CEPEJ(2008)1

Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ)

Rapport d’activité 2007

adopté par la CEPEJ lors de sa 11^ème réunion plénière (2 – 3 juillet 2008)

et approuvé par les Délégués des Ministres lors de leur 1037ème réunion 8 octobre 2008)

 

Pour tout complément d'information:  www.coe.int/CEPEJ

1.     Ce rapport présente l'activité de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)[1] mise en œuvre en 2007 conformément à son Programme d'activités[2]. Il a été préparé par le Bureau, adopté par la CEPEJ lors de sa [11ème réunion plénière (2 – 3 juillet 2008)] et transmis pour approbation au Comité des Ministres, conformément aux articles 7-6 et 7-7 du statut de la CEPEJ.

1.   LA COMMISSION EUROPEENNE POUR L'EFFICACITE DE LA JUSTICE (CEPEJ) EN 2007

1.1 Composition de la CEPEJ

2.     La CEPEJ réunit des experts des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. Seuls 3 Etats n'ont pas été représentés à la CEPEJ au cours de l'année. Parmi les Etats disposant du statut d'observateur auprès du Conseil de l'Europe, le Saint Siège, le Japon et le Mexique ont participé aux travaux.

3.     La CEPEJ était présidée par M. Fausto DE SANTIS (Italie). M. John STACEY (Royaume Uni), Vice-Président, Mme Elsa GARCIA MALTRAS de BLAS (Espagne) et M. Margus SARAPUU (Estonie) étaient également membres du Bureau.

4.     La Cour européenne des droits de l'Homme, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le Conseil Consultatif de Juges Européens (CCJE), le Conseil Consultatif de Procureurs Européens (CCPE), le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) et le Comité directeur pour les droits de l'Homme (CDDH) sont également représentés lors des réunions plénières.

5.     L'Union européenne est régulièrement invitée à être représentée à la CEPEJ, à travers le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne. La Banque Mondiale participe également aux travaux de la CEPEJ.

6.     L’Association Européenne des Magistrats, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (MEDEL),la Fédération européenne des juges administratifs, le Conseil des Barreaux de la Communauté européenne (CCBE), l’Union européenne des Greffiers de Justice (EUR), l’Union internationale des Huissiers de Justice et officiers judiciaires (UIHJ), le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ), le Réseau européen des Conseils de la Justice (RECJ) et American Bar Association – Rule of Law Initiative sont dotés du statut d’observateur.

1.2 Réunions de la CEPEJ

7.     La CEPEJ a tenu sa 9ème réunion plénière les 13 et 14 juin et sa 10ème réunion plénière les 5 et 6 décembre à Strasbourg.

8.     Le Bureau de la CEPEJ s’est réuni à Strasbourg les 19 janvier et 22 octobre.

9.     Le  Groupe de travail pour l'évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) s'est réuni à Strasbourg les 29 – 31 janvier et 8 – 9 novembre, sous la Présidence de M. Jean-Paul JEAN (France). Le Groupe de Pilotage du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire s'est réuni à Strasbourg les 20 – 21 mars et 18 – 19 octobre, sous la Présidence de M. Jacques BÜHLER (Suisse). Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) s'est réuni à Strasbourg les 22 – 23 février et 20 – 21 septembre, sous la Présidence de M. Daimar LIIV (Estonie). Le  Groupe de travail sur la médiation (CEPEJ-GT-MED) s'est réuni à Strasbourg les 3 – 4 avril et 5 – 6 novembre et à Vilnius (Lituanie) le 25 mai, sous la Présidence de M. Rimantas SIMAITIS (Lituanie).

