Straatsburg, 23 november 2001                                                      CCJE (2001) OP N°1

ADVIESRAAD VAN EUROPESE RECHTERS (CCJE)

ADVIES Nr. 1 (2001)

VAN DE ADVIESRAAD VAN EUROPESE RECHTERS (CCJE)

TER ATTENTIE VAN HET COMITÉ VAN MINISTERS

VAN DE RAAD VAN EUROPA

BETREFFENDE DE REGELS VOOR DE ONAFHANKELIJKHEID

EN ONAFZETBAARHEID VAN RECHTERS

(AANBEVELING NR. R (94) 12 BETREFFENDE DE ONAFHANKELIJKHEID, DOELMATIGHEID EN ROL VAN RECHTERS EN DE RELEVANTIE VAN DE DAARIN OPGENOMEN REGELS EN ANDERE INTERNATIONALE REGELS VOOR DE PROBLEMEN

OP DEZE GEBIEDEN)

1.         De Adviesraad van Europese Rechters (CCJE) heeft dit advies opgesteld op basis van de door de staten gegeven antwoorden op een vragenlijst, teksten van de werkgroep van de CCJE en teksten van de voorzitter en de ondervoorzitter van de CCJE en de specialist ter zake van de CCJE, de heer Giacomo OBERTO (Italië).

2.         De documentatie waarover de CCJE beschikt, bevat een aantal min of meer officiële beginselverklaringen betreffende de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.  

3.         Als bijzonder belangrijke officiële voorbeelden kan worden verwezen naar:

-        de VN-basisbeginselen inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (1985); 

-        Aanbeveling nr. R (94) 12 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan de lidstaten betreffende de onafhankelijkheid, doelmatigheid en rol van rechters.

4.       Voor minder officiële teksten kan worden verwezen naar:

-        het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters, aangenomen door deelnemers uit Europese landen en twee internationale verenigingen van rechters op de bijeenkomst in Straatsburg van 8-10 juli 1998, met steun van de voorzitters van de hooggerechtshoven van de landen in Midden- en Oost-Europa op de bijeenkomst in Kiev van 12-14 oktober 1998, evenals van rechters en vertegenwoordigers van de ministeries van Justitie van 25 Europese landen op de bijeenkomst in Lissabon van 8-10 april 1999;

-        verklaringen van gemachtigden van de hoge raden van de magistratuur of verenigingen van rechters, zoals die welke zijn afgelegd op de bijeenkomst in Warschau en Slok van 23-26 juni 1997.

5.       Andere tijdens de bespreking in de adviesraad genoemde documenten zijn:

-        de Verklaring van Peking over de beginselen inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de Lawasia-regio (augustus 1997), ondertekend door 32 voorzitters van de hooggerechtshoven uit die regio (Lawasia is een vereniging van juristen uit Azië en de Stille Oceaan);

-        de Latimer House-beleidslijnen voor het Gemenebest van Naties (19 juni 1998), het resultaat van een colloquium met vertegenwoordigers van 23 Gemenebestlanden of gebieden overzee, dat steun ontving van rechters en advocaten uit het Gemenebest, het secretariaat van het Gemenebest en het ministerie van Buitenlandse Zaken en Gemenebestzaken.

6.       Tijdens de bespreking hebben de leden van de CCJE steeds benadrukt dat niet zozeer de perfectie van de beginselen cruciaal is, en nog minder de harmonisatie van de instellingen, als wel de volledige toepassing van de reeds uitgewerkte beginselen.

7.       De CCJE heeft zich ook de vraag gesteld of verbetering of uitbreiding van de bestaande algemene beginselen wenselijk is.

8.       Dit advies strekt ertoe een aantal besproken onderwerpen nader te onderzoeken en aan te geven aan welke problemen of punten met betrekking tot de onafhankelijkheid van rechters aandacht zou moeten worden besteed.

9.       Er wordt voorgesteld om de volgende rubrieken te bekijken: 

-        ratio legis van de onafhankelijkheid van rechters;

-        niveau waarop de onafhankelijkheid van rechters is gewaarborgd;

-        basis voor benoeming of bevordering; 

-        benoemings- en adviesorganen;

-        duur van de ambtstermijn;

-        onafzetbaarheid en tucht;

-        bezoldiging;

-        geen onrechtmatige beïnvloeding van buitenaf;

-        onafhankelijkheid binnen de rechterlijke macht; 

-        rol van rechters.

         

Bij het bekijken van de rubrieken heeft de CCJE bepaalde voorbeelden gezocht van problemen met of bedreigingen voor de onafhankelijkheid. Voorts is gewezen op het belang van de besproken beginselen voor (met name) de voorschriften en praktijk met betrekking tot de benoeming en herbenoeming van rechters bij internationale gerechtshoven. Dit onderwerp wordt besproken in de randnummers 52, 54 en 55.

Ratio legis van de onafhankelijkheid van rechters

10.       De onafhankelijkheid van rechters is een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtsstaat en een essentiële waarborg voor een eerlijk proces. Rechters beslissen uiteindelijk over het leven, de vrijheid, de rechten, de plichten en de eigendom van de burger (zie de VN-basisbeginselen, overgenomen in de Verklaring van Peking, evenals de artikelen 5 en 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens). De onafhankelijkheid van rechters is geen aan rechters in hun eigen belang verleend prerogatief of voorrecht, maar wordt hen gewaarborgd in het belang van de primauteit van het recht en van degenen die gerechtigheid zoeken en vragen.

11.       De onafhankelijkheid moet bestaan jegens de samenleving in het algemeen en jegens de specifieke partijen bij een geschil waarover de rechter uitspraak moet doen.    De rechterlijke macht is een van de drie grote en gelijke pijlers van een moderne democratische staat[1]. Zij heeft een belangrijke rol en taken ten aanzien van de twee andere pijlers. Zij ziet erop toe dat de overheid en de administratie verantwoording afleggen voor hun daden. Wat de wetgevende macht betreft, zorgt zij er mede voor dat de regelmatig in werking getreden wetten worden toegepast en toetst zij, in meer of mindere mate, of deze wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet of enige andere hogere rechtsorde (zoals die van de Europese Unie). De rechterlijke macht moet om haar rol te vervullen onafhankelijk zijn van de andere machten, wat inhoudt dat geen sprake mag zijn van ongepaste contacten met of beïnvloeding door deze machten[2]. Onafhankelijkheid is aldus een waarborg voor onpartijdigheid[3]. Een en ander heeft noodzakelijkerwijs gevolgen voor bijna alle aspecten van de loopbaan van rechters: vanaf de opleiding tot de benoeming en bevordering, met inbegrip van eventuele disciplinaire straffen. 

