Estrasburgo,  23 de noviembre de 2001                                         CCJE (2001) OP N.°1

 [ccje/doc2001/ccje(2001)op n.°1f]

CONSEJO CONSULTIVO DE JUECES EUROPEOS (CCJE)

INFORME N.º  1 (2001)

DEL CONSEJO CONSULTIVO DE JUECES EUROPEOS (CCJE)

A LA ATENCIÓN DEL COMITÉ DE MINISTROS

DEL CONSEJO DE EUROPA

SOBRE LAS NORMAS RELATIVAS A LA INDEPENDENCIA

Y A LA INAMOVILIDAD DE LOS JUECES

(RECOMENDACIÓN N.º R (94) 12 SOBRE LA INDEPENDENCIA,

LA EFICACIA Y EL PAPEL DE LOS JUECES Y LA PERTINENCIA DE LAS NORMAS

QUE ESTABLECE Y DE LAS DEMÁS NORMAS

INTERNACIONALES PARA LOS PROBLEMAS EXISTENTES

EN ESTOS ÁMBITOS)

1. El Consejo consultivo de jueces europeos (CCJE) ha redactado el presente informe en base a las respuestas de los Estados a un cuestionario y a los textos elaborados sobre ese tema por el Grupo de trabajo del CCJE y por el presidente, el Vicepresidente del CCJE y el especialista del CCJE, el Señor Giacomo OBERTO (Italia).

2. La documentación de la que dispone el CCJE incluye varias declaraciones de principio, más o menos oficiales, relativas a la independencia del poder judicial.

3. Se puede citar como ejemplos oficiales de especial importancia:

- los principios fundamentales de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la magistratura (1985) y

- la Recomendación N.º R (94) 12 del Comité de Ministros en los Estados miembros sobre la independencia, la eficacia y el papel de los jueces.

4. Entre los textos que tienen un carácter menos oficial, se pueden citar los siguientes:

- La Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, adoptada por los participantes de los países europeos y los miembros de las dos asociaciones internacionales de jueces reunidos del 8 al 10 de julio de 1998 en Estrasburgo. Asimismo  recibió el apoyo de los presidentes de los Tribunales Supremos de los países de Europa Central y Oriental, reunidos del 12 al 14 de octubre de 1998 en Kiev y de los jueces y representantes de los Ministerios de Justicia de 25 países europeos reunidos del 8 al 10 de abril de 1999 en Lisboa.

- Las declaraciones de los delegados de los Consejos Superiores de la Magistratura  o de las asociaciones de jueces como las que se hicieron durante la reunión del 23 al 26 de junio de 1997 en Varsovia y en Slok. 

5. Los demás documentos citados durante los debates del CCJE, incluyen los siguientes:

- la Declaración de Pekín sobre los principios relativos a la independencia del poder judicial (agosto 1997), firmada por 32 Presidentes de Tribunales Supremos de la región que abarca la Lawasia (Asociación de juristas de Asia y del Pacífico);

- Las grandes líneas de Latimer House para la Commonwealth (19 de junio de1998), fruto de un coloquio que reunió a los representantes de 23 países de la Commonwealth o de territorios de ultramar, con el apoyo de jueces y abogados de la Commonwealth, del Commonwealth Secretariat y del Foreign Office.

6. A lo largo de los debates, los miembros del CCJE han subrayado que lo que importa no es la perfección de los principios y, aún menos, la armonización de las instituciones, sino la puesta en marcha efectiva de los principios que ya han sido elaborados.

7. El CCJE también se ha preguntado si se imponen mejoras o una ampliación de los principios generales existentes.

8. El presente informe pretende examinar en detalle varios de los temas abordados y enumerar los problemas o puntos relativos a la independencia de los jueces a los que habría que prestar especial atención .

9. Se propone tratar los siguientes temas  : 

- El porqué de la independencia de los jueces

- Nivel en el que la independencia de los jueces está garantizada

- Bases de nombramiento y de promoción

- Los órganos de nombramiento y consultivos

- Duración del mandato

- Condiciones de ejercicio (inamovilidad y régimen de sanciones disciplinarias)

- Remuneración

- Ausencia de influencia externa indebida

- Independencia en el seno del aparato judicial

- Papel de los jueces

Al tratar estos temas, el CCJE ha querido seleccionar algunos ejemplos relativos a la independencia o a las amenazas que pesan sobre ésta, identificando, a continuación, la importancia de los principios debatidos para examinar en particular las normas reguladoras y la práctica en relación con el  nombramiento y la renovación de los jueces de las jurisdicciones internacionales. (Este tema se aborda en los párrafos 52, 54 y 55).

El porqué de la independencia de los jueces

10. La independencia de los jueces es una condición previa al Estado de Derecho y una garantía fundamental para un juicio justo. Los jueces se “encargan de decidir en última instancia sobre la vida, la libertad, los derechos, los deberes y los bienes de las personas”, (extraído de los principios fundamentales de las Naciones Unidas, retomado en la Declaración de Pekín; ver los artículos 5 y 6 de la Convención Europea de los Derechos Humanos). Su independencia no es una prerrogativa o un privilegio acordado en su propio interés, pero sí que lo es en el interés de la preeminencia del derecho y de los que buscan y reclaman justicia.

1 El CCJE no intentará hacer una síntesis de la bibliografía, muy abundante, sobre la separación de  poderes. El presente documento no da más que una pequeña muestra de como lo hace magistralmente López Guerra en: “El poder judicial y la separación de los poderes” (comunicado de la Comisión de Venecia para la conferencia de los Jueces de los Tribunales Supremos y Constitucionales de la región de África austral, febrero de 2000). 2 Para un análisis más a fondo que destaque la imposibilidad, y digamos, el carácter poco deseable de una situación en la que una persona está totalmente sometida a una influencia, cualquiera que sea, por ejemplo a factores culturales y sociales, ver Prof. Henrich, Le rôle de l'indépendance de la justice dans la prééminence du droit (comunicado de la Comisión de Venecia para un taller en Kirghizstan, abril 1998). 3 Ver párrafo 12  más arriba.

desde su formación hasta su nombramiento para el primer destino , su promoción y las sanciones disciplinarias que pudieran interponerse en su contra.

