Strasbourg, le 13 octobre 2003

                                                                                                                          CEPEJ (2003) 27

Groupe de travail N°2

de la

Commission européenne pour l’efficacité de la justice

(CEPEJ-GT2)

1^ère réunion

Strasbourg, 2-3 octobre 2003

Rapport de  réunion

Document du Secrétariat

préparé par la Direction Générale I – Affaires juridiques

A.       Introduction

            Le Groupe de travail n°2 de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ-GT2) a tenu sa 1^ère réunion au Conseil de l’Europe à Strasbourg les 2 et 3 octobre 2003. La réunion était présidée par Mme Barbara GÖTH-FLEMMICH (Autriche). L’ordre du jour et la liste des participants figurent respectivement aux Annexes I et II.

            Le Secrétariat rappelle le contenu du programme d’activités de la CEPEJ pour 2003 aux termes duquel le CEPEJ-GT2 devrait traiter de la question de la durée excessive des procédures judiciaires qui est considérée par beaucoup comme l’un des principaux obstacles au fonctionnement approprié et efficace de la justice.

            Pour cette raison, la CEPEJ a estimé qu’il faudrait, en premier lieu, réaliser une « photographie » de la situation en Europe concernant la durée des procédures, puis, sélectionner les deux situations suivantes dans lesquelles les délais sont particulièrement douloureux pour le justiciable : (i) les personnes en instance de divorce et (ii) les victimes d’infractions.

            Les experts du CEPEJ-GT2 devraient de ce fait établir des mesures concrètes qui feront l’objet d’une diffusion aux professionnels des Etats membres, par le biais notamment de guides de bonnes pratiques.

II. EXAMEN DES RAPPORTS SUR « Le justiciable face aux lenteurs de la justice: comment y remédier ? Deux situations emblématiques »

            les membres du CEPEJ-GT2 examinent et procèdent à un échange de vues concernant les trois rapports préparés par les experts consultants, suite à une présentation des rapports par ces derniers.

            Les rapports concernés sont les suivants :

(1)       « La durée des procédures judiciaires : enquête préliminaire sur le rapport entre l’exigence d’un délai raisonnable, prévu par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et ses conséquences pour les juges et l’administration de la justice civile, pénale et administrative » par Marco FABRI (Italie) et Philip LANGBROEK (Pays-Bas) (Document CEPEJ (2003) 20) ; 

          « Le justiciable face aux lenteurs de la justice : comment y remédier ? La position des parties dans une procédure de divorce » par Gabriela THOMA-TWAROCH (Autriche) (Document CEPEJ (2003) 19);

(3)       « Le justiciable face aux lenteurs de la justice : comment y remédier ? La position des victimes d’infraction » par Helen REEVES (Royaume-Uni) (Document CEPEJ (2003) 21).

            Après avoir remercié les trois experts pour la grande qualité et l’importance de leur travail, le CEPEJ-GT2 suggère de leur demander de finaliser le contenu de leurs rapports à la lumière des discussions qui se sont tenues lors de la présente réunion.  Sous réserve de la confirmation de cette demande par le Bureau de la CEPEJ, les  experts devraient soumettre la nouvelle version de leurs rapports pour le 10 novembre 2003 au plus tard, afin de permettre au Secrétariat de faire traduire ces rapports finalisés puis de les transmettre aux membres de la CEPEJ pour commentaire.

            Le Groupe note néanmoins que, compte tenu de l’ampleur de son mandat qui consiste à étudier de manière générale la question de « la durée des procédures », il semble très difficile que ces rapports, aussi détaillés et complets soient-ils, soient considérés comme donnant une image réelle et globale de la situation en Europe concernant la durée des procédures. Les experts consultants indiquent d’ailleurs que très peu d’études et de recherches ont été entreprises dans ce domaine.