12.       De rechterlijke onafhankelijkheid impliceert dat rechters volkomen onpartijdig zijn. Wanneer rechters uitspraak doen in een zaak tussen partijen, moeten zij onpartijdig zijn, wat inhoudt dat geen sprake mag zijn van betrekkingen, voorkeuren of vooroordelen die hun vermogen aantasten om in alle onafhankelijkheid uitspraak te doen. In dit verband vloeit de rechterlijke onafhankelijkheid voort uit het beginsel dat niemand rechter kan zijn in eigen zaak. Het belang van het beginsel gaat veel verder dan uitsluitend de partijen bij het geschil. Niet alleen de partijen, maar ook de hele samenleving moet vertrouwen kunnen hebben in het rechtsstelsel. Een rechter moet dus niet louter zonder ongepaste contacten, vooroordelen of beïnvloeding zijn, maar moet tevens zo lijken in de ogen van een redelijk waarnemer. Anders kan het vertrouwen in de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht worden geschaad.   

13.       De ratio legis van de rechterlijke onafhankelijkheid, zoals hierboven aangegeven, voorziet in een sleutel om de praktische implicaties daarvan te begrijpen, i.e. de voorwaarden die nodig zijn om te zorgen voor onafhankelijkheid en de daartoe benodigde middelen, op grondwettelijk of een lager wetgevend niveau[4], en in de dagelijkse praktijk van de verschillende staten. In dit advies ligt de nadruk op het algemene institutionele kader en de waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid in de samenleving, eerder dan op het beginsel dat de rechter steeds persoonlijk onpartijdig moet zijn (feitelijk en schijnbaar). Hoewel sprake is van overlapping, wordt voorgesteld het laatste onderwerp te bespreken in het kader van het onderzoek door de CCJE van gedragsregels voor rechters.  

Niveau waarop de onafhankelijkheid van rechters is gewaarborgd

14.       De onafhankelijkheid van het rechtsstelsel moet worden gewaarborgd door nationale regels op het hoogst mogelijke niveau. Derhalve moeten staten het concept van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht opnemen in hun grondwet, dan wel in de fundamentele beginselen die worden erkend door de landen die geen schriftelijke grondwet hebben, maar waar de eerbiediging van de rechterlijke onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door een eeuwenoude cultuur en traditie. Aldus blijkt het fundamentele belang van onafhankelijkheid, terwijl tevens de bijzondere positie van de common law-stelsels (met name Engeland en Schotland), met een lange traditie van onafhankelijkheid maar zonder schriftelijke grondwet, wordt erkend.

15.       Krachtens de VN-basisbeginselen wordt de onafhankelijkheid van de magistratuur door de Staat gewaarborgd en in de Grondwet of het nationale recht gehuldigd. In Aanbeveling nr. R (94) 12 is (in de eerste volzin van Beginsel I.2) bepaald dat de onafhankelijkheid van rechters moet worden gewaarborgd, overeenkomstig de bepalingen van het [Europees] Verdrag [voor de Rechten van de Mens] en grondwettelijke beginselen, bijvoorbeeld door vermelding van expliciete bepalingen daaromtrent in de grondwet of andere wetteksten, of door opneming van de bepalingen van deze aanbeveling in het nationale recht.

16.     Het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters is nog duidelijker: in elke Europese staat worden de basisbeginselen van de status van rechters omschreven in interne normen op het hoogste niveau en de daaraan verbonden regels in normen op minstens wettelijk niveau. Deze zeer specifieke eis van het handvest heeft de algemene steun van de CCJE gekregen. De CCJE beveelt aan dat dit wordt aangenomen, in plaats van de minder specifieke bepalingen van de eerste volzin van Beginsel I.2 van Aanbeveling R (94) 12.

Basis voor benoeming of bevordering 

17.     Volgens de VN-basisbeginselen (randnummer 13) moet de bevordering van rechters, wanneer een dergelijk systeem bestaat, gesteund zijn op objectieve factoren, met name bekwaamheid, integriteit en ervaring. Aanbeveling nr. R (94) 12 is ook duidelijk: alle beslissingen omtrent de professionele loopbaan van rechters zouden gesteund moeten zijn op objectieve criteria en de selectie en loopbaan van rechters zouden op basis van verdiensten moeten geschieden, met inachtneming van kwalificaties, integriteit, bekwaamheid en efficiëntie. In Aanbeveling nr. R (94) 12 is duidelijk aangegeven dat zij van toepassing is op alle personen die rechterlijke taken uitoefenen, met inbegrip van personen die kennis moeten nemen inzake grondwettelijk recht, strafrecht, burgerlijk recht, handelsrecht en bestuursrecht (evenals in de meeste opzichten op lekenrechters en andere personen die rechterlijke taken uitoefenen). Het wordt dus algemeen aanvaard dat benoeming moet geschieden “op basis van verdiensten” en objectieve criteria en dat politieke overwegingen onaanvaardbaar zouden moeten zijn.  

18.     Het belangrijkste probleem blijft (a) welke invulling moet worden gegeven aan het algemene streven naar benoemingen “op basis van verdiensten” en “objectiviteit”, en (b) wat moet worden gedaan om theorie en praktijk te doen overeenkomen. Dit onderwerp is ook nauw verbonden met de twee volgende onderwerpen (Benoemingsorganen en Ambtstermijn).

19.    In sommige landen gelden vanuit grondwettelijk oogpunt voor de benoeming van rechters politieke criteria. Wanneer rechters worden verkozen (door het volk zoals op kantonniveau in Zwitserland, of door het Parlement zoals op federaal niveau in Zwitserland, in Slovenië, in “de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië”, in Duitsland, voor het Federaal Grondwettelijk Hof, en in Italië, voor een deel van de leden van het Grondwettelijk Hof), is het ongetwijfeld de bedoeling dat rechters bij de uitoefening van hun ambt een zekere directe democratische legitimatie krijgen. Het kan niet zijn dat de benoeming of bevordering van rechters afhankelijk wordt gesteld van beperkte partijpolitieke overwegingen. Indien enig gevaar bestaat dat dit wel zo is of zou kunnen zijn, kan de methode gevaarlijker in plaats van voordeliger blijken.

20.     Zelfs wanneer een aparte instantie verantwoordelijk is voor de benoeming of bevordering van rechters, dan wel daarin een rol speelt, zijn politieke overwegingen in de praktijk niet zonder meer uitgesloten. Aldus is in Kroatië een Hoge Raad voor de Justitie met elf leden (zeven rechters, twee advocaten en twee hoogleraren) verantwoordelijk voor benoemingen, maar de minister van Justitie kan de elf door de Kamer van volksvertegenwoordigers van het Kroatische Parlement te verkiezen leden voordragen. Daarenboven moet de Hoge Raad over dergelijke benoemingen overleg plegen met de Commissie voor de Justitie van het Kroatische Parlement, die wordt gecontroleerd door de partij die op dat moment in de Regering zit. Hoewel in artikel 4 van de herziene Grondwet van Kroatië wordt verwezen naar het beginsel van de scheiding der machten, wordt daarin tevens gesteld dat een en ander alle vormen van onderlinge samenwerking en wederzijdse controle van machthouders omvat, hetgeen geenszins uitsluit dat benoemingen of bevorderingen van rechters politiek worden beïnvloed. In Ierland kunnen, ondanks het bestaan van een commissie voor de benoeming van rechters[5], politieke overwegingen nog steeds bepalen wie van de rivaliserende kandidaten, die allen door de commissie zijn goedgekeurd, uiteindelijk wordt of worden benoemd door de minister van Justitie (en de commissie speelt geen rol bij bevorderingen).

