judiciaires. 186

15.4      Note explicative à la grille révisée pour l’évaluation des systèmes judiciaires. 204

15.5      Correspondants nationaux chargés de la coordination des réponses à la Grille pour l’évaluation des systèmes judiciaires. 224


Avant-propos

par Eberhard DESCH, Président de la CEPEJ et Guy DE VEL, Directeur Général des Affaires Juridiques du Conseil de l’Europe

En décidant de "développer les fonctions d’évaluation" de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) dans le Plan d’Action adopté à Varsovie en mai 2005, les Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe ont voulu soutenir et renforcer le processus mis en place par la CEPEJ.

Cet exercice visant une connaissance détaillée du fonctionnement de la justice dans tous les Etats européens constitue aujourd’hui la colonne vertébrale de l’action de notre Commission. Forte des leçons tirées de l’exercice pilote conduit en 2004, et soucieuse de développer un savoir faire lui permettant, conformément à son Statut, "d’analyser les résultats obtenus par les divers systèmes judiciaires (…) en ayant recours (…) à des critères statistiques communs et à des moyens d’évaluation", la CEPEJ est heureuse d’offrir ce rapport aux décideurs publics, aux praticiens du droit, aux chercheurs, ainsi qu’à tout citoyen-justiciable. Ces rapports seront publiés à intervalles réguliers, permettant ainsi de mesurer les évolutions dans les services publics de la justice pour 800 millions d’Européens.

Un processus unique, servi par une méthodologie spécifique, pour présenter une photographie la plus précise possible comparant les systèmes judiciaires de 45 Etats européens, certes. Mais pour quoi faire?

En créant la CEPEJ, sous l’impulsion des Ministres européens de la justice, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a voulu une structure capable de proposer des solutions concrètes pour améliorer l’équité, la qualité et l’efficacité de la justice en Europe, pour renforcer la confiance des justiciables dans leur système national et limiter les recours devant la Cour de Strasbourg, motivés par les dysfonctionnements de la justice, contraires à l’Article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

La CEPEJ a rempli la première partie de sa mission en livrant ce rapport à l’analyse des administrations, des universités et des instituts de recherche des Etats membres. Bien entendu elle encourage vivement les décideurs publics et les chercheurs à s’appuyer sur cette information unique pour développer des études et nourrir l’indispensable débat européen et les réformes, dont la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et l’actualité de nos Etats membres rappellent régulièrement la nécessité. Mais la CEPEJ souhaite aussi que ce rapport soit pour elle source de réflexions en profondeur afin de pouvoir proposer au Comité des Ministres et aux administrations compétentes des Etats membres des outils concrets pour le développement de leur politique publique de la justice.

L’édition 2006 du rapport de la CEPEJ est donc le point de départ d’un processus continu, où alterneront phases de connaissance et phases d’analyses, tant pour la CEPEJ que pour les instances compétentes en matière de justice à travers l’Europe.

Notre Commission n’aurait pas pu produire un tel résultat sans le travail exceptionnel, tant en qualité qu’en quantité, d’un groupe d’experts passionnés. Nous tenons à rendre un hommage appuyé à la grande expertise et à la rigueur scientifique d’Ana-Maria FALCONI et du Groupe de Travail présidé par Jean-Paul JEAN (France) et composé également de Pim ALBERS, Fausto DE SANTIS, Elsa GARCIA-MALTRAS DE BLAS, Hazel GENN, Beata Z. GRUSZCZYŃSKA, Mikhail VINOGRADOV, de même qu’au soutien très apprécié de Julien LHUILLIER et Jean HUBER. Nous voulons aussi remercier le ministère de la justice des Pays-Bas pour son soutien spécifique dans ce processus.


Introduction

En décembre 2004, la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) a adopté le rapport: "Systèmes judiciaires européens - faits et chiffres". Ce document était le résultat d’un exercice expérimental, basé sur une grille pilote (questionnaire) d’évaluation des systèmes judiciaires visant à obtenir des données quantitatives et qualitatives objectives comparables concernant l’organisation et le fonctionnement des systèmes judiciaires. 40 des 46 Etats membres du Conseil de l’Europe ont participé à ce processus expérimental. Il s’agissait d’une première en Europe, dans la mesure où aucune initiative de ce type n’avait jamais été menée dans le domaine de la justice. Malgré les limites et les lacunes inhérentes à son caractère expérimental, le rapport pilote a montré non seulement qu’un tel exercice d’évaluation est possible, mais surtout qu’il est utile, puisqu’il fournit des données dans des domaines essentiels pour la compréhension du fonctionnement des systèmes judiciaires européens. Le rapport a été étudié par les décideurs publics et autorités judiciaires de nombreux Etats membres, et certains s’en sont inspirés pour mettre en évidence les lacunes de leur propre système et élaborer des réformes. Plusieurs Etats ont créé des groupes de travail ad hoc chargés d’étudier le rapport et d’en tirer parti. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a donc chargé la CEPEJ de poursuivre ses efforts en ce sens.

Dans le Plan d’action adopté lors de leur Troisième Sommet (Varsovie, mai 2005), les Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe ont décidé de développer les fonctions d’évaluation et d’assistance de la CEPEJ, afin d’aider les Etats à rendre la justice de manière équitable et rapide. A partir des leçons retenues de l’exercice pilote, la CEPEJ a lancé en 2005 un premier exercice régulier d’évaluation, s’appuyant sur la réflexion méthodologique approfondie appliquée pour l’exercice pilote et sur le Réseau de correspondants nationaux mis en place pour la collecte de données.

Le présent rapport a été adopté par la CEPEJ lors de sa 7e réunion plénière (juillet 2006), sous la Présidence de M. Eberhard DESCH (Allemagne). Il est le résultat de ce nouveau processus régulier d’évaluation. Il est basé sur les rapports des Etats, dont la préparation a été coordonnée par les correspondants nationaux nommés au sein des Etats. Il présente les résultats d’une enquête menée dans 45 Etats européens. Il s’agit d’un exercice unique en son genre, par le nombre de domaines et de pays couverts.

Ce processus a pour but de définir progressivement un noyau de données-clé, quantitatives et qualitatives, qui seront collectées régulièrement et traitées de la même façon dans tous les Etats membres. Il devrait ainsi permettre de faire ressortir des indicateurs communs sur la qualité et l’efficacité du fonctionnement de la justice dans les Etats du Conseil de l’Europe (chiffres clés des systèmes judiciaires européens), et d’évaluer l’évolution de la situation d’un exercice à l’autre.

Comparer des données quantitatives de pays différents, connaissant chacun des situations géographiques, économiques et judiciaires différentes, est une tâche très difficile qui doit être appréhendée avec précaution, tant par les experts au moment de la conception du rapport, que par le lecteur lorsqu’il cherche à interpréter les informations qu’il y trouve. Les données doivent être considérées dans leur contexte spécifique, en tenant pleinement compte des commentaires qui les accompagnent.

Le présent rapport offre aux décideurs publics, aux praticiens du droit, aux chercheurs et à tout citoyen s’intéressant aux questions judiciaires dans les Etats membres, des données qualitatives et quantitatives, présentées sous un angle comparatif, en même temps que les premiers éléments pour une analyse plus approfondie. Le lecteur trouvera ici des tableaux comparatifs et des commentaires pertinents dans des domaines essentiels pour comprendre le fonctionnement des systèmes judiciaires européens, saisir les grandes tendances, identifier les difficultés et orienter les politiques publiques pour améliorer la qualité, l’équité et l’efficacité des services mis à la disposition des citoyens par les systèmes judiciaires.

Ce rapport n’est qu’une première étape. En effet, au-delà du panorama utile présenté ici, il y a place pour une analyse plus approfondie par la CEPEJ elle-même, ainsi que par les principaux destinataires du rapport, à partir des informations disponibles.

Cette édition 2006 utilise des données de l’année 2004. La collecte, le traitement et la présentation des données de ce rapport ont été effectués selon un calendrier très serré, afin de publier une information aussi proche que possible de la réalité des systèmes judiciaires (sachant que les données de l’année 2004 n’étaient généralement pas disponibles dans les Etats membres avant l’automne 2005). Malgré cette contrainte, la CEPEJ a choisi de travailler de manière à pouvoir adopter le rapport en juillet 2006.

