Заверен превод от английски език

CCPE(2008)3

Страсбург, 21 октомври 2008 г.

КОНСУЛТАТИВЕН СЪВЕТ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ПРОКУРОРИ (КСЕП)

Становище № 3 (2008)

на Консултативния съвет на европейските прокурори

относно „РОЛЯТА НА ПРОКУРОРСКИТЕ СЛУЖБИ ИЗВЪН ОБЛАСТТА НА НАКАЗАТЕЛНОТО ПРАВО”

одобрено от КСЕП на неговото 3-то пленарно заседание

(Страсбург, 15 – 17 октомври 2008 г.)

I. ВЪВЕДЕНИЕ

1. Консултативният съвет на европейските прокурори (КСЕП) е създаден от Комитета на министрите на 13 юли 2005 г. със задачата да предоставя становища по въпроси, свързани с прокурорската служба и да насърчава ефективното изпълнение на Препоръка Rec(2000)19 от 6 октомври 2000 г. за ролята на прокуратурата в системата на наказателното правосъдие (оттук нататък наричана „Препоръката”).[1]

2. Това Становище е изготвено съгласно Рамковия общ план за действие за работата на КСЕП, приет от Комитета на министрите на 29 ноември 2006 г.[2], като КСЕП получава указания от Комитета на Министрите на Съвета на Европа да събира информация за функционирането на прокурорските служби в Европа[3].

3. Препоръката посочва положението на прокурорите и прокурорските служби в системата на наказателното правосъдие и основните принципи на работата им, но не споменава ролята на прокурорите извън системата на наказателното правосъдие. В повечето държави членки обаче тази роля и задължения покриват, в различна степен, компетентности – както юрисдикционни, така и други – извън полето на наказателното право.

4. В Европа съществува голямо разнообразие от системи относно ролята на прокурорските служби, включително извън областта на наказателното право, които произтичат от различните правни и исторически традиции[4]. Държавите членки са тези, които определят своите правни структури и функционирането им, при условие, че изцяло зачитат правата на човека и основните свободи, принципа на върховенство на закона и международните си задължения, включително тези по Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (оттук нататък наричана „Конвенцията”). Ролята на прокурорските служби и степента на техните компетентности, включително защитата на правата на човека и обществения интерес, са определени от вътрешното законодателство на държавите членки. Наличието или липсата и степента на ненаказателни функции на прокурорите се коренят дълбоко в културното наследство, правната традиция и конституционната история на нациите.[5]

5. При подготовката на това Становище КСЕП взема като основна отправна точка съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (оттук нататък наричан „Съдът”) и отделя специално внимание на целите на Съвета на Европа, принципа за върховенство на закона и развитието на културната идентичност и многообразие в Европа. Съдът се позовава на нарушения на Конвенцията, свързани със задачи на прокурорите извън наказателното право и акцентира върху изискването за подходящи процедури[6]. Препоръка 1604 (2003) на Парламентарната асамблея относно ролята на прокуратурата в демократично общество, управлявано от върховенството на закона[7] и отговорът от Комитета на министрите по нея също са били взети предвид.[8]

6. Още от първите си обсъждания, Главните прокурори от Европа са били наясно, че „намесата от страна на прокурорските служби извън наказателната сфера би могла да бъде оправдана единствено с оглед на главната й задача да действа „от името на обществото и в обществен интерес, [да] осигури прилагането на закона”, както е отразено и в Препоръка № R(2000)19, и че такива функции не биха могли да поставят под въпрос принципа на разделение на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна, или факта, че единствено компетентните съдилища, и само те, могат разрешават спорове, след като изслушат двете страни.”[9][10]

7. След заключението на Конференцията от Братислава да бъде направен преглед на задачи на прокурорите извън наказателното право, началната точка е била признаването от Конференцията от Целе, че „... в повечето правни системи прокурорите имат и отговорности, понякога съществени, по граждански, търговски, социални и административни въпроси, и дори отговорност за осъществяване на надзор за законосъобразността на решенията на Правителството”[11]. Конференцията обаче е признала липсата на каквито и да е международни ръководни принципи в тази сфера и е дала указания на Бюрото към нея да представи документ по темата на следващата й пленарна сесия.

