Estrasburgo,  19 de noviembre de 2002                                            CCJE (2002) OP N.°3

[ccje/doc2001/ccje(2002)op n.°3 f]

                                                   

CONSEJO CONSULTIVO DE LOS JUECES EUROPEOS

(CCJE)

INFORME N.º 3 ( 2002 )

DEL CONSEJO CONSULTIVO DE LOS JUECES EUROPEOS (CCJE)

A LA ATENCIÓN DEL COMITÉ DE MINISTROS

DEL CONSEJO DE EUROPA

SOBRE LOS PRINCIPIOS Y REGLAS  QUE RIGEN

LOS IMPERATIVOS PROFESIONALES

APLICABLES A LOS JUECES

Y ESPECIALMENTE LA DEONTOLOGÍA,

LOS COMPORTAMIENTOS INCOMPATIBLES

Y LA IMPARCIALIDAD

1. El Consejo Consultivo de los Jueces Europeos (CCJE) ha redactado el presente Informe en base a las respuestas de los Estados a un cuestionario y a los textos elaborados por el Grupo de trabajo del CCJE y por el especialista, M. Denis SALAS (Francia). 

2. El presente Informe hace referencia al Informe CCJE (2001) OP N.°1 (www.coe.int/legalprof, CCJE (2001) 43) sobre las normas relativas a la independencia y a la inamovilidad de los jueces, especialmente los párrafos 13, 59, 60 y 71.

3. El CCJE ha tenido en cuenta para su análisis varios documentos, especialmente:

- los principios fundamentales de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la magistratura (1985);

- la Recomendación N.º R (94) 12 del Comité de Ministros  del Consejo de Europa  , sobre la independencia, la eficacia y el papel de los jueces.

- la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces (1998) (DAJ/DOC (98) 23) ;

- el Código deontológico de la magistratura, proyecto de Bangalore¹.

4. El presente Informe gira en torno a dos ejes principales:

-los principios y las reglas de conducta profesionales relativas a la determinación de los principios éticos, siguiendo estándares muy altos, que pueden ser traducidos en una declaración de principios de conducta profesional establecida por los mismos jueces (A);

-los principios y los procedimientos aplicables a la responsabilidad penal, civil y disciplinaria de los jueces (B).

5. El CCJE se ha preguntado en este contexto si las reglas y los principios existentes eran plenamente compatibles con las exigencias del tribunal independiente e imparcial impuestas por la Convención europea de los Derechos Humanos. 

6. Por consiguiente, el CCJE propone buscar respuestas a las siguientes preguntas :

- ¿qué normas de conducta han de seguir los jueces ?

- ¿cómo tendrían que ser formuladas las normas de conducta?

- ¿qué responsabilidad penal, civil o disciplinaria habría que aplicar, llegado el caso, a los jueces?

7. El CCJE opina que las respuestas a dichas preguntas contribuirán a la puesta en marcha del programa marco de acción global para los jueces en Europa, especialmente con relación a las  prioridades relativas a los derechos y responsabilidades del juez, conducta ética y profesional (ver doc. CCJE (2001),anexo A, parte III B), y, en este contexto, se destacan  las conclusiones incluidas en los párrafos 49, 50, 75, 76 y 77 más abajo .

A. LAS NORMAS DE CONDUCTA DE LOS JUECES

1 Desde entonces, el texto se revisó en noviembre de 2002 y actualmente se ha convertido en: “Los Principios de Bangalore sobre la deontología judicial ”. El CCJE no ha examinado dichos principios. La Nota explicativa de los Principios reconoce la contribución del Grupo de trabajo del CCJE reunido en junio de 2002.

Los poderes del juez están estrictamente relacionados con los valores de la Justicia, la verdad y la libertad. Las normas de conducta de los jueces son el corolario de dichos valores y la condición de la confianza en la justicia.

9. La confianza en la justicia es cada vez más importante debido a la mundialización creciente de los litigios y a la circulación de las sentencias. Además, las expectativas legítimas de los justiciables en un Estado de derecho requieren que se definan  principios generales compatibles con un proceso  equitativo y que garanticen los derechos fundamentales. El juez tiene que cumplir con los deberes impuestos, con el fin de garantizar su imparcialidad y la eficacia de su intervención.

1º)  ¿Qué normas de conducta han de seguir los  jueces ?

10. El estudio de las reglas que rigen los imperativos profesionales aplicables a los jueces lleva a interrogarse sobre los principios en los que se basan, así como sobre los objetivos perseguidos.

11. Cualesquiera que sean las modalidades de su selección, de su formación y de la duración de su mandato, un juez tiene poderes e interviene en ámbitos relacionados con lo esencial de la vida de los ciudadanos. Un reciente estudio de  investigación , pone de manifiesto que entre todos los poderes públicos, el judicial es probablemente el que más ha evolucionado en los países europeos². Las sociedades democráticas reclaman, cada vez más, su justicia. El pluralismo creciente de nuestras sociedades lleva a cada grupo a buscar un reconocimiento o una protección que no siempre se le reconoce. Si bien la estructura de las democracias está profundamente dañada, las variaciones nacionales se muestran resistentes . El derecho y la justicia son una legitimidad imprescindible para la reconstrucción democrática de los países de la Europa del Este que acaban de salir de regímenes autoritarios. En esos lugares, más que en ningún otro, la justicia se afirma por la relación que tiene con los demás poderes públicos y por su función de control jurisdiccional.

12. Los poderes conferidos al juez están  sometidos, no sólo al derecho interno, expresión de la voluntad nacional, sino también a los principios del derecho internacional y de justicia reconocidos en las sociedades democráticas modernas.

13. Dichos poderes son conferidos a los jueces con el fin de permitirles hacer justicia a través de la aplicación de la ley y garantizar que cada persona disponga de los derechos y/o de los bienes a los que tiene derecho y de los que pudiera  verse injustamente privada.

²Las mutaciones de la justicia. Comparaciones europeas, Ph. Robert y A. Cottino (dir.), L’Harmattan, 2001.

Lejos de subrayar el pleno poder del juez, pone de relieve las garantías de las que gozan los justiciables y enuncia los principios que fundamentan los deberes del juez: independencia e imparcialidad.

