Страсбург, 23 ноември 2007 г.

Консултативен съвет на европейските съдии (CCJE)

Становище № 10 (2007) на Консултативния съвет на европейските съдии - Consultative Council of European Judges (CCJE) на вниманието на Комитета на министрите на Съвета на Европа относно „Съветът на съдебната  власт в служба на обществото”

СЪДЪРЖАНИЕ

І. ВЪВЕДЕНИЕ

ІІ. ОсновнИ ЗАДАЧИ: Гарантиране на независимостта на съдебната  власт и върховенството на закона

ІІІ. брой на членовете: да се създаде възможност за  оптимално функциониране на един независим и прозрачен съвет на съдебната  власт

ІІІ. А. А. Съвет на съдебната  власт, в чийто състав болшинството да са съдии

ІІІ. В. Квалификация на членовете

ІІІ. С. Методи за подбор

ІІІ. С. 1 Избор на съдии за членове на Съвета

ІІІ. С. 2. Избор на членове, които не са съдии

ІІІ. С. 3. Избор на председател

ІІІ. D. Брой на членовете и продължителност на техния мандат

ІІІ. E. Статут на членовете

ІV. Финансови средства (да се осигури фенансиране, персонал, технически опит) и легитимни решения на съветА на съдебната  власт

ІV. А. Бюджет и персонал

ІV. B. Решения на Съвета на съдебната власт

ІV. C. Техническа компетентност

V. ШИРОКИ ПРАВОМОЩИЯ, ЗА ДА СЕ ГАРАНТИРА НЕЗАВИСИМОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА ПРАВОСЪДИЕТО

V. А. Подбор, назначаване и повишаване на съдиите

V. B. Професионална оценка (атестиране) на съдиите

V. C. Етика и дисциплина на съдиите

V. C. 1. Етика

V. C. 2. Дисциплина

V. D. Обучение на съдиите

V. D. 1. Начално обучение

V. D. 2. Текущо обучение

V. E. Бюджет на съдебната власт

V. F. Администриране и управление на съдилищата

V.  G. Защита на имиджа на правосъдието

V. H. Възможност за даване на становища на другите държавни власти

V. I. Сътрудничество с други органи на национално, европейско и международно равнище

VІ. Съветът на съдебната  власт в подкрепа на отчетността  и прозрачността на съдебната  власт

Обобщение на заключенията и препоръки

1.    През 2007 г. Комитетът на министрите на Съвета на Европа възложи на Консултативния съвет на европейските съдии (CCJE) задачата да приеме Становище за устройството и ролята на Висшия съвет на съдебната  власт или друг подобен орган, като основен елемент в една правова държава за постигане на баланс между законодателната, изпълнителната и съдебната  власт.

2.    Разнообразието на европейските системи се отразява в избора, който държавите са направили и дискусиите за името на органите, натоварени със защитата на независимостта на съдиите. За улеснение при разглеждането на това Становище, CCJE реши в този текст да използва като единен термин “Съвет на съдебната  власт”[1].

3.    В съответствие със своите компетенции  CCJE разгледа следните точки, залегнали в Общия Рамков план за действие за съдиите в Европа[2]

§  спазване на гаранциите за независимостта на съдебната  власт в държавите-членки на конституционно, законодателно и институционално равнище (вж. Част 1 (а), (б), (в) и (г) на Плана за действие);

§  Създаване или укрепване на органи, които са независими от законодателната и/или изпълнителната власт, отговарящи за управлението на професионалното израстване на съдиите (вж. Част 1 (е) на Плана за действие).

4.    Целта на това Становище е да определи основните елементи във връзка с основните задачи, състава и функциите на Съвета на съдебната  власт, с цел укрепване на демокрацията и защита на независимостта на съдебната  власт. Становището не представя подробно описание на принципите за състава и функциите на Съвета на съдебната  власт, нито пък единствен модел на Съвета на съдебната  власт в Европа.

5.    Съставът и функциите на Съвета на съдебната  власт могат да бъдат различни в различните страни.[3] Като отчита разнообразието, но същевременно отбелязвайки тенденцията за създаване на независим Съвет на съдебната  власт, CCJE счете за необходимо:

§  да подчертае важното значение на съществуването на специален орган, натоварен със защитата на независимостта на съдиите, в контекста на спазването на принципа на разделение на властите;

§  да определи основни насоки и стандарти за държавите-членки, които желаят да създадат или реформират техния Съвет на съдебната  власт.

6.    Констатациите, изводите и препоръките в това становище се отнасят за всички части на съдебната  система, по-специално в страните, в които съществува отделна система на административно правосъдие, било то в рамките на единен Съвет на съдебната  власт (с правомощия както за обикновеното така и за административното правосъдие) или чрез отделни съвети.[4]

7.    При изготвянето на това Становище, CCJE проучи и съответно взе под внимание :

§  законодателството на Съвета на Европа и по-конкретно Препоръка № R(94 12 на Комитета на министрите към държавите-членки за независимостта, ефективността и ролята на съдиите[5], Европейската харта за статута на съдиите от 1998  г., както и Становища №№ 1, 2, 3, 4, 6 и 7 на CCJE;

§  доклада относно “Назначаването на съдии”, одобрен от Венецианската комисия през март 2007 г. на нейната 70-та Пленарна сесия, като принос към работата на CCJE[6]

§  Отговорите на 40 делегации на въпросника относно Съвета на съдебната  власт, приети от CCJE по време на неговото 7-мо пленарно заседание (8-10 ноември 2006 г.);

§  докладите, изготвени от специалистите на CCJE, г-жа Martine VALDES-BOULOUQUE (Франция) за настоящото състояние в държавите-членки на Съвета на Европа, в които има Висш съвет на съдебната  власт или друг подобен независим орган и върховния съдия  THOMAS (Обединеното кралство) за настоящото състояние в страни, в които такъв орган не съществува;

§  Докладите на участниците в Третата европейска конференция на съдиите на тема “Какъв Съвет на съдебната власт?”, организиран от Съвета на Европа, в сътрудничество с Европейската мрежа на съветите на съдебната  власт, италианския Висш съвет на съдебната  власт и Министерството на правосъдието (Рим, 26-27 март 2007 г.).