8. Впоследствие, документът по темата, представен на Конференцията от Будапеща през 2005 г.[12] , с обобщение и оценка на отговорите на въпросник, изготвен от Бюрото, е послужил като първо проучване на дейностите на прокурорите извън областта на наказателното право, и заключенията от сесиите на CPGE въз основа на него, са първите разглеждания на темата в Европа. Тази Конференция „заключава, че този важен и комплексен въпрос заслужава допълнително разглеждане на последващ етап.”[13]

9. Конференцията от Москва (2006) заключава, че „.....най-добрите практики, обсъждани по време на Конференцията относно ефективната защита от страна на прокурорските служби по отношение на физически лица .... извън областта нанаказателното право, които попадат в тяхната компетентност, биха могли да бъдат проучени с оглед на възможното прилагане на този положителен опит от държавите членки, където прокурорските служби имат такова правомощие”[14].

10. Конференцията на главните прокурори от Европа (Санкт Петербург, 2008 г.) подчертава „нарастващата необходимост в нашите общества от ефективна защита на правата на уязвимите групи, по-специално на децата и младите хора, свидетели, жертви, лица с увреждания, както и обществените и икономически права на населението като цяло. Тя изразява становище, че прокурорите могат да осъществяват значима роля в това отношение и че нарастващата ангажираност на държавата в разрешаването на текущи проблеми като защитата на околната среда, правата на потребителите, или общественото здраве, могат да доведат до разширяване на обхвата на ролята на прокурорските служби[15].”

11. Обсъжданията на Конференциите на главните прокурори от Европа са последвани от действия от страна на КСЕП. Предходният въпросник е изменен от Бюрото на КСЕП по време на 3-тата среща в Попово (Полша, 4-5 юни 2007 г.) с цел да бъде проведено подробно проучване. Въз основа на отговорите от 43 държави членки[16] на въпросника с измененията от Попово (Полша, 4-5 юни 2007 г.) е изготвен нов подробен доклад, представен на Конференцията от Санкт Петербург[17] . Тази конференция формулира няколко специални изисквания за компетентностите извън наказателното право[18], които са отразени в това Становище.

12. В допълнение към това, по време на подготовката на настоящото Становище са взети предвид някои документи, приети от други международни органи и организации, включително Организацията на обединените нации[19] и Общността на независимите държави[20].

13. Целта на Становището е, въз основа на извършената работа преди сесиите на Конференцията на главните прокурори от Европа (CPGE), CPE и КСЕП, да определи статуса, правомощията, практиката и полезния опит, които прокурорските служби на повечето от държавите членки на Съвета на Европа имат в дейностите си извън областта на наказателното право и да направи някои заключения, насочени към развиване и подобряване на тези дейности. Изготвянето на Становището показва и нуждата от обсъждане при бъдещата работа на относимостта на принципите на Препоръката към компетентностите на прокурорските служби в областта извън наказателното право.

II. НАСТОЯЩАТА СИТУАЦИЯ

14. Като взема предвид отговорите на въпросниците и заключенията от сесиите на CPGE и CPE, КСЕП намира, че настоящата ситуация при европейските прокурорски системи по отношение на задачи извън наказателното право може да бъде очертана както следва.

15. Могат да бъдат идентифицирани две основни групи държави членки: такива, в които прокурорските служби нямат правомощия извън областта на наказателното право, и такива, в които прокурорските служби имат някакви или широки правомощия извън областта на наказателното право.

