Strasbourg, 26 novembre 2012

CEPEJ-GT-QUAL(2012)6

COMMISSION EUROPEENNE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA QUALITE DE LA JUSTICE

(CEPEJ-GT-QUAL)

12^ème réunion, 18-19 octobre 2012

RAPPORT DE REUNION

Rapport préparé par le Secrétariat

Direction Générale I – Droits de l’Homme et Etat de Droit

 

I.     INTRODUCTION

1.     Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 12^ème réunion au Conseil de l’Europe à Strasbourg, les 18 et 19 octobre 2012.

2.     L’ordre du jour figure en Annexe I et la liste des participants en Annexe II au présent rapport.

II.    INFORMATION DU PRESIDENT, DES EXPERTS ET DU SECRETARIAT

3.     Au début de la réunion, le Secrétariat présente les excuses de João Arsenio DE OLIVEIRA, Klaus DECKER et Jean-Jacques KUSTER, qui ne peuvent prendre part à la réunion.

4.     Le Secrétariat fait savoir que le Gouvernement allemand a proposé d'inclure dans le Groupe de travail, outre ses membres actuels, un juge de son pays en qualité d'expert. L’Allemagne prendra en charge le coût de la participation de ce nouveau membre.

5.     Le Secrétariat évoque également la publication du rapport de la CEPEJ intitulé “Les systèmes judiciaires européens - Edition 2012 (données 2010)” en septembre 2012. Il indique que les délais fixés pour la remise du rapport ont été respectés malgré un certain nombre de difficultés, dont la transmission tardive des données requises par plusieurs Etats membres. Il signale que le rapport a bénéficié d'une très bonne couverture médiatique[1], ce qui laisse à penser que les questions traitées présentent un intérêt particulier pour le grand public. Ces questions peuvent le cas échéant être reprises par le CEPEJ-GT-QUAL. Le Secrétariat souligne aussi que les chapitres 4 – “Les usagers des tribunaux : droits et confiance du public”, et 15 – “Experts judiciaires” sont en lien direct avec le travail du CEPEJ-GT-QUAL.

6.     Le Secrétariat informe les membres du Groupe de travail des résultats de la 7^ème réunion plénière du Réseau des tribunaux-référents, qui a eu lieu à Gozo (Malte), le 27 septembre 2012. Deux des thèmes abordés lors de la réunion, à savoir le rôle des experts judiciaires dans la qualité de la justice et la possibilité de définir des lignes directrices pour l'organisation et l'accessibilité des bâtiments (tribunaux), sont en rapport avec le travail du CEPEJ-GT-QUAL. Ces deux thèmes sont débattus en groupes, et le Secrétariat fait savoir que cette méthode de travail (c-à-d, solliciter des informations et des avis auprès des professionnels) s'est révélée très efficace.

7.     Le Président de la CEPEJ, John STACEY, rend compte de son échange avec le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe qui s'est déroulé le 10 octobre 2012, et se dit très satisfait du soutien massif des Délégués des Ministres concernant le recrutement ou la nomination d'un statisticien au secrétariat de la CEPEJ. Selon lui, ce soutien prouve que le Comité des Ministres considère le travail de la CEPEJ comme une priorité. Cependant, aucune décision n'a encore été prise et aucun calendrier précis n'a été prévu.

8.     Le Secrétariat rappelle à cet égard que des informations relatives aux événements où la CEPEJ a été représentée et son travail encouragé sont régulièrement publiées sur son site web.

9.     Le Secrétariat fournit également des informations sur les programmes en cours dans le cadre de la Politique de voisinage du Conseil de l’Europe dans le domaine de la justice, et notamment sur le programme d'assistance élaboré en commun avec l'Union pour le Maroc et la Tunisie. L'intégration ultérieure de la Jordanie dans des programmes de coopération est également prévue (des programmes semblables sont également en cours dans les pays d'Asie centrale ; toutefois, la CEPEJ n'est pas encore active dans cette région).