15. Se puede observar durante estos últimos años ,  una exigencia creciente de reforzar  las garantías de independencia y de imparcialidad de los jueces, se han creado órganos independientes con el fin de proteger a la justicia de las intervenciones partidistas; se ha reforzado la importancia del  Convenio Europeo de los Derechos del Hombre  , a través de la jurisprudencia del Tribunal europeo de Estrasburgo y de los tribunales nacionales.

16. La independencia de los jueces constituye un principio esencial y una garantía para todos los ciudadanos, comprendiendo a  los jueces. Dicha independencia incluye a la vez un aspecto institucional y un aspecto individual. El Estado democrático debiera  fundarse en la separación de los poderes. Cada juez debería intentar, por todos los medios, mantener la independencia judicial tanto en el plano institucional, como en el plano individual.  En el Informe N.º 1 (2001) del CCJE, párrafos 10-13, se ha analizado con detalle la razón de dicha independencia. Como se comprobó en aquel momento, la imparcialidad de los jueces es un complemento indisociable y, al mismo tiempo, constituye una condición fundamental de dicha imparcialidad, que es esencial para la credibilidad de los sistemas judiciales así como para la confianza que éstos deben inspirar en cualquier sociedad democrática.

17. El artículo 2 de los « Principios fundamentales relativos a la independencia de la magistratura », elaborados por las Naciones Unidas en 1985, afirma que “los magistrados solucionan los casos que les son confiados, con imparcialidad, según los hechos y de conformidad con la Ley, sin restricciones y sin ser sometidos a influencias, incitaciones, presiones, directas o indirectas, por parte de cualquiera o por cualquier razón”. Según el artículo 8, los magistrados “deben actuar siempre de modo que garanticen la dignidad de su cargo y la imparcialidad y la independencia de la magistratura”.

18. El Comité de los Ministros del Consejo de Europa ha afirmado en la Recomendación N.º R (94) 12 sobre la independencia, la eficacia y el papel de los jueces (principio I.2.d) que “los jueces deberían ser absolutamente libres para juzgar las causas que les  son confiadas, de modo imparcial, según su íntima convicción y su propia interpretación de los hechos, y de conformidad con las reglas de  derecho vigentes ”.

19. La Carta Europea sobre el estatuto de los jueces indica que es el estatuto de los jueces el que debería garantizar la imparcialidad que toda persona espera legítimamente de las jurisdicciones (párrafo 1.1).  El CCJE está de acuerdo con dicha indicación.

20. El Tribunal Europeo comprueba la imparcialidad, tanto desde un enfoque subjetivo, que tiene en cuenta la convicción o el interés personal de un determinado  juez en un determinado asunto , como observando una perspectiva  objetiva , que lleve a determinar si el juez ofrece  las garantías suficientes como para excluir a este respecto cualquier duda legítima³.

21. Los jueces deberían, en cualquier circunstancia, adoptar un comportamiento imparcial, para evitar que surja, en el espíritu del justiciable, una sospecha legítima de parcialidad. Las apariencias deberían ser guardadas, tanto en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales como en las demás actividades del juez.

a. Imparcialidad y comportamiento del juez en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

22. La confianza y el respeto hacia la magistratura son las garantías de la eficacia del sistema jurisdiccional: los justiciables perciben la conducta del juez en su actividad profesional como un factor esencial de la credibilidad de la justicia.

23. Por consiguiente, el juez debería cumplir con su misión sin favoritismos y sin manifestar prejuicio alguno o prevención. No debería determinarse, en función de consideraciones ajenas, a  la aplicación de las reglas del derecho. Mientas que lleva un caso, o vaya a llevarlo, no debe realizar comentarios, intencionadamente, que puedan razonablemente hacer pensar, en un prejuicio en la solución del litigio, o que influirán sobre el carácter equitativo del procedimiento. Debe dispensar un trato correcto a todas las personas (partes, testigos, abogados, por ejemplo) sin distinción por motivos ilegítimos o carente de relación con el buen ejercicio de sus funciones. Del mismo modo, debería garantizar una competencia profesional evidente en el ejercicio de sus funciones.

24. El juez debería también ejercer sus funciones dentro del respeto de la igualdad de trato de las partes, evitando cualquier prejuicio y discriminación, manteniendo el equilibrio entre las partes, garantizando el respeto del principio de la contradicción.

25. Asimismo, deberá demostrar un alto nivel de conciencia profesional con el fin de garantizar la eficacia del sistema judicial. Garantizará un alto nivel de competencia profesional, merced  a una formación inicial y continuada  que le asegure una cualificación adecuada.

26. El juez también debería realizar sus funciones con una diligencia y rapidez razonables. Para esto, tiene que contar obviamente con los medios adecuados, con equipamiento y con asistencia. Con la ayuda de dicho equipo, el juez debería preocuparse y ser capaz de realizar sus funciones, con arreglo a las exigencias Artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y pronunciar sentencias en un plazo razonable.

b. Imparcialidad y comportamiento extra judicial del juez.

³ Ver por ejemplo Casoe Piersack, sentencia del 1 de octubre de 1982, Serie A 53, § 30, Caso De Cubber,  sentencia del 26 de octubre de 1984, Serie A 86, § 24.Caso Demicoli, sentencia del 27 de agosto de 1991, Serie A 210, §40, Caso Sainte-Marie, sentencia del 16 de diciembre de 1992, Serie A 253-A § 34.

28. Sin embargo, dichas actividades representan en ocasiones  riesgos para su imparcialidad e, incluso, en ocasiones, para su independencia. Por consiguiente, conviene encontrar un equilibrio razonable entre el grado del compromiso del juez en la sociedad y la garantía de su independencia y de su imparcialidad, así como de las apariencias de dicha independencia y de dicha imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. En este orden de cosas, la pregunta que habría que plantearse siempre, es la de saber si el juez, en un contexto social preciso, y a los ojos de un observador informado y sensato, participa en una actividad que podría comprometer objetivamente su independencia o su imparcialidad.