16. Прокурорските служби в мнозинството от държавите членки на Съвета на Европа имат поне някакви задачи и функции извън областта на наказателното право[21]. Сферите на компетентност са разнообразни и включват, наред с другото, гражданско, семейно, трудово, административно, избирателно право, както и защитата на права, свързани с околната среда, социални права и права на уязвимите групи като непълнолетни лица, лица с увреждания и лица с много нисък доход. В някои държави членки задачите и работното натоварване на прокурорите в тази сфера може дори да са по-големи в сравнение с ролята на прокуратурата в системата на наказателното правосъдие. От друга страна, прокурорските служби на определени държави декларират, че техните компетентности в тази област на са толкова важни или са упражнявани много рядко на практика[22].

17. В някои държави членки прокурорските служби нямат компетентности извън наказателното право[23].

18. Задачите в гражданското право принадлежат към различни сфери на правото, като гражданско, семейно, трудово, търговско, право на околната среда, осигурително право, и се състоят от компетентности във връзка например, с нищожност на брака, деклариране на смърт, отказ от бащинство или прекратяване на осиновяване, задържане на лица в здравни заведения, ограничаване на правоспособност, защита на правата на деца, лишаване на директори от права, или прекратяване на дружества, имуществени права и интереси на Държавата, приватизация, компенсиране за вреди, причинени от съдебната власт, надзор на етичното поведение на някои (регулирани) специалисти, прекратяване на граждански сдружения, обявяване на нарушения на разпоредбите на трудовото или осигурителното право, управление на естествената околна среда. Наред с това, в някои държави прокурорите могат да действат като законови представители на държавата при образуването на съдебни производства, например предявяването на иск срещу лица, причинили вреди на обществено имущество.

19. В някои държави членки прокурорските служби могат не само да защитават законовите интереси и права на едно или повече лица, но и да реагират на нарушения, които засягат правата на много лица едновременно. Такава компетентност като надзора за прилагането на законите и законосъобразността на правните актове, издавани от държавни органи и органи на местната власт, прави прокурорските служби инструмент за реална защита на правата и свободите на големи групи лица или на обществеността като цяло.

20. В ситуациите, свързани с публично-правните дейности, могат да бъдат открити две общи особености. Във всички тези държави, в които прокурорите имат компетентности да контролират дейността на административните власти, прокурорите имат правомощия да започват съдебни производства и срещу решения на такива органи. Някои прокурорски служби имат право да формулират становища по отношение на законодателните проекти, например, относно структурата на съдебната власт, процесуалните правила или материалното право. Някои прокурорски служби имат специални правомощия, например по административни решения: предоставяне на правни становища относно предложения за законопроекти, искане на задължителна медиация или извънсъдебно споразумение преди предприемането на каквито и да е други съдопроизводствени действия срещу държавата, надзор за спазването на правилата за задържане, наблюдение и следене за прилагането на законодателството, извършване на предупреждение, протест или оспорване, с или без правомощие за спиране на изпълнението на решение на даден административен орган, отправяне на искане, основано на възражение за противоконституционност, действия за оспорване на действителността на избори или референдум, присъствие на сесии на кабинета и участие като членове в разследващи парламентарни комисии. В някои държави прокурорите имат определени консултативни мисии в сферата на гражданското, административното, трудовото или осигурителното право; единствената задача, която те могат да осъществяват, е предоставянето на консултативни становища.

21. От гледна точка на процесуалното право, някои правомощия са ограничени до образуване на съдебни производства (това е типично за гражданско-правните задачи, но е подходящо и за някои публично-правни правомощия), докато други, обикновено тези, свързани с публичното право, се упражняват чрез директни (извънсъдебни) дейности (наред с другото протести, предупреждения, разпити) с възможност за засегнатите страни да отидат на съд. В някои държави – с цел избягване на свръхнатоварването на съдилищата – прокурорите имат правомощия да вземат решения по някои молби от физически лица, с възможност за засегнатата страна да се обърне и пред съд.