8.    Задача на Съвета на съдебната  власт трябва да бъде да гарантира както независимостта на съдебната  система, така и независимостта на отделните съдии. Съществуването на независими и безпристрастни съдилища е структурно изискване на всяка правова държава.

9.    Всеки гражданин следва да възприема независимостта на съдиите в глобализираното и взаимнозависимо общество като гаранция за истината, свободата, спазването на човешките права и безпристрастно правосъдие, защитено от външно влияние. Независимостта на съдиите не е изключително право или привилегия, дадени им за техен личен интерес, а е в интерес на законността и на всеки, които търси и очаква правосъдие. Затова независимостта като условие за безпристрастността на съдиите дава гаранция за равенство на гражданите пред съда.

10.  CCJE е на мнение също така, че Съветът на съдебната  власт трябва да съдейства за подобряване на ефективността и качеството на правосъдието, като по този начин помага за гарантиране на пълното приложение на член 6 на Европейската конвенция за правата на човека и за повишаване на общественото доверие в съдебната  система. В тази връзка, задача на Съвета на съдебната  власт е да създаде необходимите инструменти за оценка на съдебната  система, да отчита  състоянието на услугите и да иска от съответните органи да предприемат необходимите мерки за подобряване на правораздаването.

11.  CCJE препоръчва Съветът на съдебната  власт да бъде поставен на конституционно равнище в онези страни, които имат писана конституция или на подобен основен закон или конституционен инструмент за други страни. Трябва да се приемат разпоредби за създаването на такъв орган, за определянето на неговите функции и секторите, от които могат да бъдат избирани членовете и за установяването на критерии за броя на членовете и методите за подбор[7].

12.  Извън ръководната и административна роля по отношение на съдебната  власт, Съветът на съдебната  власт трябва също така да осъществява на практика  автономността на съдебната  власт, като дава възможност на отделните съдии да упражняват своите функции без какъвто и да е контрол от страна на изпълнителната и законодателната власт и без неправомерен натиск в самата съдебна  власт.

13.  Във връзка с това CCJE счита, че не би било правилно Съветът на съдебната  власт да бъде ограничаван от други органи в неговата независимост при вземане на решение за неговите собствени методи на работа и темите за дискусии. Отношенията между Съвета на съдебната  власт и министъра на правосъдието, държавния глава и парламента трябва да бъдат ясно установени. Освен това, като се има предвид, че Съветът на съдебната  власт не принадлежи към йерархията на системата на съдилищата и не може като такъв да решава делата по същество, необходимо е отношенията със съдилищата и по-конкретно със съдиите да бъдат внимателно определени.

14.  Съветът на съдебната  власт е задължен също така да предпазва от всякакъв външен натиск или влияние от политически, идеологичен или културен характер неограничената от нищо свобода на съдиите да решават делата безпристрастно, по съвест и съобразно тяхното тълкуване на фактите и в съответствие с разпоредбите на закона[8]

ІІІ. Брой на членовете: да се даде възможност за  оптимално функциониране на един независим и прозрачен съвет на съдебната  власт

ІІІ. А. А. Съвет на съдебната  власт, в чийто състав болшинството са съдии

15.  Съставът на Съвета на съдебната  власт трябва да бъде такъв, че да гарантира неговата независимост и да му дава възможност да изпълнява своите функции ефективно.

16.  Съветът на съдебната  власт може да бъде съставен или само от съдии или съставът му да бъде смесен – съдии и други (не съдии). И в двата случая, трябва да бъде избягнато впечатлението за защита на лични интереси, взаимно предпазване и назначаване с връзки.

17.  Когато Съветът на съдебната  власт се състои само от съдии, CCJE е на мнение, че това трябва да бъдат съдии, избрани от техните колеги.

18.  Когато съставът е смесен (съдии и други), CCJE счита, че за да се предотврати всякакво манипулиране или неправомерен натиск, съдиите, избрани от техните колеги, трябва да съставляват голямо болшинство от членовете.[9]

19.  По мнение на CCJE този смесен състав би представлявал преимущество както за избягване на впечатлението за защита на лични интереси, взаимно предпазване и назначаване с връзки, така и за отразяването на различните гледни точки в обществото, като по този начин на съдебната  власт се осигурява допълнителен източник на легитимност. Обаче, дори и когато съставът е смесен, функционирането на Съвета на съдебната  власт не трябва да позволява никакво взаимодействие на парламентарните мнозинства и натиск от страна на изпълнителната власт и трябва да не бъде подчинен по никакъв начин на никоя политическа партия, за да може да защитава ценностите и основните принципи на справедливостта.

20.  CCJE счита, че когато съставът на Съвета на съдебната  власт е смесен някои от неговите задачи могат да бъдат оставени за решаване от Съвета на съдебната  власт, заседаващ в състав от всички съдии.

III.B.    Квалификация на членовете

21.  Членовете, било то съдии или други, трябва да бъдат подбирани въз основа на тяхната компетентност, опит, познаване на живота на съдебната  власт, уменията за участие в дискусии и култура на независимост.

22.  Членовете, които не са съдии могат да бъдат подбрани измежду известни юристи, университетски преподаватели с определен професионален стаж или граждани ползващи се с голям авторитет. За модерно управление на съдебната  власт може би е необходимо участието на членове, които притежават опит в области извън правото (например мениджмънт, финанси, информационни технологии, социални науки).