29. El juez debería adoptar un comportamiento digno en su vida privada. Teniendo en cuenta la diversidad cultural de los países miembros del Consejo de Europa y la evolución constante de las costumbres, no se pueden aplicar imperativos demasiado precisos para determinar las normas aplicables al comportamiento del juez en su vida privada. El CCJE anima a la puesta en marcha, en el seno del cuerpo judicial, de uno o varios  órganos, o de una o diversas  personas, que tengan un papel consultivo y de consejo, a los que los jueces se puedan dirigir cada vez que tengan una duda sobre la compatibilidad de una actividad privada con su posición de juez.  La existencia de dichos órganos o de dichas personas facilitará la instauración, en el seno del cuerpo  judicial, de una discusión sobre el contenido y el alcance de las reglas deontológicas. Por poner dos ejemplos, dichos órganos o dichas personas podrían establecerse bajo la égida de un Tribunal Supremo o de una asociación de jueces. Deberían en cualquier caso ser distintos y tener objetivos diferentes a los de los órganos encargados de sancionar las faltas disciplinarias.

30. La participación de los jueces en actividades políticas plantea algún problema importante. Es cierto que el juez es un ciudadano al que le se debe reconocer el ejercicio de los derechos políticos conferidos a los demás ciudadanos. Sin embargo, desde la perspectiva del derecho a un  proceso  equitativo y considerando las expectativas legítimas de los justiciables, el juez debiera reservarse en cuanto al desempeño  de una actividad política pública. Algunos Estados han integrado dicha exigencia en sus reglas disciplinarias y sancionan comportamientos contrarios a la obligación de “reserva” impuesta a los magistrados. Asimismo, han instaurado incompatibilidades expresas entre las funciones de los magistrados y algunos mandatos políticos (mandato en el parlamento, en el Parlamento europeo, o mandato como político local) que, en ocasiones, también se refiere al cónyuge del magistrado.

31. Sería bueno reflexionar más ampliamente sobre la participación de los jueces en debates públicos de carácter político: para que el público conserve su confianza en el sistema judicial, es necesario que los jueces no se expongan a ataques políticos incompatibles con la neutralidad que requiere la función jurisdiccional

32. Según la lectura de las respuestas al cuestionario, se desprende que en algunos Estados, la implicación de los jueces en el mundo político se concibe de modo restrictivo.

33. Los debates, en el seno del CCJE, han demostrado que había que garantizar el equilibrio entre la libertad de opinión y de expresión del juez y la exigencia de neutralidad.  Es necesario que el juez, aunque su adhesión a un partido político o su participación en el debate público sobre los grandes problemas de sociedad no se descarte, se abstenga al menos de una actividad política que pueda comprometer su independencia y atentar contra su imagen de imparcialidad.

34. Sin embargo, el juez debería poder participar en ciertos debates relativos a la política judicial del Estado. Debería poder ser consultado y participar activamente en la elaboración de las disposiciones legislativas relativas a su estatuto y, en un sentido más amplio, en las relativas al funcionamiento de la justicia. Dicho aspecto de la actividad de los jueces plantea la pregunta de si es oportuna su participación en organizaciones sindicales. La libertad de expresión y de opinión permite al juez ejercer derechos sindicales (de asociación), pero se pueden plantear reservas en cuanto al derecho de huelga.

35. El hecho de trabajar en un ámbito diferente, le permite al juez tener una visión sobre el mundo y un conocimiento de los problemas de la sociedad distintos a los que adquiere durante el ejercicio de su profesión. Sin embargo, presenta riesgos que es conveniente no olvidar: la opinión pública puede considerarla como contraria a la separación de poderes y contribuir a debilitar la imagen de independencia y de imparcialidad de los jueces.

36. El tema de la participación de los jueces en algunas actividades gubernamentales, como las de los gabinetes ministeriales, plantea problemas especiales. Conviene matizar que ningún obstáculo se opone a que un juez ejerza sus funciones en un servicio administrativo de un ministerio (por ejemplo, un servicio de legislación civil o penal en el Ministerio de Justicia). La cuestión es más delicada en cuanto a la entrada de un juez en un gabinete ministerial. Efectivamente, el ministro tiene el derecho de elegir libremente a los miembros de su gabinete y, éstos, en calidad de colaboradores cercanos del ministro, participan en cierto modo en sus actividades políticas. En dichas condiciones, sería deseable, que la incorporación  de un juez, en un gabinete ministerial político, dependiera de la opinión del órgano independiente encargado de pronunciarse sobre el nombramiento de los jueces, con el fin de que dicha autoridad pudiera definir, especialmente, las reglas de conducta aplicables en cada caso.

c. Imparcialidad y otras actividades profesionales del juez⁴

4 Para un análisis profundizado de las incompatibilidades, ver el Comunicado de Jean-Pierre Atthenont presentado durante el seminario organizado por el Consejo de Europa sobre el Estatuto del Juez  (Bucarest, 19-21 de marzo de 1997) y el  comunicado de Pierre Cornu presentado durante el seminario organizado por el Consejo de Europa sobre el Estatuto del Juez (Chisinau, 18-19 de septiembre de 1997).

38. Los países han adoptado diferentes soluciones para resolver el problema de las actividades incompatibles (ver resumen anexo al presente informe), con el objetivo general de no alzar una barrera infranqueable entre el juez y la sociedad.

39. El  CCJE, considera que las reglas deontológicas deberían prever que el juez debiera evitar los comportamientos susceptibles de comprometer la dignidad de su función y tendría que garantizar  la confianza en la justicia, disminuyendo  los riesgos de conflictos de intereses. Para esto debería abstenerse de cualquier actividad profesional accesoria que perjudique su independencia y atente contra su imparcialidad. En dicho contexto, el CCJE suscribe la disposición de la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, según la cual la libertad del ejercicio de las actividades ajenas a la función de juez “sólo puede limitarse en la medida en la que las actividades externas son incompatibles con la confianza en la imparcialidad y la independencia del juez o de la jueza con la disponibilidad requerida para tratar con atención y en un plazo razonable las causas que les son adjudicadas” (párrafo 4.2). La Carta Europea reconoce, igualmente, el derecho de los jueces a adherirse a organizaciones profesionales y el derecho de expresión (párrafo 1.7) con el fin de evitar las “excesivas rigideces” susceptibles de alzar barreras que les separen de la sociedad (párrafo 4.3). Efectivamente, es importante que el juez siga dedicando la mayor parte de su trabajo al papel de juez, incluso a las actividades conexas, y que no tenga la tentación de prestar una atención excesiva a actividades extrajudiciales. Es evidente que la atracción hacia dichas actividades es mayor cuando éstas conllevan una recompensa. Habría que trazar una clara línea de demarcación entre lo permitido y lo prohibido, en base a las condiciones particulares que existen en cada país, teniendo en cuenta que el órgano o la persona referidos  en el párrafo 29 más arriba, debería tener aquí un papel.

d. Imparcialidad y relación del juez con los medios de comunicación.

