Strasbourg, le 18 mars 2009

CEPEJ-GT-EVAL(2009)3

Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ)

Groupe de travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL)

12ème réunion, 12 – 13 mars 2009 - Rapport de réunion

Rapport établi par le Secrétariat

Direction générale des droits de l'Homme et des affaires juridiques

Le CEPEJ-GT-EVAL : §  décide de proposer aux organisations professionnelles observateurs auprès de la CEPEJ de conduire des études approfondies à partir du Rapport d'évaluation sur les thèmes "juge unique et collégialité" et "le rôle des avocats dans les procédures judiciaires"; §  accepte de confier à l'Association Alumni of the Centre for Interdisciplinary Postgraduate Studies (ACIPS) de Bosnie-Herzégovine une étude concernant "l'organisation des greffes", en lien étroit avec l'UER;   §  débat de la question de l'organisation des tribunaux et de la carte judiciaire et recommande que la CEPEJ traite cette question avec attention, en intégrant les nouveaux concepts du débat sur la justice, en particulier l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et l'introduction des certaines notions de new public management; §  propose des amendements à la marge la Grille d'évaluation et sa Note explicative; §  prépare le prochain cycle d'évaluation des systèmes judiciaires ainsi que le cycle d'évaluation par les pairs des statistiques judiciaires; §  discute du développement à titre expérimental d'un système de mesure globale de la performance des systèmes judiciaires, sur la base d'indicateurs calculés à partir des données de la CEPEJ; §  est informé des développements relatifs à l'évaluation de la justice au sein de l'Union européenne et souligne la nécessité d'y associer étroitement la CEPEJ; §  propose de réorienter la session d'étude de la CEPEJ (9 décembre 2009) autour du thème de la mesure de la performance des systèmes judiciaires.

1.    Le Groupe de Travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 12^ème réunion les 12 et 13 mars 2009 au Conseil de l’Europe, à Strasbourg, sous la présidence de M. Jean-Paul JEAN (France).

2.    L’ordre du jour et la liste des participants à la réunion figurent respectivement aux annexes I et II au présent rapport.

1.    Information du Président, des membres du GT et du Secrétariat

3.    Le Président salue la présence exceptionnelle d'une délégation des greffiers de justice espagnols, en visite d'étude à Strasbourg à l'initiative de Elsa GARCIA MALTRAS de BLAS. Il souligne l'importance des greffiers pour l'efficacité et la qualité des systèmes judiciaires.

4.    Il salue également la présence des représentants du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne, qui marquent ainsi l'intérêt de ces instances pour l'évaluation de la justice et les travaux de la CEPEJ. Il souhaite qu'une coopération étroite pourra se poursuivre entre la CEPEJ et les instances intéressées au sein de l'Union européenne.

5.    Le Secrétariat rappelle que la réunion plénière de la CEPEJ a confirmé la poursuite du cycle d'évaluation de la justice tel que proposé par le CEPEJ-GT-EVAL.

6.    Le Président informe le Groupe qu'il a participé, en compagnie du Secrétaire de la CEPEJ, a un colloque organisé par la Faculté de droit d'Aix-Marseille consacré à "l'émergence d'une culture judiciaire européenne" (Aix-en-Provence, 16 – 17 janvier 2009) au cours de laquelle a notamment été présenté et discuté le rapport d'évaluation de la CEPEJ.

7.    Il indique par ailleurs qu'il participera à une réunion organisée dans le cadre de la présidence tchèque de l'Union européenne par le Consulat de la République tchèque à Paris à destination du corps consulaire des Etats membres de l'Union européenne à Paris le 26 mars 2009 Cette réunion sera l'occasion de présenter les travaux de la CEPEJ en matière d'évaluation de la justice.

8.    Frans VAN der DOELEN (Pays-Bas) indique qu'il coordonne la préparation d'une revue scientifique dans laquelle seront publiés dix articles écrits par des experts indépendants analysant les données présentées par la CEPEJ et le rapport.

9.    Beata GRUSZCZYŃSKA (Pologne) souligne que les travaux de la CEPEJ font référence dans le cadre des travaux du groupe sur les statistiques pénales de la Commission européenne.