10.  Le Secrétariat précise que les activités menées dans ce contexte prévoient de mettre à la disposition des Etats non membres concernés les mécanismes d'évaluation de la CEPEJ pour évaluer leur système judiciaire. Le programme vise également à formuler des recommandations précises à la suite d'une évaluation et à offrir une assistance pour mettre en œuvre lesdites recommandations. Après la visite d'évaluation effectuée au Maroc (29 octobre – 1er novembre 2012), un projet de rapport a notamment été transmis aux autorités du pays, et celles-ci se sont félicitées de cette coopération. Une visite de suivi sera planifiée sur la base de leurs commentaires.

11.  Le Secrétariat fait savoir que les autorités marocaines ont nommé trois tribunaux-référents (à Agadir, Casablanca et Sidi Kacem) et que les présidents de ces tribunaux ont été invités à la dernière réunion du Réseau des tribunaux-référents (à Malte), à laquelle ils ont pris une part active.

12.  Un programme similaire est en cours d'élaboration pour la Tunisie. Les activités ont débuté tardivement en raison des turbulences politiques actuelles. La première visite dans ce pays était prévue du 19 au 21 novembre 2012. En septembre, une première visite a également été effectuée en Jordanie afin d'établir des contacts avec les autorités concernées.

III.   SESSIONS DE FORMATION DES TRIBUNAUX AUX ENQUETES DE SATISFACTION

13.  Le Président et Fabio BARTOLOMEO présentent des informations sur les sessions de formation des tribunaux en Géorgie (Tbilissi, 10 février 2012) qui sont destinées à aider les autorités de ce pays à mener des enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux.

14.  Le Président se dit préoccupé par le manque d'informations fournies par les autorités géorgiennes concernant la mise en œuvre pratique de l'enquête - dont les résultats paraissent  contradictoires avec les conclusions du rapport “Les systèmes judiciaires européens - Edition 2012 (données 2010)”. Il semble également que la méthodologie employée par la CEPEJ dans les enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux n'ait pas non plus été pleinement appliquée (par exemple, certaines questions considérées comme importantes par les experts ont été omises), et que les questions à l'ordre du jour politique en Géorgie prennent une place trop importante.

15.  Au vu de ce qui précède, le Groupe de travail discute de l'évolution possible de ce programme. Il propose notamment la mise en place d'un mécanisme d'évaluation par les pairs qui permettrait d'apprécier la qualité des enquêtes. Ceci pourrait nécessiter d'envoyer trois ou quatre experts en mission d'étude dans les pays ayant mené les enquêtes. Les membres du groupe soulignent toutefois que cette évaluation doit uniquement porter sur le processus d'enquête lui-même et non sur les résultats des enquêtes. Les conclusions de ces missions peuvent apporter des précisions sur l'utilité de la méthodologie et suggérer des moyens de l'améliorer ; elles peuvent également aider à mesurer le succès global de la CEPEJ et de son travail.

16.  C'est pourquoi le Groupe charge le Secrétariat de cataloguer toutes les enquêtes organisées dans les Etats membres en s'appuyant sur la méthodologie de la CEPEJ ; il invite également le Secrétariat à s'interroger sur les moyens possibles et les ressources disponibles pour évaluer la mise en œuvre de cet outil de la CEPEJ. Les propositions pourront être débattues au cours de la première réunion de l'année 2013 du CEPEJ-GT-QUAL.

IV.  PREPARATION DES LIGNES DIRECTRICES SUR L’ORGANISATION DES CARTES JUDICIAIRES

17.  Fabio BARTOLOMEO fait le point avec les membres du Groupe de travail sur la réforme en cours de la carte judiciaire italienne. Il souligne toutefois qu'au stade actuel, il n'est pas possible d'apprécier les résultats de la réforme. Cet exercice n'a pas de précédent dans l'histoire du pays et certaines circonstances très particulières (l'ensemble du personnel judiciaire est titulaire de contrats à durée indéterminée; il ne peut être mis à pied et le seul moyen d'en réduire les effectifs sont les départs à la retraite; le maintien d'une présence des autorités judiciaires dans les régions où la criminalité organisée est très élevée est indispensable, etc.) ne permettent pas d'offrir des points de comparaison utiles avec d'autres pays. Plusieurs années devront s'écouler avec qu'il soit possible de conclure si la réforme a atteint ses objectifs.