12. La independencia judicial presupone una imparcialidad total por parte de los jueces.  Cuando un asunto litigioso , se plantea entre las partes  , los jueces deben ser imparciales, es decir, ajenos a cualquier relación, preferencia, o sesgo que pueda afectar – o parecer afectar – a su aptitud para pronunciarse con total independencia. A este respecto, la independencia judicial procede del principio según el cual nadie puede ser su propio juez. Dicho principio también tiene una importancia que va mucho más allá de las partes en litigio. No sólo las partes litigantes han de confiar en el sistema judicial, sino que también ha de hacerlo la sociedad en su conjunto. Un juez debe estar libre de cualquier relación, prejuicio o influencia abusivos, pero también tiene que parecerlo ante la mirada de un prudente observador, de lo contrario, la confianza en la independencia del poder judicial puede tambalearse.

13. Como hemos dicho más arriba, la razón de ser de la independencia de los magistrados es una clave para entender los efectos prácticos de ésta, es decir, las condiciones necesarias para garantizarla y los medios para conseguirla, a nivel constitucional o a un grado legislativo inferior⁴, así como en la práctica diaria de los diferentes Estados. El presente Informe gira entorno al marco institucional general y a las garantías de la independencia de la justicia en la sociedad y no en torno al principio que impone  una imparcialidad personal al juez (ya sea en su actuación concreta  o en la apariencia). Aunque,  se propone abordar ésta última cuestión en el marco del examen de las reglas Deontológicas  de los jueces por el CCJE

Nivel en el que ha de estar garantizada  la independencia de los jueces .

14. La independencia del sistema judicial debería estar garantizada por reglas internas al más alto nivel. Por consiguiente, los Estados deberían incluir el concepto de la independencia del poder judicial, ya sea en su Constitución o en los Principios fundamentales reconocidos por los países que no tienen Constitución escrita, pero en los que el respeto de la independencia de la justicia está garantizado por una cultura y por tradiciones seculares. Dicha medida subrayaría la importancia fundamental de la independencia, a la vez que reconoce la posición particular de las jurisdicciones de Common law (especialmente en Inglaterra y en Escocia) que tienen una larga tradición de independencia, pero que carecen de Constitución escrita.

4 ver párrafos 14-16.

16. La Carta Europea sobre el estatuto de los jueces es aún más precisa: “En cada Estado europeo, los principios fundamentales del estatuto de los jueces están enunciados en las normas internas del nivel más elevado y sus reglas en las normas del nivel al menos legislativo. Dicha exigencia muy específica de la Carta ha recibido el apoyo general del CCJE. Éste recomienda su adopción en lugar de disposiciones menos precisas de la primera fase del Principio I.2 de la Recomendación R (94) 12.

 Bases de nombramiento y de promoción

17. Según los Principios fundamentales de las Naciones Unidas (párrafo 13), “La promoción de los jueces, cuando tal sistema exista, debe apoyarse en factores objetivos, especialmente en su competencia, integridad y  experiencia”. La Recomendación N.º R (94) también es clara :  « Toda decisión relativa a la carrera profesional de los jueces debería apoyarse en criterios objetivos, y la selección y la carrera de los jueces deberían fundarse en el mérito, conseguido según sus calificaciones, su integridad, competencia y  eficacia”. La Recomendación N.º R (94) establece de un modo rotundo , que es aplicable a todas las personas que ejercen sus funciones judiciales, inclusive las que están encargadas de conocer temas relacionados con el derecho constitucional, penal, civil, comercial y administrativo (así como a los jueces no profesionales y a las demás personas que ejercen funciones judiciales). En general, hay un acuerdo en reconocer que el nombramiento debe hacerse “en función del mérito” y “en base a criterios objetivos” y que las consideraciones políticas deberían ser inadmisibles.

18. Queda por definir (a) lo que implica la aspiración general a que se realicen nombramientos “basados en el mérito” y en “la objetividad” y (b) cómo hacer coincidir la teoría y la práctica. Este tema está estrechamente ligado a los dos siguientes (el órgano de nombramiento y las condiciones de ejercicio).

19. En algunos países, el nombramiento de los jueces obedece constitucionalmente a criterios políticos. Cuando los jueces son elegidos (por el pueblo, así  a nivel Cantonal en Suiza o por el Parlamento a nivel del Estado Federal Suizo, en Eslovenia, en la ex República Yugoslava de Macedonia, en Alemania, en el caso del Tribunal Constitucional), este procedimiento pretende, sin duda, dar a los jueces una cierta justificación democrática directa en el ejercicio de sus funciones. No puede aceptarse que el nombramiento o la promoción de los jueces queden sometidos a la veleidad de  los partidos políticos. Si existe un riesgo mínimo de que se produzca, o pueda ser utilizado, el método puede revelarse más peligroso que ventajoso.

20. Aunque una autoridad diferente asuma la responsabilidad del nombramiento o de la promoción de jueces o intervenga en ella, no quiere decir que en la práctica no exista alguna consideración política. Así, en Croacia, un Alto Consejo de Justicia , formado por  once miembros (siete jueces, dos abogados y dos profesores) se encarga de los nombramientos, pero el Ministro de Justicia puede proponer a los once miembros que serán elegidos por la Cámara de los representantes del Parlamento de Croacia. Además, el Alto Consejo debe consultar a  la comisión de asuntos jurídicos  del Parlamento Croata, controlado por el partido del Gobierno  en ese momento, a propósito de cualquier nombramiento judicial . Aunque el Artículo 4 de la Constitución reformada de Croacia invoque el principio de la separación de poderes, éste indica a continuación, que  la separación de poderes corresponde a todas las formas de cooperación mutua y de control recíproco de los poseedores de poderes, lo que obviamente no excluye una injerencia política en caso de nombramiento o de promoción de jueces. Aunque en Irlanda exista una comisión de nombramiento de jueces, las consideraciones políticas parecen poder determinar cuál de los candidatos, todos ellos aprobados por la Comisión, será finalmente nombrado por el Ministro de Justicia (la comisión no juega ningún papel en materia de promoción).