Le travail présenté ici est l’aboutissement des efforts communs d’au moins une centaine de personnes, dont les correspondants nationaux chargés de répondre au questionnaire, l’expert scientifique, les experts du groupe de travail, les membres de la CEPEJ et le Secrétariat du Conseil de l’Europe. Il n’aurait jamais vu le jour sans leur mobilisation et leur détermination.


1.         Le processus d’évaluation de la CEPEJ

Ce premier chapitre porte sur le processus d’évaluation entrepris par la CEPEJ pour préparer le présent rapport. Elle décrit les principes de travail et les choix méthodologiques qui ont présidé à cet exercice. Elle s’achève par quelques remarques pour guider le lecteur à travers le rapport.

1.1        Commission européenne pour l’efficacité de la Justice

La Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) a été établie en septembre 2002 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, chargée en particulier d’apporter des réponses concrètes, utilisables par les Etats membres du Conseil de l’Europe, pour:

        promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l’Europe en vigueur en matière d’organisation de la justice ("service après-vente" des normes);

        veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice et

        contribuer à désengorger la Cour européenne des Droits de l’Homme en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, en prévenant les violations de l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

La CEPEJ est aujourd’hui un organe unique pour tous les pays européens, composé d’experts qualifiés des 46 Etats membres du Conseil de l’Europe,qui évalue l’efficacité des systèmes judiciaires et propose des mesures et des outils concrets pour améliorer l’efficacité du service au bénéfice des citoyens.

Aux termes de son statut, la CEPEJ a pour tâche "(a) d’analyser les résultats obtenus par les divers systèmes judiciaires (...) en ayant recours, entre autres, à des critères statistiques communs et à des moyens d’évaluation; (b) d’identifier les problèmes et les domaines susceptibles d’être améliorés et de procéder à des échanges de vues sur le fonctionnement des systèmes judiciaires; (c) de définir des moyens concrets d’améliorer l’évaluation et le fonctionnement du système judiciaire des Etats membres compte tenu des besoins propres à chacun". La CEPEJ effectue ses tâches, notamment, "(a) en identifiant et en élaborant des indicateurs, en collectant et en analysant des données quantitatives et qualitatives, et en définissant des mesures et des moyens d’évaluation, (b) en rédigeant des rapports, des statistiques, des guides de bonnes pratiques, des lignes directrices, des plans d’action, des avis et des commentaires généraux".

Le statut met ainsi l’accent sur la comparaison des systèmes judiciaires et sur l’échange de connaissances relatives à leur fonctionnement. La portée de cette comparaison dépasse l’efficacité au sens strict du terme, puisqu’elle tient également compte de la qualité et de l’effectivité de la justice.

Afin d’accomplir ces tâches, la CEPEJ a notamment entrepris un processus régulier d’évaluation des systèmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l’Europe.

1.2        Grille révisée pour l’évaluation des systèmes judiciaires

La CEPEJ a créé en 2005 un Groupe de travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL)[1], afin de réviser la grille d’évaluation (questionnaire) à la lumière des conclusions de l’exercice pilote pour assurer la collecte et le traitement de nouvelles données et pour préparer le projet de rapport.

Le principal objectif de la révision de la grille était d’élaborer un questionnaire utilisable de façon systématique pour les prochains exercices d’évaluation.

Pour rédiger la grille révisée (123 questions) et sa note explicative, les experts ont suivi les grands principes qui avaient présidé à la rédaction de la grille pilote. Ils ont eu en particulier à l’esprit les principes énoncés par la Résolution Res(2002)12 établissant la CEPEJ, ainsi que les résolutions et recommandations pertinentes du Conseil de l’Europe dans le domaine de l’efficacité et de l’équité de la justice.

Les experts ont également tenu compte des propositions de modifications formulées par les membres de la CEPEJ, les observateurs et les correspondants nationaux dans le cadre du processus pilote. Ils ont apporté une attention particulière à la note explicative, visant à aider les correspondants nationaux à répondre aux questions de manière homogène. Ils ont notamment inclus des définitions plus précises, afin de réduire les difficultés d’interprétation, prenant en compte les commentaires des experts et des destinataires du rapport pilote.

 

Par rapport à la grille pilote, la grille révisée incluant à la fois des données descriptives et quantitatives, vise à améliorer les questions pour obtenir des réponses plus significatives, à améliorer la présentation pour faciliter les réponses et à encourager les commentaires et les explications. Elle comporte un certain nombre de nouvelles questions (portant essentiellement sur les budgets, les usagers des tribunaux, la durée de la procédure, l’exécution des décisions de justice et le rôle des notaires). La section sur le procès équitable a été développée. La structure a en outre été modifiée afin de permettre aux correspondants nationaux de répartir la collecte des données entre différents organes concernés.

Le CEPEJ-GT-EVAL a préparé la grille révisée[2], adoptée par la CEPEJ lors de sa 5e réunion plénière (juin 2005) et approuvée par les Délégués des Ministres à leur 936e réunion (septembre 2005). La grille révisée et la Note explicative ont été soumises aux Etats membres en septembre 2005, pour que les nouvelles données soient communiquées début 2006.

1.3        Collecte et traitement des données

Cette édition 2006 utilise des données de l’année 2004. La plupart des pays n’étant pas en mesure de produire les données 2004 avant l’automne 2005, la CEPEJ ne pouvait les collecter avant le début de l’année 2006, ce qui ne laissait en moyenne que trois mois aux Etats membres pour compiler leur réponse à la grille d’évaluation, et moins de cinq mois de travail effectif aux experts pour traiter les données et préparer le rapport.

Sur le plan méthodologique, la collecte de données repose sur des rapports préparés par les Etats membres, qui ont été invités à nommer des correspondants nationaux chargés de la coordination des réponses à la grille dans leurs pays respectifs.

La CEPEJ a chargé son Groupe de travail, présidé par Jean-Paul JEAN (France), de préparer le rapport. Le Secrétariat du Conseil de l’Europe a désigné Ana-Maria FALCONI (France)[3], comme expert scientifique chargé du traitement des données nationales soumises par les Etats membres, et de la préparation de l’avant-projet de rapport, en coopération avec le Secrétariat de la CEPEJ[4].

Les correspondants nationaux ont été considérés comme les principaux interlocuteurs du Secrétariat et des experts pour la collecte des nouvelles données, et comme les premiers responsables de la qualité des données utilisées pour l’enquête. Toutes les réponses individuelles ont été enregistrées dans une base de données par l’expert scientifique.

L’expert scientifique a eu de nombreux échanges avec des correspondants nationaux, afin de valider ou de clarifier certains éléments de réponse, et cet ajustement des données s’est poursuivi presque jusqu’à la rédaction de la version finale du présent rapport. Cependant, les experts de la CEPEJ étaient d’avis que les données ne devaient pas être modifiées d’office, sans accord explicite des correspondants. Toutes les modifications de données ont donc été approuvées par les correspondants nationaux concernés.

La réunion entre les experts scientifiques, le CEPEJ-GT-EVAL et le Réseau de correspondants nationaux (Strasbourg, mai 2006) a constitué une étape essentielle du processus, pour valider les données, discuter des choix des experts et améliorer la qualité des données.

Les Etats participants

En mai 2006, 45 Etats membres avaient participé au processus d’évaluation: l’Albanie, Andorre, l’Arménie, l’Autriche, l’Azerbaïdjan, la Belgique, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, la Géorgie, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Islande, l’Irlande, l’Italie, la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Moldova, Monaco, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Fédération de Russie, Saint-Marin, la Serbie[5], la Slovaquie, la Slovénie, l’Espagne, la Suède, la Turquie, l’Ukraine et le Royaume-Uni[6] et le Monténégro[7].

Les pays suivants n’ont pas fourni de données pour le présent rapport: la Suisse et "l’ex-république yougoslave de Macédoine"[8]. Il est à espérer qu’ils seront en mesure de participer au prochain exercice.