10.  Pim ALBERS informe les experts qu'il a représenté la CEPEJ lors des réunions suivantes:

§  Conférence de la Banque Mondiale pour les pays de la région de la Mer Noire (diminution de la pauvreté et croissance globale, 23-24 février Athènes Grèce)

§  Sessions d’enseignement de la Banque Mondiale (vidéoconférence) évaluation régionale sur la base du rapport d’évaluation 2008 de la CEPEJ pour la Croatie et la Serbie (novembre, décembre 2008)

§  Groupe de Travail sur la gestion de la qualité du Réseau européen des Conseils de la justice (12-13 février 2009, Riga Lettonie)

2.    Etudes approfondies à conduire sur la base du rapport d'évaluation 2008

Juge unique et collégialité / le rôle des avocats dans les procédures judiciaires / l’organisation des greffes

11.  Le Secrétariat indique qu'aucun projet de recherche ne lui est parvenu concernant les thèmes suivants: "juge unique et collégialité" et "le rôle des avocats dans les procédures judiciaires". Il est convenu que le Secrétariat s'adressera directement aux associations professionnelles concernées, soit d'une part l'Association européenne des magistrats et MEDEL et, d'autre part, le CCBE pour leur proposer de conduire directement ces études – les cas échéant en désignant des chercheurs avec lesquelles ils ont l'habitude de travailler.

12.  Frans VAN der DOELEN propose également de consulter le Conseil Supérieur de la Magistrature des Pays-Bas, qui pourrait être intéressé par contribuer à la question sur "juge unique et collégialité".

13.  Le Secrétariat présente le projet d'étude adressé par l'Association Alumni of the Centre for Interdisciplinary Postgraduate Studies (ACIPS) de Bosnie-Herzégovine concernant "l'organisation des greffes". Le CEPEJ-GT-EVAL décide d'inviter l'équipe de recherche à poursuivre ses travaux tels que proposés, en lien étroit avec l'Union européenne des Greffiers (UER) dont le représentant confirme l'intérêt et la disponibilité de son organisation.

Il est convenu que le "Livre vert pour un greffier européen" préparé par l'UER devrait être pris en compte dans le cadre de cette étude. Le CEPEJ-GT-EVAL convient que Adis HODZIC, Elsa GARCIA MALTRAS de BLAS et Georg STAWA seront les experts référents pour les chercheurs chargés de cette étude.  

Jean-Paul JEAN précise que l'ancien Directeur de l'Ecole française des Greffes, Claude ENGELHARD est également disposé à contribuer à cette étude.

14.  Il est proposé aux membres du CEPEJ-GT-EVAL d'envoyer au Secrétariat les études qui pourraient exister dans leur pays sur l'ensemble des thèmes d'étude choisis.

 

L’organisation des tribunaux : carte judiciaire, taille et la spécialisation des juridictions, distribution des tâches et des catégories d’affaires entre les juridictions, organisation interne des juridictions

15.  Jean-Paul JEAN présente la réforme de la carte judiciaire en France.

16.  Dans le débat qui suit cette présentation, les experts soulignent que la problématique de la carte judiciaire doit désormais être abordée en intégrant les nouveaux concepts du débat sur la justice, en particulier l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et l'introduction des certaines notions de new public management. Il n'est ainsi plus forcément pertinent aujourd'hui de considérer que la justice n'est proche du citoyen que dans la mesure où il existe un maillage dense de petits tribunaux.

Frans VAN der DOELEN indique que le Conseil Supérieur de la Justice des Pays-Bas a conduit une étude prospective sur le futur de la justice.

17.  Les experts soulignent la tendance européenne, mise en évidence dans le rapport d'évaluation, à la réduction du nombre de tribunaux. Ils conviennent toutefois que le rapport n'offre pas suffisamment d'éléments permettant à ce stade de conduire une analyse approfondie de la question.  Cette question mérite un traitement différent du processus retenu pour les études approfondies, s'agissant d'un domaine fondamental pour l'efficacité et la qualité de la justice.

18.  Ils recommandent que la CEPEJ la considère comme un domaine d'activité à part entière:

§  ils notent l'intérêt pour la CEPEJ de promouvoir le concept de "guichet unique" à l'entrée des tribunaux, auprès desquels les usagers devraient pouvoir être orientés et informés sur les procédures qui les concernent;

§  la réflexion pourrait tendre vers une conception du schéma idéal de justice dans 10 ans en distinguant d'une part les services de la justice dans son ensemble et d'autre part l'audience.

19.  La prochaine session d'étude de la CEPEJ pourrait être ré-orientée en tenant compte de ces éléments.

3.    Comparaison de systèmes judiciaires en fonction de groupes de pays

20.  Le CEPEJ-GT-EVAL convient que le rapport d'évaluation de la CEPEJ doit avant tout rester une présentation générale du fonctionnement de la justice de tous les Etats membres. Une analyse visant des groupes de pays comparables peut intervenir dans un deuxième temps:

§  au sein même du rapport pour illustrer le fait qu'on ne doit comparer que les pays comparables;

§  dans le cadre d'études régionales

4.    Adaptation de la Grille électronique d'évaluation et de sa Note explicative 

21.  Tenant compte des commentaires préparés par l'expert-scientifique Marta ZIMOLAG ainsi que d'autres remarques issues du cycle d'évaluation précédent, le CEPEJ-GT-EVAL amende à la marge la Grille d'évaluation et sa Note explicative. Ces versions révisées seront soumises à la réunion plénière de la CEPEJ (10 – 11 juin 2009).