21. En otros países, los sistemas actualmente aplicados son diferentes entre los países que tienen una magistratura de carrera (es decir, la mayoría de los países de derecho romano) y  aquellos en los que los jueces se nombran entre juristas experimentados  (por ejemplo, países de Common Law como Chipre, Malta y el Reino Unido y otros como Dinamarca).

22. En los países en los que existe una magistratura de carrera, el nombramiento inicial de los jueces de carrera depende normalmente de la superación de  un examen. Conviene preguntarse si, (a) la oposición es suficiente – ¿no sería más razonable que se evaluaran las cualidades personales  y  enseñaran  y controlaran las competencias prácticas enseñadas – , y si, (b) una autoridad independiente de los poderes ejecutivo y legislativo debería intervenir a este nivel.  En Austria, por ejemplo, un Personalsenat (compuesto por cinco jueces) desempeña  un papel relevante  al proponer  las promociones, pero no tiene competencia para los nombramientos.

23. Sin embargo, cuando los jueces proceden o pueden proceder de la selección entre juristas experimentados  , es poco probable que los exámenes tengan alguna utilidad. El nombramiento debería depender de su cualificación profesional contrastada  en la práctica y según la opinión de personas que se hayan podido formar una correcta opinión sobre la formación del  candidato.

24. En el conjunto de la situaciones descritas más arriba, se recomienda disponer de reglas objetivas, no sólo con el fin de excluir cualquier influencia política, sino también por otros motivos, como la preocupación de prevenir el riesgo de favoritismos, conservadurismo y  clientelismo, que existe cuando los nombramientos no siguen un procedimiento estructurado o  se basan en recomendaciones personales.

⁵ Ver párrafo 43 más arriba

26. Las respuestas al cuestionario indican una ausencia general de cualquier criterio público. El Lord Chancellor británico, ha hecho públicos criterios generales y las autoridades ejecutivas de Escocia han difundido un documento de consultas. El derecho austriaco define los criterios de promoción. Muchos países, como Chipre o Estonia, se basan en la integridad de consejos independientes de jueces responsables de los nombramientos o encargados de proponer los nombramientos . En Finlandia, el Comité consultivo competente , compara los méritos de los candidatos y formula las propuestas de nombramiento que deben estar motivadas . Asimismo, en Islandia, el Comité de selección⁶ entrega al Ministro de Justicia una  valoración escrita de los candidatos a la función de juez de distrito al Ministro de Justicia, mientras que el Tribunal Supremo pronuncia un informe consultivo relativo a la competencia de los candidatos del Tribunal Supremo. En Alemania, a nivel federal y regional, los consejos de nombramiento de los jueces pueden recibir el encargo de someter a la consideración del órgano competente ,  puntos de vista escritos (que no contienen motivos detallados) sobre la aptitud de los candidatos a ser nombrados y promocionados. No vinculan al Ministro de Justicia, pero sus decisiones al respecto ,  pueden ser criticados (incluso públicamente), si éste no los sigue . Dicha práctica podría considerarse como una disciplina saludable y dar una idea de los criterios que se aplican, pero se han planteado opiniones contrarias, con el fin de oponerse a este método (por ejemplo, validez de la decisión de nombramiento o promoción ,  cuando conviene establecer la decisión ante  dos candidatos cuyos méritos sean similares, y ha de respetarse el  secreto relativo a las fuentes de información).

27. Aunque en Lituania, no haya ningún criterio claramente definido relativo a las promociones, el trabajo de los jueces de distrito está controlado por una serie de criterios cuantitativos y cualitativos, que se basan principalmente en las estadísticas (inclusive las estadísticas relativas a las sentencias  de anulación en vía de recurso) y es objeto de informes al Departamento de tribunales del Ministerio de Justicia. El Ministro de Justicia no juega un papel directo en la selección y promoción. Sin embargo, este sistema de control ha sido “duramente criticado” por la Asociación Lituana de Jueces. Los datos estadísticos son muy importantes para la comprensión y la mejora del funcionamiento y la eficacia de los tribunales. Sin embargo, no son adecuados  a los estándares objetivos para la evaluación, ya sea en el caso de un nombramiento a un nuevo puesto, ya sea de una promoción u otros. Conviene ser muy prudentes en la utilización de las estadísticas que puedan servir de soporte en este contexto.

28. En Luxemburgo, la promoción está esencialmente fundada en el principio de antigüedad. En los Países Bajos, quedan resquicios de un antiguo sistema de promoción basado la antigüedad. En Bélgica y en Italia, criterios objetivos de antigüedad y de competencia condicionan la promoción. En Austria, en cuanto a las recomendaciones de promoción formuladas por el Personalsenat (compuesto por cinco jueces) a la atención del Ministro de Justicia, la Ley prevé que la antigüedad sólo sea tenida en cuenta en caso de una aptitud profesional similar de todos los candidatos.

6 Se compone de tres juristas nombrados por el ministro de Justicia conforme a la recomendación del Tribunal Supremo, de la Asociación de Jueces y de la Asociación de Abogados, después que el Tribunal Supremo haya formulado observaciones relativas a sus candidaturas y a sus cualificaciones.

que es considerado altamente protector de la independencia.”  Aunque una experiencia suficiente sea una condición previa para una promoción, el CCJE considera que en el mundo moderno, la antigüedad ya no es el gran principio de promoción generalmente⁷aceptable. La opinión pública desea que el sistema judicial sea no sólo independiente, sino que también esté cualificado y, especialmente en periodo de cambios , que los responsables del sistema judicial sean personas capacitadas. Un sistema de promoción basado sólo en la antigüedad puede perder en dinamismo, lo que no se puede  justificar , en todo caso  por un beneficio en materia de independencia.  Ello no obstante el CCJE, considera , que las exigencias de antigüedad basadas en el número de años de experiencia profesional , pueden contribuir a reforzar la independencia.