40. Se puede observar la tendencia general a la mediatización de la actividad de la magistratura, sobre todo en el sector penal y, especialmente, en algunos países de Europa occidental. Teniendo en cuenta los lazos que pueden surgir entre los jueces y los medios de comunicación, se corre el riesgo de que el magistrado se deje condicionar en su actividad por el periodista. El CCJE recuerda aquí que en su Informe N.º 1 (2001), comprobó que, aunque la libertad de prensa sea un principio eminente, también conviene proteger el procedimiento judicial contra cualquier influencia externa indebida. Por consiguiente, es importante que el juez se muestre reservado en sus relaciones con la prensa, que sepa salvaguardar su independencia y su imparcialidad, absteniéndose de cualquier explotación personal en sus posibles relaciones con los periodistas, de los comentarios injustificados sobre los expedientes que tiene a su cargo. El derecho del público a la información es, sin embargo, un principio fundamental previsto en el artículo 10 del Convenio europeo de Derechos Humanos. Implica que el juez responda a las expectativas legítimas de los ciudadanos mediante decisiones claramente motivadas. El juez debería también tener la libertad de preparar un resumen o un comunicado explicando lo esencial, o precisando el significado de sus decisiones para el público. Además, para los países en los que el juez interviene en la realización o en el control de las investigaciones penales, conviene conciliar la reserva que ha de tener el juez sobre los expedientes que tiene a su cargo con el derecho a la información. Es así como el juez puede ejercer libremente su misión, sin temor a las presiones que puedan ser ejercidas por los medios de comunicación. El CCJE ha anotado con interés la práctica que en algunos países está en vigor que consiste en confiar a un juez responsable de la comunicación o a un portavoz agregado a un tribunal, la labor de comunicar a la prensa los temas que interesen al público.

2º)¿Cómo tendrían que formularse las normas de conducta?

41. La tradición jurídica continental lleva naturalmente a reconocer las virtudes de la codificación.  Varios países se han dotado de códigos  deontológicos  en el sector público (policía), en profesiones reglamentadas (notarios, médicos), en el sector privado (prensa). En lo relativo a los jueces, desde hace poco se puede observar la creación de los códigos éticos inspirados en los Estados Unidos, sobre todo en los países de la Europa del Este.

42. El más antiguo es el “código ético” italiano, adoptado el 7 de mayo de 1994 por la Asociación de los magistrados italianos, una organización profesional de magistrados. La palabra « código » es inadecuada, ya que en realidad se trata de 14 Artículos que recogen la totalidad del comportamiento del magistrado en ejercicio (inclusive los jefes de jurisdicción), así como del fiscal⁵. Está claro que no se trata de reglas disciplinarias o penales, sino de un instrumento de autocontrol del cuerpo, generado por él mismo. El Artículo 1 recoge el principio general: « En la vida social, el magistrado debe comportarse con dignidad, corrección y permanecer atento al interés público. En el marco de sus funciones y en cada acto profesional, debe poseer los valores de desinterés personal, de independencia y de imparcialidad ».

43. Otros países, como Estonia, Lituania, Ucrania, Moldavia, Eslovenia, República Checa y Eslovaquia, tienen un “Código ético judicial” o “Principios de conducta” adoptados por juntas representativas de jueces y diferentes de las reglas disciplinarias.

44. La tendencia a la codificación se basa en argumentos serios: se trata, en primer lugar, de guiar a los jueces con el fin de que encuentren respuestas a preguntas de deontología profesional, lo que les confiere una autonomía en la decisión y garantiza su independencia con relación a los demás poderes. En segundo lugar, los códigos informan a los ciudadanos de las normas de conducta que pueden esperar por parte de los jueces. En tercer lugar, dichos códigos contribuyen a garantizar a los ciudadanos, que la justicia se ejerce de modo independiente e imparcial.

⁵ Tratan de las relaciones con los justiciables, del deber de la competencia, de la utilización de los recursos públicos, del uso de las informaciones profesionales, de las relaciones con la prensa, de la adhesión a las asociaciones, de la imagen de imparcialidad y de independencia, de la obligación de corrección con sus colaboradores, de la conducta en y fuera de las funciones y de los deberes del magistrado director.

Se trata de normas de autocontrol que llevan a reconocer que la aplicación de la Ley no es una acción mecánica, sino que tiene que ver con un verdadero poder de apreciación y coloca a los jueces en una posición de responsabilidad cara a ellos mismos y cara a los ciudadanos.

46. Además, la codificación de la deontología plantea algunas dificultades. Un código deontológico puede suscitar especialmente la ilusión de que contiene la totalidad de las reglas y de que todo lo que no está prohibido está permitido. Un código deontológico tiende a simplificar demasiado las situaciones, puesto que sitúa la deontología en un determinado periodo cuando se trata de una materia evolutiva. El CCJE opina que sería preferible preparar y utilizar una “declaración de principios de conducta profesional”, en lugar de un código.

47. El CCJE considera que la preparación de dichas declaraciones tendría que estar promovida en cada país, aunque no constituyan la única vía de difusión de las reglas de conducta profesional, ya que:

- la formación inicial y continua adecuadas deberían contribuir a elaborar y a transmitir las reglas deontológicas⁶;

- la inspección judicial en los Estados en los que existe podría contribuir, a través de la observación de los comportamientos, a hacer evolucionar las reflexiones deontológicas. Dicha reflexión, podría ser difundida, con motivo de un informe anual;

- la instancia independiente de la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces, en caso de que intervenga en procedimientos disciplinarios, fija, a través de sus decisiones, los perfiles de los deberes y las obligaciones de los jueces. La difusión adecuada de dichas decisiones podría permitir una mejor toma de conciencia de los valores que los fundan;

- se pueden constituir grupos a un nivel elevado, reuniendo a diferentes actores de la vida judicial, para contribuir a una reflexión ética y cuyos trabajos pueden ser difundidos;

- las asociaciones profesionales deberían constituir un foro de debate sobre las responsabilidades y la deontología de jueces y garantizar una amplia difusión de las reglas de conducta en el medio judicial.

