Parere 24 (2004)¹ sul progetto di rapporto di prospettiva del Comitato delle Regioni riguardante « Un nuovo strumento giuridico per la cooperazione transfrontaliera»

Il Congresso,

1.Visto il progetto di rapporto di prospettiva riguardante « un nuovo strumento giuridico per la cooperazione transfrontaliera», presentato alla COTER dal Sig. NIESSL, Presidente del Land Burgenland, in vista della sua adozione da parte del Comitato delle Regioni dell’Unione europea;

2. Visti l’invito e la richiesta di parere formulati dal Presidente della COTER al Presidente del Congresso;

3. Prendendo in considerazione il parere del 13 marzo 2002 del Comitato delle Regioni, in merito alla « Strategia per la promozione della cooperazione transfrontaliera e interregionale in un’Europa ampliata – un documento di riferimento e di orientamento per l’avvenire»;

4. Vista la terza relazione della Commissione europea sulla coesione economica e sociale, intitolata « Un nuovo partenariato per la coesione: convergenza, competitività, cooperazione », le cui conclusioni fanno riferimento all’intenzione della Commissione di proporre un nuovo strumento giuridico sotto forma di una struttura di cooperazione europea, in vista di permettere agli stati membri, alle regioni e agli enti locali di condurre delle attività di cooperazione transfrontaliera;

5. Ricordando le proprie raccomandazioni e risoluzioni sulla cooperazione transfrontaliera;

6. Ricordando il contributo fornito dal Consiglio d’Europa allo sviluppo del quadro giuridico della cooperazione transfrontaliera tra autorità regionali o locali:

a. la Convenzione-quadro sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali (STE n° 106), aperta alla firma degli stati membri del Consiglio d’Europa a Madrid il 21 maggio 1980, che costituisce una base per lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera tra collettività e autorità territoriali, malgrado la diversità delle strutture dei vari stati;

b. il Protocollo aggiuntivo n° 1 del 9 novembre 1995 (STE n° 159), relativo agli effetti giuridici degli atti compiuti dalle collettività o autorità territoriali nel quadro della cooperazione transfrontaliera e allo stato giuridico degli organismi di cooperazione transfrontalieri;

c. il Protocollo aggiuntivo n° 2 (STE n° 169), in virtù del quale le disposizioni della Convenzione-quadro e del primo Protocollo aggiuntivo si applicano mutatis mutandis alla cooperazione interterritoriale;

7. Ricorda le azioni condotte dal Consiglio d’Europa e dal Congresso per la promozione della cooperazione transfrontaliera, in considerazione della sfida essenziale che rappresenta per la stabilità democratica in Europa;

8. Apprezza le attività realizzate in questo campo a livello intergovernativo dal comitato ristretto di esperti e il ruolo svolto dal suo Comitato dei consiglieri a favore della promozione della cooperazione transfrontaliera nell’Europa centrorientale;

9. Si compiace dei fruttuosi rapporti di cooperazione instaurati con il Comitato delle Regioni e sottolinea lo sviluppo di attività comuni, volte a migliorare le condizioni della cooperazione transeuropea tra enti o autorità territoriali;

10. Ricorda che il Comitato delle Regioni e il Congresso hanno congiuntamente sostenuto la proposta della Commissione europea relativa all’istituzione di uno strumento giuridico comunitario di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, alla duplice condizione che tale strumento:

a. sia compatibile con la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali;

b.  mantenga gli acquis della cooperazione tra paesi membri e paesi non membri dell’Unione europea (lettera del presidente del Congresso e del presidente del Comitato delle Regioni al Commissario Barnier, 9 dicembre 2002) ;

11. Condivide pienamente le seguenti opinioni espresse nel progetto di rapporto di prospettiva:

a. il valore aggiunto della cooperazione transfrontaliera (punto 1.5);

b.  la distinzione tra la cooperazione transeuropea a livello di programmazione strategica (gestione e attuazione di programmi ) e la cooperazione transeuropea tesa alla realizzazione di progetti specifici (punto 1.6);

c. l’increscioso persistere di ostacoli o restrizioni di tipo giuridico che impediscono lo sviluppo di attività di cooperazione transeuropea tra enti regionali e locali (punto 1.7);

d. la necessità di trattare allo stesso modo i vari livelli e le varie forme di cooperazione transeuropea tra enti regionali e locali, che usufruiscano o meno del sostegno finanziario dei Fondi strutturali dell’Unione europea (punto 2.5).