22.  La version électronique de la Grille sera retravaillée au sein du Secrétariat pour tenir compte des "bugs" constatés au cours du cycle précédent. Il conviendra également d'essayer d'intégrer visuellement la note explicative correspondant à une question donnée, afin que le correspondant puisse en prendre connaissance en même temps qu'il lit ou répond à la question.

5.    Mise en œuvre du prochain processus d'évaluation

23.  Le CEPEJ-GT-EVAL recommande que le Secrétariat lance à l'automne 2009 un appel à candidature pour un expert statisticien qui pourrait travailler au traitement des données à Strasbourg de janvier à juin (voire septembre) 2010 selon des modalités similaires à celles appliquées à Marta ZIMOLAG lors du cycle précédent.

24.  Pour palier le départ de Pim ALBERS, un appel mise à disposition pourrait être lancé. Si cela ne pouvait se faire, il conviendrait de s'attacher les services d'un expert scientifique pour préparer la partie analytique du rapport 2010.

25.  Les experts du CEPEJ-GT-EVAL sont invités dès maintenant à étudier la possibilité de solliciter de tels experts dans leur pays.

           

6.    Processus de coopération à travers une évaluation par les pairs

26.  Suite aux discussions lors de la 12^ème réunion plénière de la CEPEJ, et tenant compte des contacts entre le Secrétariat et les Etats membres susceptibles d'accueillir une visite d'évaluation en 2009, le CEPEJ-GT-EVAL convient que trois visites d'évaluation par les pairs des statistiques judiciaires pourront avoir lieu en 2009:

§  à Malte du 18 ou 19 mai; cette visite sera également l'occasion de mettre en oeuvre l'activité de coopération ciblée souhaitée par Malte pour évaluer le fonctionnement de la justice du pays;

§  en Fédération de Russie, si possible à l'automne; la Fédération de Russie à confirmé son accord de principe pour une telle visite;

§  en Allemagne sous réserve de confirmation par les autorités allemandes; dans le cas contraire, il est proposé de suggérer aux autorités de Moldova d'accueillir une visite en 2009.

27.  Le CEPEJ-GT-EVAL est d'avis que les "pairs" chargés de l'évaluation doivent être des membres du CEPEJ-GT-EVAL, qui ont la meilleure connaissance du processus d'évaluation. Ils conviennent que, à la demande expresse des pays concernés par les visites d'évaluation au cours de l'année, un expert issu d'un de ces trois pays pourra participer aux deux autres visites annuelles.

7.    Vers la définition d'indicateurs CEPEJ pour la performance des tribunaux

28.  Adis HODZIC présente une recherche qu'il a réalisée à titre expérimental à partir de 27 indicateurs définis et calculés en utilisant les données du rapport de la CEPEJ – notamment les réponses à la question 88 de la Grille. Il précise qu'il s'agit d'indicateurs calculés de performance des systèmes judiciaires, et non de statistiques ou variables brutes comparées les unes avec les autres. Il indique que ce système, intégrant les écarts à la moyenne, permet de lisser les erreurs d'interprétations liées à la comparaison de données brutes.

29.  Les experts reconnaissent l'utilité, dans le prochain rapport d'évaluation, d'Intégrer la notion d'écarts à la moyenne ainsi que de raisonner par quantile ou quartile par rapport à la moyenne.

30.  Les experts marquent leur grand intérêt pour ce travail, qui permettrait selon une méthode sans équivalent de mesurer, comparer et analyser les performances des systèmes judiciaires. Ils soulignent cependant la nécessité, dans l'analyse de tels indicateurs, de ne jamais perdre de vue les impératifs de qualité des systèmes judiciaires.

31.  Ils décident de poursuivre le travail pilote sur la mesure de la performance à partir de la méthode proposée, afin de la tester de manière plus approfondie. Il est proposé de présenter et discuter cette méthode dans le cadre de la prochaine session d'étude de la CEPEJ.