48. El CCJE quiere subrayar que, con el fin de salvaguardar la independencia de los jueces, cuando se plantee la elaboración de una declaración de las normas deontológicas, ésta debe basarse en dos principios fundamentales:

⁶ En su informe de síntesis, presentado al término de los trabajos de la I Reunión de la Red de Lisboa, Daniel Ludet subraya que la formación debería ofrecer el vínculo e y animar a la reflexión sobre las prácticas profesionales de los jueces y sobre los principios éticos a los que remite (ver: La formación de los magistrados en las preguntas relativas a sus obligaciones profesionales y a la deontología de la profesión.  I Reunión de los miembros de la Red europea de intercambio de informaciones sobre la formación de los magistrados. Ediciones del Consejo de Europa).

ii) En segundo lugar, los principios deontológicos deberían emanar de los propios jueces y  ser concebidos como un instrumento de autocontrol del cuerpo, generado por ellos mismos, que permita al poder judicial adquirir una legitimidad a través del ejercicio de funciones en el marco de estándares éticos generalmente admitidos. Habría que prever una amplia concertación, que podría estar bajo la égida de una persona o de un órgano mencionados en el párrafo 29, cuyo objetivo podría ser, además, la explicación y la interpretación de la declaración de principios de la conducta profesional.

3°) Conclusiones sobre las normas de conducta

49. El CCJE opina:

i)  que los principios deontológicos deberían guiar la acción de los jueces,

ii) que dichos principios deberían proponer a los jueces unas líneas de conducta que les permitan resolver las dificultades a las que se enfrentan respecto a su independencia y a su imparcialidad,

iii) que dichos principios deberían emanar de los propios jueces y permanecer ajenos al sistema disciplinario de los jueces,

iv) que sería deseable crear en cada país uno o varios órganos o una o varias personas en el seno del cuerpo judicial, que desempeñen un papel consultivo de consejo para los jueces que tengan un problema relativo a la deontología profesional o una duda en cuanto a la compatibilidad de una actividad privada con su posición de juez.

50. En cuanto a las reglas de conducta de cada juez, el CCJE opina que cada juez debería :

i) intentar, por todos los medios, mantener la independencia judicial tanto a nivel institucional como individual.

ii) adoptar un papel íntegro en sus funciones y en su vida privada,

iii) adoptar, en cualquier circunstancia, un comportamiento imparcial y que, además, lo parezca,

iv) cumplir con su misión sin favoritismos, sin prejuicios efectivos o aparentes y sin prevención,

v) tomar sus decisiones en función de todas las consideraciones pertinentes para la aplicación de las reglas adecuadas de derecho, excluyendo cualquier consideración externa;

vi) manifestar la consideración necesaria hacía todas las personas que participan en la actividad jurisdiccional o están afectadas por ésta,

vii) ejercer sus funciones dentro del respeto de la igualdad de las partes, evitando cualquier prejuicio y discriminación, manteniendo el equilibrio entre las partes y garantizando el principio de contradicción,

viii) mostrarse reservado en sus relaciones con los medios de comunicación, preservar su independencia y su imparcialidad absteniéndose de cualquier explotación personal de sus posibles relaciones con los medios de comunicación y de comentarios injustificados sobre los expedientes que tiene a su cargo,

ix) garantizar un alto nivel de competencia profesional,

x) demostrar una gran conciencia profesional y una diligencia que responda a la exigencia de una resolución  pronunciada en un plazo razonable.

xi) dedicar la mayor parte de su tiempo de trabajo a actividades jurisdiccionales, incluso las actividades conexas,

xii) abstenerse de cualquier actividad política que por su naturaleza comprometa su independencia y atente contra su imagen de imparcialidad.

B. RESPONSABILIDAD PENAL, CIVIL Y DISCIPLINARIA DE LOS JUECES

4°) ¿Cuál debería ser la responsabilidad penal, civil y disciplinaria de los jueces ?

51. El corolario de los poderes y de la confianza que la sociedad concede a los jueces, es que tendría que ser posible considerarlos responsables, e incluso destituirlos de sus funciones, en caso de que su conducta sea lo suficientemente grave como para justificar tal medida. Conviene ser prudente a la hora de reconocer tal responsabilidad, ya que la independencia y la libertad de la magistratura han de ser preservadas ante cualquier presión indebida. En este contexto, el CCJE examina una a una las preguntas de la responsabilidad penal, civil y disciplinaria. En la práctica, la posibilidad de una responsabilidad disciplinaria de los jueces constituye el aspecto más importante.

a.      Responsabilidad penal

52. Los jueces que, en el ejercicio de sus funciones, cometen lo que, en cualquier circunstancia sería considerado como un delito  (por ejemplo, aceptar sobornos) no pueden pretender eludir los procedimientos penales ordinarios. Las respuestas a los cuestionarios demuestran que en algunos Estados, incluso las faltas cometidas por magistrados que obran de buena fe, pueden considerarse como una infracción penal. En Suecia y en Austria, los jueces (siguiendo el mismo procedimiento que los demás funcionarios) pueden ser sancionados (por ejemplo, con  una multa) en el caso de negligencia grave (por ejemplo, relativa a un encarcelamiento o una detención demasiado larga).

53. Sin embargo, si la práctica actual no excluye totalmente la responsabilidad penal de los jueces por faltas no intencionadas cometidas en el ejercicio de sus funciones, el CCJE considera que la introducción de tal responsabilidad no es ni generalmente aceptable ni debe ser promovida. El juez no debería tener que trabajar bajo la amenaza de una sanción financiera, y aún menos de una pena de cárcel, amenazas cuya existencia podría, incluso inconscientemente, influir a la hora de pronunciar su sentencia.