21.     In andere landen verschillen de thans bestaande systemen tussen de landen met een loopbaanmagistratuur (i.e. de meeste landen met continentaal recht) en die waar rechters worden benoemd uit de kring van ervaren rechtsbeoefenaars (bijv. common law-landen zoals Cyprus, Malta en het Verenigd Koninkrijk en andere zoals Denemarken).

22.     In landen met een loopbaanmagistratuur hangt de eerste benoeming van loopbaanrechters normaal af van het slagen op objectieve wijze in een examen.    De vraag kan worden gesteld of (a) een vergelijkend examen volstaat – moeten persoonlijke kwaliteiten niet worden beoordeeld en praktische vaardigheden worden aangeleerd en getoetst? –, en of  (b) een van de uitvoerende en de wetgevende macht onafhankelijke instantie in dit stadium een rol zou moeten spelen – in Oostenrijk bijvoorbeeld speelt een (uit vijf rechters bestaande) Personalsenat (personeelskamer) een officiële rol door bij bevorderingen aanbevelingen te doen maar heeft geen bevoegdheid voor de benoemingen.         

23.     Daarentegen, wanneer rechters worden of kunnen worden benoemd uit de kring van ervaren rechtsbeoefenaars, is het weinig waarschijnlijk dat examens nuttig zijn. In dat geval zou de benoeming moeten afhangen van de vaardigheden van de kandidaat zoals die vastgesteld zijn in zijn dagelijkse praktijk, en van het advies van personen die de kandidaat goed kennen.

24.     In alle hierboven beschreven gevallen verdient het aanbeveling te voorzien in objectieve regels, niet alleen ter uitsluiting van politieke beïnvloeding, maar ook om andere redenen, zoals het gevaar voor favoritisme, conservatisme en nepotisme, wanneer benoemingen op een ongestructureerde wijze of op basis van persoonlijke aanbevelingen geschieden.          

25.     “Objectieve criteria”, met het oog op de selectie en loopbaan van rechters “op basis van verdiensten, met inachtneming van kwalificaties, integriteit, bekwaamheid en efficiëntie”, kunnen slechts in algemene bewoordingen worden omschreven, maar uiteindelijk zijn de eigenlijke inhoud en het effect ervan in een specifieke staat doorslaggevend. De CCJE beveelt aan dat de in de lidstaten verantwoordelijke instanties voor het overgaan tot en het verlenen van advies over benoemingen en bevorderingen  objectieve criteria invoeren, bekendmaken en toepassen, met het oog op de selectie en loopbaan van rechters “op basis van verdiensten, met inachtneming van kwalificaties, integriteit, bekwaamheid en efficiëntie”. Zodra dergelijke criteria zijn vastgesteld, moeten de voor benoeming of bevordering verantwoordelijke organen of instanties dienovereenkomstig handelen en zal het dan minstens mogelijk zijn nauwkeurig te kijken naar de inhoud van de aangenomen criteria en hun praktische effect.  

26.     Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt dat bekendgemaakte criteria over het algemeen ontbreken. De Britse Lord Chancellor heeft algemene criteria bekendgemaakt en de Schotse uitvoerende instanties hebben een raadplegingsdocument verspreid. In het Oostenrijkse recht zijn bevorderingscriteria omschreven. In tal van landen, zoals Cyprus en Estland, wordt uitgegaan van de integriteit van onafhankelijke raden van rechters die verantwoordelijk zijn voor benoemingen, dan wel voor het aanbevelen daarvan. In Finland vergelijkt het bevoegde raadgevend comité de merites van de kandidaten en doet het benoemingsvoorstellen die met redenen omkleed zijn. Voorts legt in IJsland de selectiecommissie[6] aan de minister van Justitie een schriftelijke beoordeling van de kandidaten voor het ambt van districtsrechter voor, terwijl het Hooggerechtshof een advies uitbrengt over de bekwaamheid van de kandidaten voor benoeming bij het Hooggerechtshof. In Duitsland kunnen op federaal en regionaal niveau raden voor de benoeming van rechters verantwoordelijk zijn voor het voorleggen van een schriftelijk advies (zonder nauwkeurige vermelding van redenen) over de geschiktheid van kandidaten om te worden benoemd en bevorderd. Een en ander bindt de minister van Justitie niet, maar kan wel leiden tot (soms publieke) kritiek indien daaraan geen gevolg wordt gegeven. Deze handelswijze kan worden beschouwd als een gezonde oefening en waarschijnlijk inzicht geven in de in de praktijk toegepaste criteria, maar tegenargumenten werden aangevoerd om niet zo te werk te gaan in individuele gevallen (bijv. gevoeligheid van de beoordeling bij twee zeer vergelijkbare kandidaten en geheimhouding van informatiebronnen).

27.     Hoewel in Litouwen geen sprake is van duidelijk omschreven bevorderingscriteria, wordt het werk van districtsrechters gecontroleerd aan de hand van een reeks kwantitatieve en kwalitatieve criteria, voornamelijk op basis van statistieken (met inbegrip van statistieken van arresten tot nietigverklaring in beroep), en wordt daarover gerapporteerd aan de Afdeling Rechtbanken van het Ministerie van Justitie. Het Ministerie van Justitie speelt slecht een indirecte rol bij selecties en bevorderingen. Toch is op dit controlesysteem “zware kritiek geuit” door de Litouwse Vereniging van Rechters. Statistische gegevens zijn vanuit sociaal oogpunt belangrijk voor het inzicht in en de verbetering van het functioneren en de doeltreffendheid van gerechten. Zij kunnen echter niet worden gelijkgesteld met objectieve beoordelingsnormen, ongeacht of sprake is van een benoeming in een nieuwe functie, een bevordering, … Grote omzichtigheid is geboden bij het gebruik van statistieken als hulpmiddel in dit verband. 

28.     In Luxemburg wordt bevordering geacht normaal te geschieden op basis van het anciënniteitsbeginsel. In Nederland bestaan nog steeds elementen van het oude systeem voor bevordering op basis van anciënniteit. In België en Italië is bevordering afhankelijk van objectieve anciënniteits- en bekwaamheidscriteria. In Oostenrijk geldt met betrekking tot de aanbevelingen voor bevordering van de (uit vijf rechters bestaande) Personalsenat (personeelskamer) aan de minister van Justitie volgens de wet dat met anciënniteit slechts rekening wordt gehouden wanneer sprake is van gelijke professionele geschiktheid van kandidaten.   

29.     Het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters (randnummer 4.1) heeft betrekking op systemen voor bevordering wanneer bevordering niet is gebaseerd op anciënniteit en in het toelichtend rapport wordt gesteld dat het handvest een dergelijk systeem geenszins wenst uit te sluiten in de mate dat het wordt beschouwd als een middel om de onafhankelijkheid te beschermen. Hoewel voldoende ervaring een voorafgaande voorwaarde voor bevordering is, is volgens de CCJE in de moderne wereld anciënniteit niet langer algemeen[7] aanvaardbaar als het grote beginsel voor bevordering. De publieke opinie wenst niet alleen de onafhankelijkheid van het gerechtelijk stysteem, maar ook de kwaliteit ervan en, onder meer in tijden van verandering, met de kwaliteit van de verantwoordelijken van de rechterlijke macht. Een volledig op anciënniteit gebaseerd systeem voor bevordering dreigt minder dynamisch te zijn, wat niet kan worden gerechtvaardigd door een werkelijk voordeel op het gebied van onafhankelijkheid. De CCJE is niettemin van oordeel dat anciënniteitseisen op basis van het aantal jaren professionele ervaring kunnen bijdragen tot de versterking van de onafhankelijkheid. 