 

            Concernant le rapport sur les « victimes d’infraction », les membres du CEPEJ-GT2 conviennent qu’une discussion en détail du rapport de Mme Helen Reeves, selon l’approche très complète qu’elle a choisie reflétant la situation des victimes et des témoins avant, pendant et après le procès, impliquerait un élargissement du mandat du CEPEJ-GT2. Compte tenu de son strict mandat et des brefs délais impartis au CEPEJ-GT2, le Groupe de travail demande à l’expert consultant de concentrer son rapport sur la situation des victimes par rapport aux délais.

            C’est pourquoi le CEPEJ-GT2 demande à Mme Helen Reeves, sans pour autant réécrire son rapport très intéressant, d’en modifier la structure en donnant la priorité à l’administration des tribunaux et à la procédure dans le but de réduire les retards de procédure et traiter uniquement dans un deuxième temps des mauvaises expériences des victimes et témoins au cours de la procédure. Un membre du Groupe propose également de ne pas oublier les infractions économiques qui sont en constante augmentation, et de ne pas limiter de ce fait les débats aux victimes d’infractions violentes.

III.     PREPARATION DE MESURES CONCRETES VISANT A REDUIRE LES DELAIS DANS DEUX SITUATIONS (LES PERSONNES EN ATTENTE D’UNE DECISION DE DIVORCE ET LES VICTIMES D’INFRACTION)

            Suite à l’examen des trois rapports, les membres du Groupe de travail arrivent à la conclusion selon laquelle les mesures concrètes visant à remédier aux délais de procédure devraient être limitées dans un premier temps aux délais de procédure de manière générale. La série commune de normes qui pourraient être appliquées à toutes les procédures judiciaires, quel que soit le type de procédure, devrait être identifiée au préalable. Compte tenu du peu de temps laissé à la discussion lors de la réunion, l’élaboration d’une série commune de mesures devrait constituer un point de départ intéressant et devrait permettre d’éviter les répétitions qui ne seraient pas nécessaires.

 

            A ce stade des débats, le CEPEJ-GT2 prépare un « projet de lignes directrices concernant la durée des procédures » (voir Annexe III du présent rapport) qui contient deux parties : (1) Questions spécifiques et mesures à étudier en vue de réduire la durée des procédures judiciaires en général, alors que la deuxième partie ajoute certaines (2) Remarques et lignes directrices spécifiques en matière de divorce. Ce document vise d’une part à définir certaines des difficultés les plus importantes concernant la durée des procédures, d’autre part à présenter certaines lignes directrices qui pourraient faire l’objet d’un suivi dans le programme d’activités futur de la CEPEJ.

            A la lumière du présent rapport de réunion et du projet de lignes directrices, le CEPEJ-GT2 propose de laisser au Bureau le soin de décider de la meilleure manière de traiter de ce projet de lignes directrices, et en particulier d’inclure la question de la durée des procédures dans les futures activités de la CEPEJ.

            Préalablement à la prochaine réunion du Bureau (3 novembre 2003), les membres du CEPEJ-GT2 ainsi que les autres participants à la présente réunion, sont invités à envoyer leurs commentaires écrits par e-mail au Secrétariat concernant le projet de lignes directrices telles qu’elles figurent à l’Annexe III.

IV.      REUNION CONJOINTE AVEC LES MEMBRES DU CEPEJ-GT1

            Dans le but de discuter notamment des aspects spécifiques des délais en relation avec la « Grille d’évaluation pour l’évaluation des systèmes judiciaires » préparés par le Groupe de travail n°1 de la CEPEJ, une réunion conjointe des CEPEJ-GT1 et CEPEJ-GT2 s’est tenue à l’issue des deux journées de réunion.

            M. Jean-Paul JEAN (France) et Mme Barbara GÖTH-FLEMMICH (Autriche) ont présenté les travaux respectifs des CEPEJ-GT1 et GT2. Il a en particulier été expliqué que le nouveau projet de grille pour l’évaluation des systèmes judiciaires contenait dorénavant des questions concernant les délais de procédure avec une approche tant quantitative que qualitative, qui pourraient aider à améliorer la connaissance de la situation réelle en Europe concernant la durée des procédures judiciaires.