54. El uso de los procedimientos penales vejatorios contra un juez que no le cae bien al litigante, está siendo habitual en algunos Estados europeos. El CCJE opina que en los países en los que las personas privadas pueden iniciar una investigación o entablar procesos penales, debería existir un mecanismo para impedir o para poner un término a tales investigaciones o procedimientos contra un juez sobre el ejercicio de sus funciones, cuando no hay motivos para pensar que la responsabilidad penal del juez está comprometida.

b. Responsabilidad civil

55. Consideraciones similares a las que se recogen en el párrafo 53 se aplican a la imposición de una responsabilidad civil personal de los jueces en base a sus decisiones erróneas o a otras faltas (por ejemplo, dilaciones excesivas ). Un principio general dice que los jueces deberían quedar absolutamente libres de cualquier responsabilidad civil personal sobre cualquier reclamación directamente dirigida a ellos y relacionada con el ejercicio de sus funciones cuando obran de buena fe. Los errores judiciales, en materia de competencia o de procedimiento, en la determinación o la aplicación de la ley o aún en la valoración  de los elementos de prueba, deberían poder ser objeto de un recurso. Las otras faltas de los jueces que no pueden ser corregidas de este modo (incluso, por ejemplo, dilaciones excesivas) deberían, como mucho, llevar a una reclamación del justiciable descontento frente  el Estado. Que el Estado pueda, en algunas circunstancias, verse obligado, según el Convenio europeo de Derechos Humanos, a indemnizar a un justiciable, es otra cuestión  cuyo examen no entra directamente en el marco del presente Informe.

56. Sin embargo, en algunos países europeos, los jueces pueden ser civilmente responsables por decisiones erróneas que han tomado o por otras faltas graves⁷, especialmente a petición del Estado, después de que un justiciable descontento haya obtenido el reconocimiento de  su derecho a reparación en el marco de un procedimiento contra el Estado. Por ejemplo, en la República Checa, el Estado puede verse obligado a reparar un perjuicio provocado por una decisión ilegal de un juez o de una actuación  judicial, pero puede ejercitar la acción de regreso  frente  el juez, si la infracción  de éste último , se acredita en  un procedimiento penal o disciplinar. En Italia, el Estado puede, en algunos casos, solicitar el reembolso por parte de un juez que ha comprometido su responsabilidad, ya sea por la comisión de un fraude con conocimiento de causa, ya sea por una “negligencia grave”, sin perjuicio, en este último caso de un límite potencial de la responsabilidad.

57. La Carta Europea sobre el estatuto de los jueces contempla la posibilidad de un recurso de esta naturaleza en su párrafo 5.2, añadiendo, a titulo de salvaguarda,    que previamente ha de obtenerse la autorización para proceder  , de una autoridad independiente compuesta por una representación sustancial de los jueces, como la que se recomienda en el párrafo 43 del Informe n.º 1 (2001) del CCJE. El comentario de la Carta subraya en su párrafo 5.2 la necesidad de restringir la responsabilidad civil de los jueces al a) reembolso del Estado por b) “negligencias burdas e inexcusables”, por vía de c) procedimiento judicial, d) con el consentimiento previo de dicha autoridad independiente. El CCJE avala todos estos puntos y va más allá. La aplicación de conceptos como los de negligencia burda o inexcusable es, a menudo, complicada. Si existiera la mínima posibilidad de acción directa frente al Estado, el juez se sentiría necesariamente afectado, en cuanto se dirigiera una reclamación al Estado.  El CCJE concluye que salvo en el caso de falta voluntaria, no conviene, que en el ejercicio de sus funciones, un juez sea expuesto a una responsabilidad personal, aunque ésta sea asumida por el Estado en forma de una indemnización.

c. Responsabilidad disciplinaria

7 El simple hecho que el Estado haya sido juzgado responsable por plazos excesivos no significa, por supuesto, que un determinado juez sea culpable. El CCJE, reitera aquí  lo que recoge el párrafo 27 más arriba.

A este respecto, existe una diferencia sustancial entre los países de la Common Law, en los que los jueces profesionales se encuentran en menor número y son nombrados entre profesionales experimentados, y los países de derecho civil en los que los magistrados son más numerosos y empiezan la profesión más jóvenes.

59. Se plantean las siguientes preguntas:

i)   ¿qué comportamientos podrían exponer a un juez a acciones disciplinarias?

ii)  ¿quién debería tomar la iniciativa de dichas acciones y según qué procedimientos?

iii) ¿quién debería ser habilitado a decidir sobre las acciones disciplinarias y según que procedimientos?

iv) ¿qué sanciones deberían estar previstas, en caso de infracción  demostrada al término de un procedimiento disciplinario?

60. En relación con la pregunta i), el primer punto identificado por el CCJE, (recordando en lo esencial un argumento expuesto más arriba en el presente Informe) es que no es justo asociar las faltas a las normas profesionales con las infracciones  que conlleven sanciones disciplinarias.  Las normas profesionales que se abordan en la primera parte del presente Informe, constituyen las mejores (prácticas). Son las normas que todos los jueces deberían (intentar) desarrollar y a las que debieran aspirar. El hecho de comparar dichas normas con infracciones  que justifican un procedimiento disciplinario , entorpecería su desarrollo futuro y equivaldría a tener una visión errónea de su finalidad. Un procedimiento disciplinario  tiene que justificarse por una  conducta infractora  grave y evidente, de modo que no pueda ser simplemente enunciada como la desobediencia a las normas profesionales definidas en líneas directrices como las que se recogen en la primera parte del presente Informe ⁸.

61. Lo que no significa que las faltas a las normas profesionales identificadas en el presente Informe no sean de una gran relevancia , cuando se alega que una conducta lo suficientemente grave justifica y exige una sanción disciplinaria. Algunas de las respuestas al cuestionario reconocen explícitamente este hecho: por ejemplo, las normas profesionales están descritas como si estuvieran revestidas de una “cierta autoridad” en actuaciones disciplinarias en Lituania y como una “ayuda para los jueces que tienen que pronunciarse sobre sanciones disciplinarias, ya que aclaran las disposiciones de la ley sobre los jueces” en Estonia. También han sido utilizadas en el marco de actuaciones disciplinarias en Moldavia. (Sin embargo, en sus respuestas, Ucrania y Eslovaquia, han negado cualquier relación entre ambos aspectos).

8 Por este motivo, el grupo de trabajo del CCJE, durante y al término de la reunión del 18 de junio de 2002 con el Comisario de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha emitido reservas en cuanto a la versión actual del Código de Bangalore, que por otro lado, había acogido favorablemente en lo esencial, desaprobando la relación directa, establecida entre los principios de conducta que recoge y el tema de las quejas y de la disciplina (ver párrafo 2 (iii) del anexo V, doc. CCJE-GT (2002) 7) ; ver el comentario n.° 1 (2002) del CCJE sobre el proyecto de Bangalore.

