Communes et régions au Conseil de l'Europe : la démocratie locale et régionale en action depuis 1957

par Andreas Kiefer, Secrétaire Général du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

1.     La démocratie locale et régionale comme fondement de l’unification européenne

La création du Conseil de l'Europe, le 5 mai 1949, par le Traité de Londres, a lancé le processus d’unification des Etats et impulsé en parallèle un vaste mouvement de décentralisation en Europe. Ce mouvement devait faire contrepoids à une concentration des compétences au niveau européen par un renforcement de la dimension régionale et locale des politiques nationales et européennes. Il s’agissait d’assortir la gouvernance européenne d’un niveau de gouvernance local, proche des citoyens, et de veiller à ce que les deux niveaux se complètent et œuvrent ensemble au processus d’unification européenne en le fondant sur la démocratie, les droits de l'homme et l’Etat de droit.

1.1. Communes et villes comme pionnières

Dans les années 1950, un groupement de maires emmenés par le Conseil des communes d’Europe qu’avait fondé, en 1951, à Genève une cinquantaine de maires allemands et français et qui allait devenir le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) - se mobilisa pour l’instauration d’une autonomie locale efficace et le transfert au niveau le plus proche des citoyens des décisions concernant l’offre de services publics : l’idée du principe de subsidiarité se frayait ainsi son chemin. Il faudra toutefois attendre 1985 et la Charte européenne de l’autonomie locale pour voir le principe de subsidiarité entrer dans l’acquis juridique du Conseil de l'Europe, et 1992 – et le Traité de Maastricht – pour ce qui concerne l’Union européenne.

Les idées, les propositions et la force de conviction de pionniers, tels que Jacques Chaban Delmas[1], ont permis de lever les obstacles à la création de la Conférence européenne des pouvoirs locaux, l’organe prédécesseur du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux dans sa forme actuelle. La Conférence tint sa première session, le 12 janvier 1957 à Strasbourg, l’année de la signature du Traité de Rome – le 23mars 1957 – qui marqua la naissance de la Communauté européenne. La Conférence européenne des pouvoirs locaux était issue pour sa part de « la Commission spéciale des affaires communales et régionales » de l’ancienne « Assemblée consultative du Conseil de l'Europe », prédécesseure de l’actuelle Assemblée parlementaire. La Commission spéciale avait été créée dès 1952 et s’était fixé, entre autres objectifs, celui d’une Europe unie intégrant tous les niveaux. Dans son discours inaugural[2], Jacques Chaban-Delmas déclara que « Sous ce rapport, il n’est pas possible de trouver zélateurs plus nombreux et plus efficaces que les administrateurs locaux. Que ce soit dans la cité, dans la ville, dans la commune, à la campagne ou dans telle collectivité plus étendue, les maires, les conseillers, et d’une manière générale, tous les dépositaires d’un mandat local constituent, de par nos Etats européens, un gigantesque ensemble de plusieurs millions d’êtres dont les deux caractéristiques principales sont d’abord le dévouement à leurs concitoyens et ensuite, la confiance personnelle de ces derniers à leur égard ».

Entre 1957 et 1975, l’enjeu premier allait être d’assurer la représentation des communes au sein des institutions du Conseil de l'Europe et de la Communauté européenne et de les faire participer à l’élaboration de la future politique régionale. Cette période fut également marquée par l’accélération du processus de régionalisationet l’apparition de la coopération transfrontalière et interrégionale.

1.2. La coopération transfrontalière comme moteur de l’intégration et de la régionalisation

En 1972, le Conseil de l'Europe organisa à Strasbourg une conférence sur la coopération transfrontalière et interrégionale à l’issue de laquelle fut donnée une définition des régions frontalières. Les Etats membres se mirent d’accord sur les modalités fondamentales de la coopération par-delà les frontières nationales, ce qui conduisit en 1980 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales[3]. La Convention, également appelée Convention-cadre de Madrid eu égard au lieu où elle fut signée le 21 mai 1980, entra en vigueur le 22 décembre 1981. En avril 2014, elle avait été ratifiée par 38 des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe et signée, mais non encore ratifiée, par deux autres. Trois protocoles additionnels[4] vinrent élargir le champ d’application de l’instrument. En se fondant sur la Convention-cadre de Madrid, l’Autriche conclut un accord bilatéral avec l’Italie[5] en 1995 et avec la Slovaquie[6] en 2004. Bien que conclus à une dizaine d’années d’intervalle, les deux accords sont de structure similaire. Dans les deux cas, les Parties prenantes s’engagent dans l’article 1 à renforcer la coopération transfrontalière entre les deux Etats.