12. Ritiene necessario formulare le seguenti osservazioni sulle raccomandazioni contenute nel progetto di rapporto di prospettiva:

In merito alla terminologia adottata:

13. Sarebbe opportuno armonizzare la terminologia utilizzata dal Consiglio d’Europa, dalla Commissione europea e dal Comitato delle Regioni nel campo della cooperazione transeuropea degli  enti regionali e locali, in particolar modo per i termini « cooperazione transnazionale», « transfrontaliera», « interterritoriale» e « interregionale » ;

14. Per il Consiglio d’Europa, la cooperazione transfrontaliera riguarda la cooperazione tra enti o autorità territoriali in uno spazio geografico che si estende su entrambi i lati di una frontiera comune. C’è quindi il fenomeno delle frontiere o delle zone frontaliere. Viceversa, le relazioni di cooperazione interterritoritoriale riguardano le relazioni tra enti o autorità territoriali non limitrofe, appartenenti a stati distinti. Vale la pena di aggiungere che la Convenzione-quadro europea e i suoi protocolli riservano le espressioni « cooperazione transfrontaliera » e « cooperazione interterritoriale » alle relazioni esterne degli enti regionali o locali, che non rientrano nella sfera di intervento del diritto internazionale e non sono direttamente disciplinate dalle sue regole; i modelli di accordo tra stati riguardano in realtà le modalità di cooperazione transfrontaliera tra i loro enti locali; per gli enti locali veri e propri, la convenzione-quadro prevede dei modelli di "intese". Gli accordi tra enti territoriali non sono disciplinati dal diritto pubblico internazionale. Qualora esistano accordi interstatali, essi stabiliscono le condizioni e fissano le modalità di tale cooperazione, senza peraltro erigerla a diritto pubblico.

15. La terminologia del Comitato delle Regioni è, in linea di massima, identica. Infatti, nel suo parere 181/2000 del 13 marzo 2002 intitolato: « Strategia per la promozione della cooperazione transfrontaliera e interregionale in un’Europa ampliata – un documento di riferimento e di orientamento per l’avvenire», il Comitato propone le seguenti definizioni:

a. la cooperazione transfrontaliera è una cooperazione bilaterale, trilaterale o multilaterale tra enti locali e regionali (alla quale possono essere associati dei soggetti parastatali e privati), situati in aree geografiche contigue. Vale ugualmente per le zone separate dal mare;

b. la cooperazione interterritoriale è una cooperazione bilaterale, trilaterale o multilaterale tra enti locali e regionali (alla quale possono essere associati dei soggetti parastatali e privati), situati in zone non contigue.
Da notare tuttavia che il Comitato delle Regioni utilizza frequentemente l’espressione « cooperazione interregionale» in luogo e vece di « cooperazione interterritoriale » ;
Inoltre, il Comitato distingue una terza forma di cooperazione transeuropea, che si differenzia dalla precedente unicamente perché delle autorità statali (nazionali) partecipano ai rapporti interterritoriali;

c. la cooperazione transnazionale, che implica una cooperazione tra autorità nazionali, regionali e locali in materia di predisposizione di programmi e di progetti. Tale forma di cooperazione riguarda delle zone limitrofe più vaste, i cui attori provengono almeno da due stati membri e/o paesi terzi;