18.  Le Groupe de travail prend note d'une présentation détaillée des chercheurs de Sciences Po Strasbourg Consulting qui ont procédé à la demande du Groupe à une étude comparative préliminaire sur les réformes de la carte judiciaire dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe. Le Président les remercie et fait observer qu'ils ont offert une bonne vue d'ensemble des pays concernés, y compris sur les origines des réformes ou les moyens techniques ultérieurement adoptés.

19.  Au cours de la discussion qui s'ensuit sur les sources d'information utilisées par les chercheurs, les membres du CEPEJ-GT-QUAL mentionnent plusieurs sources supplémentaires à explorer, tels le rapport “Les systèmes judiciaires européens - Edition 2012 (données 2010)”, les sites web du département de la législation du Parlement croate et du ministère de la Justice, ainsi que quelques autres.

20.  Le Président encourage en outre les chercheurs à analyser dans le détail le stade expérimental de la réforme de la carte judiciaire menée au Portugal. Il indique de plus que leur rapport final doit clairement préciser l'origine des réformes entreprises dans les différents pays et leurs raisons sous-jacentes, de manière à fournir matière à réflexion aux rédacteurs des futures lignes directrices.

21.  Fabio BARTOLOMEO accepte de concevoir une structure de discussion pour la première réunion de 2013 du PEJ-GT-QUAL. Le projet de lignes directrices devra quant à lui être présenté au Bureau de la CEPEJ au plus tard pour sa deuxième réunion plénière de 2013, et si possible même avant (c'est-à-dire à temps pour la première réunion plénière).

V.    IINDICATEURS POUR MESURER LA QUALITE DE LA JUSTICE

22.  John STACEY présente la version actualisée du projet de Lignes directrices de la CEPEJ pour mesurer la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL(2012)2Rev), en soulignant qu'elle donne plus de poids aux indicateurs statistiques et que sa structure est différente de celle de la version précédente.

23.  Dans la discussion qui s'ensuit (voir les explications détaillées sur cette discussion en Annexe III au présent rapport), le Groupe de travail se concentre sur la portée des indicateurs à conserver pour la version définitive, en faisant observer qu'il serait important de délimiter clairement ces indicateurs par rapport aux aspects mesurés par SATURN. En outre, si différentes séries de critères (ou différents degrés de précision) sont proposées, elles ne doivent pas entraîner un classement quasi automatique des pays qui les appliquent. En tout état de cause, si l'on veut qu'elles soient utilisées, ces nouvelles lignes directrices devront être aussi pratiques et faciles à appliquer que possible.

24.  En tenant compte de la diversité des approches des membres du Groupe vis-à-vis de ce document, François PAYCHERE décide de restructurer ce document et propose à John STACEY et Yinka TEMPELMAN une liste d'indicateurs définitive qu'ils remanieront par la suite.

VI.  LE ROLE DES EXPERTS JUDICIAIRES DANS LA QUALITE DE LA JUSTICE 

25.  Le Secrétariat suggère d'utiliser comme matière à réflexion les informations sur les experts judiciaires fournies pas le rapport intitulé “Les systèmes judiciaires européens - Edition 2012 (données 2010)”.

26.  Le Groupe accepte la proposition de son Président, François PAYCHERE, de rédiger et  de soumettre à son approbation le mandat d'un expert scientifique chargé d'étudier cette question jusqu'à la fin du mois de décembre 2012.

VII.ORGANISATION ET ACCESSIBILITE DES BATIMENTS (TRIBUNAUX)

27.  Le Secrétariat fait part des principales conclusions de la discussion du groupe sur d'éventuelles lignes directrices pour l'organisation et l'accessibilité des bâtiments (tribunaux), qui s'est déroulée dans le cadre de la réunion du Réseau des tribunaux-référents en septembre, à Malte. Il dresse la liste des questions considérées comme utiles par les représentants des tribunaux-référents; celles-ci peuvent servir à réaliser un questionnaire destiné à recueillir les informations voulues. Ce questionnaire peut être envoyé à tous les membres de la CEPEJ afin qu'ils évaluent les questions par ordre d'importance.