La collecte des données présente des caractéristiques différentes dans les Etats fédéraux ou dans les Etats fonctionnant selon un système d’administration de la justice décentralisé par rapport aux Etats centralisés. La situation est fréquemment plus complexe. Dans ces Etats, la collecte des données à un niveau central est limitée, bien qu’au niveau des entités, à la fois le type et la quantité des données collectées peuvent varier. En pratique, plusieurs fédérations ont envoyé le questionnaire à chacune de leurs entités. Quelques Etats ont extrapolé leurs réponses pour l’ensemble du pays sur la base de chiffres disponibles auprès des entités, prenant en compte le nombre d’habitants de chaque entité.

Toutes les données communiquées par les Etats membres sont disponibles sur le site Internet de la CEPEJ (www.coe.int/CEPEJ). Les réponses nationales contiennent quelques fois des descriptions des systèmes judiciaires et des explications qui contribuent grandement à la compréhension des données fournies. Elles sont donc un complément utile au rapport qui, dans un objectif de concision et d’homogénéité, ne peut pas incorporer toutes ces informations.

1.4        Questions méthodologiques générales

Objectifs de la CEPEJ

Ce rapport ne peut pas prétendre avoir exploité exhaustivement toute l’information pertinente qui a été mise en avant par les Etats membres. La CEPEJ s’est efforcée d’aborder les questions soulevées par le rapport en tenant compte avant tout des priorités et des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe. Au-delà des chiffres, l’intérêt du rapport de la CEPEJ est de mettre en évidence les grandes tendances, les évolutions et les enjeux communs pour les Etats européens.

Ce rapport est une étape importante pour le processus d’évaluation régulier des systèmes judiciaires européens, prenant en compte les résultats précieux de l’exercice pilote en essayant de les améliorer, dans une perspective dynamique. Au long de la préparation du rapport, les experts et les correspondants nationaux ont été encouragés à garder à l’esprit l’objectif à long terme du processus d’évaluation: définir un noyau de données quantitatives et qualitatives fondamentales, collectées régulièrement et traitées de la même façon dans tous les Etats membres, et faire ressortir des indicateurs communs sur la qualité et l’efficacité du fonctionnement de la justice dans les Etats membres du Conseil de l’Europe.

Qualité des données

La qualité des données exposées dans ce rapport dépend pour beaucoup du type de questions posées dans l’outil de collecte, des définitions utilisées par les pays, du système d’enregistrement des pays, des efforts des correspondants nationaux, des données nationales disponibles et de la manière dont ces données ont été traitées et analysées. Malgré les améliorations résultant de l’expérience de l’exercice pilote, on peut supposer raisonnablement que certaines différences résultent de l’interprétation des questions par les correspondants nationaux dans le cadre de leur pays, qui ont pu être tentés de faire correspondre les questions aux informations dont ils disposaient. Le lecteur doit en tenir compte, et toujours interpréter les statistiques présentées à la lumière des commentaires y relatifs.

La CEPEJ a choisi de traiter et de présenter uniquement les données ayant un bon niveau de qualité et de crédibilité. Elle a décidé de ne pas tenir compte des données trop hétérogènes d’un pays à l’autre, ou dépourvues de garanties de fiabilité suffisantes. D’autres informations non reprises dans le présent rapport ont été collectées et sont disponibles sur le site Internet de la CEPEJ (www.coe.int/CEPEJ).

Comparabilité des données et des concepts

La comparaison de données quantitatives provenant de différents pays, aux situations géographiques, économiques et judiciaires diverses, est une tâche délicate. Elle doit donc être abordée avec précaution, à la fois par les experts qui rédigent le rapport et par les lecteurs qui le consultent et, surtout, l’interprètent et analysent les informations qu’il contient.

Afin de comparer différents Etats et différents systèmes, il faut notamment mettre en évidence les spécificités qui expliquent les variations d’un pays à l’autre (structures judiciaires différentes, organisation de la justice et utilisation d’outils statistiques pour évaluer les systèmes, etc.). Des efforts particuliers ont été déployés pour définir les termes employés et faire en sorte que les concepts soient utilisés par tous de la même façon. Par exemple, plusieurs questions ont été incluses dans la grille révisée, avec des définitions claires dans la Note explicative, concernant le nombre de tribunaux (sur le plan institutionnel et géographique) ou le nombre de juges (différentes catégories ont été spécifiées). Une attention particulière a été consacrée à la définition du budget alloué aux tribunaux, de façon à ce que les données communiquées par les Etats membres correspondent à des dépenses semblables. Toutefois, les particularités de certains systèmes font qu’il n’est parfois pas possible de parvenir à des définitions communes des concepts. Dans ces cas, des commentaires spécifiques accompagnent les données. Par conséquent, seule une lecture active du rapport peut permettre d’en tirer une analyse et des conclusions. Les chiffres ne peuvent pas être pris de manière passive les uns après les autres; ils doivent être interprétés à la lumière des commentaires y relatifs.

Dans ce contexte, le but du rapport étant de donner une vue d’ensemble de la situation des systèmes judiciaires européens, la CEPEJ a choisi de manière générale de présenter la situation dans les Etats membres par ordre alphabétique. Comparer n’est pas classer. Le lecteur dispose cependant d’outils pour une étude approfondie, qui peut alors être conduite en sélectionnant des groupes pertinents de pays: suivant les caractéristiques des systèmes judiciaires (par exemple pays de droit romain, pays de common law; pays en transition, pays de tradition juridique ancienne), les critères géographiques (superficie, population) ou économiques (par exemple, pays de la zone euro et hors de la zone). La CEPEJ envisage pour sa part d’entreprendre un travail analytique dans le prolongement du rapport, dans un deuxième temps.

La grille de la CEPEJ a été remplie par de petits Etats. Andorre, Monaco, Lichtenstein ou Saint-Marin sont des territoires ne fonctionnant pas selon une échelle comparable aux autres pays étudiés dans ce rapport. En conséquence les données comparées selon une échelle "pour 100.000 habitants" doivent être interprétées en ce qui les concerne avec prudence.

Les valeurs monétaires sont exprimées en euros. Ceci ne va pas sans poser certains problèmes liés au taux de change pour les pays extérieurs à la zone euro. Ces taux varient en effet au fil du temps. Etant donné que ce rapport porte essentiellement sur la situation en 2004, ce sont les taux en vigueur au 1er Janvier 2005 qui ont été utilisés. Pour les pays qui connaissent une forte inflation, ce choix peut toutefois générer des chiffres étranges, dont il faut donc relativiser l’interprétation.

Comparaison chronologique des données

Bien que le présent rapport s’appuie dans une large mesure sur les travaux réalisés dans le cadre de la phase expérimentale et du rapport adopté en 2004, il ne serait pas pertinent de comparer les données exposées ici avec celles du rapport précédent. En effet, il s’agissait à l’époque d’un exercice pilote. Les définitions et les variables utilisées ont pu changer. C’est pourquoi, tout en soulignant la qualité et de l’utilité de l’exercice pilote et du rapport qui en a résulté, la CEPEJ considère le présent exercice comme le point de départ d’un processus régulier et envisage de procéder à des comparaisons chronologiques lors de prochains exercices d’évaluation. Le présent rapport constitue donc l’étalon par rapport auquel il sera possible d’analyser l’évolution des systèmes judiciaires au sein de groupes de pays ou dans les pays pris individuellement.

Evolution des systèmes judiciaires

Certains Etats membres du Conseil de l’Europe ont mis en œuvre depuis 2004 des réformes institutionnelles et législatives essentielles pour leur système judiciaire. Pour ces Etats, la situation décrite dans le présent rapport peut être nettement différente de la situation actuelle.

1.5        Données économiques et démographiques générales

Ces données, que la quasi-totalité des Etats ont pu fournir, donnent une bonne information sur le contexte général dans lequel cette étude est réalisée. Elles permettent notamment, comme dans le rapport issu de l’exercice pilote, de relativiser et de replacer dans leur contexte les autres données, en particulier les données budgétaires et d’activité.