10.  La deuxième réunion plénière du Réseau des tribunaux-référents de la CEPEJ s'est tenue à Strasbourg le 19 mars.

2.   ACTIVITES ET REALISATIONS DE LA CEPEJ EN 2007

11.  Le programme d'activités de la CEPEJ s'inscrit dans le cadre du Chapitre II: "Etat de droit" et de la Ligne d'Action II.1: "Fonctionnement et efficacité de la justice" du Programme d'activités du Conseil de l'Europe, sous le projet: "Evaluer et améliorer l'efficacité de la justice". Les mission de la CEPEJ s'inscrivent au cœur de l'activité du Conseil de l'Europe, ses missions ayant pour objectif de "promouvoir les valeurs fondamentales communes: droits de l’homme, Etat de droit et démocratie" en "[consolidant] la démocratie, la bonne gouvernance et l'Etat de droit dans les Etats membres"[3].

12.  La CEPEJ est chargée par le Comité des Ministres d'apporter des réponses concrètes, utilisables par les Etats membres du Conseil de l'Europe, pour:

§  promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l'Europe en vigueur en matière d'organisation de la justice;

§  veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice, et notamment des acteurs du système judiciaire;

§  contribuer à désengorger la Cour européenne des droits de l'Homme en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, en prévenant les violations de l'Article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme.

13.  Dans le Plan d'Action du 3ème Sommet (Varsovie, mai 2005), les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont décidé de développer les fonctions d'évaluation et d'assistance de la CEPEJ afin d’aider les Etats membres à rendre la justice avec équité et rapidité et à développer des mesures alternatives de règlement des litiges.

14.  Un programme de travail à moyen terme a été adopté par la CEPEJ en 2005 pour tenir compte de ces exigences[4]. Pour répondre aux missions qui lui ont été confiées, la CEPEJ a concentré son activité en 2007 sur:

§  la mise en place du nouveau cycle d'évaluation des systèmes judiciaires des Etats membres,

§  la mise en place du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire,

§  la promotion de la qualité de la justice,

§  la finalisation de lignes directrices pour l'application effective des instruments du Conseil de l'Europe en matière de médiation,

§  la réflexion avec la communauté judiciaire européenne et l'information des usagers de la justice.

2.1 Des outils pour analyser le fonctionnement des systèmes judiciaires et orienter les politiques publiques de la justice vers une plus grande efficacité

2.1.1 Evaluer le fonctionnement des systèmes judiciaires en Europe

Suivi donné au Rapport 2006 dans les Etats membres

15.  La CEPEJ a noté avec satisfaction que son Rapport "Systèmes judiciaires européens – Edition 2006" est régulièrement utilisé comme source d'information et de réflexion pour les politiques de la justice dans les Etats membres. Ce Rapport a fait l'objet de commentaires au cours de différentes manifestations, et notamment plusieurs audiences de rentrée solennelles dans les juridictions.

16.  Quatre études, préparées par des équipes multinationales de chercheurs, ont été approuvées par la CEPEJ. Elles visent à analyser de manière approfondie les informations du Rapport sur les thèmes suivants: accès à la justice, évaluation et suivi des systèmes judiciaires, utilisation de l'informatique dans les tribunaux et exécution des décisions de justice.  Elles seront publiées dans la Série "Les Eudes de la CEPEJ". L'étude consacrée à l'exécution des décisions de justice nationales a été spécifiquement étudiée par le Comité des Ministres dans le cadre de sa procédure de suivi des engagements des Etats membres. Une cinquième étude, consacrée à la formation des juges et des procureurs, a été transmise au Réseau de Lisbonne.

Mise en oeuvre du cycle d'évaluation 2006 – 2008

17.  Afin de poursuivre de manière régulière son exercice d'évaluation des systèmes judiciaires européens, la CEPEJ a adapté la Grille d'évaluation en tenant compte de l'expérience de l'exercice précédent ainsi que des commentaires transmis par les experts et les correspondants nationaux. La CEPEJ a cherché à modifier cette Grille le moins possible, pour la stabiliser et ainsi pouvoir disposer de données cohérentes d'un exercice à l'autre et permettre des comparaisons pertinentes. La nouvelle Grille a été approuvée par le Comité des Ministres lors de la 1005^ème réunion des Délégués (26 septembre).

18.  Un outil informatique a été développé au sein du Secrétariat afin de permettre aux correspondants nationaux de remplir cette Grille d'évaluation sous forme électronique, afin de faciliter la collecte et le traitement des données judiciaires.