28.  Le Groupe confie au Secrétariat la préparation d'un projet de questionnaire; les membres l'assisteront en contactant dans leur pays respectif des architectes ayant récemment conçu ou construit des tribunaux afin d'obtenir leur avis. Le projet de questionnaire doit être envoyé aux membres du CEPEJ-GT-QUAL avant d'être transmis aux tribunaux-référents.

29.  Le Groupe convient d'engager une première discussion sur les futures lignes directrices lors de sa première réunion de l'année 2013.

Annexe I

ORDRE DU JOUR

1.            Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour

2.            Information by the Chairman and the Secretariat / Information du Président et du Secrétariat

3.            Court coaching on satisfaction surveys / Sessions de formation des tribunaux aux enquêtes de satisfaction

·         Cooperation with Georgia / Coopération avec la Géorgie

·         Other possible cooperation: how to foster the coaching programme? / Autres coopérations possibles: comment renforcer le programme de formation?

4.            Preparation of guidelines on the organisation of judicial maps / Préparation de lignes directrices pour l’organisation des cartes judiciaires

o    Situation of the reform in Italy, by Fabio BARTOLOMEO / Etat des lieux de la réforme en Italie, par Fabio BARTOLOMEO

o    Presentation of the work carried out by Sciences Po Strasbourg Consulting in view of finalising the report / Présentation des travaux conduits par Sciences Po Strasbourg Consulting en vue de la finalisation du rapport

o    Preparation of draft Guidelines / Préparation d’un projet de Lignes directrices

5.            Indicators for measuring the quality of justice / Indicateurs pour mesurer la qualité de la Justice

6.            The role of judicial experts in the quality of justice / Le rôle des experts dans la qualité du système judiciaire

·           Analysis of the information of the report “European judicial systems – Edition 2012” / Analyse des informations du rapport “Systèmes judiciaires européens – Edition 2012”

·           Information from the consultation with the pilot courts / information de la consultation des tribunaux-référents

7.            Organisation and accessibility of court premises / Organisation et accessibilité des bâtiments (tribunaux)

·           Information from the consultation with the pilot courts / Information de la consultation des tribunaux-référents

·           Preparation of draft Guidelines / Préparation d’un projet de Lignes directrices

8.            Other business / Divers

Annexe II

LISTE DES PARTICIPANTS

EXPERTS

Joao ARSENIO DE OLIVEIRA, Head of Division of the Unit of Civil Justice, Legal, Legal Policy and Planning Office, Ministry of Justice, Avenida Oscar Monteiro Torres 39, 1000-216 Lisbon, PORTUGAL Apologised / Excusé

Fabio BARTOLOMEO, Directeur Général du Bureau des Statistiques, Ministère de la Justice, Via Arenula 70, 00100 Rome, ITALIE

Nikolina MIŠKOVIĆ, Judge, Commercial Court in Rijeka, Antuna Brubnjaka 6 Ika, 51414, Ičići, CROATIA

François PAYCHÈRE, Juge à la Cour de justice, Case postale 3108, CH-1211 Genève 3, SUISSE (Chair of the GT-QUAL / Président du GT-QUAL)

Serge PETIT, Avocat Général, Cour de Cassation, 58 quai de l’horloge, 75001 Paris, France

John STACEY, Government Advisor for the Efficiency and Quality of Justice, 57 Lynford Way, Rushden, Northants, NN109LZ, UNITED KINGDOM

(Chair of the CEPEJ / Président de la CEPEJ)

Yinka TEMPELMAN, Quality Manager of the Dutch Council for the judiciary, Postbus 90613, 2509 LP The Hague, THE NETHERLANDS

SCIENTIFIC EXPERTS / EXPERTS SCIENTIFIQUES

Sciences Po Strasbourg Consulting

www.spsc.fr

Pierre GELMETTI

Marine MARX

Cyrielle MOSSER

Hélène SIBILEAU

Marie VIGNERON

Caroline PARQUET

                                                STAGIAIRE / TRAINEE

Camille BONNIN

OBSERVERS / OBSERVATEURS

European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) / RESEAU EUROPEEN DES CONSEILS DE LA JUSTICE (RECJ)

Jean-Marie SISCOT, Administrator of the Belgian High Council for Justice, Member of the Working Group on Quality Management