23.  Кандидатите за членове на Съвета на съдебната  власт, независимо от това дали са съдии или други професии, не трябва да бъдат активно действащи политици, членове на парламента, членове на изпълнителната власт или администрацията. Това означава, че нито държавният глава, ако той/тя е ръководител на правителството, нито който и да е министър не може да бъде член на Съвета на съдебната  власт. Всяка държава трябва да приеме специални правни разпоредби в тази насока.

24.  CCJE счита, че съставът на Съвета на съдебната  власт трябва да отразява във възможно най-голяма степен разнообразието в обществото.

III.C.    Методи на подбор

ІІІ. С. 1 Избор на съдии за членове на Съвета

25.  За да се гарантира независимостта на органа, който отговаря за избирането и кариерното израстване на съдиите, трябва да има правила, които да гарантират, че съдиите-членове на Съвета ще се избират от съдебната  власт.

26.  Подборът може да става чрез избор или за ограничен брой членове (като например председателите на Върховния и Апелативните съдилища) служебно.

27.  Без да налага конкретен метод за избиране CCJE счита, че съдиите, заседаващи в Съвета на съдебната  власт трябва да бъдат избирани от техните колеги съгласно методи, гарантиращи най-широко представителство на съдебната  власт на всички равнища[10].

28.  Въпреки че ролята и задачите на професионалните сдружения на съдиите и на Съвета на съдебната  власт са различни, независимостта на съдебната  власт стои в основата и на двете. Понякога професионалните организации са в най-добра позиция за да допринесат за дебатите относно съдебната политика. В много държави обаче болшинството от съдиите не са членове на сдружения. Участието на двете категории съдии (членове и не-членове на асоциации) в една плуралистична формация на Съвета на съдебната  власт би трябвало да осигури по-голямо представителство на съдилищата. Поради това на сдруженията на съдиите трябва да бъде разрешено да издигат кандидатури на съдии (или да представят списък на кандидати) за избиране, като същото трябва да важи и за съдиите, които не са членове на такива сдружения. Самите държави трябва да си изработят подходяща изборна система, в която да бъде включен този механизъм.

29.  За да се отговори на очакванията на гражданите за “деполитизиране” на Съвета на съдебната  власт, CCJE е на мнение, че конкурсите за избиране трябва да бъдат в съответствие с правилата, създадени от самия Съвет на съдебната  власт, така че да се сведе до минимум рискът от намаляване на общественото доверие в съдебната  система.

30.  CCJE не би имал  възражения държавите да разработят други методи, освен преки избори, които да гарантират най-широко представителство на съдебната  власт в Съвета на съдебната  власт. Метод, гарантиращ разнообразно и териториално представителство би могъл да бъде възприет на базата на  опита на някои страни в образуването на съдебни състави, т.е. избиране на членовете чрез теглене на жребий на базата на една или повече териториални листи, включително подходящи кандидати, номинирани от достатъчен брой колеги.

31.  CCJE не препоръчва системи, които включват политически органи, като например парламента или органи на изпълнителната власт, в никоя фаза на изборния процес. Трябва да бъде избягната всякаква намеса на съдебната йерархия в този процес. Трябва да бъдат изключени всякакви форми на назначаване от органи вътре в самата съдебна  власт или извън нея.

ІІІ. С. 2. Избор на членове, които не са съдии

32.  Членовете, които не са съдии не трябва да бъдат назначавани от изпълнителната власт. Въпреки че всяка държава трябва сама да установи баланс между противоречивите нужди, CCJE би препоръчал система, която възлага назначаването на членове на Съвета на съдебната  власт на неполитически органи. Ако в някоя страна членовете, които не са съдии се избират от парламента, те не трябва да бъдат членове на парламента, трябва да бъдат избрани с квалифицирано мнозинство, което изисква значителна подкрепа на опозицията и това трябва да бъдат лица, които ще дадат възможност в общия състав на Съвета на съдебната  власт да има разнообразно представителство на обществото.

III. C. 3.           Избор на председател

33.  Необходимо е да се гарантира, че председателят на Съвета на съдебната  власт е лице, което е безпристрастно и не е близко свързано с политически партии. По тази причина няма възражения в парламентарни системи, където президентът/държавният глава има само формални правомощия, държавният глава да бъде назначен за председател на Съвета на съдебната  власт, докато в други системи председателят трябва да бъде избран от самия Съвет и трябва да бъде съдия.

ІІІ. D. Брой на членовете и продължителност на техния мандат

34.  CCJE счита, че броят на членовете на Съвета на съдебната  власт трябва да бъде пропорционален на броя на членовете на съдебната власт и съответно на обема на задачите, които следва да бъдат изпълнени. Въпреки че самите държави трябва да решат дали членовете на Съвета трябва да бъдат на щат или извънщатни служители, CCJE обръща внимание, че щатната работа е по-ефективна и осигурява по-голяма независимост. Необходимо е обаче да се гарантира съдиите, които заседават в Съвета на съдебната  власт да не бъдат откъснати много дълго от тяхната съдебна работа, така че по възможност да се запази контактът със съдебната практика. Мандатът, съгласно който членовете  заседават изключително в Съвета на съдебната  власт, трябва да бъде ограничен по брой (мандати) и по време[11]

35.   За да се гарантира приемственост в дейността на Съвета, CCJE препоръчва членовете на Съвета на съдебната  власт да не бъдат заменяни едновременно.

III. E. Статут на членовете

36.  На членовете на Съвета на съдебната  власт (както на съдиите, така и на останалите членове) трябва да бъдат дадени гаранции за тяхната независимост и безпристрастност. Възнагражденията на членовете на Съвета на съдебната  власт трябва да бъдат съразмерни с тяхната длъжност и натоварване в Съвета.