19.  Le projet de rapport, préparé par le CEPEJ-GT-EVAL, sera soumis à la 11^ème réunion plénière de la CEPEJ, en vue de son adoption.

Mise en place d'un processus pilote de coopération à travers une évaluation par les pairs

20.  Sur proposition de la délégation française, la CEPEJ a établi un processus pilote de coopération à travers une évaluation par les pairs des statistiques judiciaires. A travers de visites dévaluation conduites par des experts de la CEPEJ dans différents Etats membres[5], ce processus vise à soutenir les Etats dans l’amélioration de la qualité de leurs statistiques judiciaires, le développement de leur système statistique et à assurer la cohérence des statistiques nationales avec les standards définis dans la Grille d'évaluation de la CEPEJ. Il permettra des échanges d’expériences entre les systèmes de statistiques judiciaires nationaux, le partage des bonnes pratiques, l'identification des indicateurs communs et le transfert de connaissance. Il a également pour objectif de contribuer à assurer la transparence et la fiabilité du processus d’évaluation par la CEPEJ et à améliorer ce processus.

21.  Les résultats de ce processus expérimental seront évalués au cours de l'année 2008, en vue de l'étendre à tous les Etats membres.

Liste de données clé

22.  La CEPEJ a adopté un corps de données clé pouvant être mis à jour entre deux exercices d'évaluation, permettant ainsi aux Etats qui le souhaitent de rendre compte des évolutions, parfois rapides (en particulier dans les Etats en transition), et des choix de politiques publiques opérés par certains Etats pour renforcer leur système judiciaire. Cette liste de données clé a été approuvée par le Comité des Ministres lors de la 1005^ème réunion des Délégués (26 septembre).

Coopération avec l'Union européenne

23.  Lors de leur 1005^ème réunion, les Délégués des Ministres "conformément au Mémorandum d'accord signé entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne le 17 mai 2007, [ont réitéré] la disponibilité du Conseil de l'Europe à coopérer avec les instances compétentes de l'Union européenne afin que ce processus d'évaluation des systèmes judiciaires européens par la CEPEJ soit dûment pris en compte au sein de l'Union européenne, et [chargé] le Secrétaire Général d'en informer lesdites instances".  Une lettre a été adressée dans ce sens par le Secrétaire Général, M. Terry DAVIS, au Vice-Président de la Commission européenne, M. Franco FRATTINI. [Aux termes de la Communication de la Commission européenne COM(2008)38 du 4 février 2008, la CEPEJ sera étroitement associée aux travaux du Forum de discussion sur les politiques et les pratiques de l'Union européenne en matière de justice].

2.1.2 Optimiser et améliorer la prévisibilité des délais des procédures judiciaires: le Centre SATURN

24.  Tenant compte des travaux réalisés dans le cadre de sa Task Force sur les délais des procédures et s'appuyant sur son Programme-cadre "Un nouvel objectif pour les systèmes judiciaires: le traitement de chaque affaire dans un délai optimum et prévisible"[6] ainsi que sur les résultats de l'exercice d'évaluation des systèmes judiciaires, la CEPEJ a mis sur pied le Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire. Le Centre a pour objectif de collecter les informations nécessaires à une connaissance des délais des procédures judiciaires dans les Etats membres et prévenir les violations de l'Article 6 CEDH. Le Centre a notamment pour mission d'analyser la situation des délais existant dans les Etats membres (délais par type d’affaire, délais d’attente en cours de procédure, etc.), de fournir aux Etats des outils de connaissance et d'analyse des délais de procédures judiciaires et de formuler des lignes directrices en vue de possibles réformes visant à rendre les délais judiciaires plus prévisibles.

25.  Le Centre SATURN est géré par un Groupe de Pilotage, qui a initié les travaux à partir d'un questionnaire adressé à l'ensemble des tribunaux-référents de la CEPEJ. Il vise à recueillir et traiter un maximum d'informations relatives à la gestion et au calcul des délais de procédure et à préparer des lignes directrices à destination des décideurs publics et des praticiens du droit.