            De plus, les membres du CEPEJ-GT2 ont été invités à faire des commentaires écrits et des propositions concrètes de rédaction, afin d’améliorer le questionnaire contenu dans la grille (Document CEPEJ (2003)26).

ANNEXE I

            Ouverture de la réunion

            Election du Président du CEPEJ-GT2

L’élection du Président du CEPEJ-GT2 sera effectuée conformément à la Résolution Res(76)3 et aux règles de procédure de la CEPEJ.

            Adoption de l’agenda

            Information du Secrétariat

Le Secrétariat donnera des informations sur les travaux de la CEPEJ et les résultats attendus du CEPEJ-GT2. S’agissant de la 1^ère réunion du CEPEJ-GT2, les participants seront invités à se présenter.

            Préparation d’un rapport sur « Le justiciable face aux lenteurs de la justice: comment y remédier ? Deux situations emblématiques » sur la base de projets préparés par les experts suivants :

            Marco FABRI (Italie) et Philip LANGBROEK (Pays-Bas) : leur rapport devrait concerner les délais de procédure en général et devrait avoir la structure suivante : (1) description et causes des délais – évaluation de la situation en Europe ; (2) synthèse de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme  concernant la durée des procédures et étude des leçons à tirer de cette jurisprudence ;

            Gabriela THOMA-TWAROCH (Autriche) : son rapport devrait se concentrer sur la situation des parties lors d’un divorce et en particulier leurs souffrances dues à la durée excessive des procédures judiciaires, et devrait faire des recommandations aux Etats sur les mesures concrètes qui seraient nécessaires pour remédier à de telles souffrances ;

            Helen REEVES (Royaume-Uni) : son rapport devrait se concentrer sur la position des victimes d’infraction et en particulier leurs souffrances dues à la durée excessive des procédures judiciaires, et devrait faire des recommandations aux Etats sur les mesures concrètes qui seraient nécessaires pour remédier à de telles souffrances.

Le projet de rapport à préparer par le CEPEJ-GT2 devrait se diviser en deux parties :

            une « photographie » claire de :             

(1) la situation générale actuelle en Europe concernant la durée des procédures ;

(2) des deux situations choisies dans lesquelles les délais sont particulièrement douloureux pour le justiciable :

- les personnes en instance de divorce ;

- les victimes d’infractions.

            à la lumière notamment des travaux du CEPEJ-GT1 et tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, des mesures concrètes visant à remédier aux délais de procédure dans les deux situations sélectionnées.

Documents de travail

 Rapport préparé par Marco Fabri et Philip Langbroek

Doc CEPEJ (2003) 20 (anglais seulement – traduction à venir)

Rapport préparé par Gabriela Thoma-Twaroch

Doc CEPEJ (2003) 19

Rapport préparé par Helen Reeves

Doc CEPEJ (2003) 21

            Réunion avec les membres du CEPEJ-GT1 pour discuter des aspects spécifiques des délais de procédure en matière de divorce et de victimes d’infraction, en tenant compte de la « grille pour l’évaluation des systèmes judiciaires »

Document de travail

Grille pour l’évaluation des systèmes  judiciaires

Doc CEPEJ (2003) 17 Rev

            Calendrier des travaux du CEPEJ-GT2

Le CEPEJ-GT2 devrait finaliser son projet de rapport lors de la présente réunion et le soumettre à la CEPEJ pour adoption lors de sa réunion plénière du 3 au 5 décembre 2003.

Les membres du CEPEJ-GT2 sont invités à décider d’une procédure qui leur permettra de finaliser le projet de Rapport dans les délais impartis.