Elles permettent de mesurer les écarts de population et la taille des pays concernés, depuis Saint-Marin et ses moins de 30 000 habitants, jusqu’à la Fédération de Russie avec plus de 143 millions. Cette variable de différenciation démographique doit toujours être présente à l’esprit. La population concernée par l’étude est d’environ 796 millions de personnes.

Ces données permettent aussi d’approcher les énormes différences de richesse et de niveau de vie, saisies à travers le PIB par habitant (donnée nouvelle par rapport à l’enquête pilote), et reflété en partie dans le montant des dépenses publiques globales. Le salaire moyen brut annuel fournit une approche intéressante des niveaux de vie et de richesse car il intègre des données économiques, sociales (le régime de protection sociale) et démographiques. Même si cet indicateur est imparfait, il met en évidence toutefois là encore les écarts importants entre les citoyens des Etats membres.                                                

Il convient enfin de noter l’influence du taux de conversion monétaire entre les pays de la "zone Euro" et les "autres", qui modifie beaucoup ce que ces salaires peuvent représenter réellement en termes de la qualité de vie des habitants de chaque pays.

En conséquence, il convient toujours, comme cela avait été déjà relevé dans le précédent rapport, de ne comparer que ce qui est comparable et de relativiser certains résultats que chaque Etat peut mesurer à l’aune des autres Etats avec lesquels il estime la comparaison possible. Il existe bien évidemment des effets de seuil par niveau de population et par niveau de vie qui sont mesurés par les ratios relatifs au nombre d’habitant, au PIB par habitant et au salaire moyen brut.

Les données relatives aux dépenses publiques (question 2) paraissent trop liées à des techniques de comptabilité publique différentes, tant au niveau des périmètres définis que, par exemple, dans la présentation des déficits. Le problème posé par les budgets nationaux et régionaux sur l’ensemble de compétences publiques pose aussi d’autres problèmes méthodologiques. Ces données ne figurent donc qu’à titre indicatif dans le tableau général de données économiques et démographiques.

Il a été émis quelques réserves en ce qui concerne les données relatives au salaire moyen brut, fournies par tous les pays sauf le Danemark et Monaco. Ces données seront seulement utilisées dans les tableaux et non dans les représentations graphiques afin de comparer les salaires des juges et des procureurs.

Il a donc été choisi de s’appuyer uniquement, à l’appui des comparaisons, notamment pour les comparaisons budgétaires sous forme de graphique, que sur deux ratios utilisés dans les enquêtes similaires: le nombre d’habitants et le PIB par habitant.

Les données de population ont été fournies par tous les Etats membres. Elles seront utilisées pour tous les ratios mesurant un impact par habitant. Il conviendra ensuite de ne comparer entre eux que des Etats à taille comparable.

Les données relatives au PIB par habitant ont été fournies par la plupart des pays. Seuls la Bulgarie, le Danemark et Monaco, qui n’ont pu donner ce chiffre, seront exclus des tableaux et graphiques comparatifs sur la base de cette variable. Là encore, il convient de noter les écarts très importants du PIB par habitant qu’il conviendra d’avoir toujours à l’esprit en prenant connaissance des résultats induits. Ainsi, pour illustration, on peut relever aux deux extrêmes, d’une part, les pays ayant un PIB inférieur à 2000 € par habitant (Albanie,Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Moldova, Ukraine), d’autre part, le Liechtenstein au PIB par habitant déclaré 50 fois supérieur.

Tableau 1.        Informations générales sur les réponses des pays en 2004 (questions 1 à 4)

Pays

Q1 Nombre d’habitants

Q2 Total de la dépense publique annuelle de l’Etat à un niveau étatique

Q2 Total de la dépense publique annuelle de l’Etat au niveau régional/ entité

Q3 PIB par habitant

Q4 Salaire moyen brut annuel

Albanie

3 069 275

n.r.

1 920 €

          2 440 €

 Andorre

76 875

275 500 000 €

22 347 €

        14 846 €

 Arménie

3 210 000

454 210 840 €

850 €

             756 €

 Autriche

8 206 500

65 000 000 000 €

29 000 €

        38 640 €

 Azerbaïdjan

8 347 000

1 305 570 000 €

852 €

             994 €

 Belgique

10 446 000

142 577 800 000 €

59 925 000 000 €

27 579 €

        31 992 €

 Bosnie-Herzégovine

3 832 000

2 662 255 000 €

1 732 €

          4 634 €

 Bulgarie

7 761 049

n.r.

n.r.

          2 417 €

 Croatie

4 443 900

11 279 647 220 €

1 863 093 620 €

6 200 €

          9 582 €

 Chypre

689 565

3 313 706 975 €

7 216 €

        11 700 €

 République tchèque

10 220 577

32 450 758 526 €

8 446 €

          6 783 €

 Danemark

5 397 640

3 894 612 799 €

n.a.

 n.a.

 Estonie

1 351 069

3 000 000 000 €

6 644 €

          5 588 €

 Finlande

5 236 611

36 320 000 000 €

28 646 €

        33 000 €

 France

62 177 400

374 597 000 000 €

161 600 000 000 €

26 511 €

        38 921 €

 Géorgie

4 535 200

n.a.

n.a.

923 €

             992 €

 Allemagne

82 500 000

273 600 000 000 €

255 900 000 000 €

26 754 €

        39 815 €

 Grèce

11 056 800

63 500 000 000 €

15 119 €

        16 776 €

 Hongrie

10 097 549

24 950 400 000 €

8 025 €

          6 984 €

 Islande

293 577

3 700 000 000 €

1 400 000 000 €

34 700 €

        38 700 €

 Irlande

4 040 000

41 230 000 000 €

36 737 €

        27 780 €

 Italie

58 462 375

452 826 000 001 €

n.a.

23 115 €

        22 254 €

 Lettonie

2 319 200

3 167 516 484 €

4 777 €

          3 600 €

 Liechtenstein

34 600

524 133 333 €

106 000 €

        74 592 €

 Lituanie

3 425 300

3 664 414 301 €

5 264 €

          4 024 €

 Luxembourg

455 000

6 476 725 546 €

56 488 €

        39 587 €

 Malte

402 668

1 519 354 800 €

9 647 €

        11 644 €

 Moldova

3 386 000

4 286 300 000 €

1 885 600 000 €

572 €

             853 €

 Monaco

30 020

694 840 032 €

n.a.

 n.a.

 Monténégro

620 533

450 738 779 €

2 113 €

          3 636 €

 Pays-Bas

16 292 000

227 500 000 000 €

29 993 €

        30 642 €

 Norvège

4 606 363

72 992 239 200 €

22 109 122 400 €

43 818 €

        41 219 €

 Pologne

38 174 000

44 660 633 484 €

5 246 €

          6 218 €

 Portugal

10 529 255

64 175 000 000 €

13 550 €

        13 492 €

 Roumanie

21 673 328

7 494 168 708 €

3 422 276 068 €

2 718 €

          2 423 €

 Fédération de Russie

143 474 143

125 591 176 470 €

3 478 €

          2 379 €

 Saint Marin

29 673

715 834 955 €

26 350 €

        23 609 €

 Serbie

7 498 001

n.r.

2 255 €

          3 420 €

 Slovaquie

5 400 000

8 388 155 026 €

572 550 000 €

6 200 €

          4 997 €

 Slovénie

1 997 590

7 006 900 000 €

13 103 €

        13 565 €

 Espagne

42 935 001

102 665 000 000 €

324 972 000 000 €

19 502 €

        25 060 €

 Suède

9 034 837

87 913 178 770 €

65 806 087 566 €

28 832 €

        31 906 €

 Turquie

71 152 000

79 312 575 000 €

3 359 €

          7 783 €

 Ukraine

47 280 800

11 283 701 187 €

1 141 €

          1 105 €

 Angleterre & Pays de Galles (RU)

53 046 300

201 000 000 000 €

24 579 €

        36 900 €

 Irlande du Nord (RU)

1 710 300

12 400 000 000 €

25 343 €

        31 061 €

 Ecosse (RU)

5 078 400

65 241 060 000 €

24 600 €

        33 500 €

 

1.6        Analyse des informations du rapport

L’objectif ultime de l’exercice régulier d’évaluation est de développer des recommandations et de définir des outils concrets pour améliorer la qualité, l’équité et l’efficacité des systèmes judiciaires. Pour la CEPEJ, il conviendra donc, dans une seconde phase, de "faire parler les chiffres". La CEPEJ portera donc une attention particulière à l’analyse de ces résultats, en approfondissant certains aspects spécifiques à partir des faits et chiffres disponibles.