ІV. Финансови средства (да се осигури фенансиране, персонал, техническа компетентност) и легитимни решения на съветА на съдебната  власт

ІV. А. Бюджет и персонал

37.  CCJE подчертава, че от голямо значение е да се гарантира, че финансирането на Съвета на съдебната  власт ще става по такъв начин, че той да може да функционира нормално. Той трябва да има достатъчно средства, за да работи независимо и самостоятелно, както и правомощия и компетенции да договаря и организира своя собствен бюджет ефективно.

38.  Съветът на съдебната  власт трябва да разполага със свои собствени помещения, секретариат, компютърно оборудване и свободата да се организира сам, без да трябва да отговаря за своите действия пред който и да е политически или друг орган. Той трябва да има свободата да организира своите заседания и да определя дневния ред на своите срещи, както и да има правото да комуникира пряко със съдилищата, за да може да изпълнява функциите си. Съветът на съдебната  власт трябва да има свой собствен персонал според неговите нужди, и всеки член на Съвета да има свой екип в съответствие със задачите, които са му/й възложени.

ІV. B. Решения на Съвета на съдебната власт

39.  Някои решения на Съвета на съдебната  власт във връзка с ръководството и администрирането на съдебната  система, както и решения във връзка с назначаването, преместването, повишаването, дисциплината и отстраняването от длъжност на съдии (ако има което и да е от тези правомощия) трябва да съдържат обяснение за основанията за това, да бъдат задължителни, с възможност за обжалване по съдебен ред.  В действителност независимостта на Съвета на съдебната  власт не означава, че той е извън закона и освободен от съдебен контрол.

ІV. C. Техническа компетентност

40.  Съветът на съдебната  власт може да поиска заключение от други  професионалисти по конкретни въпроси. Разбира се, тези професионалисти не са членове на Съвета и не могат да участват в процеса на вземане на решения.

V. ШИРОКИ ПРАВОМОЩИЯ, ЗА ДА СЕ ГАРАНТИРА НЕЗАВИСИМОСТТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА ПРАВОСЪДИЕТО

41.  Общо взето Съветът на съдебната  власт трябва да играе важна роля по отношение на компетенциите, които са взаимносвързани, за да може той по-добре да защитава и укрепва независимостта на съдебната  власт и ефективността на правосъдието.

42.  CCJE препоръчва Съветът на съдебната  власт да гарантира, че следните задачи, които е за предпочитане да бъдат изпълнявани от него самия или в сътрудничество с други органи, ще бъдат извършвани по независим начин:

§  подбор и назначаване на съдиите (виж точка V.А.);

§  повишаването на съдиите (виж точка V.А.)

§  атестиране на съдиите (виж точка V.В.)

§  дисциплинарни и етични въпроси (виж точка V.С.)

§  обучение на съдиите (виж точка V.D.)

§  контрол и управление на отделен бюджет (виж точка V.Е.)

§  администриране и управление на съдилищата (виж точка V.G.)

§  запазване на имиджа на съдиите (виж точка V.G.)

§  даване на становища на другите държавни власти (виж точка V. H.)

§  сътрудничество с други органи на национално, европейско и международно равнище (виж точка V. I.)

§  отговорност към обществеността: прозрачност, отчетност, докладване (виж точка VІ)

43.  Трябва да се знае и да се вземе предвид фактът, че може да се получи конфликт между различните функции на Съвета на съдебната  власт, както например между назначаването и обучението на съдиите или между въпросите на обучението и дисциплината, както и между обучението и атестирането на съдиите. Един от начините за избягване на такива конфликти е разпределянето на различните задачи между различните части на Съвета на съдебната  власт[12].

44.  CCJE подчертава, че различните задачи на Съвета на съдебната  власт са тясно свързани с конституционната роля на Съвета на съдебната  власт и поради това задачите трябва да бъдат определени в конституцията, в основен закон или конституционен инструмент. За да се гарантира най-добро изпълнение на служебните задължения на Съвета, трябва да се реши проблемът с предотвратяване на възможния външен или вътрешен натиск (например натиск от страна на законодателната или изпълнителната власт), като се определи видът на задачите и начина, по който те да бъдат изпълнявани.

45.  Трябва да има също така и тясна връзка между състава и компетенциите на Съвета на съдебната  власт, а именно съставът трябва да бъде съобразен със задачите на Съвета на съдебната  власт. За изпълнението на някои функции на Съвета може да е необходимо например членовете да бъдат от юридическите професии, преподаватели по право или дори представители на гражданското общество.

46.  Сред съветите на съдебната  власт може да се направи разграничение също и между съвети, изпълняващи традиционни функции (например така наречения “Южно-европейски модел”, с правомощия за назначаване на съдии и оценка на съдебната  власт) и съвети, изпълняващи нови функции (например така  наречения “Северно-европейски модел”, с правомощия по въпроси на управлението и бюджета). CCJE поощрява предоставянето на Съвета както на традиционни, така и на нови функции.

47.  Освен това, компетенциите на Съвета на съдебната  власт могат да бъдат свързани с функциите на други подобни органи, като например Съвет на прокурорите или в някои страни отделен Съвет на административните съдии. Едно от задълженията на Съвета на съдебната  власт също е да развива отношенията с тези различни органи, както и да разширява европейските и международни контакти/сътрудничество.

V. А. Подбор, назначаване и повишаване на съдиите

48.  За поддържане на независимостта на съдебната  власт от съществено значение е  назначаването и повишаването на съдиите да стават независимо, а да не се извършват от законодателната или изпълнителната власт, и за предпочитане е да се правят от Съвета на съдебната  власт[13]

49.  Макар че е широко възприето назначаването или повишаването да става с официален акт на държавния глава, като се има предвид значението на съдиите в обществото и за да се подчертае основният характер на техните функции, държавните глави  трябва да бъдат задължени да действат по предложение от Съвета на съдебната  власт.  Този орган не може да бъде само консултиран за мнение по предложение за назначаване, предварително подготвено от изпълнителната власт, тъй като самият факт, че предложението идва от политическа власт, може да има отрицателно въздействие върху имиджа на независимост на съдията, без оглед на личните качества на предложения кандидат.

