Strasbourg, 20 février 2011
CEPEJ-GT-QUAL(2011)3
COMMISSION EUROPEENE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE
(CEPEJ)
GROUPE DE TRAVAIL SUR LA QUALITE DE LA JUSTICE
(CEPEJ-GT-QUAL)
9è réunion, 16 – 18 février 2011
RAPPORT DE REUNION
Rapport préparé par le Secrétariat
Direction Générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques
1. Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 9ème réunion au Conseil de l’Europe à Strasbourg, les 16 et 18 février 2011. François PAYCHERE (Suisse) fut réélu à la présidence.
2. Le groupe accueille notamment Nikolina MISKOVIC (Croatie), nouveau membre du GT-QUAL.
3. L’ordre du jour et la liste des participants à la réunion figurent respectivement aux annexes I et II de ce rapport.
- Information du Président, des experts et du Secrétariat
4. John STACEY, Président de la CEPEJ, informe le groupe de sa participation à diverses réunions au cours desquelles il mentionna les travaux de la CEPEJ :
§ Port-d’Espagne (Trinité-et-Tobago), les 1-3 novembre 2010, pour la Conférence régionale de l’hémisphère occidental sur « l’accès à la justice dans les cours pénales, commerciales et internationales » organisée par l’Association Internationale pour l’administration des tribunaux (IACA), où il a pu présenter les travaux de la CEPEJ et discuter d’éventuelles collaborations avec la Banque Mondiale.
John STACEY avait déjà contribué à exposer les activités de la CEPEJ dans le bulletin d’information de l’IACA pour l’hiver 2010 accessible au lien suivant : http://data.memberclicks.com/site/iaca/IACA.newsletter.Jan.2010.pdf;
§ Budapest (Hongrie), le 11 février 2011, pour la réunion du comité directeur du Réseau européen des Conseils de la Justice (RECJ), où il a présenté divers travaux de la CEPEJ et a exprimé son souhait de travailler, à l’avenir, en étroite collaboration avec cette organisation.
5. François PAYCHERE informe le groupe des réunions suivantes auxquelles il a participé ou prévoit de participer:
§ Il a représenté la CEPEJ au Sommet International des Cours Suprêmes, à Istanbul, les 1-3 novembre 2010 (organisé conjointement par la Présidence de la Cour de Cassation en Turquie et le PNUD Turquie) et a présenté, à cette occasion, un document sur les objectifs de la CEPEJ et son programme d’activités :
http://www.summitofhighcourts.com/docs/papers/what_are_the_objectives_of_the_CEPEJ.pdf
§ Il a été invité par le RECJ à participer à une conférence sur la qualité de la justice.
§ Il a été invité par l’Académie Suisse de la Magistrature à participer à une conférence sur la qualité de la justice.
6. Jean-Paul JEAN (France) indique qu’il a fait une présentation, avec Jacques BÜHLER (Suisse), sur « le magistrat au service de la justice : une approche européenne » à l’Ecole Nationale de la Magistrature le 29 octobre 2010 devant les auditeurs de justice. Il a également présenté le rapport 2010 d’évaluation des systèmes judiciaires qui, d’ailleurs, a été souvent mentionné dans les rapports parlementaires. Jean-Paul JEAN a également effectué une étude de cas sur les délais judiciaires avec les auditeurs.
Il rappelle au groupe de travail l’importance du bulletin d’information de la CEPEJ traitant des restrictions budgétaires.
7. Joao ARSENIO DE OLIVEIRA (Portugal) indique que le rapport 2010 d’évaluation a été diffusé à travers le Portugal. La qualité de la justice est un sujet de discussion au plus haut niveau politique. Jean-Paul JEAN s’est notamment entretenu avec des chaînes télévisées et autres journaux portugais.
8. Klaus DECKER (Banque Mondiale) informe de sa participation à une formation durant laquelle le Rapport 2010 d’Evaluation fut présenté.