EUROPEAN UNION OF RECHTSPFLEGER AND COURT CLERKS/UNION EUROPEENNE DES GREFFIERS DE JUSTICE (EUR)

Jean-Jacques KUSTER, Greffier en Chef, Tribunal d'Instance de Strasbourg, Représentant de l'EUR auprès du Conseil de l'Europe, BP 444, 67008, Strasbourg Cedex, FRANCE

Apologised / Excusé

Vivien WHYTE, Greffier au Tribunal de Grande Instance de Strasbourg, BP 1030, 67070, Strasbourg Cedex, France

World Bank / Banque mondiale

Klaus DECKER, Public Sector Specialist, Public Sector and Institutional Reform, Europe and Central Asia, Vice-Presidency, World Bank, Room H 4-411, Mail Stop H 4-407, 1818 H Street NW, Washington DC 20433, USA

Apologised / Excusé

EUROPEAN UNION (Fundamental Rights Agency) / UNION EUROPEENNE (AGENCE DES DROITS FONDAMENTAUX)

Jonas GRIMHEDEN, Programme Manager Legal Research, Freedom and justice Dept., European Union, Fundamental Rights Agency, Schwarztenbergerplatz 11, VIENNA 1040, AUSTRIA

Apologised / Excusé

***

SECRETARIAT

DGI – Human Rights and Rule of Law

Division for the Independence and efficiency of Justice /

DGI – Droits de l’Homme et Etat de droit

Division pour l’indépendance et l’efficacité de la Justice

Fax: +33 3 88 41 37 43 - E-mail: [email protected]

Stéphane LEYENBERGER, Acting Head of the Division, Secretary of the CEPEJ / Chef de la Division a.i., Secrétaire de la CEPEJ, Tel: + 33 3 88 41 34 12, e-mail: [email protected]

Maria ORESHKINA, Principal Administrative Assistant / Assistante administrative principale, Tel: + 33 3 90 21 40 26, [email protected]

 

Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tel : + 33 3 88 41 22 27, e-mail : [email protected]

Annette SATTEL, Communication, Tel: + 33 3 88 41 39 04, e-mail: [email protected]

Marie-José SCHUTZ, Assistant / Assistante, Tel : + 33 3 88 41 34 86, Fax : + 33 3 88 41 37 45, e-mail: [email protected]

Interpreters / Interprètes

Nicolas GUITTONNEAU

Didier JUNGLING

Bettina LUDEWIG

Annexe III

Mesurer la qualité de la justice – Projet de lignes directrices de la CEPEJ pour mesurer la qualité des décisions de justice

Procès-verbal de la discussion

tenue lors de la 12^ème réunion du Groupe de travail sur la qualité de la justice

(CEPEJ-GT-QUAL)

1. Observations générales:

• Le but poursuivi est de proposer aux Etats membres une approche de ce qu'est la qualité.
• Le Secrétariat rappelle que le présent document[2] doit compléter la Checklist pour la promotion de la qualité de la justice et des tribunaux, et non la résumer.
• Le choix des indicateurs doit être plus restrictif.
• Des explications doivent être fournies sur la manière d'utiliser/d'appliquer les indicateurs.
• Une méthode basée sur 4 tableaux (“Zone de mesure”, “Indicateur”, “Norme”, “Source de données”) est préconisée.
• Les annexes doivent être conservées.

2. Analyse paragraphe par paragraphe:

Introduction (p.2)

·         “Objectifs” (p.2)

o    Définir l'approche envisagée et les différences avec la Checklist.

·         “Contexte” (p.2)

o    Il est bon ici de mentionner les annexes qui renvoient aux exemples.

·         “Mesurer la qualité de la justice : Une question de portée” (p.2)

o    Trop court, pourrait renvoyer aux instruments en vigueur de la CEPEJ.

o    Référence doit être faite à :

·         l'Avis n°11(2008) du CCJE sur la qualité des décisions de justice[3]

·         l'Etude n°4 de la CEPEJ[4] (en français uniquement)

·         “La qualité de la justice passe par la qualité des décisions de justice” (p.2)

o    Il convient de continuer de différencier les différents niveaux (Etat, tribunal, juge) comme dans la Checklist.

o    “Analyse des dossiers” (p.4)

·         Il convient d'accorder une attention particulière à la rédaction de ce  paragraphe. La CEPEJ ne préconise pas le contrôle de tous les dossiers, ce qui pourrait porter atteinte à l'indépendance de la justice. Ce paragraphe doit être clarifié.