30. En Italia y en cierta medida en Suecia, el estatuto, la función y la remuneración de los jueces se han disociado. La remuneración depende, casi automáticamente, de la antigüedad de la experiencia y no cambia generalmente, en función del estatuto o de la función. El estatuto depende de la promoción, pero no implica necesariamente , que haya de ejercerse jurisdicción  en un juzgado diferente. Así, el juez con el estatuto de magistrado de apelación puede preferir continuar en su cargo en un juzgado de primera instancia. De este modo, el sistema pretende aumentar la independencia, apartando cualquier motivación financiera para conseguir una promoción o una nueva función.

31. El CCJE se ha interesado por la igualdad entre las mujeres y los hombres. Según las Grandes líneas de Latimer House, los nombramientos a todos los niveles del sistema judicial deben perseguir el objetivo de igualdad entre las mujeres y los hombres. En Inglaterra, los Principios esenciales del Lord Chancellor prevén nominaciones estrictamente basadas en el mérito, “independientemente del sexo, origen étnico, estado civil y orientación sexual...” pero el Lord Chancellor ha puntualizado que desea promover el nombramiento de mujeres y de miembros de minorías étnicas a funciones judiciales.  Dichos objetivos son obviamente legítimos. El delegado austriaco ha indicado que si en Austria existen dos candidatos con la misma calificación, el candidato del sexo subrepresentado será elegido. Aunque esta reacción positiva limitada al problema de la subrepresentación no suscite problemas jurídicos, el CCJE indica que plantea las dificultades prácticas siguientes:  en primer lugar, sólo se queda con un criterio de subrepresentación (el sexo) y, en segundo lugar, habría que plantearse lo que, teniendo en cuenta la situación en determinado país, contribuye a la representación por razones discriminatorias en este ámbito.  El CCJE no propone que se adopte una disposición con arreglo al  modelo de la regla austriaca como regla internacional general, pero subraya la necesidad de alcanzar una igualdad a través de los « principios esenciales », tal y como se mencionan en la  3ª  frase más arriba.

7 El CCJE sin embargo, tienen conocimiento de la existencia de casos en los que se utilizan estos sistemas y funcionan satisfactoriamente, como para el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo en la India y en Japón.

Los órganos de nombramiento y consultivos

32. El CCJE anota el amplio abanico de métodos utilizados para el nombramiento de los jueces. Es unánime a la hora de considerar que los nombramientos han de hacerse en base al mérito.

33. Todos los métodos utilizados actualmente para la selección de los jueces tienen ventajas e inconvenientes: se puede argumentar que la elección confiere más directamente una legitimidad democrática, pero supone que los candidatos hagan campaña, se dediquen a la política y puedan ser tentados a comprar o a repartir sus favores. La cooptación por los magistrados titulares puede permitir tener candidatos técnicamente cualificados, pero puede conducir a cierto conservadurismo y clientelismo. Se podría considerar como realmente antidemocrática en algunas filosofías constitucionales. El nombramiento por el ejecutivo o por el legislativo también podría aportar un argumento a favor de un refuerzo de la legitimidad, pero pone en riesgo la independencia de los poseedores de dichos poderes. Otro método es el que consiste en confiar los nombramientos a un órgano independiente.

34. Cabe preguntarse si la diversidad del enfoque actual no permite, tácitamente, seguir sometiendo los nombramientos a influencias políticas abusivas. El CCJE suscribe la opinión del especialista, M. Oberto, que afirma que los procedimientos de nombramiento informales y la influencia política obvia que se ejerce sobre los nombramientos de los jueces en algunos Estados no sirven de modelos en otros Estados, que acaban de recuperar un sistema democrático, en los que es esencial asegurar la independencia de la justicia instituyendo órganos de nombramiento estrictamente políticos.

35. Como ejemplo de nueva democracia, el CCJE indica que en la República Checa, es el Presidente de la República el que nombra a los jueces a propuesta del Ministro de Justicia, y el Presidente o el Ministro el que decide las promociones (por ejemplo, el traslado a una jurisdicción de grado superior o el nombramiento a la función de Presidente o de Vicepresidente). No existe ningún Consejo supremo de Justicia, aunque los jueces tengan cargos en comités que seleccionan a los candidatos para una función judicial.

36. La Recomendación N.° R (94) 12 elude pronunciarse sobre ese punto. Empieza por suponer que existe un órgano de nombramiento independiente.

 "La autoridad competente en materia de selección y de carrera de los jueces debería ser independiente del gobierno y de la administración. Para asegurar su independencia, habría que prever disposiciones para garantizar, por ejemplo, que sus miembros sean designados por el poder judicial y que la autoridad decida ella misma cuales son sus propias reglas de procedimiento”.

No obstante, sigue contemplando un sistema muy diferente:

8 Ver párrafo 24  más arriba.

los procedimientos de designación de los jueces sean transparentes e independientes en la práctica y que las decisiones no estén influenciadas por otros motivos que los que están unidos a los criterios objetivos más abajo indicados”. Los siguientes ejemplos de “garantías”  permiten una libertad aún mayor para apartarse a los procedimientos formales.  En primer lugar, existe un órgano especial independiente y competente, habilitado para dar consejos al gobierno “que se siguen en la práctica”, en segundo lugar, “el derecho de un individuo a interponer un recurso contra una decisión ante una autoridad independiente” y, finalmente, la posibilidad imprecisa (y expresada en términos vagos) de que basta con que “la autoridad habilitada para tomar la decisión establezca garantías contra cualquier influencia indebida o abusiva”.