           

            Divers

A.     Documents de référence

 Rapport de la 1ère réunion de la CEPEJ

CEPEJ(2003)10 Rev

Rapport de la réunion du Bureau

CEPEJ-BU (2003) 2

Rapport de la 1ère réunion du CEPEJ-GT1

CEPEJ(2003) 16

Programme d’activités 2003

CEPEJ (2003) 10 Add II

Règles de Procédure de la CEPEJ

CEPEJ/GENERAL (2003) 3

Résolution Res(76)3

Résolution  du Comité des Ministres concernant les structures, les mandats et les méthodes de travail des comités

Voir également : [ www.coe.int/CEPEJ]

ANNEXE II

MEMBERS OF THE CEPEJ-GT2

AUTRICHE

Barbara GÖTH-FLEMMICH, Deputy Head of Division, Ministry of Justice, VIENNA (Chair of the CEPEJ-GT2)

BULGARIE

Miroslava TODOROVA, Judge, Vice-Chair of Sofia Regional Court, SOFIA

CROATIE

Alan UZELAC, Ph.D. Professor at the Faculty of Law, University of Zagreb, ZAGREB

CHYPRE

Loukis SAVVIDES, Ex-Judge of the Supreme Court of Cyprus – Legal Consultant, LIMASSOL (Excusé)

NORVEGE

Jon T. JOHNSEN, Professor in Law, Department of public law, University of Oslo, OSLO

SUISSE

Monique COSSALI SAUVAIN, Chef de la Division Projets et Méthode Législatifs, Office fédéral de la justice, BERNE

AUTRES PARTICIPANTS

ALLEMAGNE

Eberhard DESCH, Head of Division of International Law, Bundesministerium der Justiz, BERLIN (Président de la CEPEJ)

Pays-Bas

Werner STEMKER KÖSTER, Judge at the District Court of the Hague and temporary secondment to the Netherlands Council for the Judiciary Department for judicial development and stategy

EXPERT CONSULTANT

AUTRICHE

Gabriela THOMA-TWAROCH, Richterin des Landesgerichtes, Präsidium des LGfZRS Wien, VIENNA

ITALIE

Marco FABRI, Senior Researcher, Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (Research Institute on Judicial Systems), Consiglio Nazionale delle Ricerche (National Research Council), BOLOGNA

PAYS-BAS

Philip Langbroek, Senior Researcher, Institute of Constitutional and Administrative Law, UTRECHT

ROYAUME UNI

Helen REEVES, Director, Victims Support National Office, LONDON

OBSERVATEURS

JAPON

Naoyuki IWAI, Consulat Général du Japon,  Strasbourg

MEXIQUE

Juan SILVA MEZA, Minister, Member of the Supreme Court of Justice of Mexico, MEXICO

SECRETARIAT

Alexey KOJEMIAKOV, Direction Générale I - Affaires Juridiques, Chef du Service du droit privé

Gianluca ESPOSITO, Direction Générale I - Affaires Juridiques, Secrétaire de la CEPEJ

Muriel DECOT, Direction Générale I - Affaires Juridiques,  Co-Secrétaire de la CEPEJ

Jean-Pierre GEILLER, Direction Générale I - Affaires Juridiques

Elisabeth HEURTEBISE, Direction Générale I - Affaires Juridiques

INTERPRETES

Robert SZYMANSKI

Derrick WORSDALE

Christopher TYCZKA

ANNEXE III

I.         Considérations générales concernant la durée des procédures

Même si la durée excessive des procédures judiciaires constitue un problème largement répandu en Europe, comme le montre la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, très peu d’études ont été entreprises sur ce sujet en Europe et il serait nécessaire de mettre en œuvre des études et des recherches plus poussées en la matière afin d’adopter une approche commune visant à réduire les délais des procédures judiciaires.

Pour une bonne administration de la justice, chaque Etat devrait disposer d’une procédure spécifique afin de collecter, mesurer et évaluer les données concernant la durée des procédures judiciaires. Ceci serait également aller dans le sens du respect du principe de la transparence de la justice.