***

Légendes

Dans le présent rapport – et en particulier dans les tableaux – un certain nombre d’abréviations sont utilisées:

        (question x) désigne (le numéro de) la question de la grille figurant en annexe, qui a permis de collecter les informations.

        Lorsqu’un pays a laissé une question sans réponse, cette omission est signalée par "n.r." (no reply = information non communiquée) ou un blanc ("  ").

        En cas de réponse se bornant à signaler l’absence d’informations (valides), on indique "n.a" (not available = information non disponible).

        Dans certains cas, une question est restée sans réponse parce qu’elle concerne une situation qui ne se pose pas dans le pays concerné. Dans ce cas, ou si la réponse fournie ne correspond manifestement pas à la question, on indique "n.a.p" (not applicable = non pertinent).

        Lorsque "-" apparaît dans les tableaux, cela signifie qu’aucun calcul (ratio) n’a pu être effectué parce que la donnée principale n’était pas disponible.

        "etp" = équivalent temps plein; le nombre de personnels (juges, procureurs, etc.) est donnée en équivalent temps plein pour permettre les comparaisons.

        L’indication "RU" (Royaume Uni) figure derrière les trois entités du Royaume-Uni: Angleterre et Pays de Galles, Ecosse et Irlande du Nord concernées par les données communiquées.


Graphique 0.    Etats ayant participé à l’étude


2.         Dépenses publiques: tribunaux et ministère public

2.1        Introduction

Ce chapitre est centré sur les moyens des systèmes judiciaires, et spécialement des tribunaux, de l’aide judiciaire et du ministère public. Dans la première section est décrit le financement des tribunaux. Pour les questions méthodologiques, il convient de se référer également aux annexes.

S’appuyant sur ce constat, et face à la complexité de ces questions, la CEPEJ a choisi de décomposer au maximum les différents éléments des budgets pour permettre une approche progressive. Trois entités ont été prises en considération:

        le budget alloué aux juridictions (réponse à la question 5), qui sera mis en relation avec le chapitre du rapport consacré à l’activité des juridictions,

        le budget alloué au ministère public (réponse à la question 9), qui sera mis en relation avec le chapitre du rapport consacré à l’activité des parquets,

        le budget consacré à l’aide judiciaire (réponse à la question 7) qui constitue un indicateur des efforts consacrés par un pays pour rendre accessible son système judiciaire.

Les tableaux présentés successivement permettent de fournir toutes les comparaisons sur chacune de ces trois entités, les juridictions (C – courts), le ministère public (PP - public prosecution) et le système d’aide judiciaire (LA - legal aid).

Tableau 2: Budget consacré aux juridictions en 2004 (n’incluant pas l’aide judiciaire)

Tableau 3: Budget consacré au ministère public en 2004 (réel ou estimé)

Tableau 4: Budget consacré à l’aide judiciaire en 2004

Dans un second temps, sont présentés des totaux permettant d’évaluer les budgets consacrés:

        à l’ensemble des organes de poursuite et de jugement (C + PP) - Tableau no 5: budget consacré au système judiciaire, incluant juridictions et ministère public en 2004 (sans l’aide judiciaire),

        au total des trois entités (C + LA + PP) - Tableau no 6: budget consacré au système judiciaire, incluant juridictions, aide judiciaire et ministère public en 2004,

        à l’accès à la justice et à l’activité juridictionnelle (C + LA) - Tableau no 7: budget consacré aux juridictions et à l’aide judiciaire en 2004.

A partir de chacun de ces regroupements, tout Etat pourra se comparer à ceux des pays dont il estime qu’il est comparable. Il pourra ensuite se reporter, avec la même démarche, aux résultats d’activité.

Pour aider à la compréhension de ces comparaisons raisonnées, nous avons rendu accessible l’ensemble des données transmises et utilisées (tableau récapitulatif 75 en annexe). Chaque tableau inclut un seul des budgets ou regroupements budgétaires mentionnés en montant brut, puis rapporté dans les colonnes suivantes au nombre d’habitants et au PIB par habitant, sous forme de graphiques.

A la suite de chaque tableau, des représentations graphiques du ratio du budget par habitant et de ce ratio en tant que pourcentage du PIB per capita permettent de comparer des catégories comparables.

Les données nécessaires pour ces calculs sont, outre le budget ou regroupement budgétaire concerné, le nombre d’habitants, le PIB per capita et le salaire annuel moyen brut.

Chacun des points étudiés successivement distingue une partie "données et méthodologie" et une partie "commentaires".


2.2        Composition du budget alloué aux tribunaux

Données et méthodologie

Dans cette partie est mesuré l’effort que chaque Etat concentre sur le fonctionnement de l’ensemble de ses tribunaux. Cet effort est considéré par rapport au nombre d’habitants et au PIB.

Sur 47 Etats ou entités distinctes (les trois composantes du Royaume-Uni), 37 sont intégrés dans ce tableau.

Le budget affecté aux juridictions ne comprend pas ici les sommes consacrées au ministère public ni à l’aide judiciaire.

Figurent dans le tableau l’Albanie et la Bulgarie qui ont fourni le montant de l’aide judiciaire (question 7) sans toutefois préciser s’il était inclus ou non dans le budget des tribunaux (question 5). Afin de les inclure dans les analyses suivantes, on a choisi de considérer l’hypothèse de réponse favorable à ces pays, à savoir que l’aide judiciaire n’est pas incluse dans ce budget. Il convient cependant, en tout état de cause, de préciser que les montants d’aide judiciaire qu’ils ont déclarés ne représentent pas une part significative du budget de ces deux pays (cf. tableau 76 en annexe).

Chypre et la Slovénie mentionnent avoir inclus le chiffre de l’aide judiciaire, sans pouvoir en préciser le montant. Après échanges ayant fait apparaître que ce montant ne pouvait pas être significatif, il a été estimé préférable d’intégrer ces deux pays dans le tableau.

La Hongrie a précisé que seule une partie du budget de l’aide judiciaire (100 000 € sur 851 333 €) était incluse dans le budget alloué à l’ensemble des tribunaux. Les calculs en tiennent compte.

                                   

4 pays n’ont pas précisé si le budget du ministère public (question 9) était ou non inclus dans le budget des tribunaux: Albanie, Bulgarie, Danemark et Irlande. On retient l’hypothèse que ces pays ont bien tenu compte des instructions de la Note explicative (figurant à la section 15.4 en annexe), qui spécifie qu’il ne doit pas y être inclus. Tous ces pays ont déclaré le montant du ministère public.

11 pays ont inclus le ministère public (question 9) dans le budget des tribunaux (question 5): Andorre,Arménie, Autriche, Belgique, Allemagne, Grèce,Luxembourg, Monaco, Portugal, Espagne et Turquie. 3 parmi eux (Andorre, Monaco et Espagne) ont pu fournir un montant estimé et sont donc inclus pour le montant recalculé sur les bases fournies.

L’Irlande du Nord (RU) n’a pas fourni le montant du budget alloué à l’ensemble des tribunaux (question 5), mais a pu chiffrer le montant consacré au ministère public (question 9) et celui de l’aide judiciaire (question 7).

Les Etats ne figurant pas dans le tableau sont:

-           Saint Marin et l’Irlande du Nord (RU) qui n’ont pu fournir le chiffre du budget consacré aux tribunaux,

-           l’Ukraine qui n’a pas précisé si l’aide judiciaire était ou non incluse dans le budget des tribunaux, pas plus qu’elle n’en a donné le montant; elle sera exclue des analyses nécessitant cette donnée,

-           l’Arménie, l’Autriche, la Belgique, l’Allemagne, la Grèce, le Luxembourg, le Portugal et la Turquie, qui n’ont pas pu dissocier ou évaluer le budget consacré au ministère public inclus dans le chiffre qu’ils ont transmis.