8.    Coopération avec l'Union européenne

32.  Le Secrétariat informe les experts du débat en cours au sein de l'Union européenne concernant l'évaluation des systèmes de justice. Ce domaine sera probablement intégré dans le Programme de Stockholm qui définira en décembre prochain les prochaines priorités de l'Union européenne en matière de justice, libertés et sécurité. Cette priorité apparaît également dans l'initiative du Ministre de la Justice des Pays-Bas[1], discutée par les conseillers JLS des Etats de l'UE à Bruxelles en présence du Secrétariat de la CEPEJ, le 18 février dernier. Les travaux de la CEPEJ ont été détaillés à l'occasion de cette réunion.

33.  Les experts conviennent que la CEPEJ doit être en mesure de se positionner clairement et rapidement sur cette question, en veillant à ce que les différents acteurs chargés de préparer et adopter le Programme de Stockholm soient dûment informés du processus d'évaluation de la CEPEJ et des travaux du Centre SATURN. Il s'agit d'intervenir en amont pour susciter la volonté politique de tenir pleinement compte des mécanismes de la CEPEJ dans les capitales et auprès des techniciens chargés de préparer le programme de Stockholm.

34.  Il est souligné que les mécanismes développés par la CEPEJ devraient servir de référence pour le développement d'un processus d'évaluation de la justice propre à l'Union européenne. Il faudrait donc que l'Union européenne puisse tirer le meilleur profit de ces mécanismes déjà mis en place avec succès.

35.  Le Secrétariat indique qu'il est en contacts étroit avec le Ministère de la Justice des Pays-Bas, ave les autorités suédoises (prochaine présidence de l'Union européenne) ainsi qu'avec la Commission européenne à ce sujet.

36.  Il est proposé que le Président de la CEPEJ écrive aux membres de la CEPEJ des 27 Etats membres de l'UE pour les inviter à prendre les contacts appropriés dans les capitales et dans les délégations nationales à Bruxelles afin de les informer des travaux de la CEPEJ. Un débat spécifique pourrait être organisé dans le cadre de la réunion plénière de la CEPEJ les 10 – 11 juin, à laquelle pourraient être invités, au niveau approprié, des représentants de la Présidence suédoise de l'UE, du Ministère de la Justice des Pays-Bas, de la Commission européenne, du Conseil de l'UE et du Parlement européen.

37.  La représentante du Secrétariat de la Commission LIBE du Parlement européen indique qu'une proposition de recommandation sur le développement de la justice pénale au sein de l'Union européenne faisant explicitement référence aux travaux de la CEPEJ et à la nécessité de ne pas dupliquer les travaux en matière dévaluation de la justice devrait être adoptée à la fin avril.

Le représentant du Secrétariat du Conseil de l'Union européenne souligne l'importance stratégique des travaux de la CEPEJ pour le développement futur de l'évaluation de la justice au sein de l'Union. Il précise également que la CEPEJ est la bienvenue pour faire parvenir une contribution dans le cadre de la préparation du Programme de Stockholm.

9.    Préparation de la session d'étude (9 décembre 2009) sur le financement des juridictions

38.  Le CEPEJ-GT-EVAL propose de réorienter la session d'étude de la CEPEJ prévue le 9 décembre 2009 autour du thème de la mesure de la performance des systèmes judiciaires, qui implique une certaine rupture culturelle pour les praticiens de la justice.

 

39.  La session pourrait être organisée autour des thèmes suivants:

§  comment mesurer et comparer les performances des tribunaux et des systèmes judiciaires?

§  Existe-t-il un lien entre la taille des juridictions et la performance du système judiciaire  (débat autour de la carte judiciaire)?

40.  Le programme pourrait notamment contenir les éléments suivants:

§  Jean-Paul JEAN propose de préparer l'introduction de la session, autour de l'application à la justice de méthodes de new public management appliqués dans d'autres secteurs publics.

§  Frans VAN der DOELEN et Georg STAWA pourraient expliquer les systèmes de mesure de la performance des tribunaux mis en œuvre aux Pays-Bas et en Autriche

§  un expert du CEPEJ-GT-QUAL pourrait proposer une réflexion sur la manière de mesurer la qualité d'un tribunal

§  un expert du Groupe de pilotage du Centre SATURN pourrait proposer une réflexion sur la mesure de la performance d'un tribunal en termes de délais

§  Adis HODZIC pourrait présenter les concepts de clearance rate et distribution time ainsi qu'un outil d'analyse expérimental de mesure globale de la performance des systèmes judiciaires

 

Annexe I

AGENDA / ORDRE DU JOUR

10.          Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour

11.          Information by the Secretariat / Information du Secrétariat

12.          In-depth studies to be conducted from the 2008 Evaluation Report / Etudes approfondies à conduire sur la base du rapport d'évaluation 2008

a.     Single judge and panels of judges / the role of lawyers in judicial proceedings / the organisation of the court clerk office: hearing of the representatives of the research teams