22. Съдебните искове – независимо от процесуалните правила, на които се подчиняват (правилата на гражданския процес или специалните административно-правни правила) – са обвързани със съдебните производства: прокурорите действат като страни по тях. Прокурорските служби не докладват за никакви специални правомощия, когато участват в граждански производства като ищци, те имат същите правомощия като останалите страни. Тяхната позиция не е изключителна, производствата могат да бъдат започнати и от други заинтересувани лица. В такива случаи прокурорите определено нямат правомощия за вземане на решение по съществото на случаите, решенията им се отнасят само до образуването на делото: подаването на молба да гражданския съд.

23. Почти във всички държави, в които прокурорите имат компетентности в област извън наказателното право, прокурорите имат правомощие да започват нови съдебни производства, да използват обичайни и извънредни средства за правна защита (жалби) като страни в производствата. Могат обаче да бъдат определени някои правила (забрана за надзор или предложение за възобновяване на производствата; забрана за споразумение от името на страната).

24. В някои държави членки, прокурорите имат също определени специализирани компетентности, като ролята им в администрирането и управлението на съдебната система, или консултативни функции по отношение на съдебната, изпълнителната и законодателната власт.

25. Целите на ненаказателните дейности на прокурорите, независимо от техните материално-правни или процесуални различия, са много по-сходни: осигуряване на върховенството на закона (интегритет на демократичните решения, законосъобразност, съблюдаване на закона, правни средства за защита срещу нарушенията на закона), защита на правата и свободите на лицата (предимно на тези, които не са способни да защитават правата си – непълнолетни, лица с неизвестно местонахождение, лица с психически увреждания), защита на имуществото и интересите на държавата, защита на обществения интерес (или на обществения ред), хармонизиране на юрисдикцията на съдилищата (специални средства за правна защита срещу окончателни съдебни решения във висшия интерес на правото, осъществяване на действия като страна в такива производства на най-високите нива в съдебната система).

26. Прокурорските служби с разширени компетентности извън областта на наказателното право често имат специални или смесени отдели в рамките на организационната си структура, изпълняващи задачи извън наказателното право. Някои държави членки нямат специални отдели, но тези задачи се извършват специални прокурори, назначени в съответствие с нуждите на техните отдели, в зависимост от броя на случаите, тези прокурори могат да бъдат изключвани от участие в наказателноправни производства.

27. От друга страна, КСЕП е наясно със спорадичните неподходящи практики на прокурори, извършващи действия извън областта на наказателното правосъдие, оценени от Съда или от някои Конституционни съдилища[24] или критикувани от други органи на Съвета на Европа. Най-смущаващите случаи са били във връзка с безпричинно отхвърляне на искания за започване на гражданско-правни съдебни производства; намеса в съдебните производства без обоснован интерес (на държавата, на обществения интерес или основан на защитата на права) нарушавайки принципа на равноправие на страните; отмяна на окончателно решение на съдилищата в нарушение на принципа за правна сигурност (сила на присъдено нещо)[25]; участие на прокурори в съставите на върховните съдилища, при което се смесват ролята на съдиите по вземане на решение със задачите на прокурорите; неограничени права за започване на съдебно производство.

28. Приносът на прокурорите за уеднаквяването на практиката на съдилищата е факт в много държави членки. Ролята на прокурорите в това отношение не трябва да им позволяват нерегламентирано въздействие върху окончателния процес на вземане на решение от съдиите.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

29. Днес дейностите на Прокурорските служби извън полето на наказателното право са определени, преди всичко, от нуждите на обществото да осигури по надлежен начин правата на човека и обществения интерес.

30. Наред с ролята на съдилищата и другите институции като омбудсмани, ролята на прокурорските служби при защитата на правата на човека определена от вътрешното законодателство в някои държави членки, е оценена като много ценна[26].

31. Няма общи международни правни норми и правила по отношение на задачите, функциите и организацията на прокурорските служби извън областта на наказателното право. В същото време във всички правни системи прокурорските служби играят важна роля в защитата на правата на човека, при охраняването на законността и върховенството на закона, и укрепването на гражданското общество. Разнообразието от функции на прокурорските служби извън областта на наказателното право произтича от националните правни и исторически традиции. Суверенно право на държавата е да определи институционалните и законовите си процедури за осъществяване на функциите си по защита на правата на човека и обществените интереси, зачитане на принципа на върховенство на закона и международните й задължения. Хармонизацията на разнообразието от системи в „По-голяма Европа” почива върху разпоредбите на Конвенцията за защитата на правата на човека и основните свободи, като взема предвид съдебната практика на Европейския съд по правата на човека.