16. Questa presentazione sotto forma di trittico si ispira in parte alla comunicazione della Commissione europea del 28 aprile 2000, che stabiliva gli orientamenti per l’iniziativa comunitaria Interreg III, attualmente messa in atto su tre filoni:

a. la cooperazione transfrontaliera tra enti territoriali contigui, volta a promuovere uno sviluppo regionale integrato tra le zone frontaliere, compreso nei casi di frontiere esterne e di certe zone marittime (filone A);

b. la cooperazione transnazionale tra enti nazionali, regionali e locali, volta a promuovere un maggior livello di integrazione territoriale in tutta la Comunità, grazie alla formazione di grandi gruppi di regioni europee (filone B);

c. la cooperazione interregionale, volta a migliorare l’efficacia delle politiche e degli strumenti di sviluppo regionale e di coesione, grazie all’istituzione di una rete di informazioni e alla condivisione delle esperienze (filone C).
I termini utilizzati per designare il suddetto filone C non sono molto felici. Nei documenti giuridici, la cooperazione interregionale in effetti altro non è, nel senso stretto del termine, che una cooperazione tra enti regionali. Per questo, il Congresso propone di attenersi alla terminologia utilizzata nel parere espresso dal Comitato delle Regioni nel marzo 2002, dal momento che la nozione di « cooperazione transnazionale » vi viene usata in una accezione particolare²;

17. Inoltre, il progetto di rapporto di prospettiva utilizza talvolta l’espressione « cooperazione decentrata» (punti 1.6, 1.9 e 2.3) per designare le varie forme di cooperazione transeuropea tra enti o autorità territoriali appartenenti a stati distinti. Il Congresso ritiene che l’uso di tale espressione dovrebbe essere tralasciato in questo contesto: presenta il difetto di riferirsi precisamente solo alle attività delle collettività « decentrate », ossia delle collettività pubbliche prive di potere legislativo, mentre tutte le collettività pubbliche infrastatali —dotate o meno di poteri legislativi o internazionali – sviluppano ugualmente delle relazioni di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale al di fuori della sfera del diritto pubblico internazionale;

In merito alla personalità giuridica dello strumento proposto:

18. Il progetto di rapporto di prospettiva suggerisce l’istituzione di uno strumento paneuropeo di diritto pubblico (punti 1.6 e 2.6). Il Congresso fa rilevare a questo proposito che esistono numerosi esempi di riduzione delle differenze tra le specificità giuridiche del diritto privato e pubblico; inoltre, le convenzioni del Consiglio d’Europa e numerosi altri trattati disciplinano la creazione di organi transfrontalieri di diritto privato, come pure di diritto pubblico. Il Congresso è convinto che occorra insistere più sulla possibilità giuridica di partecipazione da parte di partner pubblici, che sul carattere di diritto pubblico del regime instaurato dallo strumento comunitario;

19. In accordo con la COTER, il Congresso ritiene che lo strumento appropriato sia attualmente il regolamento comunitario (punto 2.8), obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in qualunque stato membro dell’Unione europea (punto 2.2), offrendo in tal modo soluzioni uniformi per la cooperazione transeuropea degli enti o autorità territoriali;

In merito alla compatibilità tra lo strumento proposto e il sistema della Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali:

20. Il Congresso attribuisce la massima importanza alla compatibilità del futuro regolamento comunitario con il sistema della Convenzione-quadro europea e dei suoi protocolli aggiuntivi. Auspica di conseguenza che il Consiglio d’Europa possa essere associato alla stesura del progetto di regolamento, in modo da armonizzare il contenuto con i protocolli aggiuntivi della Convenzione-quadro; chiede alla Commissione di informarlo regolarmente e di associare eventualmente il Consiglio d’Europa, in seno ad istanze appropriate, alla preparazione del progetto di regolamento, affinché quest’ultimo sia compatibile con i due protocolli alla Convenzione-quadro di Madrid e perfino, se del caso, con qualunque altro protocollo che si rivelerebbe utile elaborare in seno al Consiglio d’Europa;

In merito all’eventuale applicazione dello strumento proposto per la cooperazione con enti regionali o locali di stati non membri dell’Unione europea:

21. Il Congresso attira l’attenzione sulla necessità di rispettare la libertà di scelta degli enti regionali e locali appartenenti a paesi non membri dell’Unione europea. Al riguardo, non ritiene né auspicabile, né possibile, imporre a tali enti l’uso del nuovo strumento giuridico comunitario (punto 2.3), ma domanda che non si perda di vista la necessità di pervenire ad un quadro giuridico armonizzato tra l’Unione europea e gli stati vicini non membri, per esempio stabilendo un regolamento comunitario e una convenzione del Consiglio d’Europa, aperta all’adesione dell’Unione europea;

In merito al carattere facoltativo dell’uso dello strumento proposto e alle competenze dei partner pubblici:

22. Come la COTER, il Congresso ritiene che l’utilizzo di forme di cooperazione stabilite dallo strumento giuridico comunitario debba rimanere facoltativo (punto 2.9), affinché gli enti regionali e locali siano liberi di utilizzare altri modi di cooperazione esistenti. Ricorda tuttavia che occorre determinare accuratamente il regime giuridico applicabile alla cooperazione tra enti o autorità territoriali appartenenti a stati distinti e la loro competenza in materia. Le legislazioni nazionali sono le uniche a disciplinare la capacità di tali enti o autorità e definiscono le loro competenze in materia di cooperazione transfrontaliera. Non spetta al diritto comunitario conferire una qualunque capacità o competenza supplementare a delle autorità pubbliche infrastatali; suo compito è unicamente di fornire loro nuovi metodi di cooperazione;

In merito alla struttura di cooperazione proposta:

23. Per quanto riguarda la denominazione della struttura: la struttura proposta dal progetto di rapporto di prospettiva è designata « Autorità di cooperazione europea» (European Cooperation Authority, ECA) (punto 2.7). Si tratta di un organismo di cooperazione transfrontaliera interterritoriale o « transnazionale ». Nella misura in cui questo tipo di organismo viene creato da numerose autorità pubbliche partner della cooperazione, che contribuiscono alla sua organizzazione e al suo funzionamento, potrebbe rivelarsi prudente precisare che si tratta di un raggruppamento di autorità regionali o locali e chiamarlo, per esempio, « raggruppamento pubblico di cooperazione transeuropea»;

24. Per quanto riguarda la personalità giuridica della struttura: come la COTER, Il Congresso ritiene che la struttura di cooperazione proposta dovrebbe disporre di una personalità giuridica (punto 2.11). L’autonomia derivante da tale personalità consentirebbe in modo particolare alla struttura di poter assumere e/o impiegare del personale, e di vedersi attribuire la gestione dei cofinanziamenti europei accordati a dei programmi transfrontalieri, interterritoriali o « transnazionali ». Tuttavia, si accrescerebbe la flessibilità di tale strumento di cooperazione transeuropea se venisse ugualmente offerta ai partner di tale cooperazione la possibilità di istituire degli enti senza personalità giuridica, né autonomia di bilancio;

25. In merito alla flessibilità della struttura: il progetto di rapporto di prospettiva insiste giustamente sulla flessibilità dello strumento comunitario di cooperazione transeuropea (punto 2.10), sia dal punto di vista delle sue modalità, che della sua capacità di adattamento nel tempo. Il Congresso condivide tale opinione; ritiene che l’istituzione di organismi di cooperazione transeuropea, con o senza una personalità giuridica, offra in sè una soluzione molto flessibile per i problemi incontrati;

26. Per quanto riguarda il diritto pubblico della struttura: è già stata segnalata una tendenza molto netta al ravvicinamento dei regimi giuridici degli organismi di diritto pubblico e privato. La proposta contenuta nel progetto di rapporto di prospettiva presentato alla COTER contribuisce indubbiamente a favorire tale evoluzione, dal momento che la struttura di cooperazione transeuropea sarebbe basata sul diritto pubblico, senza avere la facoltà di esercitare un qualsiasi potere di imposizione unilaterale (« imporre obblighi a terzi») né per via regolamentare, né per decisione amministrativa individuale (punto 2.11);