2.1.3. Promouvoir la qualité de la justice

26.  Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) a été mis sur pied pour développer les moyens d’analyse et d’évaluation du travail effectué au sein des juridictions en vue de permettre d’améliorer la qualité du service public délivré par les systèmes judiciaires, notamment aux regard des attentes des praticiens du droits et des justiciables, selon des critères de performance et d'efficacité trouvant un consensus large. Le Groupe a ainsi initié, en s'appuyant sur le Réseau des tribunaux-référents, l'élaboration d'une Checklist pour la promotion de la qualité de la justice.

2.1.4 Développer des mesures alternatives de règlement des litiges

27.  Conformément au Plan d'Action du 3ème Sommet, la CEPEJ a adopté des lignes directrices visant à faciliter la mise en œuvre effective des quatre recommandations du Conseil de l'Europe concernant la médiation (en matière civile, familiale, pénale et administrative). Le CDCJ et le CDPC ont été invités à en faire bon usage. [Le Comité des Ministres a pris note de ces lignes directrices lors de la 1021^ème réunion des Délégués (12 mars 2008)].

28.  Les Lignes directrices sur la médiation en matière pénale ont été présentées et discutées lors d'un séminaire de formation qui s'est tenu à Sofia (Bulgarie) les 13 et 14 décembre.

2.2 Développer les échanges avec les réseaux professionnels

29.  Conformément à l'Article 3.e de son Statut, la CEPEJ a poursuivi le développement des réseaux de professionnels de la justice afin de pouvoir étayer ses travaux grâce à des informations et commentaires des praticiens et de faciliter l'appropriation des mesures qu'elle met en place par ceux qui en sont les principaux destinataires.

2.2.1 Réseau des Tribunaux-référents      

30.  Le Réseau de Tribunaux-référents vise à ancrer les travaux de la CEPEJ dans la réalité quotidienne du fonctionnement de la justice et en vérifier la pertinence par rapport aux attentes des professionnels de la justice. La 2ème réunion plénière du Réseau s'est tenue à Strasbourg le 19 mars. Seuls les tribunaux ayant été actifs au sein du Réseau au cours de l'année précédente ont été invités – soit 29 Etats membres représentés. Afin d'appuyer le programme d'activités de la CEPEJ, le Réseau a organisé son travail autour de quatre commissions: évaluation, qualité, délais des procédures judiciaires et médiation. Un plan de travail a été adopté pour chacune des commissions. Tout en saluant la qualité et l'utilité des contributions d'un certain nombre de juridictions, la CEPEJ a regretté que l'implication des tribunaux-référents dans la mise en œuvre de ces plans de travail ait été inégale.

2.2.2 Réseau des correspondants nationaux        

31.  Les correspondants nationaux chargés de coordonner les réponses des Etats à la Grille d'évaluation des systèmes judiciaires ont été invités à répondre à la nouvelle Grille avant le 31 décembre (voir paragraphes 17 et suiv. ci-dessus).

2.3 Soutenir les Etats membres dans leurs réformes de l'organisation judiciaire

32.  La CEPEJ a co-organisé avec le Ministère de la justice de Lituanie la Conférence: "Médiation en Europe: enjeux actuels et développements futurs" (Vilnius, 24 - 25 mai), à laquelle ont participé plusieurs experts du CEPEJ-GT-MED.

2.4 Une expertise spécifique au service du débat sur le fonctionnement de la justice

2.4.1  Offrir un espace de réflexion et de propositions pour la communauté juridique et judiciaire et rapprocher les usagers de la justice de leur système judiciaire

Au sein du Conseil de l'Europe

33.  Le Président de la CEPEJ a été invité par la "Commission de suivi" de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe (Paris, 7 juin 2007) pour un échange de vues relatif au processus d'évaluation des systèmes judiciaires. Les parlementaires ont très largement salué la qualité de l'analyse de ce travail et son utilité pour permettre de comparer le fonctionnement des systèmes judiciaires entre Etats membres. Cette invitation constitue en soi une avancée significative dans les relations que la CEPEJ souhaite développer avec l'Assemblée, en même temps qu'une reconnaissance de son travail et de sa méthodologie pour évaluer les systèmes judiciaires.