30.       In Italië en in zekere mate ook Zweden zijn de status, de functie en het salaris van rechters van elkaar losgekoppeld. Het salaris hangt bijna automatisch af van de aan ervaring gebonden anciënniteit en varieert normaal niet afhankelijk van de status of functie. De status hangt af van bevordering, maar betekent niet automatisch dat in een ander gerecht zitting wordt genomen. Aldus kan een rechter met de status van magistraat in tweede aanleg de voorkeur eraan geven zitting te blijven houden in een rechtbank van eerste aanleg. Het is de bedoeling tot grotere onafhankelijkheid te komen door het wegnemen van financiële stimulansen om te worden bevorderd of een nieuwe functie te krijgen. 

31.     De CCJE heeft aandacht besteed aan de gelijkheid van vrouwen en mannen.  Volgens de Latimer House-beleidslijnen moeten benoemingen op alle niveaus van de rechterlijke macht het doel van gelijkheid van vrouwen en mannen nastreven. In Engeland voorzien de “richtlijnen” van de Lord Chancellor in benoemingen strikt op basis van verdiensten, ongeacht geslacht, etnische afstamming, burgerlijke staat, seksuele geaardheid, …, maar de Lord Chancellor heeft duidelijk aangegeven dat hij de benoeming van vrouwen en leden van etnische minderheden tot rechterlijke ambten wenst aan te moedigen. Het betreft duidelijk legitieme doeleinden. De Oostenrijkse vertegenwoordiger heeft meegedeeld dat wanneer in Oostenrijk twee kandidaten met dezelfde kwalificaties zijn, er is bepaald dat de kandida(a)t(e) van het ondervertegenwoordigde geslacht wordt geselecteerd. Zelfs in de veronderstelling dat een dergelijke beperkte positieve aanpak van het probleem van de ondervertegenwoordiging geen juridische problemen oplevert, wijst de CCJE op de volgende praktische bezwaren: ten eerste, wordt slecht één criterium van ondervertegenwoordiging in aanmerking genomen (geslacht) en ten tweede kan de vraag worden gesteld wat, gelet op de situatie in een bepaald land, op dat gebied wegens discriminerende redenen bijdraagt tot ondervertegenwoordiging. De CCJE stelt geen op Oostenrijkse leest geschoeide bepaling voor als algemene internationale norm, maar benadrukt wel de noodzaak tot gelijkheid te komen door “richtlijnen”, zoals de in de derde zin hierboven genoemde richtlijnen.

Benoemings- en adviesorganen

32.     De CCJE constateert dat een groot aantal methoden wordt gebruikt om rechters te benoemen. Het unanieme oordeel is dat benoemingen moeten geschieden op basis van merites.

33.     Voor alle verschillende thans gebruikte methoden om rechters te selecteren, kunnen voordelen en nadelen worden genoemd: er kan worden aangevoerd dat verkiezing directere democratische legitimiteit verleent, maar wel inhoudt dat kandidaten campagne voeren, bij de politiek worden betrokken en in de verleiding kunnen komen om gunsten te kopen of te verlenen. Coöptatie door reeds benoemde magistraten kan leiden tot de beschikbaarheid van technisch bekwame kandidaten, doch dreigt gepaard te gaan met conservatisme en favoritisme[8]. Bovendien zou dit in sommige constitutionele denkbeelden worden ervaren als werkelijk antidemocratisch.   Benoeming door de uitvoerende of de wetgevende macht kan ook worden verdedigd vanuit het oogpunt van een grotere legitimiteit, maar leidt tot een gevaar voor afhankelijkheid jegens die machten. Een andere methode is dat benoemingen worden gedaan door een onafhankelijk orgaan.

34.     De vraag kan worden gesteld of al die verschillende benaderingen het niet impliciet mogelijk maken dat sprake blijft van onrechtmatige politieke beïnvloeding bij benoemingen. De CCJE neemt nota van het standpunt van de deskundige, de heer Oberto, dat informele benoemingsprocedures en duidelijke politieke beïnvloeding bij benoeming van rechters waarvan in bepaalde staten sprake is, geen bruikbare modellen zijn voor andere, recentere democratieën waar absoluut moet worden gezorgd voor rechterlijke onafhankelijkheid door strikt apolitieke benoemingsorganen in te voeren.

35.     Als voorbeeld van een nieuwe democratie constateert de CCJE dat in de Tsjechische Republiek de president van de Republiek rechters benoemt op voordracht van de minister van Justitie en bevorderingen geschieden door de president of de minister (bijv. functie bij een hoger gerecht of benoeming tot voorzitter of ondervoorzitter). Er bestaat geen Hoge Raad voor de Justitie, hoewel rechters zitting hebben in commissies die kandidaten voor rechterlijke ambten selecteren.  

36.     Aanbeveling nr. R (94) 12 spreekt zich in dit verband niet echt uit. Allereerst gaat zij ervan uit dat sprake is van een onafhankelijk benoemingsorgaan. Zij stelt:

          “De instantie die verantwoordelijk is voor de selectie en loopbaan van rechters zou onafhankelijk moeten zijn van de regering en de administratie. Ter waarborging van de onafhankelijkheid, zouden regels ervoor moeten zorgen dat bijvoorbeeld de leden van die instantie door de rechterlijke macht worden aangewezen en dat de instantie zelf kan beslissen over haar procedureregels”.

          Vervolgens komt echter een totaal ander systeem aan bod:

          “Evenwel, wanneer krachtens de Grondwet, de wetgeving of tradities rechters kunnen worden benoemd door de regering, er waarborgen zouden moeten zijn om ervoor te zorgen dat de procedures voor de benoeming van rechters in de praktijk transparant en onafhankelijk zijn en dat beslissingen niet worden beïnvloed door andere overwegingen dan die welke betrekking hebben op de bovengenoemde objectieve criteria.  

          De daaropvolgende voorbeelden van “waarborgen” scheppen nog een grotere vrijheid om de formele procedures af te zwakken. Eerst is sprake van een speciaal onafhankelijk orgaan dat advies verleent aan de regering en waaraan in de praktijk gevolg wordt gegeven, daarna van het recht om tegen een beslissing in beroep te gaan bij een onafhankelijke instantie en ten slotte van de weinigzeggende (onduidelijk verwoorde) mogelijkheid dat het volstaat dat de beslissingsinstantie voorziet in waarborgen tegen onrechtmatige en ongepaste beïnvloeding.     