50.  Въпреки че тази система за назначаване и повишаване има съществено значение, това не е достатъчно. Трябва да има пълна прозрачност в условията за избиране на кандидати, така че съдиите и самото общество да могат да бъдат сигурни, че назначаването е изключително заради качествата на кандидата и въз основа на неговата/нейната квалификация, способности, честност, чувство за независимост, непредубеденост и ефективност. Поради тази причина, много важно е, както е практиката в някои страни, Съветът на съдебната  власт да направи достояние на широката общественост критериите за назначаване и подбор. Съветът трябва също така да гарантира, в изпълнение на своята роля във връзка по-специално с администрирането на съда и обучението, че  процедурите за назначаване и повишаване на съдиите въз основа на техните качества са открити за  групи кандидати, които са толкова различни и представителни за обществото като цяло, колкото е възможно.

51.  Освен това, що се отнася до по-високите постове, и най-вече този  на председател на съд, за да осигури прозрачност и отчетност за избора, направен от назначаващия орган, Съветът на съдебната  власт трябва официално да разпространи общ профил, съдържащ характерните особености на съответната длъжност и качествата, които кандидатът трябва да притежава.  Този избор трябва да бъде направен изключително на основата на качествата на кандидата, а не на по-субективни причини, като лични, политически интереси или интереси на сдружение/профсъюз.

V.В. Професионална оценка (атестация) на съдиите

52.  Въпросите, свързани с професионалната оценка на съдиите имат две страни: първо, оценката на качеството на съдебната  система и второ, професионалната компетентност на съдиите.

53.  Въпросът за оценката на съдебната  система беше разгледан от CCJE в становище № 6[14]. Що се отнася до настоящото Становище, от голямо значение е във всяка държава-членка Съветът на съдебната  власт да играе основна роля от една страна при определяне на критериите и стандартите за качество на съдебните услуги, а от друга страна, при изпълнението им и мониторинга на данните за качеството, предоставяни от различните съдилища.

54.  Качеството на правосъдието може разбира се да се измерва с обективни данни, като например условията за достъп до правосъдие и начина, по който хората, търсещи услуги се приемат в съдилищата, умението, с което съществуващите процедури се изпълняват и сроковете, в които се решават делата и се изпълняват присъдите. Това обаче също предполага по-субективна оценка за ползата от произнесените решения и как обществото възприема тези решения. Трябва да се вземе предвид информация с по-политически характер, като например делът от държавния бюджет за правосъдие и начина, по който независимостта на съдебната власт се възприема от другите части на държавната власт. Всички тези съображения обосновават необходимостта от активното участие на Съвета на съдебната  власт в оценката на качеството на правосъдието и в прилагането на механизми, гарантиращи ефективността на работата на съдиите.

55.  В някои случаи, въпросът за атестирането на съдиите зависи от това дали съдията е избран в началото на неговата/нейната кариера  измежду други кандидати, които са били без професионален опит, или след многогодишно практикуване на юридическата професия, измежду най опитните и заслужили практикуващи юристи. В първия случай трябва да бъде направена оценка на професионалните качества на кандидата, за да се определят способностите му/й, които преди това не са били разкрити, докато във втория случай от тази оценка има също и полза, във връзка с характера на съдебната роля и постоянното усъвършенстване на юридическата  практика и компетенциите, които тя включва.

56.  Важно е да се отбележи, че атестацията не трябва да се състои само от разглеждане на юридическия опит и общата професионална компетентност на съдиите, а също и от по-лични данни, като например техните лични качества и комуникационни умения. Ако практиката на съдебните функции предполага много добри технически и лични качества, би било желателно да се постигне някакво общо споразумение на европейско равнище за тяхното  идентифициране. В това отношение, Съветът на съдебната  власт трябва да играе главна роля в определянето на общи критерии за оценка. Съветът на съдебната  власт не трябва обаче да замества съответния съдебен орган, натоварен с индивидуалната оценка на съдиите.

V. C. Етика и дисциплина на съдиите

V. C. 1. Етика

57.  При разглеждането на въпроса за етиката и дисциплината, в своето Становище № 3 (2002) CCJE подчертава необходимостта тези два въпроса да бъдат ясно разграничени.

58.  Разграничаването между дисциплина и професионална етика води до необходимостта за съдиите да се предвиди пакет от принципи на професионалната етика, които трябва да се считат за работен инструмент в обучението на съдиите и ежедневната практика. Разпространението на съдебна практика по въпроси на дисциплината от дисциплинарните органи допринася много за попълване на информацията, която е на разположение на съдиите; тя им дава възможност да започнат дискусии върху техните практики, като създава “тинк-танк” (“мисловен резервоар”) за тези дискусии. Това обаче само по себе си не е достатъчно: дисциплинарните решения не покриват целия обхват на правилата на професионалната етика, нито пък представляват ръководство за добри  практики, които са необходими на съдиите.

59.  Пакетът от принципи на професионалната етика трябва да съдържа синтез на тези добри практики, с примери и коментари; това не трябва да бъде кодекс, чиято скованост и измамно изчерпателен характер са критикувани. Това ръководство за добри практики трябва да бъде дело на самите съдии, тъй като би било неправилно трети страни, и в частност други части на държавната власт, да им налагат какъвто и да е принцип.