37. El segundo plano de esta formulación remite a las condiciones de 1994. No obstante, el CCJE se preocupara ahora por su naturaleza algo vaga e indeterminada en el contexto de una gran Europa , en la que las “tradiciones” jurídicas o constitucionales tienen menos pertinencia y en la que los procedimientos formales son una necesidad cuya escatimación  puede resultar peligrosa. Por ese motivo, considera que cualquier decisión vinculada da al nombramiento o a la carrera de un juez debe apoyarse en criterios objetivos y ser pronunciada por una autoridad independiente, o ir acompañada de garantías para que no pueda ser adoptada  en base a elementos de consideración diversos a  dichos criterios.

38. El CCJE reconoce que puede ser imposible ir más lejos, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas que existen actualmente en los Estados europeos. Sin embargo, el  mandato del consejo consultivo le invita a plantear una posible modificación de las reglas prácticas existentes y la elaboración de reglas generalmente aceptables. Además, la Carta europea sobre el estatuto de los jueces va más allá de la Recomendación N.º R (94) 12, precisando lo siguiente: “Para cualquier decisión que afecte a la selección, la designación , al nombramiento, desarrollo de la carrera o al cese de las funciones de un juez o de una jueza, el estatuto prevé la intervención de una instancia independiente del poder ejecutivo y del poder legislativo en el que se encuentren al menos la mitad de los jueces elegidos por sus iguales  , siguiendo modalidades que garanticen la representación más amplia posible de éstos”.

39. La exposición de motivos explica que “la intervención” de una instancia independiente se interpreta en el sentido amplio para abarcar una opinión, recomendación o propuesta y una decisión efectiva. La Carta Europea va aún más allá de la práctica actual, en numerosos Estados europeos no sorprende que los delegados de los Consejos Superiores de la Magistratura  y de las Asociaciones de Jueces reunidos del 23 al 26 de junio de 1997 en Varsovia, hayan solicitado un control judicial más exhaustivo del nombramiento y de la promoción de los jueces del que recomienda la Carta.

40. Las respuestas al cuestionario muestran que la mayoría de los Estados europeos han puesto en marcha un órgano independiente del poder ejecutivo y del poder legislativo, habilitado para jugar un papel exclusivo o menos destacado  en materia de nombramiento y (llegado el caso) de promociones, estos son: Andorra, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Islandia, Irlanda, Italia, Lituania, Moldavia, Los Países Bajos, Noruega, Polonia, Rumania, Rusia, Eslovaquia, Eslovenia, “la ex República yugoslava de Macedonia” y Turquía.

41. La ausencia de un órgano de esta naturaleza se considera como una debilidad en la República Checa. Aunque Malta dispone de dicho órgano, el hecho de que sólo sea consultado a título facultativo por la instancia encargada de los nombramientos⁹ se ha considerado como una debilidad. En Croacia, la amplitud de la influencia política potencial sobre la instancia encargada de los nombramientos ha sido calificada de problemática.

42. Los siguientes sistemas servirán de tres ejemplos de cómo el Consejo Superior de Justicia responde a las propuestas de la Carta Europea.

i) Según el artículo 104 de la Constitución italiana, el Consejo Superior de Justicia está compuesto por el Presidente de la República, el Primer Ministro y el Fiscal general del Tribunal Supremo ,   veinte jueces elegidos por sus iguales  y por seis miembros (profesores de universidad y abogados con quince años de experiencia) elegidos por el Parlamento. Según el Artículo 106, el Consejo Superior se encarga de “ seleccionar , designar, ,  trasladar, de promover y de sancionar a los jueces de acuerdo con las reglas de la organización judicial”.

ii) Las leyes húngaras sobre las reformas de los tribunales de 1997, establecen que el Consejo Nacional Judicial tenga las competencias necesarias para la administración de los Tribunales, inclusive el nombramiento de los jueces. El Consejo se compone del Presidente del Tribunal Supremo (Presidente del Consejo), de nueve jueces, del Ministro de Justicia, del Fiscal General, del Presidente del Colegio de Abogados y de dos diputados del Parlamento.

iii) En Turquía, un Consejo Supremo procede a la selección y a la promoción, tanto de los jueces como de los fiscales. Se compone de siete Miembros, entre los que se encuentran cinco jueces del Tribunal de Casación y del Consejo de Estado. El Ministro de Justicia preside en Consejo y el Subsecretario del Ministro de Justicia es también su miembro ex officio.

43. Irlanda da un ejemplo de Common law, donde un Comité de nombramiento de los jueces ha sido instituido por la parte 13 de la Courts and Courts Officers Act 1995 con el fin de seleccionar a los candidatos y de informar al Gobierno sobre la aptitud de dichas personas para la función de juez. Los nueve miembros del Comité son el Presidente del Tribunal Supremo, los tres Presidentes del Alto Tribunal, del Tribunal de circuito y del Tribunal de distrito, el Fiscal General, un Abogado en activo, designado por el presidente del Colegio de Abogados, un Procurador en activo, designado por el presidente de la LawSociety y hasta tres miembros que son nombrados por el Ministro de Justicia y que tienen una experiencia o conocimientos en el ámbito del comercio, de las finanzas o de la administración, incluso una experiencia como justiciables. Dicho sistema no impide que pueda ejercerse algún tipo  política en el proceso ¹¹.

9 El Presidente conforme al consejo del Primer Ministro.

10 Ver párrafo 20  más arriba.

11 Ver párrafo 20  más arriba.

los jueces se realiza bajo la responsabilidad conjunta del Ministro de Justicia competente y del comité para la selección de los jueces. Dicho comité suele tener derecho de veto. En términos generales, está compuesto por miembros del Parlamento, de jueces elegidos por sus iguales y por un abogado. En Alemania, la participación del Ministro de Justicia, está considerada como un elemento democrático importante ya que el Ministro es responsable ante el Parlamento. Desde un punto de vista constitucional, se considera que es importante que el órgano que decide efectivamente los nombramientos no esté únicamente o mayoritariamente compuesto por jueces.