37.     De achtergrond van deze formulering wordt gevormd door in 1994 bestaande omstandigheden. De CCJE is thans echter bezorgd over het enigszins vage en onbepaalde karakter in de context van het grotere Europa, waar grondwettelijke of wettelijke “tradities” minder relevant zijn en formele procedures een noodzaak zijn waaraan het gevaarlijk is te verzaken. Daarom is de CCJE van oordeel dat alle beslissingen met betrekking tot benoemingen en loopbanen van rechters moeten geschieden op basis van objectieve criteria en moeten worden genomen door een onafhankelijke instantie, dan wel moeten gepaard gaan met waarborgen om ervoor te zorgen dat beslissingen op geen enkele andere basis dan die criteria worden genomen.

38.     De CCJE erkent dat het onmogelijk kan zijn om verder te gaan, gelet op de thans bestaande grote verscheidenheid aan systemen in de Europese staten.  De CCJE is echter een adviesorgaan met als opdracht mogelijke wijzigingen van bestaande normen en praktijken in overweging te nemen en algemeen aanvaardbare normen uit te werken. Daarenboven gaat het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters veel verder dan Aanbeveling nr. R (94) 12 door te stellen:

          “Vvoor alle beslissingen met betrekking tot selectie, werving, benoeming, loopbaanverloop en ambtsbeëindiging van rechters, voorziet het statuut in het optreden van een van de uitvoerende en de wetgevende macht onafhankelijke instantie waarin minstens de helft van de daarin zitting hebbende leden rechters zijn die door hun collega's worden verkozen volgens methoden waarmee een zo breed mogelijke vertegenwoordiging wordt gewaarborgd.” 

39.     In het toelichtend rapport wordt uitgelegd dat “optreden” van een onafhankelijke instantie moet worden verstaan in ruime zin en een advies, aanbeveling of voordracht evenals de eigenlijke beslissing daaronder vallen. Het Europees Handvest gaat nog altijd veel verder dan de gangbare praktijk in veel Europese staten. (Het mag geen verbazing wekken dat vertegenwoordigers van de hoge raden van rechters en verenigingen van rechters op de bijeenkomst te Warschau van 23-26 juni 1997 nog meer rechterlijke “controle” wilden over benoemingen en bevorderingen dan waarvoor in het handvest wordt gepleit.)   

40.     Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt dat de meeste Europese staten een van de uitvoerende en de wetgevende macht onafhankelijk orgaan hebben ingevoerd, met een exclusieve of kleinere rol inzake benoemingen en (eventueel) bevorderingen. Voorbeelden zijn Andorra, België, Cyprus, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Ierland, IJsland, Italië, Litouwen, Moldavië, Nederland, Noorwegen, Polen, Roemenië, Rusland, Slovenië, Slowakije, Turkije en “de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië”.

41.     Het ontbreken van een dergelijk orgaan wordt beschouwd als een zwak punt in het geval van de Tsjechische Republiek. Hoewel Malta over een dergelijk orgaan beschikt, wordt de slechts facultatieve raadpleging ervan door de benoemingsinstantie[9] als een zwak punt beschouwd. In Kroatië wordt de omvang van de potentiële politieke invloed op de benoemingsinstantie als problematisch omschreven[10].

42.     De hierna volgende systemen zijn drie voorbeelden van een hoge raad voor de justitie die voldoet aan de suggesties in het Europees Handvest.  

i)       Volgens artikel 104 van de Italiaanse Grondwet bestaat een dergelijke raad uit de president van de Republiek, de eerste voorzitter en de procureur-generaal van het Hof van Cassatie, twintig door hun collega’s gekozen rechters en tien door het Parlement in gezamenlijke zitting gekozen leden (hoogleraren en advocaten met vijftien jaar ervaring). Volgens artikel 105 is hij verantwoordelijk voor de benoeming, werving, overplaatsing, bevordering en disciplinaire bestraffing van rechters in overeenstemming met de regels van de rechterlijke organisatie.

ii)      De Hongaarse wetten tot hervorming van de gerechten van 1997 voorzien in de oprichting van de Nationale Justitiële Raad die verantwoordelijk is voor de administratie van de gerechten, met inbegrip van de benoeming van rechters. De raad is samengesteld uit de voorzitter van het Hooggerechtshof (voorzitter van de raad), negen rechters, de minister van Justitie, de hoogste openbare aanklager, de voorzitter van de orde van advocaten en twee volksvertegenwoordigers. 

iii)     In Turkije is een Hoge Raad verantwoordelijk voor de selectie en bevordering van rechters en openbare aanklagers. Hij bestaat uit zeven leden, onder wie vijf rechters van het Hof van Cassatie en de Raad van State. De minister van Justitie zit de raad voor en de ondersecretaris van de minister van Justitie is ook ex officio lid van de raad.

43.     Voor een common law-voorbeeld wordt verwezen naar Ierland, waar een commissie voor de benoeming van rechters is ingesteld door afdeling 13 van de Courts and Courts Officers Act 1995 om kandidaten te selecteren en de Regering te informeren over hun geschiktheid voor het ambt van rechter. De negen commissieleden zijn de voorzitter van het Hooggerechtshof, de drie voorzitters van het hof van beroep, de arrondissementsrechtbank en de districtsrechtbank, de hoogste openbare aanklager, een door de voorzitter van de orde van advocaten aangewezen praktiserende barrister, een door de voorzitter van de Law Society aangewezen praktiserende solicitor en tot drie door de minister van Justitie aangewezen leden met ervaring in of kennis van handel, financiën of administratie, dan wel met ervaring als gebruiker van justitiële diensten. Met dit systeem is enige politieke beïnvloeding in het proces niet uitgesloten[11].

44.     Het (genoemde) Duitse model omvat raden waarvan de rol kan variëren naargelang sprake is van gerechten op federaal niveau of op niveau van de Länder en naar gelang het niveau van het gerecht. Er zijn raden voor de benoeming van rechters met een doorgaans louter adviserende rol. Daarnaast is het in verschillende Duitse Länder zo dat rechters gezamenlijk door de bevoegde minister en een commissie voor de selectie van rechters worden gekozen. Die commissie heeft meestal een vetorecht en is normaal samengesteld uit parlementsleden, door hun collega’s gekozen rechters en een advocaat. De betrokkenheid van de minister van Justitie wordt in Duitsland beschouwd als een belangrijk democratisch element omdat de minister verantwoording moet afleggen aan het Parlement. Vanuit grondwettelijk oogpunt wordt het belangrijk geacht dat het eigenlijke benoemingsorgaan niet louter of vooral uit rechters bestaat.

45.     Zelfs in rechtsstelsels met een bevredigende praktijk door traditie en informele zelfdiscipline, meestal onder de kritische blik van vrije media, is de jongste jaren meer bewustzijn gekomen over de noodzaak van objectieve en formele waarborgen. In andere staten, met name de voormalige communistische landen, is urgentie geboden. De CCJE is van oordeel dat het Europees Handvest – voor zover daarin wordt gepleit voor het optreden (in voldoende ruime zin zodat een advies, aanbeveling of voorstel evenals de eigenlijke beslissing eronder vallen) van een onafhankelijke instantie met een aanzienlijke rechterlijke vertegenwoordiging die democratisch verkozen is door andere rechters[12] – in de richting gaat die de CCJE wenst aan te bevelen. Een en ander is bijzonder belangrijk voor landen zonder stevig verankerde democratische basis.