A cette fin, une définition commune et consensuelle des délais de procédure devrait être développée. Dans ce contexte, certains éléments apparaissent facilement identifiables :

- les retards doivent être distincts de la notion de délai raisonnable qui implique à la fois l’absence de retards spécifiques et une durée appropriée de l’ensemble de la procédure ;

- afin de réduire les délais injustifiés, il est nécessaire de lutter contre les différentes périodes d’inactivité existantes à différents stades de la procédure ;

- afin de réduire les délais injustifiés, il est nécessaire d’établir des objectifs spécifiques et des normes communes d’efficacité. Il est également nécessaire d’établir les structures assurant l’application de ces objectifs et normes.

Afin d’élaborer une définition plus précise, commune et consensuelle, des études devraient être entreprises sur :

            la jurisprudence concernant l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Cette étude est nécessaire, même si celle-ci ne peut se limiter à ce sujet ;

            les attentes et le degré de satisfaction des personnes de tous les Etats/juridictions ;

            les domaines qui devraient être couverts par les programmes de réduction des délais.

De plus, la recherche en Europe devrait étudier la relation entre la durée des procédures et les trois domaines suivants :

                        caractéristiques des procédures judiciaires (pénale, civile et administrative) ;

                        l’administration des tribunaux ;

                        les règlements mis en place par les tribunaux.

           Questions spécifiques et mesures à examiner dans le but de réduire la durée des procédures judiciaires en général

Outre les mesures prises par les Etats pour réduire la surcharge de travail des tribunaux, pour allouer des ressources suffisantes aux tribunaux ou pour améliorer la flexibilité des règles de procédures, les facteurs indiqués ci-dessous devraient être pris en compte :

            Motivation des magistrats, fermeté des supérieurs hiérarchiques et mécanismes de responsabilité adéquats 

Ces éléments sont à appliquer grâce à un système objectif et précis sans interférence injustifiée sur l’indépendance des juges. Ceci explique pourquoi il est important de déterminer, dans chaque Etat/juridiction, qui va mettre en place le processus et déterminer précisément les mécanismes de responsabilité. La motivation des juges concernant la réduction des délais doit être améliorée.

                                                Implication des différents autres acteurs dans le système

Afin d’organiser au mieux chaque dossier, ainsi que le système dans son entier, toutes les personnes impliquées dans le fonctionnement de la justice devront être impliquées dans les programmes de réduction des délais. Outre les juges, ces acteurs sont les avocats, les agents d’exécution, les administrateurs, les greffiers de justice, la police, le Parquet, les membres du Ministère de la Justice, les experts, les témoins, les membres des Conseils supérieurs de la justice s’il y a lieu. Les parties et les institutions ou personnes représentants les parties peuvent également contribuer à la bonne administration de la justice.

                                                Contrôle de l’avancement des affaires par le tribunal 

Il existe une obligation objective du système judiciaire de résoudre les litiges dans un délai raisonnable, nonobstant le type d’affaires qui lui est soumis. Néanmoins, cette obligation n’est pas absolue mais relative dans les situations suivantes :

            certaines affaires pénales, par exemple lorsqu’une partie de la procédure a lieu en dehors du tribunal ;

            toutes les procédures extra judiciaires qui sont en train de se développer ;

            en raison de certains comportements des parties.

Si les juges ont le devoir de contrôler le déroulement du procès, ils doivent en avoir la compétence et les moyens. Il sera en effet nécessaire de modifier les règles de procédures civiles ou rédiger de nouvelles règles afin de permettre aux juges d’assurer le respect des délais, de prononcer des sanctions ou, au moins, de déterminer un calendrier de la procédure.