45. Incluso en los sistemas jurídicos en los que la práctica es satisfactoria por la fuerza de las tradiciones o por una auto-disciplina informal, habitualmente bajo la influencia de medios de comunicación libres, se considera cada vez es más necesaria la puesta en marcha de garantías objetivas formales. En otros Estados, especialmente en los países ex comunistas, es un tema que habría que tratar con urgencia. El CCJE considera que la Carta Europea,  por mucho que aconseje la intervención (en el sentido lo suficientemente amplio para cubrir una opinión, recomendación o propuesta, así como una decisión efectiva) de una instancia independiente compuesta en gran medida por representantes de los jueces elegidos democráticamente por otros jueces, ¹² va por el buen camino,  el que el CCJE desea recomendar. Esto es especialmente importante para los países que carecen de sistema con bases democráticas consolidadas.

 Duración del mandato

46. Los Principios fundamentales de las Naciones Unidas, la Recomendación N.º R (94) 12 y la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces se plantean la posibilidad de nombrar a los jueces por una duración determinada y no hasta la edad de la jubilación legal.

47. La Carta Europea (párrafo 3.3) plantea también que el procedimiento de designación  prevea un periodo de prueba, necesariamente corto, posterior al nombramiento en calidad de juez, antes de que éste sea definitivamente confirmado.

48. En la práctica europea, los nombramientos a tiempo completo hasta la edad legal de la jubilación son la regla. Es el enfoque menos problemático desde el punto de vista de la independencia.

49. Numerosos sistemas de derecho prevén un periodo de formación o de prueba para los nuevos jueces.

12 Ver párrafos 38-39 más arriba.

51. Algunos países suelen recurrir a los asesores, que son nombrados por una duración limitada o que están menos amparados que los jueces a tiempo completo (por ejemplo en el Reino Unido y en Dinamarca).

52. El CCJE considera que cuando, a titulo excepcional, se atribuye  un cargo judicial estatuido como de   tiempo completo,  por una duración limitada, el nombramiento debe ser renovable, salvo si existe un procedimiento que garantice que:

i. el órgano de nombramiento examinará la solicitud de renovación del juez si éste lo desea, y

ii. la decisión de renovación se toma con toda objetividad y según el mérito, sin tener en cuenta ninguna consideración política.

53. El CCJE considera que si el nombramiento es provisional o de duración limitada, la instancia responsable de la objetividad y transparencia del método empleado para el nombramiento o la renovación a una función de juez a tiempo completo tienen una importancia capital (ver también párrafo 3.3 de la Carta Europea).

54. El CCJE es consciente de que su mandato no hace referencia específica a la situación de los jueces a nivel internacional. La vocación del CCJE, que emana de una Recomendación (n.° 23) del informe de los Sabios de 1998, según la que la cooperación directa con las instituciones nacionales del sistema judicial debería estar reforzada. El objeto de la Resolución n.° 1 adoptada más tarde por los Ministros de Justicia en su 22ª Conferencia celebrada entre el 17 y el 18 de junio de 1999 en Chišinau, es la de contribuir a poner en marcha las prioridades enunciadas en el programa de acción global « para el refuerzo del papel de los jueces en Europa y de aconsejar (…) sobre la oportunidad (…) de la puesta al día de los instrumentos jurídicos del Consejo de Europa ». El programa de acción global se basa principalmente en los sistemas jurídicos internos de los Estados miembros. Sin embargo, es conveniente a los criterios de pertenencia al Consejo de Europa, que incluyen el “respeto de las obligaciones contraídas a título de la Convención Europea de los derechos Humanos”. A este respecto, “el sometimiento a la jurisdicción vinculante – en virtud del derecho internacional público – del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos es, sin duda, la principal característica del Consejo de Europa” (Informe de los Sabios, s, párrafo 9). 55. El CCJE considera que, como las jurisdicciones supranacionales y sus decisiones tienen una influencia creciente en los sistemas jurídicos nacionales, es imprescindible animar a los Estados miembros a respetar los principios relativos a la independencia, la inamovilidad, el nombramiento de los jueces y la duración del mandato que se les confía en instancias supranacionales.

56. El CCJE reconoce que por la importancia para los sistemas jurídicos nacionales y para los jueces de las obligaciones que resultan de los tratados internacionales como la Convención Europea y los tratados de la Unión Europea, es imprescindible, que el nombramiento y la renovación de los jueces a las instancias que interpretan dichos tratados, se beneficien de la misma confianza y respeten los mismos principios que los sistemas jurídicos nacionales .  El CCJE considera también que la intervención de la autoridad independiente mencionada en los párrafos 37 y 45 debería estar intervenir , con las oportunas adapataciones , en  los casos del nombramiento y de la renovación de los jueces de los tribunales internacionales. El Consejo de Europa y sus instituciones se basan en la creencia en  valores comunes superiores a los de los diferentes Estados europeos. Dicha creencia ya ha tenido efectos prácticos considerables . Constituiría una regresión  , en la afirmación de dichos valores y sobre los adelantos realizados para precisarlos y aplicarlos  , si no se insistiera sobre su aplicación a nivel internacional.

 Condiciones de ejercicio (inamovilidad y régimen de sanciones disciplinarias)

57. Según el gran principio de la independencia judicial, el ejercicio de la función desarrollada por un juez debe estar garantizada hasta la edad legal de la jubilación o hasta el vencimiento del mandato confiado para una duración determinada. ( Ver los principios fundamentales de las Naciones Unidas párrafo 12 ; Recomendación N.º R (94) 12 Principio I (2) (a) (ii) y (3) y Principio VI (1) y (2)) . Según la Carta Europea, este Principio se extiende a la designación o al nombramiento , para  un servicio o en un lugar diferente sin el consentimiento del interesado (salvo en el caso de reorganización judicial o de traslado temporal), pero la Carta y la Recomendación n.º R (94) 12 indican que el traslado puede ser dispuesto  a título de sanción disciplinaria.