Duur van de ambtstermijn

46.     Zowel in de VN-basisbeginselen als in Aanbeveling nr. R (94) 12 en het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters wordt verwezen naar de mogelijkheid om rechters voor een bepaalde duur te benoemen, in plaats van tot de wettelijke pensioenleeftijd.

47.     In het Europees Handvest (randnummer 3.3) wordt ook gesteld dat wervingsprocedures voorzien in een per definitie korte proefperiode, na benoeming tot rechter, maar voor bevestiging op permanente basis.

48.     In de Europese praktijk is meestal sprake van voltijdse benoemingen tot de wettelijke pensioenleeftijd. Vanuit het oogpunt van de onafhankelijkheid is dit de minst problematische benadering.

49.     In veel continentale rechtsstelsels is voorzien in een opleidings- of proefperiode voor nieuwe rechters.  

50.     In sommige landen zijn bepaalde benoemingen maar voor een beperkte duur (bijv. twaalf jaar in het geval van het Duitse Federale Grondwettelijke Hof). Ook bij internationale rechtscolleges worden rechters normaal benoemd voor een beperkte duur (bijv. het Europese Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens). 

51.     In bepaalde landen wordt ook vaak een beroep gedaan op rechter-plaatsvervangers die voor een beperkte duur zijn benoemd of minder beschermd zijn dan voltijdrechters (bijv. Verenigd Koninkrijk en Denemarken).

52.     Wanneer uitzonderlijk voltijdrechters worden benoemd voor een beperkte duur, mag volgens de CCJE de benoeming niet verlengbaar zijn tenzij procedures bestaan waardoor:

                  

                   i.        het benoemingsorgaan het verzoek om verlenging van de rechter desgewenst in aanmerking neemt; en

                  

                   ii.       de beslissing tot verlenging in alle objectiviteit en op basis van merites geschiedt, zonder rekening te houden met politieke overwegingen.

53.     De CCJE is van oordeel dat wanneer benoemingen tijdelijk of voor een beperkte duur zijn, het voor de objectiviteit verantwoordelijke orgaan en de transparantie van de gebruikte methode voor benoeming of verlenging als voltijdrechter van uitzonderlijk belang zijn (zie ook randnummer 3.3 van het Europees Handvest).

54.     De CCJE is zich ervan bewust dat in zijn mandaat niet specifiek wordt verwezen naar de situatie van rechters op internationaal niveau. De CCJE kwam tot stand naar aanleiding van een aanbeveling (nr. 23) van het Rapport van Wijzen van 1998, naar luid waarvan directe samenwerking met nationale instanties van de rechterlijke macht moest worden versterkt, en in de naderhand door de ministers van Justitie aangenomen Resolutie nr. 1 tijdens hun op 17-18 juni 1999 te Chisinau gehouden 22^ste conferentie wordt gesteld dat de CCJE beoogt bij te dragen aan het uitvoeren van de prioriteiten van het algemeen actieplan om de rol van rechters in Europa te versterken en advies te geven (…) over de noodzaak tot actualisatie van de rechtsinstrumenten van de Raad van Europa. In het algemeen actieplan staan voornamelijk de nationale rechtsstelsels van de lidstaten centraal. Er mag echter niet worden vergeten dat de criteria voor toetreding tot de Raad van Europa de nakoming van de uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voortvloeiende verplichtingen omvatten en dat in dit verband onderwerping aan de krachtens het internationaal publiekrecht bindende rechtsmacht van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ongetwijfeld het belangrijkste kenmerk van de Raad van Europa is (Rapport van Wijzen, randnummer 9).  

55.     Aangezien supranationale gerechten en hun beslissingen steeds meer invloed hebben op nationale rechtsstelsels, is het volgens de CCJE essentieel dat de lidstaten worden aangemoedigd de beginselen in acht te nemen met betrekking tot onafhankelijkheid, onafzetbaarheid, benoeming en ambtstermijn van rechters van dergelijke supranationale gerechten (zie met name randnummer 52 hierboven).  

56.     De CCJE is van oordeel dat gelet op het belang voor nationale rechtsstelsels en rechters van verplichtingen die voortvloeien uit internationale verdragen zoals het Europees Verdrag en ook de verdragen van de Europese Unie, het essentieel is dat benoemingen en verlengingen van rechters bij de rechtscolleges die dergelijke verdragen uitleggen, hetzelfde vertrouwen genieten en dat daarbij dezelfde beginselen in acht worden genomen als in nationale rechtsstelsels.  Voorts moet volgens de CCJE de betrokkenheid van de in de randnummers 37 en 45 vermelde onafhankelijke instantie worden aangemoedigd bij benoeming en verlenging bij internationale rechtscolleges. Kort gesteld zijn de Raad van Europa en zijn instellingen gegrond op het geloof in gemeenschappelijke waarden die voorrang hebben op die van de verschillende lidstaten. Dat geloof heeft reeds gezorgd voor een aanzienlijk nuttig effect. Er zou afbreuk worden gedaan aan die waarden en de geboekte vooruitgang om ze te ontwikkelen en toe te passen indien geen belang werd gehecht aan de toepassing op internationaal niveau. 

Onafzetbaarheid en tucht

57.     Volgens een belangrijk beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid moet de uitoefening van het ambt van rechter worden gewaarborgd tot de wettelijke pensioenleeftijd of het verstrijken van het voor een bepaalde duur verleende mandaat: zie de VN-basisbeginselen, randnummer 12, en Aanbeveling nr. R (94) 12, Beginsel I(2)(a)(ii) en (3) en Beginsel VI(1) en (2). Volgens het Europees Handvest strekt dit beginsel zich uit tot de benoeming of aanstelling in een andere functie of op een andere plaats, zonder de toestemming van de betrokkene (behalve bij rechterlijke reorganisatie of tijdelijke overplaatsing), maar zowel in het handvest als in Aanbeveling nr. R (94) 12 is aangegeven dat overplaatsing kan worden bevolen als disciplinaire sanctie.      

58.     De CCJE stelt vast dat in de Tsjechische Republiek geen wettelijke pensioenleeftijd bestaat, maar dat een rechter kan worden afgezet door de minister van Justitie zodra de leeftijd van 65 jaar wordt bereikt.

59.     Het bestaan van uitzonderingen op de onafzetbaarheid, met name die welke voortvloeien uit disciplinaire sancties, leidt onmiddellijk tot aandacht voor het orgaan dat rechters disciplinaire sancties kan opleggen, evenals voor hoe dat gebeurt en op welke basis. In Aanbeveling nr. R (94) 12, Beginsel VI(2) en (3), wordt aangedrongen op de noodzaak strafbare feiten waarvoor een rechter kan worden afgezet, duidelijk te omschrijven en te voorzien in tuchtprocedures met inachtneming van de in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens opgenomen eisen met betrekking tot de rechten van de verdediging. Daarenboven wordt gesteld dat staten zouden moeten overwegen bij wet een speciaal bevoegd orgaan in te stellen om disciplinaire sancties en maatregelen toe te passen, wanneer daarvoor geen gerecht verantwoordelijk is, en waarvan de beslissingen worden gecontroleerd door een hoger rechterlijk orgaan, of dat zelf een hoger rechterlijk orgaan is. In het Europees Handvest wordt die rol verleend aan een onafhankelijke instantie die zou moeten “optreden” met betrekking tot alle aspecten van de selectie en loopbaan van iedere rechter.