9. Le Secrétariat indique qu’à la suite d’une invitation du Conseil de l’Union Européenne, il a représenté la CEPEJ lors d’une réunion à Bruxelles, le 3 février 2011, pendant laquelle des conseillers JLS des Etats membres de l’UE, les représentants du Conseil de l’UE, la Commission Européenne et le Secrétariat du Parlement Européen ont pu participer. Avec le soutien de Jean-Paul JEAN, les instances européennes ont été appelées à utiliser le Rapport d’Evaluation 2010. Il mentionne le point 1.2.5 du Programme de Stockholm indiquant que « si les doubles emplois avec d’autres mécanismes d’évaluation devraient être évités, il convient néanmoins de viser à mettre en œuvre des synergies et une coopération, notamment eu égard aux travaux menés par le Conseil de l’Europe».
10. Le Secrétariat informe que la CEPEJ a adopté un nouveau programme de travail et a fait de nouvelles propositions:
§ “Le Road Show” de la CEPEJ: une série de sessions de formation durant lesquelles les parties prenantes de la CEPEJ seraient rassemblées. Cela serait l’occasion d’exposer les instruments de la CEPEJ et de fournir des explications complémentaires sur l’utilisation de ces instruments en pratique.
§ Proposition d’embaucher un consultant à la disposition des tribunaux qui souhaiteraient être accompagnés dans la mise en œuvre des enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux.
§ Programme de soutien particulier aux tribunaux par le Centre SATURN: proposition d’envoyer un expert afin de former les tribunaux à la bonne utilisation des instruments de SATURN.
- Enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux
2.1 Mise en œuvre du Manuel
11. Le GT-QUAL rappelle qu’un des objectifs de la CEPEJ est de mettre à disposition des professionnels du droit des Etats membres des instruments fonctionnels. Ce but a été atteint grâce à la mise en œuvre du Manuel pour la réalisation d’enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux (adopté par l’assemblée plénière de la CEPEJ en septembre 2010). Il est à la fois un outil stable qui correspond aux besoins des tribunaux de s’améliorer (c’est notamment un outil peu cher), et souple, qui s’adapte aux besoins particuliers et à la diversité des pays. Le Groupe de Travail note qu’à la suite d’enquêtes nationales auprès des usagers, des réformes ont été initiées. Cela ne se limite pas à un exercice théorique.
12. Le Groupe discute des moyens pratiques de mettre en œuvre le Manuel.
o Au niveau des tribunaux référents
13. Fabio BARTOLOMEO (Italie) présente l’expérience faite dans les tribunaux de Turin et de Catane (Italie) sur l’organisation d’enquêtes (février-mars 2011), sous l’autorité d’un juge nommé et chargé de suivre l’activité de chaque tribunal avec l’aide d’un statisticien responsable d’analyser l’information recueillie. Voir (en anglais seulement):
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/source/Satisfaction_Survey_Italy_2011.ppt
14. Le GT-QUAL charge Fabio BARTOLOMEO d’envoyer au Secrétariat une liste des modalités techniques relatives aux enquêtes de satisfaction, en Italie.
15. Jean-Paul JEAN présente l’expérience du questionnaire type dans le tribunal d’Angoulême (France), qui a notamment reçu un certificat de qualité relatif à l’accueil des usagers des tribunaux (assistance aux personnes handicapées, aux victimes, etc.). 245 usagers des tribunaux ont été interrogés durant le mois de juin 2010. Une distinction fut faite entre la perception générale du système de justice et les expériences personnelles. Les résultats montrent que les usagers des tribunaux sont particulièrement satisfaits du système de sécurité, du sentiment de l’impartialité du juge et la courtoisie du personnel. Par contre, de manière surprenante, l’assistance aux victimes et la ponctualité des audiences ont reçu des résultats très bas. L’étude conclut par insister sur la nécessité de nombreuses améliorations qui peuvent être effectuées grâce à une meilleure organisation, information et optimisation des moyens et ressources existants, sans nécessairement invoquer des budgets supplémentaires.
16. Le GT-QUAL convient que l’on doit tirer le meilleur de toutes les expériences existantes. La sensibilisation du public aux enquêtes de satisfaction devrait être augmentée (Lettre d’information de la CEPEJ, etc.)
o Au niveau des instances de formation judiciaire (Soutien du Réseau de Lisbonne)
17. Le Réseau de Lisbonne est chargé d’apporter ses conseils, son expertise et son soutien aux membres de la CEPEJ dans le domaine de la formation judiciaire.