60.  Като се има предвид разграничението между професионална етика и дисциплина, очертано от CCJE, изготвянето на този пакет от принципи трябва да бъде извършено от орган, различен от органа, който отговаря за дисциплината на съдиите. Има няколко решения за определяне на компетентен органи, който да отговаря за съдебната етика:

(i) тази дейност да бъде поверена на Съвета на съдебната  власт, ако този Съвет няма дисциплинарни функции или има специален орган по дисциплинарните въпроси с отделен  състав в рамките на Съвета на съдебната  власт (виж точка 64 по-долу);

(ii) или да се създаде, паралелно със Съвета на съдебната  власт, комисия по етиката, чиято единствена функция да бъде изработването и мониторинга на правила на професионалната етика. В този случай могат да възникнат проблеми във връзка с критериите за подбор на членове на комисията и риска от конфликт или несъгласие между тази комисия и Съвета на съдебната  власт.

Органът, натоварен с въпросите на етиката би могъл също така, както предлага CCJE в своето Становище № 3, да съветва съдиите по проблемите на професионалната етика, с които има вероятност те да се сблъскат в своята кариера.

61.  Освен това, CCJE счита, че е оправдано привличането на лица извън съдебната  власт (адвокати, академици, представители на обществото, на други държавни органи) в процеса на разработване на етичните  принципи, за да се предотврати възможното впечатление за запазване на лични интереси и взаимно предпазване, като  едновременно с това се гарантира, че съдиите няма да бъдат лишени от правото да определят своята собствена  професионална етика.

V. С. 2. Дисциплина

62.  Въпросът за отговорностите на съдията беше разгледан от CCJE в Становище № 3 (2002). Опитът на някои държави в последно време показва необходимостта да се предпазят съдиите от изкушението да разширят обхвата на своите правомощия във връзка с въпроса за компетентността на съдилищата. Ролята на Съвета на съдебната  власт е да покаже, че един съдия не може да носи същите отговорности както член на друга професия: той/тя изпълнява публична функция и не може да откаже да се произнесе по спорове. При това, ако съдията подлежи на правни и дисциплинарни санкции във връзка с произнесените от него/нея решения, не може да се поддържа нито съдебната независимост, нито демократичният баланс на властите. Затова Съветът на съдебната  власт трябва недвусмислено да осъжда политически проекти, насочени към ограничаване свободата на вземане на решения от съдиите. Това не намалява задължението на съдиите да спазват закона.

63.  На съдия, който не се отнася с нужното внимание към своите дела поради немарливост, или който е явно некомпетентен при тяхното разглеждане, трябва да бъде наложено дисциплинарно наказание. Дори и в този случай, както е посочено в Становище № 3 (2002) на CCJE, важно е съдиите да се ползват от защитата на дисциплинарното производство, с което се гарантира спазването на принципа на независимост на съдебната  власт и което се провежда пред орган, върху който няма никакво политическо влияние, на базата на ясно определени дисциплинарни нарушения: в дисциплинарния орган не могат да участват държавният глава, министърът на правосъдието или който и да е друг представител на политически органи.

64. Съветът на съдебната  власт е натоварен с етичните въпроси; той може освен това да разглежда жалби на граждани, ползващи услугите на съда; За да се избягнат конфликти на интереси, за предпочитане е дисциплинарните производства на първа инстанция, когато не се разглеждат от дисциплинарен съд, да бъдат разглеждани от  дисциплинарна комисия, в която болшинството от нейните членове[15] са съдии, избрани от техни колеги и не са членове на Съвета на съдебната  власт, като се предвиди възможност за обжалване пред по-висша съдебна инстанция.

V.D.     Обучение на съдии[16]

65. Задължението за организиране и контролиране на съдебното обучение трябва във всяка страна да бъде възложено не на Министерството на правосъдието или който и да е друг орган, отговорен пред законодателната или изпълнителната власт, а на самата съдебна  власт или за предпочитане на Съвета на съдебната  власт; сдруженията на съдиите също могат да играят ценна роля в  това отношение. Нещо повече, създаването на програмите за обучение и тяхното изпълнение трябва да бъде предоставено, под ръководството на съдебната  власт или за предпочитане на Съвета на съдебната  власт, на специален независим орган (например академия за квалификация), със собствен бюджет, който следва да се консултира със съдии. Трябва да се насърчава ясното разграничаване на функциите между Съвета на съдебната  власт и академията за обучение, когато има такава.

66. CCJE е на мнение, че ако на Съвета на съдебната власт е възложено обучението, назначаването или повишаването на съдиите, трябва да се направи ясно разграничение между частите, които отговарят за тези задачи и трябва да бъдат избягнати връзки както с Министерството на правосъдието (назначаване на обучители, разпределение на бюджетните средства, и т.н., така и с Министерството на образованието (акредитиране, признаване на дипломи и т.н.).

67. Съветът на съдебната  власт трябва да си сътрудничи с обучаващия орган по време на първоначалното обучение и повишаването на квалификацията на действащите магистрати (текущо обучение), за да се осигури ефективно и качествено обучение и да се гарантира, че съдиите се избират на основата на обективни и измерими критерии, система, при която изборът се прави въз основа на качествата и подходящо обучение.

V. D. 1. Първоначално обучение

68. За да могат кандидатите за назначаване като съдии да получат качествено обучение, CCJE препоръчва Съветът на съдебната  власт да участва пряко или по друг начин да съдейства на обучаващите институции за създаване и разработване на програма за първоначално обучение, посредством което кандидатите ще разширят и задълбочат не само своите правни познания за националното и международно материално и процесуално право и практика, но също и ще развият допълнителни умения, например познания по чужди езици, етика, алтернативни средства за разрешаване на спорове, така че обществото да може да бъде обслужвано  от съдии, компетентни да прилагат закона правилно и с критично и независимо мислене, социална чувствителност и непредубеденост.

69. Освен това, Съветът на съдебната  власт трябва да осигури външна оценка на първоначалното обучение, в смисъл, че като следи професионалното развитие и успеха в ежедневната работа на съдиите в първите години след назначаването, той ще оцени ефективността на първоначалното обучение и ще може да прави предложения за неговото подобряване.