Le cas de l’Allemagne a été difficile à traiter. La compréhensible difficulté à obtenir les résultats de certains Länder a contraint cet Etat à fournir dans un premier temps un chiffre identifiant seulement une partie du budget du ministère public dans le budget des juridictions et certains investissements immobiliers, intégrés, n’ont pu être chiffrés. En définitive, l’Allemagne n’a pas pu isoler précisément le budget du ministère public des Länder qui a été intégré dans celui des juridictions. L’Allemagne, comme les huit autres pays se trouvant dans le même cas, ne peut donc entrer dans cette comparaison. Par contre, ses chiffres relatifs à l’aide judiciaire, qui ont été reconstitués à partir d’une enquête nationale menée auprès de tous les Länder par le gouvernement fédéral, sont parfaitement établis et permettront l’intégration des résultats de ce pays dans les autres calculs.

Deux autres paramètres ont fait l’objet de longues investigations: l’augmentation - impossible, car beaucoup trop importante - des dotations budgétaires de quelques pays sur deux ans, ainsi que l’intégration, pour quelques-uns de ces pays, de sommes consacrées à des investissements immobiliers (examinée infra).

Plus précisément, il est apparu que, sur 47 pays ou entités concernés par l’enquête, parmi lesquels 33 ayant répondu aux deux questionnaires successifs, 8 avaient fortement augmenté le chiffre correspondant au budget 2004 par rapport aux mêmes données de 2002, dans des proportions inexpliquées autrement que par l’intégration de postes budgétaires nouveaux. Par ordre croissant, il s’agit de la Slovénie (+ 9,99 %), la Pologne (+ 13,84 %), la Slovaquie (+ 16,99 %), la Lettonie (+ 23,19 %), la Turquie (+ 24,60 %), la France (+42,78 %) et Andorre (+ 45,02 %).

Ces anomalies n’ont pas pu toutes être résolues lors du processus de préparation du rapport. Il apparaît cependant, par exemple, que l’augmentation de la Slovaquie peut s’expliquer en quasi-totalité (+13 %) par la prise en compte des investissements immobiliers dans les juridictions. L’augmentation expliquée par cet élément n’est que de 0,92 % pour Andorre et de 7,14 % pour la Pologne. Plus importante pour la Turquie, elle est due à une augmentation considérable de l’ensemble du budget alloué au ministère de la justice (808 141 000 000 000 Livres turques en 2002 et 1 368 435 000 000 000 Livres Turques en 2004); les tribunaux en ont bénéficié aussi. Pour la Slovénie, il s’agit uniquement des petits investissements et non des programmes immobiliers.

Pour Andorre, la très forte augmentation provient visiblement d’une erreur de transmission, puisque le montant indiqué de 4.474.162 € est celui intégrant aussi celui du ministère de la justice (cf. la réponse à la précédente enquête), alors qu’en 2002, la distinction avait été faite. Le montant réel qui aurait du être pris en compte doit se situer aux alentours de 3,4 million €, mais faute pour ce pays de l’avoir précisé, le chiffre transmis est inclus dans le tableau à titre indicatif, tout en relevant une extrême réserve quant à sa fiabilité.

En ce qui concerne la France, la forte augmentation 2002-2004 provient, pour une faible part, de l’intégration, non transmise pour 2002, du budget des juridictions administratives, mais aussi, pour l’essentiel, de la prise en compte de postes que ce pays déclare avoir retenus du fait de son mode de comptabilisation des salaires versés, à savoir "des versements du ministère des finances à la caisse de pensions des fonctionnaires au prorata de la masse salariale devant les tribunaux", ainsi que "des dépenses directement liées à l’activité des tribunaux tels que par exemple les transfèrements judiciaires, la garde des bâtiments et la sécurité des personnes".

Le tableau en réponse à la question 6 (voir tableau 77 en annexe), relative notamment à la part des salaires dans le budget consacré aux juridictions, constitue un indicateur permettant d’approcher la part de ces sommes "exogènes" dans les chiffres transmis par ces Etats. Plus la part des salaires est importante et moins les éléments "exogènes" peuvent avoir influé. La part des salaires dans le budget des juridictions représente: Andorre 83,9 %, Turquie 72,7 %, Slovénie 69,1 %, Pologne 60 %, France 54 %, Lettonie 53,5 %, Slovaquie 49 %.

La donnée spécifique à l’Ecosse (RU) n’a pu être précisée, par delà les réponses initiales au questionnaire. En effet, des disparités peuvent être notées entre les deux entités du Royaume-Uni pour lesquelles des données ont été fournies, sur lesquelles les experts auraient souhaité pouvoir obtenir les explications nécessaires.

Pour ces pays, l’interprétation des résultats présentés concernant le budget consacré aux juridictions, tout comme ceux concernant le budget total affecté au système judiciaire doit en conséquence intégrer chacun de ces paramètres, pour en relativiser la portée.

 

Tableau 2.        Budget alloué à l’ensemble des tribunaux en 2004 (question 5)

Pays

Budget annuel total consacré à l’ensemble des tribunaux sans le ministère public et l’aide judiciaire

Budget annuel total consacré à l’ensemble des tribunaux sans le ministère public et l’aide judiciaire par habitant

Budget annuel total consacré à l’ensemble des tribunaux sans le ministère public et l’aide judiciaire par habitant en pourcentage du PIB per capita

Budget annuel total consacré à l’ensemble des tribunaux sans le ministère public et l’aide judiciaire par habitant en pourcentage du salaire moyen brut

Albanie

10 486 065 €

3,4 €

0,18 %

0,14 %

Andorre *

4 447 193 €

57,8 €

0,26 %

0,39 %

Azerbaïdjan

6 915 057 €

0,8 €

0,10 %

0,08 %

Bosnie-Herzégovine

59 262 904 €

15,5 €

0,89 %

0,33 %

Bulgarie

48 900 313 €

6,3 €

-

0,26 %

Croatie

159 988 552 €

36,0 €

0,58 %

0,38 %

Chypre

17 997 698 €

26,1 €

0,36 %

0,22 %

République tchèque

241 292 690 €

23,6 €

0,28 %

0,35 %

Danemark

155 000 000 €

28,7 €

-

-

Estonie

20 700 000 €

15,3 €

0,23 %

0,27 %

Finlande

211 636 000 €

40,4 €

0,14 %

0,12 %

France

2 257 981 000 €

36,3 €

0,14 %

0,09 %

Géorgie

7 206 338 €

1,6 €

0,17 %

0,16 %

Hongrie

276 563 900 €

27,4 €

0,34 %

0,39 %

Islande

9 400 000 €

32,0 €

0,09 %

0,08 %

Irlande

97 991 000 €

24,3 €

0,07 %

0,09 %

Italie

2 749 944 000 €

47,0 €

0,20 %

0,21 %

Lettonie

21 074 355 €

9,1 €

0,19 %

0,25 %

Liechtenstein

8 611 142 €

248,9 €

0,23 %

0,33 %

Lituanie

38 045 065 €

11,1 €

0,21 %

0,28 %

Malte

8 679 000 €

21,6 €

0,22 %

0,19 %

Moldova

26 015 100 €

7,7 €

1,34 %

0,90 %

Monaco *

3 020 010 €

100,6 €

-

-

Monténégro

6 791 731 €

10,9 €

0,52 %

0,30 %

Pays-Bas

762 607 000 €

46,8 €

0,16 %

0,15 %

Norvège

164 000 000 €

35,6 €

0,08 %

0,09 %

Pologne

813 729 185 €

21,3 €

0,41 %

0,34 %

Roumanie

117 961 263 €

5,4 €

0,20 %

0,22 %

Fédération de Russie

1 545 651 802 €

10,8 €

0,31 %

0,45 %

Serbie

70 207 781 €

9,4 €

0,42 %

0,27 %

Slovaquie

79 339 027 €

14,7 €

0,24 %

0,29 %

Slovénie

111 500 000 €

55,8 €

0,43 %

0,41 %

Espagne *

2 231 531 310 €

52,0 €

0,27 %

0,21 %

Suède

463 687 163 €

51,3 €

0,18 %

0,16 %

Angleterre & Pays de Galles (RU)

429 000 000 €

8,1 €

0,03 %

0,02 %

Ecosse (RU)

93 301 917 €

18,4 €

0,07 %

0,05 %

* budget estimé

Commentaires

L’Allemagne, l’Arménie, l’Autriche, la Belgique, la Grèce, le Luxembourg, le Portugal,Saint Marin, la Turquie, l’Ukraine et l’Irlande du Nord (RU) n’ont pu figurer dans ce tableau pour les raisons expliquées supra. 