Juge unique et collégialité / le rôle des avocats dans les procédures judiciaires / l’organisation des greffes: audition des représentants des équipes de chercheurs

b.    Court organisation: judicial map, size and specialization of courts, allocation of tasks and case categories among the courts, internal organisation of courts: organisation of the work to be carried out by the experts of the CEPEJ-GT-EVAL  

L’organisation des tribunaux : carte judiciaire, taille et la spécialisation des juridictions, distribution des tâches et des catégories d’affaires entre les juridictions, organisation interne des juridictions: organisation du travail à réaliser par les experts du CEPEJ-GT-EVAL

13.          Comparison of judicial systems according to clusters of countries / Comparaison de systèmes judiciaires en fonction de groupes de pays

14.          Adaptation of the Evaluation scheme and its explanatory note / Adaptation de la Grille électronique d'évaluation et de sa Note explicative 

15.          Implementation of the next evaluation process / Mise en oeuvre du prochain processus d'évaluation

           

16.          Peer evaluation cooperation process / Processus de coopération à travers une évaluation par les pairs

17.          Towards the definition of CEPEJ court performance indicators / Vers la définition d'indicateurs CEPEJ pour la performance des tribunaux

18.          Cooperation with the European Union / Coopération avec l'Union européenne

19.          Preparation of the Study session (9 December 2009) on the funding of courts / Préparation de la session d'étude (9 décembre 2009) sur le financement des juridictions

20.          Any other business / Questions diverses

Annexe II

List of participants / Liste des participants

EXPERTS

Fausto de SANTIS, Directeur Général au sein du Bureau de l’organisation judiciaire, Ministère de la Justice, ROME, ITALIE (President of CEPEJ / Président de la CEPEJ)

Elsa GARCIA-MALTRAS DE BLAS, Procureur, Conseillère à l’Unité d’entraide, Direction Générale des Relations avec l’Administration de la Justice, Ministère de la Justice, MADRID, ESPAGNE ;   

Beata Z. GRUSZCZYŃSKA, Institute of Justice, Ministry of Justice, WARSAW, POLAND

Adis HODZIC, Head of the Budget and Statistics Department, Secretariat High Judicial and Prosecutiorial Council of Bosnia and Herzegovina, SARAJEVO, BOSNIA and HERZEGOVINA

Jean-Paul JEAN, Avocat Général près la Cour d’Appel de Paris, Professeur associé à l’Université de Poitiers, Parquet Général, PARIS, FRANCE (President of the CEPEJ-GT-EVAL / Président du CEPEJ-GT-EVAL)

Georg STAWA, Public Prosecutor, Directorate for Central Administration and Coordination (Dept. PR1), Federal Ministry of Justice, VIENNA, AUSTRIA

Dražen TRIPALO, Judge, Criminal Department, Supreme Court of the Republic of Croatia, ZAGREB, CROATIA

Frans van der DOELEN, Programme Manager of the Department of the Justice System, Ministry of Justice, THE HAGUE, THE NETHERLANDS

OBSERVERS / OBSERVATEURS

European Union of Rechtspfleger / Union européenne des greffiers de justice et Rechtspfleger

Harald WILSCH,  Treasurer of E.U.R., Amstgericht München, MÜNCHEN, GERMANY

EUROPEAN COMMISSION / COMMISSSION EUROPEENNE : Apologised / Excusée

EUROPEAN PARLIAMENT(LIBE COMMISSION) / PARLEMENT EUROPEEN (COMMISSION LIBE)

Claudia GUALTIERI, Parlement européen, LIBE Secretariat, BRUXELLES

COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION / CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE

Luca De Matteis, Secrétariat Général du Conseil de l'Union européenne, DG H - Unit 2 B, BRUXELLES

World Bank / Banque mondiale: Apologised/ Excusée

DELEGATION OF COURT CLERKS FROM SPAIN / DELEGATION DE GREFFIERS D'ESPAGNE

Maria Jose Lourdes ESCOBAR BERNARDO, Greffier, Legal Adviser, Centre for Judicial Studies

Nuria Martin GARCIA: Greffier, Juvenile Court 4, MADRID

Angela CASADO DIAGO, Greffier en Chef, LEON

Socorro Aguado RAMO, Greffier Investigative Court 26, MADRID

Pedro Lozano MUÑOZ  Greffier, Investigative Court 1, MURCIA

Jose Jaime DOPEREIRO RODRIGUEZ, Greffier, Labour Court 2, OURENSE

SECRETARIAT

Directorate General of Human Rights and Legal Affairs /

Direction générale des droits de l’Homme et affaires juridiques

Justice Division / Division de la Justice

Fax: +33 3 88 41 37 43 - E-mail: [email protected]