L’article 2 desdits documents désigne les collectivités territoriales couvertes par l’accord. Pour l’Italie, ce sont les régions du Frioul‑Vénétie julienne, du Trentin-Haut-Adige et de la Vénétie, les provinces de Trente et Bolzano, ainsi que les communes et groupements de communes dans un rayon de 25 km le long de la frontière. Pour l’Autriche, ce sont tous les Bundesländer, communes, villes et groupements de communes. Aux termes de l’accord avec la Slovaquie, dans les deux Etats, toutes les régions, et en l’occurrence, tous les Bundesländer, communes et groupements de communes peuvent prendre part à la coopération.

Dans les deux accords, c’est l’article 4 qui régit les domaines de coopération. Ils ne diffèrent que légèrement et présentent de nombreux points communs : santé, éducation, culture, sport, agriculture, protection sociale, protection de l’environnement et élimination des déchets.

Autre caractéristique des deux accords, le fait qu’ils précisent l’un et l’autre que les Parties prenantes ont par ailleurs la faculté de conclure d’autres traités ou conventions et ne sont pas tenus de se limiter à l’accord en question.

En 1993, l’Italie signa également un accord de coopération transfrontalière avec la France. Très similaire aux accords susmentionnés, il couvre toutefois des domaines supplémentaires, à savoir, le tourisme, les transports et le développement économique[7].

En 2006, pour mettre en œuvre sa politique régionale, l’Union européenne se dota à son tour d’un instrument juridique, le Groupement européen de coopération territoriale (ci-après « le GECT »)[8]. Les deux instruments juridiques étaient censés être complémentaires, mais le GECT de l’UE a été plus largement reconnu et appliqué[9]. Le Comité des régions (CdR) de l’UE tient sur son site web un registre des groupements et de leurs activités ; fin 2013, il recensait au total 45 GECT en place et 15 autres en préparation[10]. La plateforme des GECT mise sur pied le 26 janvier 2011 par décision du Bureau du CdR fut placée sous la présidence d’Herwig van Staa, en sa qualité de coordinateur politique du CdR[11].

1.3. La nouvelle impulsion donnée par les régions et les Bundesländer

L’importance accrue conférée aux préoccupations et problèmes régionaux et le renforcement de la dimension régionale dans divers Etats membres ont conduit à un élargissement des activités et de la composition de la Conférence des pouvoirs locaux. Il s’avéra nécessaire d’intégrer des instances régionales pour couvrir également le niveau régional et donner à ses représentants une voix au sein de la Conférence. Celle-ci changea alors de nom, en 1975, pour devenir la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe englobant tous les types de collectivités au niveau sous-national. Au même moment, le Conseil des communes d’Europe devenait le « Conseil des communes et régions d’Europe » pour tenir compte, lui aussi, de l’importance grandissante de la décentralisation et de la régionalisation dans de nombreux pays européens.

A la lumière de cette évolution, l’Assemblée parlementaire et la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe organisèrent du 30 janvier au 1er février 1978, à Bordeaux, France, une Conférence sur la problématique de la régionalisation en Europe qui conduisit à l’adoption, à la majorité, de la « Déclaration de Bordeaux »[12]. Les discussions portèrent sur la dimension régionale de la construction d’une Europe unie[13] sous l’angle de la régionalisation et du développement économique, de l’efficience, ainsi que de la proximité et de la participation des citoyens. La régionalisation comme expression de l’identité culturelle et nationale occupa une large place dans les débats ; de nombreux exemples furent cités et examinés, notamment la séparation du canton de Berne de sa partie francophone et la création du nouveau canton du Jura, tout comme, en 1978, les régions et communautés belges, les régions de Sicile, de la Vallée d’Aoste et du Trentin–Haut–Adige dotées d’un statut spécial en Italie et les réglementations entrées en vigueur le 29 septembre 1977 pour les structures politiques et administratives de la Catalogne ou celles relatives à l’autonomie du Pays basque en 1977. Autres exemples pour ce débat toujours d’actualité sur l’identité, les propositions du Livre blanc du Gouvernement britannique paru en 1975 sous le titre « Changing democracy. Devolution to Scotland and Wales » visant à déléguer des compétences législatives à l’Ecosse.

D’autres conférences, en particulier la Conférence européenne des ministres responsables de l’aménagement du territoire (CEMAT) firent clairement apparaître que les Etats membres avaient des conceptions différentes du rôle des Etats, des régions et communes dans la politique régionale. Le Congrès et ses prédécesseurs qui prirent une part active au débat ont adopté depuis 1958 de nombreuses résolutions et recommandations à ce sujet[14]. Certains Etats ont opté pour une approche centralisée de l’aménagement du territoire, tandis que d’autres, notamment les Etats fédéraux n’ont pas considéré les régions et les communes comme de simples objets d’un aménagement imposé par le niveau supérieur, mais comme des sujets dotés de responsabilités propres[15].