60.     De CCJE is van oordeel dat

(a)     de onafzetbaarheid van rechters een nadrukkelijk element zou moeten zijn van de op het allerhoogste nationale niveau verankerde onafhankelijkheid (zie randnummer 16 hierboven);

(b) het optreden van een onafhankelijke instantie[13], met procedures die de rechten van de verdediging volledig waarborgen, van uitzonderlijk belang is met betrekking tot discipline; en

(c) het nuttig zou zijn normen uit te werken om niet alleen het gedrag dat kan leiden tot afzetting te omschrijven, maar ook alle gedragingen die kunnen leiden tot disciplinaire maatregelen of verandering van status, zoals bijvoorbeeld overplaatsing naar een ander gerecht of andere plaats.

Een gedetailleerd advies daaromtrent met ontwerpteksten ter voorlegging aan het CDCJ zou door de CCJE in een later stadium kunnen worden opgesteld wanneer expliciet sprake zal zijn van gedragsregels, hoewel het duidelijk is dat die regels nauw verband houden met het huidige onderwerp onafhankelijkheid.  

Bezoldiging

61.     Volgens Aanbeveling nr. R (94) 12 zou de bezoldiging van rechters moeten worden gewaarborgd bij wet en in verhouding staan tot de waardigheid van hun beroep en hun verantwoordelijkheden (Beginselen I(2)(a)(ii) en III(1)(b)). Het Europees Handvest bevat een belangrijke, nuchtere en realistische erkenning van de rol van passende bezoldiging waardoor rechters worden beschermd tegen druk die wordt uitgeoefend om hun beslissingen en, meer algemeen, hun gedrag te beïnvloeden, evenals van het belang van afdoende ziektekostenverzekering en ouderdomspensioen (randnummer 6). De CCJE is het volledig eens met de in het Europees Handvest opgenomen vermelding.

62.       Alhoewel in sommige systemen (bijvoorbeeld in de Scandinavische landen) in dit verband traditionele mechanismen zonder formele wettelijke bepalingen worden toegepast, is het volgens de CCJE vanuit een algemeen oogpunt belangrijk (en met name in de nieuwe democratieën) dat wordt voorzien in specifieke wettelijke bepalingen waardoor het salaris van rechters wordt beschermd tegen vermindering en dat minstens de facto ervoor wordt gezorgd dat het salaris stijgt conform de kosten van levensonderhoud.  

Geen onrechtmatige beïnvloeding van buitenaf

63.     Het ontbreken van onrechtmatige beïnvloeding van buitenaf is een zeer ruim erkend algemeen beginsel: zie de VN-basisbeginselen, randnummer 2, en Aanbeveling nr. R (94) 12, Beginsel I(2)(d), waarin wordt gesteld dat de wet zou moeten voorzien in sancties tegen personen die trachten rechters aldus te beïnvloeden. Als algemene beginselen kan geenszins worden voorbijgegaan aan het noodzakelijk ontbreken van onrechtmatige beïnvloeding van buitenaf en de noodzaak tot sancties over te gaan in extreme gevallen[14]. Voorts heeft de CCJE geen reden om te denken dat deze beginselen op zich niet voldoende zijn gewaarborgd in het recht van de lidstaten. Het is wel zo dat de toepassing ervan behoedzaamheid en toetsing vereist en, in bepaalde gevallen, politieke terughoudendheid. Discussies met rechters uit andere staten en hun begrip en steun zouden in dit verband waardevol kunnen zijn. Het is echter niet eenvoudig om te bepalen wanneer sprake is van onrechtmatige beïnvloeding en om een evenwicht te vinden tussen bijvoorbeeld de noodzaak tot bescherming van de rechtspleging tegen druk en allerlei storende invloeden, vanuit de politiek, de media of ongeacht welke andere hoek, en het belang van een open discussie over maatschappijrelevante onderwerpen in de samenleving en de vrije media. Rechters moeten aanvaarden dat zij prominenten zijn en mogen niet te gevoelig of van te fragiele aard zijn. De CCJE is van oordeel dat wijzigingen van het bestaande beginsel niet nodig lijken, maar dat rechters in verschillende staten zouden kunnen voordeel halen uit gezamenlijke discussies en informatie-uitwisseling over bepaalde gevallen.

Onafhankelijkheid binnen de rechterlijke macht 

64.     Er moet vooral worden benadrukt dat rechters bij de uitoefening van hun ambt niemands werknemer zijn; zij vervullen een staatsfunctie. Derhalve zijn zij dienaars van de wet en alleen verantwoordelijk voor de wet. Vanzelfsprekend handelen rechters wanneer zij rechtspreken, niet op bevel of aanwijzing van een derde partij binnen of buiten de rechterlijke macht.

65.     Volgens Beginsel I(2)(a)(i) van Aanbeveling nr. R (94) 12 mogen beslissingen van rechters niet in aanmerking komen voor herziening buiten de wettelijk voorgeschreven beroepsprocedures en volgens Beginsel I(2)(a)(iv) mag, met uitzondering van beslissingen over amnestie, gratie of soortgelijke maatregelen, de regering of de administratie niet in staat zijn beslissingen te nemen waardoor rechterlijke beslissingen met terugwerkende kracht nietig worden verklaard. De CCJE constateert dat uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt dat die beginselen doorgaans in acht worden genomen. Er worden geen wijzigingen voorgesteld.

66.     De CCJE neemt nota van de potentiële bedreiging die kan uitgaan van de interne rechterlijke hiërarchie voor de rechterlijke onafhankelijkheid. Er wordt algemeen erkend dat onafhankelijkheid niet alleen bescherming tegen onrechtmatige beïnvloeding van buitenaf inhoudt, maar ook tegen onrechtmatige beïnvloeding die in bepaalde gevallen het gevolg kan zijn van de houding van andere rechters. Rechters zouden volkomen vrij moeten zijn om op onpartijdige wijze uitspraak te doen, volgens hun innerlijke overtuiging en hun eigen interpretatie van de feiten en in overeenstemming met de geldende rechtsregels (Aanbeveling nr. R (94) 12, Beginsel I (2)(d)). Rechters worden hier afzonderlijk beschouwd. De gebruikte begrippen sluiten geen doctrine zoals de precedentenleer in common law-landen uit (i.e. de verplichting van een lagere rechter om de eerdere beslissing van een hoger gerecht te volgen met betrekking tot een rechtsvraag die in de latere zaak rechtstreeks wordt opgeworpen). 