58. El CCJE indica que en la República Checa no existe una edad obligatoria de jubilación, pero que “al cumplir los 65 años, un juez puede ser revocado por el Ministro de Justicia”.

59. La existencia de excepciones a las reglas de inamovilidad, especialmente las que proceden de sanciones disciplinarias, lleva inmediatamente a interesarse por la instancia y por el método por el que los jueces pueden ser sancionados, así como por los motivos de las sanciones disciplinarias.  La Recomendación n.º R (94) 12, Principio VI (2) y (3), insiste en la necesidad de una definición precisa de las infracciones por las que un juez puede ser revocado, y de los procedimientos disciplinarios que respetan las exigencias vinculadas  a los derechos de defensa , reconocidos en la  Convención Europea de los Derechos Humanos. Añade además, que los « Estados deberían estudiar la posibilidad de constituir, en virtud de una ley, un órgano competente especial encargado de aplicar las sanciones y las medidas disciplinarias, cuando éstas no están supervisadas por un tribunal, y cuyas decisiones deberían estar controladas por un órgano judicial superior, o que sería él mismo un órgano judicial superior”. La Carta Europea asigna este papel a una instancia independiente que debería “intervenir” en todos los aspectos de la selección y de la carrera de cada juez.

60. El CCJE considera

(a) que la inamovilidad de los jueces debiera  ser un elemento expreso de la independencia consagrada normativamente ,  al nivel interno más elevado (ver párrafo 16 más arriba) ;

(b) que la intervención de una instancia independiente ¹³, conforme a un procedimiento que garantiza plenamente los derechos de la defensa, tiene una importancia capital en las cuestiones disciplinarias  ; y

(c) que sería útil  elaborar reglas que definan, no sólo las conductas que puedanb motivar la revocación, sino también el conjunto de los comportamientos que puedan provocar sanciones disciplinarias o un cambio de estatuto como por ejemplo un traslado a otro juzgado o a otro lugar.

Cuando el CCJE elabore un informe detallado sobre las reglas de conducta , se pudiera plantear,  un informe detallado sobre la cuestión que contenga un proyecto de textos para su examen por el CDCJ, aunque las indicadas reglas de conducta ,  estén unidas al presente tema de la independencia.

 Remuneración

61. Según la Recomendación N.º R (94) 12, « la remuneración (de los jueces) debería estar garantizada por la Ley “y debe ser”  proporcional a la dignidad de su profesión y a las responsabilidades que se asume ” (Principios I (2) (a) (ii) y III (1) (b). La Carta Europea contiene un reconocimiento realista de la importancia de una remuneración adecuada que proteja a los jueces “de presiones encaminadas a influir sobre el sentido de sus decisiones y más generalmente sobre su comportamiento...” y de la importancia de un seguro médico y de una pensión de jubilación suficientes (párrafo 6).  El CCJE aprueba totalmente esta mención de la Carta.

62. Aunque algunos sistemas (por ejemplo, en los países nórdicos) aplican mecanismos tradicionales a falta de disposiciones legales formales en esta materia , el CCJE considera ,  que es generalmente importante (y especialmente en el caso de las nuevas democracias) fijar disposiciones legales específicas que garanticen unos salarios de jueces protegidos contra reducciones y que aseguren de facto “el aumento de los salarios en función del coste de vida “ .

 Ausencia de influencia externa indebida

13 Ver párrafos 37 a 45  más arriba.

14 Ver también la balanza entre el Principio general de la libertad de expresión y la excepción (cuando  son necesarias medidas con el fin de mantener la autoridad y la imparcialidad del poder judicial) en el art. 10 de la CEDH.

interés público en el seno de la sociedad y con una prensa libre.  Los jueces tienen que aceptar ser personajes públicos y no ser en exceso susceptibles, ni frágiles.  El CCJE considera que no parece ser necesaria una modificación de principio, pero los jueces de los diferentes Estados podrían sacar provecho de debates y de intercambios de información sobre situaciones particulares.

 Independencia en el seno del aparato judicial

64. En primer lugar, hay que subrayar que un juez en el ejercicio de sus funciones no es el empleado de nadie, sino que ejerce una función de Estado. Por consiguiente, está al servicio de la Ley y no es responsable más que ante la Ley. Cuando un juez examina una causa, no actúa en base a ninguna orden o instrucción por parte de un tercero en el seno o dentro de un sistema judicial.

65. Según el Principio I(2)8a)(i) de la Recomendación N.º R (94) 12, “Las decisiones de los jueces no deberían ser susceptibles de ser revisadas fuera de los procedimientos de recurso previstos por la Ley” y según el Principio I(2)(a)(iv), “salvo las decisiones relativas a la amnistía, el indulto o medidas similares, el gobierno o la administración, no deberían estar habilitados para tomar decisiones que anulen decisiones de justicia de modo retroactivo”.  El CCJE indica que, según las respuestas al cuestionario, dichos principios son generalmente seguidos, de modo que no se propone ninguna modificación.

66. El CCJE avisa del riesgo potencial que la influencia de la jerarquía judicial interna puede tener sobre la independencia de los jueces. Se sabe que la independencia supone, no sólo el estar al amparo de una influencia externa indebida, sino también el estar fuera de la influencia indebida que, en algunas situaciones, puede proceder de la actitud de otros jueces. "Los jueces deberían ser absolutamente libres para decidir  libremente sobre las causas que les son confiadas, según su  convicción personal y su propia interpretación de los hechos, y en virtud de las reglas del derecho en vigor" (Recomendación n.° R (94) 12, Principio I (2)(d)). Se trata aquí de los jueces considerados de modo aislado. Los términos empleados no excluyen las doctrinas como la del precedente en los países de Common law (es decir, la obligación de un juez de una jurisdicción de grado inferior de atenerse a una decisión anterior tomada por un Tribunal de grado superior sobre un punto de debate  planteado directamente en una causa posterior).