Depuis, la régionalisation en Europe a continué à se développer diversement. Dans de nombreux pays, elle n’est pas encore achevée. Le Congrès et sa Chambre des régions se préoccupent activement de la question. Lors de sa 25^e session, le 30 octobre 2013, le Congrès a ainsi adopté un rapport établi par Bruno Marziano, membre du Parlement régional de Sicile, sur le rôle des régions à statut particulier[16], qui présente différentes options en matière de régionalisation et de cohésion des Etats. Ce rapport avait été précédé d’une Conférence tenue le 1^er juin 2012 à Innsbruck, à l’initiative d’Herwig van Staa[17], sur le thème : « Régions à pouvoirs législatifd au Conseil de l'Europe et dans l’Union européenne – défis et buts stratégiques ».

1.4. La subsidiarité au Conseil de l'Europe et dans l’Union européenne

Le développement de la démocratie locale et la reconnaissance de son rôle croissant dans le paysage politique européen par les Etats membres ont conduit en 1985 à l’adoption de la Charte européenne de l’autonomie locale en tant que Traité du Conseil de l'Europe[18]. La Charte codifie le principe selon lequel l’autonomie locale effective est une condition essentielle à la démocratie et énonce d’autres principes régissant les relations entre les autorités locales et les gouvernements centraux. La Charte donne du principe de subsidiarité la définition suivante : « L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et les exigences d’efficacité et d’économie ». (Article 4, paragraphe 3)[19].

Le principe de subsidiarité fut institué dans l’Union européenne en 1992 par le Traité de Maastricht et constitue depuis l’entrée en vigueur le 1^er décembre 2009 du Traité de Lisbonne le fondement essentiel du contrôle de subsidiarité qu’exercent, entre autres, le Comité des régions et les parlements nationaux[20]. Le Traité sur l’Union européenne reconnaît le principe de subsidiarité dans son article 5, paragraphe 3, ainsi libellé : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres tant au niveau central qu’aux niveaux régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Les institutions de l’Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole ».

Autre point particulièrement important, l’engagement de l’Union européenne à respecter l’identité nationale des Etats membres, tel qu’énoncé à l’article 4, paragraphe 2 du Traité qui dispose que : « L’Union respecte l’égalité des Etats membres devant les traités, ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales, politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».

La Charte européenne de l’autonomie locale ayant été ratifiée dans l’intervalle par les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe, il en découle pour ces derniers diverses obligations dont le respect est contrôlé par le dispositif de monitoring du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Au nombre de ces obligations figurent ainsi l’ancrage législatif de l’autonomie des communes, l’exécution des tâches au niveau le plus proche des citoyens dans toute la mesure du possible, la reconnaissance d’un domaine d’intervention propre aux communes, l’obligation de les consulter, le libre exercice des mandats électifs locaux, une dotation financière suffisante, le droit à la création de groupements de communes, des voies de recours pour défendre l’exercice des compétences autonomes, etc.

1.5. Ancrage institutionnel et poids politique au sein du Conseil de l'Europe et de l’Union européenne.

La création par le Sommet du Conseil de l'Europe, à Vienne, en 1993, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe à partir de l’ancienne « Conférence des pouvoirs locaux et régionaux » de 1957 imprima un nouvel élan au mouvement pour l’autonomie locale. Le Congrès a tenu sa première session du 31 mai au 3 juin 1994 à Strasbourg.

Deux mois et demi plus tôt, les 9 et 10 mars 1994 c’est le Comité des régions de l’Union européenne, mis en place par le Traité de Maastricht en 1992 qui démarrait ses activités. Il succédait au Conseil consultatif des collectivités régionales et locales, une instance consultative mise en place par la Commission européenne par décision du 24 juin 1988[21] pour examiner les questions relatives au développement économique régional. Le Conseil consultatif fut dissout le 21 avril 1994[22].

Alors que le Congrès dispose d’une Chambre des pouvoirs locaux et d’une Chambre des régions, le CdR est une instance monocamérale. Dès 1998, les Länder allemands avaient exigé, au sein de la Conférence des Ministres-présidents et du Bundesrat, pour un CdR composé exclusivement de représentants des régions, le statut d’organe de la Communauté européenne et le droit d’agir en justice pour les affaires le concernant. Dans sa prise de position du 21 octobre 1990[23], la Commission proposa de mettre en place un organe régional, proposition qui fut saluée et approuvée par le Conseil européen de Rome des 27 et 28 octobre 1990[24] et par le Parlement européen[25] qui la complétèrent en y intégrant les communes.