63. El segundo punto identificado por el CCJE, y que cada Estado debe especificar en sus leyes, es qué conducta puede ocasionar una acción disciplinaria. El CCJE ha observado que en algunos países se han realizado intentos para precisar con detalle todas las conductas que puedan ocasionar la apertura de acciones disciplinarias que conlleven cualquier forma de sanción. La ley turca sobre los jueces y los fiscales especifica una gradación de las violaciones (incluso, por ejemplo, el hecho de ausentarse de su puesto sin razón válida por un tiempo variable) a la que corresponde una escala de sanciones (que van de la amonestación a la censura pública, con diferentes efectos sobre la promoción al traslado y hasta la destitución). Del mismo modo, una ley adoptada en 2002 por Eslovenia, intenta dar efecto al Principio general de nulla poena sine lege, especificando 27 categorías de infracciones a la disciplina. Sin embargo, podemos observar que en todos esos intentos, se recurre a fórmulas generales cuyos contornos mal definidos suscitan interrogantes  en cuanto a la opinión y al grado. El  CCJE, por su lado , no cree que sea necesario (en virtud del principio nulla poena sine lege o de cualquier otro fundamento), ni tampoco posible, intentar especificar, a nivel europeo, en términos precisos o detallados, la naturaleza de todas las infracciones  que puedan justificar un procedimiento disciplinario  y establecer sanciones.  Esencialmente, el procedimiento disciplinario  ha de relacionarse con una conducta contraria a la que se puede esperar de un profesional que desempeña las funciones propias  de la persona frente  la que se alega la comisión de una infracción

64. A primera vista, podríamos pensar que el principio VI.2 de la Recomendación n.º R (94) 12 da a entender que los motivos precisos invocados en apoyo de una actuación disciplinaria deberían estar siempre previamente “definidos” en “términos precisos en virtud de la Ley”. El CCJE opina que es necesario alegar razones precisas para apoyar cualquier acción disciplinaria, cuando dicha acción es propuesta o entablada. Sin embargo, tal y como ha indicado, no concibe la necesidad, ni tampoco la posibilidad a nivel europeo, de intentar definir todos esos posibles motivos con antelación, de otro modo que no sea la formulación general, actualmente adoptada por la mayoría de los países europeos. El CCJE ha concluido a este respecto que el objetivo declarado en el párrafo 60 (c) de su Informe N.º 1 (2001) no puede aplicarse a nivel europeo.

65. Sin embargo, sería deseable, que los Estados miembros, a titulo individual, adoptaran una nueva definición legal con las razones precisas que justifiquen la apertura de una acción disciplinaria, tal y como se recoge en la Recomendación N.º R (94) 12. Actualmente, los motivos de las acciones disciplinarias son, a menudo, enunciados en términos demasiado generales.

66. A continuación, el CCJE, examina la pregunta (ii):   ¿quién debería tomar la iniciativa de dichas actuaciones y según qué procedimientos? En algunos países, las acciones disciplinarias son entabladas por el Ministerio de Justicia, en otros por algunos jueces o con su apoyo, o por los consejos judiciales o por los fiscales, tales como el Primer Presidente del Tribunal de Apelación en Francia o el Fiscal general en Italia.  En Inglaterra, el Lord Chancellor es quien toma la iniciativa, pero habitualmente, para emprender la acción disciplinaria, tiene que contar con el  consentimiento del Lord Chief Justice.

67. Es importante preguntarse, qué trámites, llegado el caso, pueden realizar las personas que se consideren perjudicadas por el error profesional de un juez.  Dichas personas deben tener el derecho de interponer sus denuncias, cualesquiera que sean, ante la persona o el órgano encargado de iniciar la acción disciplinaria .  Sin embargo, no pueden ellas mismas ser habilitadas para entablar dicha acción o para conseguir que ésta lo sea. Tiene que haber un filtro, ya que si no los jueces podrían a menudo ser objeto de tales acciones, iniciadas a iniciativa de los justiciables cuyas expectativas se han visto defraudadas.

68. El CCJE considera que los procedimientos que permiten entablar una acción disciplinaria  debieran estar mejor formulados . Propone que los países contemplen la puesta en marcha de un órgano o de una persona específicamente encargada, en cada país, de recibir las quejas, de oír las protestas del juez al que van dirigidas y de decidir, en base a dichos elementos, si los argumentos en contra del juez están lo suficientemente probados, como   para justificar la apertura de una acción disciplinaria, y, en ese caso, de poner el asunto a disposición de la autoridad disciplinaria.

69. La pregunta siguiente (iii) es :  ¿quién debería ser habilitado a decidir  sobre las actuaciones disciplinarias y según qué procedimientos?  Una sección completa de los principios fundamentales de las Naciones Unidas está dedicada a las medidas disciplinarias, a la suspensión y a la destitución. El Artículo 17 reconoce el derecho del juez a que su causa sea “escuchada equitativamente”. Según el Artículo 19, “en cualquier procedimiento disciplinario ” (...) las decisiones se toman en función de las reglas establecidas en materia de conducta de los magistrados”. Para terminar, el Artículo 20 plantea como principio que “se deben tomar disposiciones adecuadas para que un órgano independiente tenga competencia para revisar las decisiones pronunciadas en materia disciplinaria, de suspensión o de destitución”. A nivel europeo, las indicaciones se establecen  por el principio VI de la recomendación N.º R (94) 12, que prevé que las medidas disciplinarias sean decididas por “un órgano competente especial encargado de aplicar las sanciones y las medidas disciplinarias, cuando éstas no son examinadas por un tribunal, y cuyas decisiones deberían ser controladas por un órgano judicial superior, o que sería él mismo un órgano judicial superior”, y que los jueces se beneficien, por lo menos, de una protección equivalente a la que está prevista en el Artículo 6.1 del Convenio europeo de los Derechos Humanos. Además, el CCJE subraya en dicho contexto, que las medidas disciplinarias incluyen cualquier medida que tenga un impacto sobre el estatuto o la carrera profesional de los jueces, y, especialmente, sobre su traslado, la pérdida de sus derechos de promoción y la reducción de sus emolumentos.