·         Les exemples doivent être précis. Les exemples non européens sont inutiles (par ex., l'Ethiopie).

o    “Sources d'informations supplémentaires” (p.4)

·         Problème de cohérence: il faut supprimer le premier paragraphe.

o    “Domaines de mesure et indicateurs” (p.4)

·         Le 3^ème domaine (« exactitude ») n'est pas clair. Il est difficile de demander aux utilisateurs de se prononcer sur ce point

·         Le 4^ème point (“Niveau d'acceptation des décisions”) doit être détaillé.

Le Secrétariat fait état d'un problème de cohérence. Ces lignes directrices ont pour but de mesurer la qualité du service public de la justice et non la qualité des décisions de justice.

Ø  Il est proposé de mentionner dans l'introduction que des indicateurs relatifs à la qualité des décisions de justice existent déjà dans d'autres instruments.

• “Etablissement de normes” (p.5)

Yinka TEMPELMAN présente l'initiative PROMIS menée aux Pays-Bas.

En se basant sur cet exemple, le Président rappelle que les juges sont responsables d'une partie de la définition des critères; celle-ci est ensuite validée par les usagers.

Les usagers étant associés à l'établissement des normes, l'indépendance n'est pas menacée.

Ø  Il conviendra de préciser ce point dans les lignes directrices.

Pour être compréhensibles par tous les usagers, les normes doivent être simplifiées. Seuls les juges sont en mesure de savoir si, après simplification, les normes demeurent cohérentes sur le plan juridique.

Ø  Il peut être intéressant de mentionner dans les notes de bas de page les recherches sur la rédaction des décisions, menées en Belgique en matière civile et pénale (dans ce cas, pas de validation par les usagers).

·         “La qualité de la justice passe par la qualité des services rendus” (p.6)

Ø  Double emploi avec des paragraphes précédents.

Fabio Bartolomeo propose que les sources soient mentionnées à ce stade du document qui doit selon lui être réorganisé en insistant sur ses objectifs, sa portée et sa définition. Il suggère d'envoyer une proposition de structure.

Ø  Il est décidé d'établir une liste unique sans indiquer de priorités explicites; des priorités doivent toutefois être suggérées entre les indicateurs et des normes doivent être définies.

Ø  La liste doit contenir un nombre limité d'indicateurs représentatifs des divers sujets pertinents.

Par exemple, “La qualité des décisions” (p.13)

                                                              

Ø  Seuls 5 indicateurs doivent être pris en compte:

·         1.9 Les faits sur lesquels se fonde la décision sont exposés dans un langage accessible.

·         1.10 Les demandes des parties sont présentées dans un langage accessible.

·         1.11 Les résultats sont formulés dans un langage accessible.

·         1.17 La procédure est équitable (dans ce cas, l'analyse des dossiers (sources de données) doit être évitée pour ne pas compromettre l'indépendance de la justice.

·         indicateur sur le droit de recours.

On pourrait par exemple comparer les indicateurs en page 13 avec la Checklist afin de trouver des solutions.

“Respect des délais” (p 13)

Ø  Le Point 2.6: Satisfaction des usagers concernant la durée des procédures - ventilation par types de poursuites - doit être conservé.

“Courtoisie et facilité d'emploi” (p.14)

Ø  2 indicateurs doivent être conservés

·         4.11 Nombre de procédures engagées par des usagers à l'encontre de membres du personnel judiciaire.

·         4.12 Nombre de procédures engagées par des usagers à l'encontre de juges

L'efficacité d'un système disciplinaire peut être un bon indicateur.

Ø  La question de l'intégrité doit être totalement exclue.

Les annexes doivent être conservées mais aussi rééquilibrées pour obtenir une unité dans l'utilisation des sources.

Ø  Le format de l'Annexe 10 doit être repris pour toutes les annexes.