67.     In Beginsel I(2)(d) wordt voorts gesteld dat rechters niet mogen worden verplicht over de grond van hun zaken aan personen buiten de rechterlijke macht verantwoording te geven. Deze zin is hoe dan ook onduidelijk. Verantwoording geven over de grond van zaken, zelfs aan andere leden van de rechterlijke macht, lijkt op het eerste gezicht tegenstrijdig met het beginsel van individuele onafhankelijkheid van de rechter. Indien sprake is van een rechterlijke beslissing die zo ondeskundig is dat zij kan worden beschouwd als een professionele fout, kan dat anders liggen, maar zelfs in dat weinig waarschijnlijke geval zou de rechter geenszins verantwoording geven, maar wel een beschuldiging moeten weerleggen.    

68.     De in tal van rechtsstelsels aan hogere gerechten verleende hiërarchische macht kan in de praktijk een bedreiging vormen voor de individuele onafhankelijkheid van de rechter. Een mogelijke oplossing is het overdragen van alle relevante bevoegdheden aan een Hoge Raad voor de Justitie, die de onafhankelijkheid dan zou beschermen binnen en buiten de rechterlijke macht. Daarmee kan weer worden verwezen naar de aanbeveling van het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters, waarop reeds de aandacht is gevestigd in het deel Benoemings- en adviesorganen.

69.     Inspectiesystemen voor gerechten, in de landen waar daarvan sprake is, zouden geen aandacht moeten besteden aan de grond van beslissingen en de juistheid ervan, en mogen evenmin rechters ertoe brengen, om redenen van efficiëntie, voorrang te verlenen aan productiviteit boven de goede vervulling van hun rol. Van rechters wordt immers verlangd dat zij goed doordachte beslissingen nemen in overeenstemming met de belangen van de justitiabelen[15].

70.     De CCJE neemt in dit verband nota van het in randnummer 30 hierboven beschreven moderne Italiaanse systeem waarbij graad, bezoldiging en ambt worden gescheiden. Dit systeem strekt tot versterking van de onafhankelijkheid van rechters. Het maakt het tevens mogelijk dat moeilijke zaken in eerste aanleg (bijvoorbeeld maffiazaken in Italië) worden berecht door zeer bekwame rechters.

 

Rol van rechters

71.     Tal van onderwerpen kunnen hier worden besproken. Heel wat punten moeten nader worden bekeken wanneer de CCJE zich zal buigen over normen. Daarom is het beter te wachten tot dan. Een en ander geldt voor onderwerpen zoals het lidmaatschap van een politieke partij en deelname aan politieke activiteiten.

72.     Tijdens de bijeenkomst van de CCJE is erop gewezen dat in sommige systemen het ambt van rechter, dat van openbare aanklager en dat van ambtenaar van het Ministerie van Justitie onderling verwisselbaar zijn. Ondanks de onderlinge verwisselbaarheid is de CCJE van oordeel dat het onderzoek van de rol, statuut en taken van openbare aanklagers naast die van de rechters geen deel uitmaakt van zijn mandaat. Het blijft echter de vraag of een dergelijk systeem verenigbaar is met de eis van rechterlijke onafhankelijkheid. Dit is ongetwijfeld een belangrijk onderwerp voor de betrokken rechtsstelsels. De CCJE is van oordeel dat een en ander in een later stadium nader zou kunnen worden onderzocht, misschien in verband met het onderzoek van gedragsregels voor rechters, maar dat de evaluatie door specialisten nodig zal zijn.

Conclusies

73.     De CCJE is van oordeel dat het voor de lidstaten belangrijk is de reeds uitgewerkte beginselen volledig toe te passen (randnummer 6) en trekt, na onderzoek van de met name in Aanbeveling nr. R (94) 12 betreffende de onafhankelijkheid, doelmatigheid en rol van rechters opgenomen normen, de volgende conclusies:

(1)     de basisbeginselen van de onafhankelijkheid van rechters zouden in elke lidstaat moeten worden opgenomen op grondwettelijk niveau of op het hoogst mogelijke wettelijke niveau, en de meer specifieke regels op wettelijk niveau (randnummer 16);

(2)     in elke lidstaat zouden de verantwoordelijke instanties voor het overgaan tot en het verlenen van advies over benoemingen en bevorderingen objectieve criteria moeten invoeren, bekendmaken en toepassen, met het oog op de selectie en loopbaan van rechters op basis van hun verdiensten, met inachtneming van hun kwalificaties, integriteit, bekwaamheid en efficiëntie (randnummer 25);

(3)     anciënniteit zou niet het basisbeginsel voor bevordering mogen zijn. Geschikte professionele ervaring is echter wel relevant en voorwaarden in verband met het aantal jaren ervaring kunnen bijdragen tot de versterking van de onafhankelijkheid (randnummer 29);

(4)     de CCJE is van oordeel dat het Europees Handvest inzake het statuut voor rechters – voor zover daarin wordt gepleit voor het optreden van een onafhankelijke instantie met een aanzienlijke rechterlijke vertegenwoordiging die democratisch verkozen is door andere rechters – in de richting gaat die de CCJE wenst aan te bevelen (randnummer 45);

(5)     de CCJE is van oordeel dat wanneer benoemingen tijdelijk of voor een beperkte duur zijn, het voor de objectiviteit verantwoordelijke orgaan en de transparantie van de gebruikte methode voor benoeming of verlenging als voltijdrechter van uitzonderlijk belang zijn (zie ook randnummer 3.3 van het Europees Handvest) (randnummer 53);

(6)     de CCJE is van oordeel dat gelet op het belang voor nationale rechtsstelsels en rechters van verplichtingen die voortvloeien uit internationale verdragen zoals het Europees Verdrag en de verdragen van de Europese Unie, het essentieel is dat benoemingen en verlengingen van rechters bij de rechtscolleges die dergelijke verdragen uitleggen, hetzelfde vertrouwen genieten en dat daarbij dezelfde beginselen in acht worden genomen als in nationale rechtsstelsels. Voorts zou volgens de CCJE de betrokkenheid van de in de randnummers 37 en 45 vermelde onafhankelijke instantie moeten worden aangemoedigd bij benoeming en verlenging van rechters bij internationale rechtscolleges (randnummer 56);

(7)     de CCJE is van oordeel dat de onafzetbaarheid van rechters een nadrukkelijk element zou moeten zijn van de op het allerhoogste nationale niveau verankerde onafhankelijkheid (randnummer 60);

(8)     de bezoldiging van rechters zou in verhouding moeten staan tot hun rol en verantwoordelijkheden, en zij zouden moeten beschikken over afdoende ziektekostenverzekering en ouderdomspensioen. Er zou moeten worden voorzien in specifieke wettelijke bepalingen waardoor het salaris van rechters wordt beschermd tegen vermindering en ervoor wordt gezorgd dat het salaris stijgt conform de kosten van levensonderhoud (randnummers 61-62);

(9)     rechters genieten onafhankelijkheid bij de uitoefening van hun ambt niettegenstaande enige interne rechterlijke hiërarchie (randnummer 64);

(10)   het gebruik van statistische gegevens en inspectiesystemen voor gerechten mag geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van rechters (randnummers 27 en 69);

(11)   de CCJE constateert dat het wenselijk zou zijn aanvullende aanbevelingen uit te werken of Aanbeveling nr. R (94) 12 te herzien in het licht van dit advies en de toekomstige werkzaamheden van de CCJE.