32.Задача за всички държави в Европа е да развиват и укрепват потенциала по защита на правата на човека на всички свои органи, включително съдилищата и прокурорските служби. Успешното осъществяване на функциите по защита на правата на човека и основните свободи може да бъде постигнато не чрез отслабване на някои права на човека и процедури за да бъде постигнато укрепване на други, а чрез едновременното им развитие. Всички те имат една цел – защита на правата и свободите на лицата, интересите на обществото и на държавата.

33.В много Европейски държави ролята на омбудсмана се засилва (както на общата му компетентност, така и специализацията в защитата на правата на лицата – например жени и деца). Необходимо е достатъчен брой органи, организации и длъжностни лица да се заемат с въпроса за защитата на правата и свободите на човека. Хората трябва да имат право да изберат официалната или неофициалната процедура за защита на техните интереси, включително такива процедури, които включват структури от гражданското общество.

34. В една демократична държава прокурорите може да имат или да нямат компетентности извън полето на наказателното право. КСЕП призовава тези държави членки, в които прокурорските служби имат функции извън областта на наказателното право, да осигурят осъществяването на тези функции в съответствие със следните принципи:

§  във връзка със задачите и дейностите на прокурорите извън областта на наказателното право и ролята на съдилищата за защита на правата на човека следва да бъде зачитан принципът на разделение на властите;

§  .действията на прокурорите, които извършва дейност и извън областта на наказателното право, следва да се характеризират с придържане към безпристрастност и справедливост;

§  тези функции се осъществяват „от името на обществото и в обществен интерес”[27], за да осигурят прилагането на правото, и същевременно зачитане на основните права и свободи, и в рамките на компетентностите, дадени на прокурорите по закон, както и съгласно Конвенцията и практиката на Съда;

§  тези компетентности на прокурорите следва да бъдат регулирани със закон възможно най-прецизно;

§  не трябва да има нерегламентирана намеса в дейностите на прокурорските служби;

§  при извършване на действия извън областта на наказателното право, прокурорите следва да имат същите права и задължения като всяка друга страна и не следва да имат привилегировано положение в съдебните производства (равноправие на страните);

§  действията на прокурорските служби от името на обществото в защита на обществения интерес по въпроси извън областта на наказателното право трябва да не нарушават принципа за обвързващата сила на окончателните съдебни решения (res judicata) с някои изключения, установени в съответствие с международни задължения, включително практиката на Съда;

§  законът следва да предвиди задължение на прокурорите да мотивират действията си и да правят тези мотиви достояние на лица или институции, които имат участие или са заинтересувани от случая;

§  следва да бъдат осигурени правата на лицата или институциите, които участват или са заинтересувани от гражданскоправни случаи, да подават молби срещу мерки или неизпълнение на задълженията на прокурорите;

§  развитието в съдебната практика на Съда относно дейностите на прокурорските служби извън областта на наказателното право следва да бъде следено отблизо, за да се осигури пълното съответствие на законовата основа за тези дейности и съответстващата й практика с относимите съдебни решения.

35. В зависимост от броя на делата, на прокурорските служби с компетентности извън областта на наказателното право, се препоръчва да имат специализирани отдели, или, ако това не е възможно, прокурори, в рамките на организационната им структура, и достатъчно подготвени човешки и финансови ресурси за извършване на задачите извън наказателното право.

36. Въпросните прокурорски служби се приканват да установят и развият, в дейностите си извън областта на наказателното право, когато е подходящо, сътрудничество или контакти с омбудсмана и институции, подобни на омбудсмана, както и с организации на гражданското общество, включително масмедиите.