V. D. 2. Текущо обучение

70. Съветът на съдебната  власт трябва да насърчава участието на съдиите във всички обучителни дейности като една значителна част от тяхната професионална дейност. Законно и нравствено задължение и право на съдиите е да работят за своето професионално развитие чрез участие в текущото обучение, което трябва да се разбира като процес на непрекъснато образоване през целия живот. По време на изпълнение на техните служебни задължения съдиите, трябва да следят по-конкретно измененията в националното и международно законодателство и практика[17], да следят социалните тенденции и да се запознаят с алтернативните методи за разрешаване на спорове. CCJE препоръчва при разглеждане на въпроса за повишаването на съдиите Съветът на съдебната  власт да взема предвид участието им в програмите за обучение.

71. Докладите и статистиката за оценка на работата на съдиите и съдилищата, които се изготвят ежегодно от Съвета на съдебната  власт, трябва да съдържат данни за критичните въпроси, върху които следва да се акцентира при обучението[18], като например управление на делата, управление на времето, съставяне на бюджет, подобряване на методите на работа, умения за контактуване с хората, комуникационни техники, правни изследвания, и т.н.

72. Като правило, Съветът на съдебната  власт трябва да  провежда широки консултации при избора на теми, които да бъдат включени в годишните програми за обучение; Съветът трябва също така да наблюдава начина, по който се изпълнява програмата и да оценява нейното въздействие върху качеството на работата на съдебната  власт.

V. Е. Бюджет на съдебната  власт

73. Въпреки че финансирането на съдилищата е част от държавния бюджет, този бюджет не трябва да бъде зависим от политическите колебания. Решенията за разпределение на средствата за съдилищата трябва да бъдат вземани при най-строго съблюдаване на съдебната независимост. Дейностите за одобряване на бюджета на съдебната  власт от парламента трябва да включват процедура, която взема под внимание мнението на съдебната  власт[19] . Ако Съветът на съдебната  власт не се занимава с  администрирането и управлението на съдилищата, той трябва да бъде най-малкото в състояние да дава мнения относно разпределението на минималния бюджет, необходим за функционирането на съдебната  система и да пояснява нейните нужди, за да обоснове необходимостта от (размера на) тези средства.

74. CCJE счита, че съдилищата могат да бъдат напълно независими само ако имат отделен бюджет и тяхното администриране се извършва от орган, който е независим от изпълнителната и законодателната власт, независимо дали това ще бъде Съветът на съдебната  власт или някоя независима агенция.

75. Въпреки че някои държави застъпват тезата, че министърът на правосъдието има най-добра позиция, за да преговаря по бюджета с други органи, по-конкретно министерството на финансите, CCJE счита, че въпросът за система, при която Съветът на съдебната  власт има разширени финансови правомощия трябва да бъде сериозно обсъден в онези страни, в които в момента неговите правомощия не са така големи. Трябва да се подчертае, че разширените финансови правомощия за Съвета на съдебната  власт включват и отчетност от страна на Съвета не само пред изпълнителната и законодателна власт, но също и пред съдилищата и обществото.

V. F. Администриране и управление на съдилищата

76. Определянето на условията за разпределение на бюджета за различните съдилища и решението относно органа, които трябва да прави преглед и да докладва за ефективността на съдилищата е чувствителен въпрос. CCJE счита, че Съветът на съдебната  власт трябва да има правомощия в това отношение.

77. Съветът на съдебната  власт не следва да има правомощия по отношение на управлението на работата на отделните съдии.

78. CCJE е на мнение, че Съветът на съдебната  власт може да има положителен  принос за подобряване на качеството на правораздаването. Освен разработването на политика в това отношение, трябва да бъдат предоставени достатъчно средства за съдилищата, за да им се даде възможност те да изпълняват своите задължения в това отношение. В някои страни бяха създадени системи за отчитане и измерване на качеството на правораздаването; важно е да се проучат и изследват резултатите от такива разработки. Относно разработването на политика за измерване на качеството, от съществено значение е Съветът на съдебната  власт да може да получи от съдилищата съответните данни и статистика.

79. Съветът трябва да контролира организирането на инспекторат, който да извършва проверки по такъв начин, че те да бъдат съвместими  с независимостта на съдебната  власт. Това е особено важно, когато инспекторатът е подчинен на изпълнителната власт.

V.  G. Запазване на имиджа на правосъдието

80. В Становището си № 7 (2005) CCJE препоръча създаването на програми, подпомагани общо от европейските съдебни власти и държави, които да бъдат насочени към излизане извън обсега на общата  информация, която се дава на обществеността в областта на правосъдието и които да помогнат за изграждането на правилна представа за ролята на съдията в обществото. CCJE счита, че самите съдилища трябва да бъдат признати като подходяща агенция за организиране на програми, чиято цел е подобряване на разбирането и доверието на обществото по отношение на неговата правосъдна система. Едновременно с това, на Съвета на съдебната  власт трябва да бъде отредена ролята да координира различните местни инициативи, както и да подкрепя националните “пропагандни програми” и с помощта на професионалисти да може да предоставя по-подробна информация.

81. Също в своето Становище № 7 (2005) CCJE посочи ролята на независим орган – който може да бъде към Съвета на съдебната  власт или към една от неговите комисии, ако е необходимо с участието на професионалисти от медиите - който да се занимава с проблемите, предизвикани от предаванията на медиите във връзка със съдебни дела или с трудностите, с които се сблъскват журналистите при извършване на тяхната работа.

82. И накрая, като разглежда в горе посоченото Становище въпросът за съдиите или съдилищата, към които се отправят предизвикателства или са атакувани от медиите – CCJE счита, че докато засегнатият съдия или съд трябва да се въздържат от реакции чрез същите канали, Съветът на съдебната  власт или някой съдебен орган трябва да има възможност и да бъде готов да реагира бързо и ефективно на тези предизвикателства или атаки в подходящи случаи.