18. Plusieurs membres du Réseau ont indiqué, lors de la réunion plénière du 17 février 2011, qu’un exercice pratique tel que le Manuel serait difficile à intégrer dans les travaux des instituts de formation. La CEPEJ a pu rappeler qu’elle est disposée à accompagner les Etats membres dans l’intégration des documents dans le programme des instituts de formation, grâce à l’attribution de membres-experts du groupe.
o Dans le cadre de l’Union européenne des Rechtspfleger
19. Le représentant de l’Union Européenne des Greffiers de Justice (EUR), Jean-Jacques KUSTER, confirme que son association est prête à préparer une étude, en étroite collaboration avec les tribunaux, sur les enquêtes auprès des usagers des tribunaux.
o Au niveau universitaire
20. Le GT-QUAL convient qu’il serait particulièrement utile de mener des recherches sur la mise en œuvre du Manuel. Toutefois, de tels projets de recherche ne peuvent être réalisés que sous le parrainage d’un tribunal. Yinka TEMPLEMAN (Pays-Bas) et Klaus DECKER (Banque Mondiale) se proposent de participer à la rédaction d’un projet de recherche.
2.2 Mise en place d’une enquête régulière de la CEPEJ au niveau européen
21. Le GT-QUAL propose de créer un logiciel permettant de traiter les données de manière automatique et de centraliser les informations provenant des Etats membres. Les méthodes de travail proposées par un système de ce genre devront être interactives et assurer un taux maximal de réponses. Les résultats devront être renvoyés à la CEPEJ. Les questions relatives à la confidentialité des données doivent encore être traitées.
22. Le GT-QUAL convient qu’un expert scientifique devra être nommé par le Secrétariat afin d’accompagner les tribunaux qui souhaitent utiliser le Manuel afin d’exploiter et d’analyser l’information collectée grâce aux enquêtes. Cet expert pourra également être demandé de conseiller la CEPEJ sur la manière d’exploiter l’information collectée afin de souligner les tendances et critères pertinents au niveau européen. De telles études devraient permettre d’initier de nouvelles enquêtes au niveau européen.
- Rapport sur la « Contractualisation et les processus judiciaires en Europe »
23. La dernière version du rapport sur « la Contractualisation et les processus judiciaires en Europe » de Julien LHUILLIER, expert scientifique (France), est adoptée et le GT-QUAL décide de soumettre le rapport à l’approbation finale de l’Assemblée Plénière de la CEPEJ. Le rapport serait ensuite publié dans le cadre des « Etudes de la CEPEJ », disponible en version imprimée, en français et en anglais.
- Organisation judicaire et qualité de la justice
24. Les membres du GT-QUAL font état de leurs situations nationales concernant les cartes judicaires. La réforme française en la matière a été finalisée le 1er janvier 2011. Les situations de la Croatie, de l’Italie, des Pays-Bas et du Portugal sont en constante évolution.
25. Le GT-QUAL charge Fabio BARTOLOMEO, Joao ARSENIO DE OLIVEIRA et John STACEY de finaliser le document-cadre «Does size and location matter? » (« Les critères de taille et de lieu sont-ils importants ? ») avant la prochaine réunion du groupe de travail. Les auteurs prendront en compte toutes propositions envoyées par les membres du GT-QUAL avant la fin du mois de mars 2011.
26. Le document-cadre serait la base du mandat spécifique attribué par le Secrétariat à un expert scientifique qui préparera un rapport, accompagné de lignes directrices. Le GT-QUAL indique qu’il préférerait désigner un expert issu d’un milieu professionnel plutôt qu’académique.