70. Las respuestas a los cuestionarios indican que, en algunos países, la disciplina está asegurada por instancias especializadas en los asuntos de este tipo. El comité disciplinario del Tribunal Supremo (Estonia, Eslovenia – en el que todos los niveles están representados). En Ucrania, se trata de un comité que está integrado por  jueces del mismo nivel de jurisdicción que el juez afectado .  En Eslovaquia, existe actualmente un sistema de dos niveles: un comité compuesto por tres jueces y el segundo compuesto por cinco jueces del Tribunal Supremo. En Lituania, se trata de un comité compuesto por jueces de diferentes jurisdicciones generales y de tribunales administrativos.

 En algunos países, un Consejo de la Magistratura, en calidad de Tribunal disciplinario, es el que pronuncia el fallo (Moldavia, Francia, Portugal)⁹.

71. El CCJE ya ha manifestado que el inicio de acciones disciplinarias en contra de cualquier juez sólo debería decidirla una instancia independiente (o “tribunal” ) , según un procedimiento que garantiza plenamente los derechos de la defensa ; ver párrafo 60 (b) del Informe N.º 1 (2001) del CCJE sobre las normas relativas a la independencia e inamovilidad de los jueces. También considera que el órgano encargado de nombrar a dicho tribunal podría y debiera  ser el órgano independiente (que incluya una representación sustancial de los jueces elegidos democráticamente por sus iguales) que, tal y como lo propone el CCJE en el párrafo 46 de su primer Informe, generalmente, debería ser el encargado del nombramiento de los jueces. Esto no excluye, en absoluto, el hecho de incluir en la composición del tribunal disciplinario a personalidades que no sean jueces (lo que evita el riesgo de corporativismo), siempre y cuando dichas personalidades externas no pertenezcan, en ningún caso, al cuerpo legislativo, al gobierno o a la administración.

72. En algunos países, el órgano judicial supremo (el Tribunal Supremo) es el primer órgano disciplinario. El CCJE piensa que en cada país, los procedimientos disciplinarios deberían prever la posibilidad de un recurso frente a  la decisión pronunciada por el primer órgano disciplinario (que sea, él mismo, una autoridad, un juzgado o un tribunal) ante un tribunal.

73. Última pregunta (iv): ¿qué sanciones deberían estar disponibles al término de un procedimiento disciplinar en caso de que se determine que se ha cometido una infracción ? Las respuestas al cuestionario ponen de manifiesto grandes diferencias, que, sin duda, son el reflejo de los diferentes sistemas jurídicos y de las distintas exigencias.  En los sistemas de la Common law, donde la magistratura es escasa, homogénea y está compuesta por profesionales de cierta edad y experimentados, la única sanción formal cuya necesidad se impone con claridad (y aún como posibilidad lejana) consiste en una medida extrema de destitución; sin embargo, las amonestaciones o los contactos informales pueden resultar muy eficaces.  En los demás países, en los que la magistratura es más numerosa, menos homogénea y, en algunos casos, menos experimentada, una escala de sanciones formalmente expresadas se considera  oportuna, incluyendo en ocasiones, penas pecuniarias.

9 En Inglaterra, el Lord Chancellor se encarga de entablar y de decidir el procedimiento disciplinario. La acción disciplinaria sólo puede iniciarse con el consentimiento del Lord Chief Justice y después (salvo si el juez concernido lo rechaza) otro juez de un rango adecuado designado por el Lord Chief Justice para investigar sobre los hechos y someter un informe que incluye recomendaciones.  Si el Lord Chief Justice está de acuerdo, el Lord Chancellor pone entonces el caso a disposición del Parlamento (cuando el juez concernido pertenece a un alto rango), destituye a un juez de menos rango de sus funciones, toma cualquier otra medida disciplinaria o la autoriza.

Por el contrario, considera que a nivel europeo, no se puede ni se debe establecer, ninguna lista definitiva

5°) Conclusiones sobre la responsabilidad

75. En lo que se refiere a la responsabilidad penal, el CCJE opina que:

i) un juez debería ser responsable desde el punto de vista penal, en términos de derecho común, por las infracciones cometidas fuera de sus funciones;

ii) que la responsabilidad penal no debería ser iniciada en contra de un juez por los hechos relacionados con sus funciones, en el caso de falta no intencionada por su parte.

76. En cuanto a la responsabilidad civil, el CCJE considera que, teniendo en cuenta el principio de independencia:

i) deberían  repararse  los errores judiciales (que tengan que ver con la competencia, con el fondo o con el procedimiento) en el marco de un sistema de recurso adecuado (con o sin la autorización del tribunal);

ii) cualquier otra medida que se tome para solucionar los errores de la justicia (incluso ,por ejemplo, los retrasos excesivos) es responsabilidad exclusiva del Estado;

El CCJE concluye que, salvo en el caso de falta voluntaria, no conviene que un juez sea expuesto a una responsabilidad personal en el ejercicio de sus funciones, aunque el Estado la asuma en forma de indemnización.

77. En lo que se refiere a la responsabilidad disciplinaria l, el CCJE opina que:

i) en cada país, el estatuto o la carta fundamental aplicable a los jueces debería definir – con la mayor precisión posible – las faltas que puedan causar sanciones disciplinarias, así como el procedimiento a seguir;

ii) en cuanto a la apertura de un procedimiento disciplinario, los países deberían contemplar la existencia de una persona o de un órgano, especialmente encargado de recibir las quejas, de recoger los comentarios de los jueces afectados por éstas y de juzgar si pesan sobre los interesados cargos suficientes para la apertura de dicho procedimiento.

iii) una vez abierto, cualquier procedimiento disciplinario debería ser sometido a una autoridad o a una jurisdicción independiente, ante la que los derechos de la defensa queden plenamente garantizados;

iv) si dicha autoridad no es un tribunal, sus miembros deberían ser nombrados por una autoridad independiente (compuesta en proporción suficiente por jueces elegidos democráticamente por sus pares), tal y como lo aconseja el CCJE en el párrafo 46 de su Informe N.º 1 (2001).

v) en cada país, los procedimientos disciplinarios deberían prever la posibilidad de presentar un recurso sobre la decisión pronunciada por el primer órgano disciplinario (que sea, él mismo, una autoridad, un juzgado o un tribunal) ante un tribunal;

vi) las sanciones que dicha autoridad está autorizada a imponer, en caso de falta demostrada, deberían ser definidas con la mayor precisión posible por el estatuto o la carta fundamental de los jueces, y deberían ser aplicadas de modo proporcional.