83. Съветът на съдебната  власт трябва да има правото не само да излага  публично своите виждания, но също така и да предприема всички необходими действия пред обществото, политическите власти и, в зависимост от случая, съдилищата, за да защити репутацията на съдебната институция и/или нейните членове.

84. Съветът на съдебната  власт може да бъде също така и подходящият орган, който да има по-голяма роля за подобряването и защитата на имиджа на правосъдието, тъй като изпълнението на такава функция често изисква установяването на баланс между противоречащите си свободи на отделните хора, социалните и политически дейци и медиите от една страна и публичния интерес в една независима и ефективно функционираща система на правосъдие, от друга страна.

85. В тази връзка, Съветът на съдебната  власт може да разглежда също и жалби на граждани, ползващи услугите на съда (виж също точка 64 по-горе).

86. CCJE счита, че Съветът на съдебната  власт може да изпълнява тази функция като използва необходимата помощ от страна на професионалисти, тъй като неговият персонал в тази област не трябва да бъде ограничен до адвокати, а трябва да включва журналисти, социолози, статистици, и т.н.

V. H. Възможност за даване на становища на другите държавни власти

87. За всички проекти на текстове, отнасящи се до статута на съдиите, до правораздаването, процесуалните закони и изобщо, всички проекти на нормативни актове, които е възможно да имат въздействие върху съдебната  власт, например независимостта на съдебната  власт, или които могат да намалят гаранциите на гражданите (включително на самите съдии) за достъп до правосъдие, трябва да се изисква становището на Съвета на съдебната  власт преди разглеждането им в парламента. Тази консултативна функция трябва да бъде призната от държавите и да бъде утвърдена от Съвета на Европа като препоръка.

V. I. Сътрудничество с други органи на национално, европейско и международно равнище

88. CCJE отбелязва, че в някои държави задълженията на Съвета на съдебната  власт се разпределят между няколко агенции. В резултат на това, разнообразието на организацията на национално равнище се усложнява още повече от факта, че в  някои области (например обучението) компетентна може да бъде само една институция, докато в други области компетенциите са разпределени. На този етап CCJE не може да вземе отношение по въпроса за оптималната схема за отношенията между отделните агенции. Като осъзнава значението на националните правни традиции за начина, по който са се развили тези органи, CCJE счита все пак, че е  необходимо да препоръча под ръководството на Съвета на съдебната  власт да бъде създадена рамка на сътрудничество, така че когато няколко агенции споделят задачите на Съвета, да може да се гарантира плавно изпълнение на тези задачи. Този процес по всяка вероятност ще помогне също така и на институционалното израстване в смисъл на все по-голямо обединяване на агенциите (например в областта на обучението). Това се отнася също и за сътрудничеството със Съветите за административната съдебна  власт. Сътрудничество със Съветите на прокурорите, ако съществуват такива отделни органи, може да бъде също уместно.

89. CCJE подчертава също така важното значение на сътрудничеството на европейско и международно равнище между Съветите на съдебната  власт във всички области, в които съветите имат дейности на национално равнище.

90. CCJE потвърждава, че работата на Европейската мрежа на Съветите на съдебната  власт (която играе основна роля в установяването на сътрудничество между съветите на съдебната  власт) и дейностите на Лисабонската мрежа и Европейската мрежа за съдебно обучение (които са компетентни в областта на обучението на магистратите) заслужават признание и подкрепа. Тези Мрежи са полезни партньори за CCJE.

91. Като се има предвид значителното участие на Съвета в администрирането на съдебната  власт, трябва да бъде гарантирана прозрачност в неговите действия. Прозрачността е основен фактор за изграждане на доверието на гражданите във функционирането на съдебната  система и е гаранция за предотвратяване на политическо влияние или впечатлението зазащита на лични интереси, взаимно предпазване и назначаване с връзки в самата съдебна  власт.

92. Всички решения на Съвета на съдебната  власт за назначаване, повишаване, оценка, дисциплина и всички други решения във връзка с кариерното израстване на съдиите трябва да бъдат обосновани (виж също точка 39 по-горе).

93. Както вече беше посочено, прозрачността в назначаването и повишаването на съдиите, трябва да бъде гарантирана като се публикуват условията за назначаване и описанието на длъжността. Всяка заинтересована страна трябва да може да погледне в направения избор и да провери дали при назначенията и повишенията Съветът на съдебната  власт е приложил правилата и критериите, основани на качествата (на кандидата).

94. Когато Съветът на съдебната  власт има правомощия за бюджета, логично е той да се отчита за използването на въпросните средства пред парламента, който е одобрил бюджета. Сметната палата, която отговаря за надзора върху използването на публичните средства, в случай че има такава, трябва да упражнява контрол върху частта от бюджета, отпуснат за съдебната  система.

95. Когато Съветът на съдебната  власт има дисциплинарни правомощия, съдиите срещу които има образувано дисциплинарно производство трябва да бъдат напълно информирани за основанията на решението, така че те да могат да преценят дали да обжалват решението (виж точка 39 по-горе). Освен това, Съветът на съдебната  власт би могъл да обсъди въпроса за публикуване на взетите решения, както на междинните, така и на влезлите в сила, за да информира не само цялата съдебна власт, но също и обществеността за начина, по който е било проведено производството и да покаже, че съдебната  власт не желае да прикрива действия на нейни членове, заслужаващи порицание.

96. Съветът на съдебната  власт трябва периодично да публикува доклад за своите дейности, целта на който е, от една страна да посочи какво е свършил Съветът и какви трудности е срещнал, а от друга страна, да предложи мерки, които трябва да бъдат взети за подобряване функционирането на съдебната  система в интерес на обществото. Публикуването на този доклад може да бъде съпроводено с пресконференции със журналисти, срещи със съдии и говорители на съдебните институции, за да се подобри разпространението на информацията и взаимодействието със съдебните институции.