1.6. Réformes menées dans les jeunes démocraties

La chute du mur de Berlin en 1989 et l’effondrement des régimes communistes dans l’Europe de l’Est et du Sud-Est ouvrirent un nouveau chapitre dans le processus d’intégration européen en offrant une chance historique à la démocratie aux niveaux local et régional. Après la disparition des anciens clivages, de plus en plus de collectivités se mirent à conclure des accords de coopération ; et cette coopération transfrontalière appela l’attention des Etats sur la dimension locale et régionale sous l’angle politique, économique et social. En 1993, au Sommet du Conseil de l'Europe à Vienne, les Chefs d’Etat et de gouvernements prirent la décision historique d’ouvrir les portes du Conseil de l'Europe aux pays de l’ancien bloc soviétique. Ce fut le début de l’élargissement vers l’Europe centrale, l’Europe orientale et l’Europe du Sud-Est.

Le Sommet de Vienne conféra également des tâches élargies au « nouveau » Congrès. Ce fut pour ce dernier l’occasion d’offrir son aide aux futurs nouveaux Etats membres dans leurs réformes de l’autonomie locale et régionale, sur le plan de l’organisation des compétences, de la régionalisation et de la participation des citoyens.

Cela étant, avec l’effondrement des régimes apparurent de nouveaux problèmes. Les guerres des Balkans amenèrent le Congrès à lancer un nouveau programme, la création des Agences de la démocratie locale (ADL) dans l’Europe du Sud-Est. Celles-ci contribuèrent à renforcer la démocratie dans ce secteur et à bâtir et consolider la confiance entre les communautés ethniques par des mesures dites « d’instauration de la confiance ». Le Congrès appuya et encouragea vivement la constitution de l’ « Association des agences de la démocratie locale » (AADL) en 1999. Dans la première décennie du XXI^e siècle, le programme fut étendu au Sud-Caucase ; en septembre 2006, la douzième ADL vit le jour à Koutaïssi en Géorgie.

Le grand élargissement de l’UE avec dix nouveaux Etats membres en 2004 et le développement de la politique de voisinage de l’UE conférèrent à la coopération avec le Comité des régions de l’UE une importance particulière. Les liens entre le Congrès et le CdR reposèrent d’emblée sur une entente étroite qui s’exprima pour partie par des cumuls de tâches de membres titulaires de fonctions au sein des comités et commissions spécialisées. En avril 2005, le Congrès et le Comité des régions conclurent un accord de coopération, prévoyant de resserrer la coopération « pour favoriser le progrès de la démocratie locale et régionale, de la décentralisation et de l’autonomie locale en Europe, et pour garantir le respect par les autorités nationales et européennes des compétences locales et régionales instituées ». Cet accord de coopération fut confirmé et élargi en 2009[26]. Ainsi le Congrès participe-t-il dorénavant en qualité d’observateur à la Conférence des collectivités locales et régionales pour le partenariat oriental (CORLEAP)[27], mise en place par le Comité des régions à la demande de la Commission européenne. Les membres de la (CORLEAP) – trois par pays – de l’Arménie, de l’Azerbaïdjan, de la Géorgie, de la République Moldave et de l’Ukraine sont tous – sauf un – membres du Congrès. Le sixième pays du partenariat oriental de l’UE, le Bélarus, n’est pas membre du Conseil de l'Europe.

La période qui suivit le Sommet de Vienne fut marquée par l’élaboration de nouveaux instruments juridiques et de déclarations politiques[28] ayant des conséquences directes sur les collectivités territoriales, comme la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, la Charte urbaine européenne, la Charte européenne de la participation des jeunes à la vie locale et régionale, la Convention européenne du paysage, pour n’en mentionner que quelques-uns.

1.7. Les communes comme fondement d’une Europe démocratique

L’année 2005 marqua une autre étape importante sur le chemin de l’intégration européenne. Un an après le grand élargissement de l’UE, les chefs d’Etat et de gouvernement européens se réunirent en mai à Varsovie pour un Sommet du Conseil de l'Europe, un sommet de l’unité paneuropéenne qui rassembla pour la première fois dans l’histoire 46 démocraties sous un même toit[29], c'est-à-dire la quasi‑totalité du continent européen, à l’exception du Bélarus. Dans les résolutions et le Plan d’action qu’ils adoptèrent[30], les chefs d’Etat et de gouvernement confirmèrent le rôle croissant de la démocratie locale et régionale pour le développement futur de la démocratie en Europe et décidèrent d’un commun accord de renforcer le rôle du Congrès dans la mise en œuvre de sa mission.