27. Secondo il Congresso, la struttura di cooperazione non deve essere necessariamente un’autorità di diritto pubblico (punti 2.11 e 2.12). Occorre soltanto permettere agli enti o autorità territoriali di esercitare in modo efficace le loro competenze sul piano transfrontaliero, interterritoriale o « transnazionale»;

28. Il Congresso ricorda d’altronde che il protocollo aggiuntivo alla Convenzione–quadro europea vieta – o consente di vietare- agli organi di cooperazione transfrontaliera « atti di portata generale o suscettibili di avere un’incidenza sui diritti e sulle libertà delle persone» (art. 4, § 2 ; vedi anche art. 5, § 2);

29. Per quanto riguarda la legislazione applicabile alla struttura: la legislazione applicabile alla struttura di cooperazione transeuropea avente personalità giuridica (punto 2.15) potrebbe, per analogia con le disposizioni pertinenti dei regolamenti (CE) n° 2157/2001 dell’8 ottobre 2001 e n° 1435/2003 del 22 luglio 2003 relativi allo statuto della società europea e a quello della società di cooperazione europea, essere determinata nel seguente modo: « Il raggruppamento pubblico di cooperazione transeuropea è disciplinato:

a.  dal presente regolamento;

b. allorquando il presente regolamento lo autorizzi espressamente, dalle disposizioni dello statuto del raggruppamento;

c. per le questioni non determinate nel presente regolamento, oppure quando una questione è determinata parzialmente, per gli aspetti non coperti dal presente regolamento:

i. dalle leggi adottate dagli stati membri in applicazione di misure comunitarie riguardanti specificatamente i raggruppamenti pubblici di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale;

ii. dalle leggi degli stati membri che si applichino a un organismo di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale costituito secondo il diritto dello stato membro nel quale il raggruppamento ha la propria sede statutaria;

iii. dalle disposizioni dello statuto del raggruppamento, alle stesse condizioni che per un organismo di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale costituito secondo il diritto dello stato membro nel quale il raggruppamento ha la propria sede statutaria;

30. Se la legislazione nazionale prevede delle regole e/o delle restrizioni specifiche legate alla natura delle attività esercitate da un raggruppamento pubblico di cooperazione transfrontaliera o interterritoriale, o una forma di controllo esercitata da un’autorità di sorveglianza, tale legislazione si applica integralmente al raggruppamento;

31. Per quanto riguarda il regime delle responsabilità e la composizione delle controversie: il punto 2.13 del progetto di rapporto di prospettiva tratta della responsabilità finale e della responsabilità individuale dei partner della cooperazione per la gestione e l’attuazione dei programmi cofinanziati dall’Unione europea. Tale problematica deve essere allargata alle attività delle strutture di cooperazione transeuropea che, senza cofinanziamenti da parte dell’Unione europea, realizzano dei programmi o dei progetti concreti;

32. il Congresso attira l’attenzione della COTER sulla necessità di inserire nel futuro regolamento comunitario delle disposizioni relative alle modalità della responsabilità del raggruppamento e dei suoi membri nei confronti di terzi e alla definizione delle giurisdizioni competenti in caso di controversia;

33. Per quanto riguarda il regime di gestione finanziaria e di controllo: secondo il Congresso, le regole principali di gestione finanziaria e di controllo sulle attività della struttura di cooperazione (punto 2.14) dovrebbero figurare non soltanto nello statuto della struttura, ma ugualmente nel regolamento stesso.

¹ Discusso e adottato dalla Commissione Permanente il 27 maggio 2004 (ved. Doc. CG (11) 16, progetto di parere presentato da F.Dohnal (Repubblica Ceca, R, PPE/DC) a nome del DDr H. van Staa (Austria, R, PPE/DC), relatore).

² In senso lato, le relazioni transnazionali riguardano generalmente l’insieme delle relazioni esterne delle autorità pubbliche –siano esse statali o infrastatali – che non rientrano direttamente nella sfera del diritto pubblico internazionale.