- Indicateurs pour mesurer la qualité de la justice
27. Yinka TEMPLEMAN expose l’évolution des indicateurs de qualité en utilisant comme référence l’expérience aux Pays-Bas à la suite de la récente mise en place de normes de qualité attribuées aux tribunaux (registre des occupations secondaires, enquêtes auprès des usagers, procédures de plaintes, etc.). Cela nécessite un investissement permanent (formation des juges et procureurs en exercice, etc.). Une période de trois ans fut accordée pour mettre en œuvre ces normes. La contractualisation entre les administrations des tribunaux et les Conseils de Justice est au cœur d’une telle mise en œuvre (ils se consultent mutuellement au moins trois fois par an). Un rapport annuel à l’attention du ministère de la Justice et de la Société est actuellement en cours d’élaboration. Le principal intérêt est de comprendre et de partager avec tous les Etats membres la manière dont les indicateurs de qualité ont été utilisés (incitations financières, par exemple).
28. Georg STAWA (Autriche) indique que le ministère de la Justice autrichien prévoit de mettre en place un système de mesure de la qualité et d’encourager le benchmarking.
29. Fabio BARTOLOMEO averti que ces indicateurs de qualité peuvent être perçus négativement par les juges qui peuvent avoir l’impression que leur productivité est mesurée. Georg STAWA rappelle également au GT-QUAL le danger d’étudier des indicateurs de performance sans les pondérer avec d’autres sujets (la qualité, l’indépendance des juges, etc.).
30. Le GT-QUAL charge John STACEY, Yinka TEMPLEMAN et Klaus DECKER de rédiger un questionnaire et d’organiser un rapport sur la base des réponses. Des articles universitaires et une liste d’éventuels indicateurs pourraient également être intégrés au rapport.
- Le rôle des experts dans la qualité du système judiciaire
31. Le GT-QUAL discute la proposition d’un rapport sur le « rôle des experts judiciaires dans la qualité du système judiciaire » présenté par François PAYCHERE. On rappelle que les Q182 et suivantes du Rapport 2010 d’Evaluation de la CEPEJ concernent les experts judiciaires.
32. Klaus DECKER indique qu’il a récemment organisé deux ateliers à Ankara (Turquie) et fournit des éléments sur le rôle (quasi-judiciaire) des experts judiciaires au sein du système judiciaire turc et dans la qualité du système de la justice.
33. Le GT-QUAL a échangé des éléments de réflexion sur les questions qu’implique le sujet :
§ Les aspects techniques (rémunération, etc.), la nature juridiquement contraignante et la qualité (délais, les rôles des parties, etc.) des rapports d’experts ont été mentionnés et discutés.
§ L’indépendance des juges par rapport aux experts (nomination, prise de décision, etc.) est une préoccupation commune. Yinka TEMPLEMAN note l’existence, aux Pays-Bas, d’un registre d’experts qui établi des critères et des normes ainsi que l’existence de formations destinées aux juges sur des questions d’expertise judiciaire.
§ Selon Jean-Paul JEAN, la notion d’éthique en rapport au conflit d’intérêt et les approches idéologiques sont deux questions essentielles.
§ John STACEY rappelle au GT-EVAL que le choix d’un expert adéquat relève d’une question de proportionnalité.
34. Le GT-QUAL convient que cette étude devrait évoluer vers des lignes directrices relatives aux bonnes pratiques à l’attention des administrations, des responsables politiques et de la magistrature.
35. Le GT-QUAL renouvelle la nomination de François PAYCHERE en tant qu’expert référent sur le sujet.
Annexe I
Ordre du jour
1. Adoption de l’ordre du jour
2. Désignation du Président
3. Information du Président et du Secrétariat
4. Enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux
Rapporteur: Jean-Paul JEAN, expert scientifique (France)
4.1 Utilisation du Manuel
o au niveau des tribunaux-référents
i. Information sur l’expérience du Tribunal de Grande Instance d'Angoulême (France)
Rapporteur : Jean-Paul JEAN
ii. Information sur l'expérience à Turin et Catane (Italie)
Rapporteur: Fabio BARTOLOMEO
o au niveau des instances de formation judiciaire (soutien du Réseau de Lisbonne)
i. Préparation de la réunion du réseau de Lisbonne (17 février)
ii. Suivi de la réunion avec le Réseau de Lisbonne
o dans le cadre de l'Union européenne des Rechtspfleger
o au niveau universitaire
Rapporteur: Klaus DECKER
4.2 Mise en place d'une enquête régulière de la CEPEJ au niveau européen
o Mise en œuvre de "sessions de formation des tribunaux" pour l'exploitation des résultats des enquêtes
o Comment analyser l'information disponible au niveau de la CEPEJ?