67. El Principio I(2)(d) añade también lo siguiente: « Los jueces no deberían tener la obligación de dar cuentas a ninguna persona ajena al poder judicial sobre el fondo de las causas que llevan”. Esta frase no está muy clara. « Dar cuenta » sobre el fondo de causas, incluso a otros miembros del poder judicial, parece a priori, contrario al principio de independencia judicial. Si una decisión judicial fuera pronunciada con una incompetencia tal que pudiera comportar la comisión de una  falta profesional , podría ser distinto, pero incluso en ese caso poco probable, el juez no daría cuenta, sino que debería refutar una acusación.

68. El poder jerárquico confiado  a las jurisdicciones de grado superior en muchos sistemas, puede, en la práctica, poner en peligro la independencia individual de los jueces. Una solución sería la de transferir todas las competencias pertinentes a un Alto Consejo de Justicia, que protegería entonces a los jueces de cualquier injerencia externa e interna. Esto nos lleva a la Recomendación de la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, de la que ya hemos hablado con detalle ya se  en los apartados titulados El órgano de nombramiento y ausencia de influencia externa indebida.

69. En los países en los que existen, los sistemas de inspección de los tribunales , estos no deberían interesarse por el fondo o por la justicia de las decisiones dictadas en los concretos procesos ,  ni animar a los jueces, por razones de eficacia, a favorecer la productividad en detrimento del buen cumplimiento de su papel. Éste consiste en tomar una decisión ampliamente meditada de acuerdo con los intereses de los justiciables. 

70. En este contexto, el CCJE toma nota del sistema italiano moderno de diferenciación de los grados, de los salarios y de las funciones, ya descrito en el párrafo 30 más arriba. El objetivo de dicho sistema es reforzar la independencia de los jueces. También permite que causas difíciles de primera instancia (por ejemplo, las que están relacionadas con la mafia en Italia) sean tratadas por jueces muy cualificados.

 Papel de los jueces

71. Este título podría cubrir un amplio abanico de temas. Muchos puntos exigirán un examen detallado cuando el CCJE se interese por la cuestión de las reglas, por consiguiente, lo dejaremos hasta entonces. Es el caso de las cuestiones como la pertenencia a un partido político y la realización  de actividades políticas.

72. En su reunión, el CCJE ha mencionado que, en algunos sistemas, las funciones de juez, de fiscal y de funcionario del Ministerio de Justicia son intercambiables. A pesar de estos puentes, el CCJE considera  que el examen del papel, del estatuto y de los deberes de los fiscales, paralelamente a los de los jueces no compete a su mandato. Quedaría, sin embargo, por decir si tal sistema es compatible con la exigencia de independencia de los jueces. Es un tema de gran importancia en los sistemas jurídicos concernidos. El CCJE considera que este punto merecería un estudio posterior pormenorizado, quizás en relación con el estudio de las reglas de conducta de los jueces, pero necesitaría la evaluación de un especialista.

Conclusiones

15 Ver párrafo 27  más arriba.

(1) Los principios fundamentales de la independencia de los jueces deberían ser enunciados a nivel constitucional o en normas internas del nivel más elevado en cada Estado miembro y sus reglas más específicas en las normas de nivel legislativo (párrafo 16).

(2) En cada Estado miembro, las autoridades responsables de los nombramientos y de las promociones, o encargadas de formular recomendaciones en la materia, deberían adoptar, hacer públicos y poner en marcha criterios objetivos con el fin de que la selección y la carrera de los jueces estén "basados en el mérito conseguido gracias a cualificaciones, integridad, competencia y eficacia".

(3) La antigüedad no debería ser el principio esencial de promoción. Una experiencia profesional adecuada es, sin embargo, pertinente, ya que las condiciones previas unidas al número de años de experiencia pueden contribuir a reforzar la independencia (párrafo 29).

(4) El CCJE considera que la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces – aunque aconseje la intervención de una instancia independiente compuesta, en gran medida, por representantes de los jueces elegidos democráticamente por otros jueces – va por buen camino, y el CCJE la recomienda (párrafo 45).

(5) El CCJE considera que si el nombramiento es provisional o por una duración limitada, la instancia responsable de la objetividad y la transparencia del método empleado para el nombramiento o la renovación a una función judicial en condiciones de plenitud ,  tienen una importancia capital, (ver también párrafo 3.3 de la Carta Europea, párrafo 53).

(6) El CCJE reconoce que por la importancia para los sistemas jurídicos nacionales y para los jueces de las obligaciones que resultan de los tratados internacionales, como la Convención Europea y los tratados de la Unión Europea, es imprescindible que el nombramiento y la renovación de los jueces en las instancias que interpretan dichos tratados, se beneficien de la misma confianza y respeten los mismos principios que los sistemas jurídicos nacionales. El CCJE también considera que la intervención de la autoridad independiente mencionada en los párrafos 37 y 45 , debiera fomentarse ,  en los casos de nombramiento y renovación de los jueces de los tribunales internacionales (párrafo 56).

(7) El CCJE considera que la inamovilidad de los jueces debería ser un elemento expreso de la independencia dedicada al nivel interno más elevado (párrafo 60).

(8) La remuneración de los jueces debería ser proporcional a su papel y a sus responsabilidades, del mismo modo debería beneficiarse de un seguro médico y de una pensión de jubilación suficientes. Los salarios deberían estar garantizados por las disposiciones legales específicas que los protejan contra las reducciones y aseguren su aumento en función del coste de la vida (párrafos 61-62).

(9) Cada juez goza de la independencia en el ejercicio de sus funciones, a pesar de cualquier jerarquía en el seno de las jurisdicciones (párrafo 64).

(10) El uso de los datos estadísticos y de los sistemas de inspección judicial no deben perjudicar la independencia de los jueces (párrafos 27 y 69).

(11) El CCJE observa que sería oportuno elaborar recomendaciones adicionales o enmendar la Recomendación N.º R (94) 12 en base a dicha opinión y a futuros trabajos que serán  emprendidos por el CCJE.