34.  Le Président de la CEPEJ a participé à la 28ème Conférence des Ministres de la Justice européens à (Lanzarote, Espagne – 25/26 octobre) consacrée aux "Nouveaux problèmes d’accès à la justice concernant les groupes vulnérables, notamment: les migrants et les demandeurs d’asile; les enfants, y compris les enfants délinquants", dans laquelle il a réitéré la disponibilité de la CEPEJ à contribuer, dans son domaine de compétences, à la mise en œuvre des résolutions adoptées, y compris dans le domaine de la justice adaptée aux enfants.

35.  La CEPEJ a par ailleurs développé des relations de travail spécifiques avec d’autres comités du Conseil de l’Europe, tels que les comités consultatifs (CCJE, CCPE), des comités normatifs (CDPC, CDCJ, CDDH) ainsi que d’autres instances traitant de questions relatives à la justice (Commission de Venise).

36.  La CEPEJ a été représentée dans les travaux Groupe de Spécialistes chargé de la révision de la Recommandation R(94)12 sur l'indépendance, l'efficacité et le rôle des juges (CJ-S-JUST). Le rapport de la CEPEJ à l'attention du CDCJ sur un meilleur usage des avis du CCJE (CEPEJ(2005)11) était à l'origine de ces travaux.

37.  A l'occasion de sa 10ème réunion plénière (5 – 6 décembre), la CEPEJ a célébré son 5ème anniversaire à travers une session spéciale organisée dans la dans la grande salle d'audience de la Cour européenne des droits de l'Homme, à l'invitation du Président de la Cour, M. Jean-Paul COSTA,  autour de la question: "Qu'attendez-vous de la CEPEJ dans les cinq prochaines années?". Ont notamment pris part à cette session le Président de la Cour, les Ministres de la Justice de Géorgie et de Moldova, des hauts magistrats, parlementaires et ambassadeurs. Il sera tenu compte des propositions formulées lors de cette session pour définir les prochaines priorités d'action de la CEPEJ.

En coopération avec l'Union européenne

38.  L'événement-phare de la 5ème Journée Européenne de la Justice Civile, co-organisée par le Conseil de l'Europe et la Commission européenne, s'est tenu à Aix-la-Chapelle le 8 novembre à l'invitation des autorités allemandes, en coopération avec les autorités belges et néerlandaises. Il a connu un grand succès: plus de 500 personnes ont participé à l'événement lors des simulations de procès ouverte aux lycéens/étudiants et dans le cadre d'ateliers réservés à la communauté juridique sur les questions transfrontalières du droit de garde des enfants et droit de visite ainsi que sur l'exécution des décisions de justice.

39.  A l'occasion de cette Journée européenne, des manifestations visant à faire connaître au public les systèmes judiciaires ont été organisés dans une douzaine d'Etats membres.

40.  Par ailleurs, le Conseil de l'Europe et la CEPEJ ont été associés aux activités de l'Union européenne consacrées à "E-justice et e-law", à travers la participation au groupe de travail spécifique du Conseil de l'Union européenne, ainsi qu'à la Conférence organisée à Brême (29 mai – 1 juin) dans le cadre de la présidence allemande de l'Union européenne. La CEPEJ poursuivra son dialogue avec les instances de l'Union européenne en matière de développement des technologies de l'information pour l'efficacité des systèmes judiciaires.

41.  La CEPEJ a également été représentée dans quatre séminaires sur la gestion et l'administration de la justice, organisés par l'Institut Européen d'Administration Publique – Centre Européen des Régions, dans le cadre du programme EURO-MED, financé par la Commission européenne (programme MEDA) pour les pays du bassin méditerranéen à Athènes (12 – 15 février), Prague (12 – 15 mars), Istanbul (16 – 19 avril) et Amman (14 – 16 mai).