Stéphane LEYENBERGER, Secretary of the CEPEJ / Secrétaire de la CEPEJ, Tel : +33 3 88 41 34 12, e-mail: [email protected]

Pim ALBERS, Special Advisor to the CEPEJ/ Conseiller spécial auprès de la CEPEJ, Tel: +33 88 41 47 74, e-mail: [email protected]

Jean-Pierre GEILLER, Documentation / Documentation Tel : +33 3 88 41 22 27, e-mail : [email protected]

Sandrine MAROLLEAU, Communication / Communication, Tél: +33 3 90 21 52 08, e-mail: [email protected]

Elisabeth HEURTEBISE, Assistante, Tel : +33 3 88 41 35 54, Fax : +33 3 88 41 37 45, e-mail: [email protected]

Interpreters / Interprètes

Rebecca BOWEN-YOBE

Sally  BAILEY-RAVET

Didier JUNGLING

Annexe III

Meeting of Experts on evaluation in the JHA area: 18 February 2009 Dutch contribution

Enhancing rule of law assessment in the field of EU judicial cooperation in criminal matters

1. Introduction

The principle of mutual recognition in the field of EU judicial cooperation in criminal matters is operationally premised on the continuing confidence of the authorities of each Member State that the authorities of other Member States act within a common conception of the rule of law. In order to validate this mutual trust, various monitoring and evaluation mechanisms exist, both within the EU and the Council of Europe. Indeed, different aspects of Member States’ performance with regard to themes such as access to justice, integrity of judicial and other public officials, and the fight against corruption and respect for individual rights more generally are being assessed on a continuing basis. This thematic and treaty/legislative instruments-based monitoring and evaluation within the scope of the EU field of judicial cooperation in criminal matters, and particularly that carried out by the Council of Europe, has led to very valuable information about aspects of the national state of the rule of law. Any future monitoring and evaluation activities should therefore cooperate with these Council of Europe mechanisms, and build upon their rich experience.

Yet, the evaluation and monitoring practice, and in particular its follow-up, also faces obstacles. These obstacles merit a renewed exchange of views. Evaluation and monitoring mechanisms have been largely developed on a measure-by-measure and theme-by-theme basis, and in different institutional contexts. As a result, the assessment system as a whole now shows signs of being a somewhat partial, disconnected and fragmented set of flanking measures of the mutual recognition principle. Therefore, it is questionable whether the substantial relevance of, and practical follow-up to the existing evaluation and monitoring efforts reflects the consensus as to the importance of mutual recognition. The elaboration of the Stockholm Programme offers an opportunity to create a more coherent, more focused, more effective and more operational rule of law assessment practice in the future.

This discussion paper first characterises the current situation with regard to rule of law assessment concerning EU judicial cooperation in criminal matters. It then goes on to provide some first ideas regarding how, and on what basis, the current system of monitoring and evaluation could be enhanced.

2. Current monitoring and evaluation within the scope of EU judicial cooperation in criminal matters: the need for enhancement

Inter-related aspects of the national rule of law that are relevant for mutual trust in field of EU judicial cooperation in criminal matters could be distinguished as follows:

1.         effectiveness of judicial process and system, including integrity of judicial and other public officials (e.g. access to justice, length of procedure, fight against corruption).

2.         protection of individual rights (e.g. treatment in prisons).

These various topics are already being assessed by various monitoring and evaluation systems that function in parallel. Apart from the UN and OSCE context, in particular the Council of Europe accommodates various different monitoring and evaluation mechanisms, such as the ECtHR, European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ), GRECO, CPT, Venice Commission. The existence, overlaps and relevance of each of these non-EU rule of law assessment activities has been well-documented, particularly in the context of the European Commission consultation on the setting up of the EU Fundamental Rights Agency[2].

In parallel, various monitoring and evaluation activities exists in the specific context of EU judicial cooperation in criminal matters. In some instances, evaluation and monitoring is instrument-based (e.g. in the case of the European Arrest Warrant, mutual legal assistance). On other occasions, evaluation and monitoring takes place on a thematic basis evaluation (e.g. in the case of evaluation at national level of Union and other international acts and instruments in criminal matters[3], Schengen cooperation, information exchange of Member States with Europol and Member States with each other, etc.).

Finally, evaluation of aspects of the rule of law relevant to cooperation in criminal matters may take place through national human rights institutions. However, any findings are not usually communicated across borders.