Les résultats bruts doivent être pondérés par plusieurs ratios pour prendre sens.

Si le Liechtenstein se détache très nettement des autres pays en budget consacré aux juridictions par habitant, cela tient pour l’essentiel au niveau de richesse de ce pays. Lorsque ce ratio est rapporté au PIB par habitant, il apparaît que ce pays se situe bien dans la moyenne européenne. (Voir graphique 2).

Le ratio en euro par habitant permet de remarquer la part de surestimation possible de certains budgets. L’augmentation forte des budgets peut aussi s’expliquer dans des pays nouveaux entrants et candidats à l’Union européenne, ou des pays qui bénéficient de programme spécifiques avec l’Union, du fait des investissements dans leur système judiciaire.

Cette augmentation 2002-2004 touche principalement, pour les raisons déjà exposées et dans des proportions variables (par ordre croissant): la Slovénie, la Pologne, laSlovaquie, la Lettonie, la France et Andorre. Il suffit pour vérifier ce point, de comparer les résultats de ces pays aux résultats portant sur les données transmises en 2002.

euros par habitant consacrés au seul budget des juridictions (hors aide judiciaire)

(selon les déclarations des pays, lorsqu’un écart notable a été relevé)

                                    2002                                                       2004

Andorre                                 49,58                                                      57,8

France                                   28,35                                                      36,3

Lettonie                                 6,70                                                        9,1

Pologne                                 17,33                                                      21,3

Slovaquie                              11,24                                                      14,7

Slovénie                                                51,42                                                      55,8

Cf. infra les explications fournies pour chacun de ces pays

L’on doit aussi relever des spécificités qui expliquent tout à fait certains résultats. Ainsi, par exemple, le faible nombre de juges professionnels et le recours aux magistrates, citoyens bénévoles, pour la grande majorité des litiges dans les deux entités du Royaume Uni ayant fourni des données explique pour l’essentiel la faiblesse du budget consacré aux juridictions. C’est également le cas dans certains pays de l’Europe du nord faisant appel à des commissions de citoyens pour la résolution de litiges ou connaissant des taux de litigiosité moindres.

Si le ratio euro/habitant (graphique 1) favorise les pays les plus riches, la dépense par habitant rapportée au PIB (calcul possible pour 34 pays ou entités) fournit un éclairage plus favorable aux pays moins riches qui fournissent un réel effort pour leurs juridictions (graphique 2).

Dans le même sens, le budget des tribunaux représente une toute petite part du salaire annuel moyen brut dans les deux composantes du Royaume Uni ayant déclaré cette donnée, l’Islande, l’Azerbaïdjan et la Norvège, tandis qu’en Andorre, Hongrie, Slovénie, Fédération de Russie et Moldova, cette part est nettement plus importante (calcul possible pour 34 pays ou entités).

L’impact financier des aides européennes sur l’amélioration du système de justice dans certains pays paraît réel.


Graphique 1.    Budget annuel alloué à l'ensemble des tribunaux en 2004, sans le ministère public et sans l’aide judiciaire, par habitant

* budget estimé ou calculé


Graphique 2.    Budget alloué à l'ensemble des tribunaux en 2004, sans le ministère public et sans l'aide judiciaire, en pourcentage du PIB par habitant

* budget estimé ou calculé

2.3        Le budget affecté au ministère public en 2004

Données et méthodologie

Sur les 47 Etats ou entités considérés, 36 ont été pris en compte dans ce tableau.

Dans la grande majorité des pays ou entités (32), les parquets sont entièrement séparés des tribunaux et ont leur propre budget.

Dans 13 pays, les tribunaux et les parquets sont gérés ensemble ou s’inscrivent dans un même et seul budget. Cinq d’entre eux (Andorre, France, Italie, Monaco et Espagne) ont été en mesure d’estimer les parts respectives du budget attribuées au tribunaux et aux parquets. Ils apparaissent donc dans le tableau. Au contraire, 8 autres pays (Arménie, Autriche, Belgique, Allemagne,Grèce, Luxembourg, Portugal et Turquie) n’ont pas été capables d’estimer ces parts respectives et ne figurent donc pas dans le tableau. Sont aussi absents Chypre, le Danemark et Saint-Marin, qui n’ont pas été en mesure de fournir des réponses sur ce point.

Tableau 3.        Budget consacré au ministère public en 2004 (question 9)

Pays

Q9 Budget public annuel consacré au ministère public

Budget public annuel consacré au ministère public par habitant

Budget public annuel consacré au ministère public par habitant en pourcentage du PIB per capita

Budget public annuel consacré au ministère public par habitant en pourcentage du salaire moyen brut

Albanie

8 498 900 €

2,8 €

0,14 %

0,11 %

Andorre *

426 969 €

5,6 €

0,02 %

0,04 %

Azerbaïdjan

10 916 740 €

1,3 €

0,15 %

0,13 %

Bosnie-Herzégovine

16 591 370 €

4,3 €

0,25 %

0,09 %

Bulgarie

22 826 626 €

2,9 €

-

0,12 %

Croatie

28 967 501 €

6,5 €

0,11 %

0,07 %

République tchèque

55 924 241 €

5,5 €

0,06 %

0,08 %

Estonie

3 500 000 €

2,6 €

0,04 %

0,05 %

Finlande

33 022 000 €

6,3 €

0,02 %

0,02 %

France

646 771 000 €

10,4 €

0,04 %

0,03 %

Géorgie

7 498 585 €

1,7 €

0,18 %

0,17 %

Hongrie

108 000 000 €

10,7 €

0,13 %

0,15 %

Islande

3 100 000 €

10,6 €

0,03 %

0,03 %

Irlande

28 661 000 €

7,1 €

0,02 %

0,03 %

Italie

1 167 510 000 €

20,0 €

0,09 %

0,09 %

Lettonie

12 018 365 €

5,2 €

0,11 %

0,14 %

Liechtenstein

1 302 339 €

37,6 €

0,04 %

0,05 %

Lituanie

24 375 087 €

7,1 €

0,14 %

0,18 %

Malte

1 023 260 €

2,5 €

0,03 %

0,02 %

Moldova

18 623 700 €

5,5 €

0,96 %

0,64 %

Monaco *

780 740 €

26,0 €

-

-

Monténégro

1 197 047 €

1,9 €

0,09 %

0,05 %

Pays-Bas

335 300 000 €

20,6 €

0,07 %

0,07 %

Norvège

10 737 €

0,0 €

0,00001 %

0,00001 %

Pologne

226 591 855 €

5,9 €

0,11 %

0,10 %

Roumanie

70 989 086 €

3,3 €

0,12 %

0,14 %

Fédération de Russie

926 827 355 €

6,5 €

0,19 %

0,27 %

Serbie

12 108 235 €

1,6 €

0,07 %

0,05 %

Slovaquie

26 289 474 €

4,9 €

0,08 %

0,10 %

Slovénie

15 600 000 €

7,8 €

0,06 %

0,06 %

Espagne *

153 158 726 €

3,6 €

0,02 %

0,01 %

Suède

89 000 000 €

9,9 €

0,03 %

0,03 %

Ukraine

41 307 900 €

0,9 €

0,08 %

0,08 %

Angleterre & Pays de Galles (RU)

770 000 000 €

14,5 €

0,06 %

0,04 %

Irlande du Nord (RU)

35 370 000 €

20,7 €

0,08 %

0,07 %

Ecosse (RU)

131 300 000 €

25,9 €

0,11 %

0,08 %

* budget estimé

Commentaires

Les différences notables entre les compétences et les modes d’organisation du parquet doivent être prises en compte lorsque l’on examine les montants consacrés au ministère public. Ces informations apparaissent plus loin dans ce rapport, tout comme d’autres données d’importance pour ce thème, en particulier le nombre de personnels et de juridictions.