 

                                                Définition d’objectifs et de normes

Une telle définition est un élément-clé pour combattre effectivement la durée excessive des procédures judiciaires, même si, à ce stade de connaissance de la situation européenne, il n’est pas possible de déterminer ces objectifs et ces normes. Il sera au préalable nécessaire d’être à l’écoute des attentes en matière de réduction des délais, afin qu’elles soient compatibles avec les objectifs et les normes à déterminer. La seule certitude est que les juges ont besoin d’objectifs clairs en ce domaine, afin de savoir concrètement comment réduire les délais.

 

            Approche fondée sur la gestion des dossiers y compris un suivi des affaires et des mesures contre les manœuvres dilatoires (par exemple fixation de dates fermes et désignation de « juges de réserve » pour les procès)

Il sera nécessaire de produire des guides de bonnes pratiques sur les Etats/juridictions qui ont déjà mis en place des systèmes d’évaluation.

Une approche fondée sur la gestion des dossiers devra inclure des aspects qualitatifs.

Tout en respectant l’indépendance des juges, la motivation et une formation spécifique des juges concernant la réduction des délais devra constituer l’une des priorités par rapport aux autres questions concernant cette approche.

Certaines solutions testées dans d’autres systèmes (par ex. système d’attribution individuelle des affaires) devront être approfondies.

                                              Enseignement et formation

Un enseignement et une formation pertinente est nécessaire pour tous les professionnels de la justice et le personnel de tribunaux afin d’appliquer un programme de réduction des délais.

III.     Le cas du divorce

a.         Remarque générale

Les délais injustifiés sont particulièrement douloureux pour les parties impliquées dans une procédure de divorce, et notamment lors d’un divorce pour faute, par comparaison à un divorce par consentement mutuel ou un divorce résolu par le biais d’une procédure de médiation.

Il convient de noter que le divorce pour faute n’existe plus dans certains Etats.

b.         Lignes directrices spécifiques

            Dans les Etats/juridictions où existe le divorce pour faute, la procédure de divorce ne devrait plus être dominée par la recherche dans le passé des erreurs susceptibles d’être attribuées aux parties, mais au contraire, les époux devraient être dirigés vers une solution tournée vers le futur.

Dans certaines situations néanmoins (ex. en cas de violence grave), la prise en compte de la faute ne peut être totalement ignorée.

Néanmoins, en général, il est important de traiter des conséquences du divorce séparément de la notion de faute.

          Les conséquences économiques du divorce devraient être aussi prévisibles que possible. Dans les cas de divorce qui pourraient conduire à une dégradation de la situation financière des époux, ces derniers devraient recevoir des informations et une assistance pertinentes, en particulier concernant le partage des biens.

            Les procédures de divorce ne doivent pas se transformer en « champ de bataille ». A cette fin, si les époux engagés dans la procédure de divorce sont représentés par un avocat, ce dernier devrait pouvoir intervenir grâce à un large système d’aide judiciaire.

          Il est rappelé l’importance des procédures de médiation dans les affaires de divorce, dont la généralisation devrait permettre d’aboutir à une augmentation du nombre de procédures de divorce par consentement mutuel. L’approche générale devrait être conciliatrice ou « gagnante ».

Dans ce contexte, il convient de rappeler les Recommandations No.R (98)1 sur la médiation familiale et No. R (2002)10 sur la médiation en matière civile.

De plus, en matière de divorce, il devrait être particulièrement utile d’entreprendre des études et recherches plus approfondies concernant :

            le stade de la procédure dans lequel la médiation est la plus efficace ;

            le nombre maximum de tentatives de médiation acceptables ;

            les situations dans lesquelles une autre solution que la médiation pourrait être envisagée.

            L’édiction de mesures provisoires au cours de la procédure de divorce pourrait contribuer à améliorer la satisfaction des parties à la procédure pour qui la longueur de la procédure de divorce pourrait alors sembler moins insupportable.

6.        Il sera nécessaire de dispenser une formation spécifique  aux juges, avocats et médiateurs dans les affaires de divorce, y compris d’un point de vue psychologique.