The need for reinforcing mutual trust in the field of EU judicial cooperation in criminal matters has often been stressed[4]. Moreover, the need for a form of enhanced assessment as flanking measure of mutual recognition has been frequently repeated in the context of (reactions to) specific legislative proposals and discussions of mutual recognition more generally[5]. Clearly, the need for enhanced rule of law assessment is widely felt. In particular, although particularly Council of Europe monitoring work (such as that of CEPEJ and CPT) has led to very valuable findings concerning aspects of the national rule of law, the follow-up to the findings of these evaluation and monitoring exercises has not been sufficient. There is considerable scope for improvement here.

Meeting of Experts on evaluation in the JHA area: 18 February 2009 Dutch contribution

In other words, the various aspects of the national rule of law that underlie mutual recognition in EU judicial cooperation in criminal matters could be better assessed if the current evaluation and monitoring efforts would become:

1. more focused, more coherent, and more comprehensive: The current assessment efforts in the field of EU judicial cooperation in criminal matters make for a fragmented picture[6].5 Different topics and aspects of the rule of law are assessed by way of different methods. Comparability of data to be used for the assessment should be ascertained, and data requested should be harmonised with a particular eye on the usefulness of the assessed data for practice. Repeatedly identified obstacles should be addressed more comprehensively. 2. more operative, and more effective through a better follow-up: Overlapping issues subject to various different assessments could be evaluated jointly. Duplication with other monitoring and evaluation efforts should however be avoided and administrative burdens at the national level minimised[7]. Moreover, assessment of national implementation with regard to legislative instruments would gain in credibility if the composition of evaluation panels would reflect a measure of detachment from the national setting to be evaluated. This would also strengthen follow-up to the findings of monitoring and evaluation modalities, which currently faces weaknesses.

In the remainder of this discussion paper, ideas will be presented to enhance monitoring and evaluation in the area of EU judicial cooperation in criminal matters. In line with the Commission Discussion Paper for the Meeting of Experts on evaluation in the JHA area, we will first provide a (non-exhaustive) number of ideas about different aspects of enhancing rule of law assessment by drawing on the useful distinction between the scope, methodology and implementation (i.e. institutional set-up) of the envisioned evaluation and monitoring system. We will also add the element of creating a modality to ensure follow-up to the findings of the enhanced rule of law assessment system.

3. Dutch ideas for an enhanced rule of law assessment system in the area

of EU judicial cooperation in criminal matters

a. Starting-point

At the outset, in considering enhancement options, one needs to be aware of the need to avoid unnecessary duplication of existing rule of law assessment systems. On the other hand, an appropriate rule of law assessment system in the context of EU judicial cooperation in criminal matters, and the modalities put in place to guarantee follow-up to its findings, needs to be specific to the high standard set as a minimum basis for the application of mutual recognition as an operational concept[8].

Keeping this in mind, our envisioned rule of law assessment system that would confront the

various obstacles that currently hamper evaluation and monitoring activities in the field of EU judicial cooperation in criminal matters would be one that:

(1) uses as much as possible findings from existing thematic, as well as treaty/instrument-specific evaluation and monitoring activities within and outside the EU setting, and other resources, (2) ensures comparability of this data and then analyses the totality of this information, (3) identifies topics and national practices that are relevant for mutual trust in the area of EU judicial cooperation in criminal matters and would therefore benefit from further thematic assessment, and (4) includes a form of follow-up to the outcome of these thematic assessments.

b. Scope, methodology and institutional set-up of an enhanced rule of law

assessment mechanism

-Scope

As indicated previously, both the effectiveness of the judicial process and system, including

integrity of judicial and other public officials, and the degree of protection of individual rights are relevant aspects of the rule of law in each EU Member State. In the context of EU-wide judicial cooperation in criminal matters, the state and quality of the rule of law in one Member State has become dependent on the state and quality of the rule of law in other Member States. The mutual dependence with regard to the quality of the legal system and the rule of law therefore goes beyond what is currently (already) covered by EU law. Therefore, apart from continuing to evaluate and monitor specific instruments and themes in the EU context, the assessment should also include a focus on national practices in so far as these are relevant to the functioning of EU cooperation as well.

-Methodology

In considering how evaluation could be structured, it is first of all important that comparability of findings of existing evaluation and monitoring mechanisms, and from possible further sources, be ensured. Moreover, the EU specific assessment needs to draw on output of international and non-EU European assessments, particularly that of the Council of Europe. With regard to assessing the effectiveness of the judicial process and system, consistent drawing on the Council of Europe’s CEPEJ sould be considered. Moreover, an EU integrated analysis and follow-up of assessments of Member States’ individual rights protection compliance within the scope of EU judicial cooperation in criminal matters as already undertaken with regard to all EU Member States outside the institutional context of the European Union (e.g. output of United Nations and Council of Europe based human rights monitoring bodies). Complementary EU specific evaluation and monitoring could be considered, given the depth of the EU cooperation.