Quelques pays ont indiqué un faible montant de ressources affectées au parquet. C’est le cas en particulier de la Norvège qui aurait déclaré un chiffre beaucoup plus élevé si elle avait intégré budgétairement dans son système de poursuites certains membres de la police attachés au parquet. Cette donnée doit donc être interprétée avec prudence. Dans un autre cas de figure, à Malte, l’aide judiciaire (16 720 €) est incluse dans le budget du ministère public.

Dans 6 pays ou entités (Italie, Pays-Bas, Liechtenstein, Monaco, Irlande du Nord (RU) et Ecosse (RU)), le montant consacré aux fonctions de poursuite est égal ou dépasse les 20 € par habitant. Mais c’est en Bosnie-Herzégovine, en Moldova, en Fédération de Russie et en Géorgie que ce montant est le plus élevé par rapport au PIB par habitant.


Graphique 3.    Budget public annuel consacré au ministère public par habitant en 2004

* budget estimé

Graphique 4.    Budget public annuel consacré au ministère public par habitant en 2004 en pourcentage du PIB par habitant

* budget estimé

2.4        Budget public consacré à l’aide judiciaire en 2004

Données et Méthodologie

38 pays ou entités ont été en mesure de fournir les données sur le budget total alloué à l’aide judiciaire. Pour deux d’entre eux, l’Autriche et l’Allemagne, il s’agit de données estimées.

Pour la Bosnie-Herzégovine, le montant cité dans le tableau est une moyenne calculée par nos soins en accord avec ce pays. L’inadéquation des systèmes comptables et le fait que seulement 54 % des tribunaux suivent effectivement leurs dépenses en frais de justice font que le montant de l’aide judiciaire ne peut pas être chiffré avec exactitude. Il se situe, pour l’année 2004, entre 1 million et 2,5 millions d’euros.

Dans le cas de la Hongrie la situation est un peu différente: le budget de 2004 prévoit un montant de 2 554 000 euros, mais cette somme est destinée à couvrir les besoins de l’aide judiciaire sur une période de trois ans, jusqu’en 2006 compris. Ila donc été procédé, en accord avec ce pays, à la division par trois de la somme déclarée.

Les pays suivants, qui n’ont pas pu chiffrer le montant total de l’aide judiciaire, n’apparaissent pas dans la liste: Croatie, Chypre, Monténégro, Fédération de Russie, Saint-Marin, Slovénie, Serbie, Ukraine. En Slovénie, seul le montant de l’aide judiciaire en matière civile peut-être connu, à l’exclusion de celle octroyée pour les affaires pénales. Ces données seront analysées au chapitre 3 de ce rapport.

Par ailleurs, les données déclarées par trois pays doivent être prises avec précaution car elles ne représentent pas exactement le montant total consacré à l’aide judiciaire au cours de l’année 2004. En effet, le budget de l’aide judiciaire de 2004 du Portugal inclut des montants dus pour l’aide octroyée lors des années précédentes mais réglés seulement en 2004. Enfin, le montant déclaré par l’Espagne correspond au budget adopté à l’exclusion des sommes supplémentaires accordées durant l’exercice de 2004. Ainsi, le budget estimatif du ministère de la justice était de 18 304 834 Euro, tandis que celui qui a été réellement exécuté a atteint 29 054 112 euros. A noter aussi que les montants effectivement dépensés dans toutes les Communautés autonomes au cours de l’année de référence ne sont pas connus.

Tableau 4.        Le budget public annuel consacré à l’aide judiciaire en 2004

Pays

Q7 Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire

Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire par habitant

Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire par habitant en pourcentage du PIB per capita

Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire par habitant en pourcentage du salaire moyen brut

Albanie

130 550 €

0,043 €

0,002 %

0,002 %

Andorre

230 668 €

3,001 €

0,013 %

0,020 %

Arménie

14 500 €

0,005 €

0,001 %

0,001 %

Autriche *

24 100 000 €

2,937 €

0,010 %

0,008 %

Azerbaïdjan

28 500 €

0,003 €

0,000 %

0,000 %

Belgique

30 750 000 €

2,944 €

0,011 %

0,009 %

Bosnie-Herzégovine *

1 777 399 €

0,464 €

0,027 %

0,010 %

Bulgarie

1 571 358 €

0,202 €

-

0,008 %

République tchèque

12 273 022 €

1,201 €

0,014 %

0,018 %

Estonie

1 700 000 €

1,258 €

0,019 %

0,023 %

Finlande

52 129 000 €

9,955 €

0,035 %

0,030 %

France

291 200 000 €

4,683 €

0,018 %

0,012 %

Géorgie

69 760 €

0,015 €

0,002 %

0,002 %

Allemagne *

468 400 000 €

5,678 €

0,021 %

0,014 %

Grèce

724 187 €

0,065 €

0,0004 %

0,0004 %

Hongrie *

851 333 €

0,084 €

0,001 %

0,001 %

Islande

1 200 000 €

4,088 €

0,012 %

0,011 %

Irlande

47 649 000 €

11,794 €

0,032 %

0,042 %

Italie

66 030 256 €

1,129 €

0,005 %

0,005 %

Lettonie

653 490 €

0,282 €

0,006 %

0,008 %

Liechtenstein

1 292 008 €

37,341 €

0,035 %

0,050 %

Lituanie

1 636 208 €

0,478 €

0,009 %

0,012 %

Luxembourg

2 574 828 €

5,659 €

0,010 %

0,014 %

Malte

16 720 €

0,042 €

0,0004 %

0,0004 %

Moldova

124 100 €

0,037 €

0,006 %

0,004 %

Monaco

102 950 €

3,429 €

-

-

Pays-Bas

378 358 000 €

23,224 €

0,077 %

0,076 %

Norvège

137 528 000 €

29,856 €

0,068 %

0,072 %

Pologne

16 775 566 €

0,439 €

0,008 %

0,007 %

Portugal

27 632 424 €

2,624 €

0,019 %

0,019 %

Roumanie

1 810 732 €

0,084 €

0,003 %

0,003 %

Slovaquie

1 967 026 €

0,364 €

0,006 %

0,007 %

Espagne

119 055 984 €

2,773 €

0,014 %

0,011 %

Suède

95 455 900 €

10,565 €

0,037 %

0,033 %

Turquie

13 626 853 €

0,192 €

0,006 %

0,002 %

Angleterre & Pays de Galles (RU)

3 070 000 000 €

57,874 €

0,235 %

0,157 %

Irlande du Nord (RU)

93 630 000 €

54,745 €

0,216 %

0,176 %

Ecosse (RU)

216 000 000 €

42,533 €

0,173 %

0,127 %

* budget estimé ou calculé

Commentaires

En 2004, l’Angleterre et Pays de Galles (RU) a consacré à l’accès au droit et au tribunal, par le biais de l’aide judiciaire, un montant nettement plus élevé que tous les autres pays. Elle est suivie de loin par l’Allemagne, les Pays-Bas et la France.

Les rapports se référant au nombre d’habitants, au PIB per capita et au salarie annuel moyen brut situent les trois composantes du Royaume Uni toujours en tête. Viennent ensuite, dans des ordres variables, les pays de l’Europe du Nord (notamment la Norvège), le Liechtenstein, et les Pays-Bas.

Des éléments plus précis concernant l’aide judiciaire sont mentionnés au chapitre 3 de ce rapport.


Graphique 5.    Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire par habitant en 2004

* budget estimé ou calculé


Graphique 6.    Budget public annuel consacré à l’aide judiciaire par habitant en 2004 en pourcentage du PIB par habitant