5. Rapport sur la "Contractualisation et les processus judiciaires" en Europe
6. Organisation judiciaire et qualité de la justice
o Préparation d'un document-cadre sur les cartes judiciaires en vue de l'élaboration d'un rapport
Indicateurs pour mesurer la qualité de la justice
Rapporteur: Yinka TEMPELMAN
Le rôle des experts dans la qualité du système judiciaire
Rapporteur: François PAYCHÈRE
7. Divers
Annexe II
List of participants / Liste des participants
EXPERTS
Joao ARSENIO DE OLIVEIRA, Head of Division of the Unit of Civil Justice, Legal, Legal Policy and Planning Office, Ministry of Justice, PORTUGAL
Fabio BARTOLOMEO, Directeur Général du Bureau des Statistiques, Ministère de la Justice, ITALIE
Nikolina MIŠKOVIĆ, Judge, Commercial Court in Rijeka, CROATIA
François PAYCHÈRE, Juge à la Cour de justice du Canton et de la République de Genève, SUISSE
Serge PETIT, Avocat Général, Cour de Cassation, FRANCE
John STACEY, Head of International Development for Court Administration, International Directorate, Ministry of Justice, UNITED KINGDOM (Chair of the CEPEJ / Président de la CEPEJ)
Yinka TEMPELMAN, Quality Manager of the Dutch Council for the judiciary, THE NETHERLANDS
SCIENTIFIC EXPERTS / EXPERTS SCIENTIFIQUES
Nicolas JACQUET, Procureur de la République, Tribunal de Grande Instance d’Angoulême, FRANCE Apologised / Excusé
Jean-Paul JEAN, Avocat général près la Cour d’Appel de Paris, Professeur associé à l’Université de Poitiers, Parquet Général, FRANCE
OBSERVERS / OBSERVATEURS
EUROPEAN COMMISSION / COMMISSSION EUROPEENNE
Pascal SCHONARD, Administrator, Directorate General Justice Unit B.2 – Criminal Law European Commission, BELGIQUE Apologised / Excusé
European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) / RESEAU EUROPEEN DES CONSEILS DE LA JUSTICE (RECJ)
Jean-Marie SISCOT, Administrator of the Belgian High Council for Justice, Member of the Working Group on Quality Management, BELGIUM
EUROPEAN UNION OF RECHTSPFLEGER AND COURT CLERKS/UNION EUROPEENNE DES GREFFIERS DE JUSTICE (EUR)
Jean-Jacques KUSTER, Greffier en Chef, Tribunal d'Instance, Représentant de l'EUR auprès du Conseil de l'Europe, FRANCE
World Bank / Banque mondiale:
Klaus DECKER, Public Sector Specialist, Public Sector and Institutional Reform, Europe and Central Asia, Vice-Presidency, World Bank, USA
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SECRETARIAT
Directorate General of Human Rights and Legal Affairs (DG-HL) - Justice Division /
Direction générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques (DG-HL) -
Division de la Justice
Fax: +33 3 88 41 37 43 - E-mail: [email protected]
Stéphane LEYENBERGER, Acting Head of the Justice Division, Secretary of the CEPEJ / Chef a.i de la Division de la Justice, Secrétaire de la CEPEJ
Muriel DECOT, Co-Secretary of the CEPEJ / Co-secrétaire de la CEPEJ
Barbara SCHERER, Special Advisor to the Secretariat of the CEPEJ / Conseillère spéciale auprès du Secrétariat de la CEPEJ
Jean-Pierre GEILLER, Documentation
Annette SATTEL, Communication
Kelly SIPP, Administrative assistant/Assistante administrative
Marie-José SCHUTZ, Assistant / Assistante
Interpreters / Interprètes
Grégoire DEVICTOR
Chloé CHENETIER
Katia DI STEFANO