With regard to the stage in which the enhanced assessment would identify elements and national practices that would therefore benefit from further programmatic assessment, a thematic approach to assessment could also be combined with recommendations to countries. Moreover, rather than continuing monitoring and evaluation based on clauses of specific instruments or themes, the possibility of an integrated approach to assessment could be considered, e.g. by the joint monitoring of (overlapping aspects of) several instruments at once.

-       Institutional set-up

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With regard to the institutional architecture of an enhanced rule of law assessment system, it is important that the composition and set-up of a monitoring and evaluation entity – be it in the form of a restructuring of an existing monitoring mechanism, or a body that would need to be newly set up – should be characterised by multidisciplinarity, independence, and continuity. A strong involvement of the recently set up Justice Forum would be beneficial, particularly given its mandate to offer a perspective from practice.

Moreover, with a view to ensuring the effectiveness of the enhanced rule of law assessment, the assessment would need to culminate in concrete Council recommendations to Member States.

c. The crucial additional element of follow-up to findings of an enhanced rule of law assessment mechanism

One of the most important obstacles to making full use of the potential of current monitoring and evaluation activities is that the follow-up to the findings of the various mechanisms is generally weak. Therefore, active consideration of options for enhancement of follow-up should be integral to any efforts to enhance rule of law assessment.

We propose that assessment needs to culminate in concrete Council recommendations to Member States. Moreover, a follow-up mechanism is needed to ensure that these recommendations are acted upon. Also, future legislative measures in the field of judicial cooperation in criminal matters should include a reference to the findings of the enhanced rule of law system.

d. Legal bases for enhancement of rule of law assessment: current and future options

Generally, given the envisioned broad scope of the assessment, the (extent of the existence of a clear) legal basis for confronting different aspects of the rule of law varies. Also the method used for the assessment of each of the aspects of the rule of law may need to be differentiated. Where European Union standards are available, there is scope for European Commission monitoring and Commission/Council follow-up. Current EU instruments could be used as the legal basis, and Council of Europe monitoring findings could be actively drawn upon. In other areas that are relevant to the functioning of EU-wide judicial cooperation in criminal matters, but which are not (yet) covered by EU law, exchange of best practices or other similar mechanisms are to be used. Also here it should be attempted to organise a form of follow-up to the findings.

The Lisbon Treaty will provide for a number of new possibilities for bolstering the assessment of the rule of law along the lines set out above. But there is is no reason to wait. As suggested above (section 3b) there are various possibilities for taking immediate steps, in the run up to the entry into force of the Lisbon Treaty. The practice gained from using these options, by way of a pilot for enhanced rule of law assessment, could prove useful for effectively using the Lisbon Treaty possibilities, once the Treaty has entered into force. Assessment of different aspects of the national rule of law could be undertaken on the basis of different legal bases. Under the Lisbon Treaty, Article 70 of the Treaty on the Functioning of the Union would give a legal basis for evaluation linked to mutual recognition. It would give the Commission the option to propose Council measures laying down the arrangements whereby Member States, in collaboration with the Commission, conduct objective and impartial evaluation of the implementation of Union policies, including in the field of judicial cooperation in criminal matters. Given that this clause is based on EC practice in the field of economic policy and employment policy, there is considerable Member States experience with regard to extensive and in-depth assessment in the field of EC law. A further legal basis would be Article 19(1), second alinea TEU, which lays down the requirement of national minimum procedural guarantees. It codifies case law, developed on the basis of the Community law clause concerning the principle of Community loyalty (Art. 10 EC), which established a number of minimum standards for national procedural law. Article 19(1), second alinea TEU would extend this to Union law more broadly, and thus include the assessment of minimum procedural standards in the field of judicial cooperation in criminal matters[9].

One final way of further structuring an enhancement of individual rights assessment in particular would be specifically to draw on the EU Charter, whose status would be upgraded by Art. 6(1) Treaty on European Union to a legal text of the same legal value as the Treaties themselves. Here, apart from possible involvement of the EU Fundamental Rights Agency, assistance of independent experts, who could assess compliance on the basis of the EU-specific Fundamental Rights Charter, could be envisioned. This could be undertaken along the lines of the former EU Network of Independent Experts (2002-2006) that assessed EU Member States’ implementation practice on the specific basis of the EU Charter[10].The desirability of maintaining such type of monitoring was implicitly acknowledged by the Commission in 2005, albeit with regard to Community law[11].