37. Следва да бъдат издадени циркулярни документи или насоки с обобщения на добрите практики и препоръки, насочени към хармонизиране в рамките на всяка система на подхода към дейностите на прокурорските служби извън областта на наказателното право, ако това хармонизиране е подходящо.

38. Държавите членки или въпросните прокурорски служби следва да разработят обучение за прокурорите, ангажирани в дейности извън областта на наказателното право.

39. Държавите членки или въпросните прокурорски служби следва да обменят опит, включително най-добри практики, законодателни актове и други нормативни материали.

40. КСЕП съветва Комитета на министрите да обмисли изработването на Общи европейски принципи, в частност относно статуса, правомощията, и практиката на прокурорите извън областта на наказателното право. Въпросът следва да бъде разгледан в светлината на важността на защитата на правата на човека, основните свободи, демократичния принцип на разделение на властите и на равноправие на страните.

IV. РЕЗЮМЕ НА ПРЕПОРЪКИТЕ

КСЕП изразява становище, че държавите, където прокурорските служби имат компетентности извън наказателното право, следва да осигурят осъществяването на тези функции в съответствие с принципите, при които се ръководи една демократична държава при условията на върховенство на закона, и в частност това, че:

§  във връзка със задачите и дейностите на прокурорите извън областта на наказателното право и ролята на съдилищата за защита на правата на човека се зачита принципът на разделение на властите;

§  действията на прокурорите, които извършват дейности и извън областта на наказателното право се характеризират с придържане към безпристрастност и справедливост;

§  тези функции се осъществяват „от името на обществото и в обществен интерес”, за да се осигури прилагането на правото, при зачитане на основните права и свободи, и в рамките на компетентностите, дадени на прокурорите по закон, както и съгласно Конвенцията и практиката на Съда;

§  тези компетентности на прокурорите се регулират със закон възможно най-прецизно;

§  не се извършва нерегламентирана намеса в дейностите на прокурорските служби;

§  при извършване на действия извън областта на наказателното право, прокурорите имат същите права и задължения като всяка друга страна и не са с привилегировано положение в съдебните производства (равноправие на страните);

§  действията на прокурорските служби от името на обществото в защита на обществения интерес по въпроси извън полето на наказателното право не нарушават принципа за обвързващата сила на окончателните съдебни решения (res judicata) с някои изключения, установени в съответствие с международни задължения, включително практиката на Съда;

§  задължение на прокурорите да мотивират действията си и да правят тези мотиви достояние на лица или институции, които участват или са заинтересувани от случая;

§  осигурени са правата на лицата или институциите, които участват или са заинтересувани от гражданскоправни случаи, да подават молби срещу мерки или неизпълнение на задълженията на прокурорите;

§  развитието в съдебната практика на Съда относно дейностите на прокурорските служби извън областта на наказателното право се следи отблизо, за да се осигури пълно съответствие на законовата основа за тези дейности и съответстващата й практика с относимите съдебни решения;

§  въпросните прокурорски служби установяват и развиват, когато е подходящо, сътрудничество или контакти с омбудсмана и институции, подобни на омбудсмана, както и с организации на гражданското общество, включително масмедиите;

§  държавите членки или въпросните прокурорски служби обменят опит, включително най-добри практики, законодателни актове и други нормативни материали;

§  държавите членки или въпросните прокурорски служби разработват обучение за прокурорите, ангажирани в дейности извън областта на наказателното право;

§  издават се циркулярни документи или насоки с обобщения на добрите практики и препоръки, насочени към хармонизиране в рамките на всяка система на подхода към дейностите на прокурорските служби извън областта на наказателното право, ако това хармонизиране е подходящо.

КСЕП съветва Комитета на министрите да обмисли изработването на Общи европейски принципи, в частност относно статуса, правомощията, и практиката на прокурорите извън областта на наказателното право. Въпросът следва да бъде разгледан в светлината на важността на защитата на правата на човека, основните свободи, демократичния принцип на разделение на властите и на равноправие на страните.