Avec d'autres partenaires internationaux et certains Etats

42.  La CEPEJ a également été représentée par plusieurs de ses membres ou par le Secrétariat dans une vingtaine de fora où ont été abordés des problématiques intéressant directement le fonctionnement de la justice:

§   Audience de rentrée solennelle de la Cour d'Appel de Dijon (9 janvier);

§   Séminaire sur l'évaluation des systèmes judiciaires, organisé par le Ministère de la Justice néerlandais (La Haye, 8 février);

§   Conférence: "Personnes, moyens et bonnes pratiques pour un meilleur service judiciaire" (Padoue, 22 – 23 février);

§   Séminaire "Justice benchmark monitoring", organisé par American Bar Association (ABA) et le Conseil Arabe pour les Etudes Judiciaires et Juridiques (Amman, 25-26 février);

§   Colloque sur "la qualité des décisions de justice" (Poitiers, 8 – 9 mars);

§   Atelier sur "la qualité et l'efficacité des systèmes juridiques dans les Etats membres du Conseil de l'Europe – la contribution des greffiers" organisé par l'UER (Bucarest, 14 – 16 mars);

§   Séminaire sur "les technologies de l'information et de la communication" (Rome, 23 mars);

§   Séminaire sur "la réglementation du développement de la carrière et la responsabilité professionnelle des juges" organisé par UNODOC et l'OSCE-ODIHR, la Duma d'Etat et la Cour suprême d'Arbitrage de la Fédération de Russie (Moscou, 24-25 mai);

§   Session de formation "Justice privée et publique – Résolution des litiges dans les sociétés modernes" dans le cadre du Centre Inter-universitaire de Dubrovnik (28 mai – 1 juin);

§   Conférence annuelle "The Hague Institute for Internationalisation and Law" (HiiL):" Comment mesurer l'état de droit: une comparaison des trois études?" (La Haye, 25-27 octobre);

§   Réunion "Framework for Court Excellence", à l’initiative du « National Centre for State Courts » et du "Federal Judicial Centre" (Washington DC, 13-15 novembre);

§   Colloque organisé par les avocats italiens consacré aux moyens de la justice (Caltagirone, 15 – 17 novembre);

§   Stage de formation pour les juges des pays de l’Europe centrale et orientale, les agents des ministères de la Justice et les représentants des pays MEDA (La Haye, 21 novembre);

§   Réunion d'experts sur un projet de recherche «mesurer l'accès et les coûts de la justice" (Tilburg, 30-31 novembre).

43.  La multiplicité des fora dans lesquels la CEPEJ est invitée à intervenir prouve le grand intérêt porté à ses travaux au sein de la communauté juridique européenne et internationale.

Outils de communication

44.  Une nouvelle "Lettre d'information" de la CEPEJ a été mise en place, sur une base semestrielle. Envoyée par voie électronique à plus de 1000 personnes (inscrites gratuitement sur une liste de distribution), la Lettre traite à chaque numéro un thème relatif au fonctionnement de la justice, à travers des articles écrits par de hautes personnalités judiciaires ou politiques et des experts, ainsi que l'actualité des travaux de la CEPEJ.

 

2.4.2 Contribuer à garantir le respect de l'Article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme

45.  Lors de son intervention à l'occasion du 5ème anniversaire de la CEPEJ, le Président de la Cour européenne des droits de l'Homme, M. Jean-Paul COSTA, a souligné les liens existant entre la Cour et la CEPEJ, notamment du fait du rôle spécifique de la CEPEJ pour prévenir les violations de l'Article 6 CEDH et renforcer le principe de subsidiarité. Il a appelé Etats condamnés par la Cour à saisir la CEPEJ de façon plus systématique afin qu’elle les aide à remédier à la défaillance de leur système judiciaire. Dans les conclusions de la session, il a également été souligné que la CEPEJ devait agir comme une instance de veille et d'alerte précoce pour identifier les lacunes structurelles des systèmes judiciaires et permettre d'anticiper de nouvelles difficultés,  jouant ainsi un rôle "d'aide de camp" de la Cour.