Sa force et son dynamisme firent effectivement de la démocratie locale et régionale le symbole du système démocratique européen par rapport à de nombreuses autres régions du monde. Fondée sur une large autonomie en matière de décisions politiques et de financement, l’autonomie démocratique des communes avait été conçue comme un contrepoids à la concentration du pouvoir entre les mains de quelques-uns au niveau central et à une déconcentration de pure forme, qui plus est, strictement encadrée, des tâches de l’Etat. Par ailleurs, l’autonomie locale assoit la légitimité de l’administration publique par le droit des individus de régler eux-mêmes les affaires les concernant au niveau des communes, des villes ou des régions. L’autonomie locale et régionale réalise la démocratie au niveau le plus proche des citoyens et jette ainsi les bases de systèmes démocratiques solides et durables dans les Etats membres.

La démocratie locale et régionale permet aussi une meilleure prise en compte des besoins et des préoccupations des citoyennes et des citoyens. Aujourd’hui, à l’heure de la mondialisation et de la diversité, en période de crise économique et financière, les gouvernements nationaux ne peuvent pas faire face seuls à la complexité des problèmes. D’où un rapprochement entre Etats, notamment dans l’Union européenne, pour tenter de résoudre les grands problèmes ensemble. Le transfert vers les villes et les régions des compétences et des tâches n’exigeant pas de décisions au niveau national multiplie les possibilités de réponses et conduit à plus de créativité dans les solutions à mettre en œuvre et à des mesures mieux adaptées à des circonstances particulières. Responsabiliser les citoyennes et les citoyens, c’est créer en eux un sentiment d’appartenance ; les communes cessent de se cantonner dans un rôle de prestataires de services pour l’eau, les eaux usées, les canalisations, les transports, les écoles et les jardins d’enfants pour devenir de véritables acteurs politiques dotés de pouvoirs de décision dans certains domaines. Ainsi, les collectivités territoriales seront-elles aussi des acteurs efficaces et indispensables pour défendre leurs intérêts dès la mise au point des politiques nationales et européennes et y contribuer utilement par leur savoir-faire et leur connaissance du terrain.

Les chiffres parlent d’eux-mêmes. Aujourd’hui, 65 % de tous les investissements publics et plus de 30 % des dépenses publiques sont le fait des collectivités locales et régionales. Elles assurent 60 % des dépenses publiques pour l’éducation, entre deux tiers et trois quarts des dépenses publiques dans le domaine de la culture, et plus de 30 % des dépenses dans le domaine de la santé.

1.8. La chance que l’on a su saisir

Depuis plus de 60 ans, le Congrès et avant lui, la « Conférence des pouvoirs locaux » sont le moteur de cette décentralisation des tâches et des compétences et ce faisant, d’une ample démocratisation en Europe. Le Congrès représente plus de deux cent mille collectivités locales et régionales ; il est à côté du Comité des Ministres et de l’Assemblée parlementaire, le troisième pilier du Conseil de l'Europe.

Il faut qualifier d’historique la décision que prirent les chefs d’Etat et de gouvernement lors de leur Sommet en 1993 d’exprimer leur confiance au Congrès, c'est-à-dire à des élus locaux et régionaux, et de le charger du contrôle de la mise en œuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale et de l’observation des élections locales et régionales. Ceci est à replacer dans le contexte des pressions politiques des puissants Länder allemands et des régions et communautés belges, ainsi que de l’action des non moins influents présidents du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) et de l’Assemblée des régions d’Europe (ARE) lors des négociations sur le Traité de Maastricht sans lequel la création du Comité des régions et ultérieurement, celle du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, eussent été impensables. Il ne faut pas oublier non plus que les pourparlers sur l’unification de l’Europe au sein de l’UE et du Conseil de l'Europe furent marqués par la chute du mur de Berlin et ses conséquences pour l’ensemble du continent et la nécessité et la volonté d’intégrer tous les niveaux politiques démocratiquement élus dans le but de réaliser une union qui soit portée par les citoyennes et les citoyens.

Rétrospectivement, force est de constater qu’après le Traité de Maastricht en 1992 et le Sommet du Conseil de l'Europe à Vienne en 1993, il n’y eut plus guère d’occasion comparable, de « chance à saisir » pour l’ancrage institutionnel des associations de collectivités locales et régionales et de leurs représentants politiques. Dans le Traité constitutionnel qui fut signé à Rome le 29 octobre 2004, mais n’entra jamais en vigueur, figurait certes la mise en œuvre de nombreuses exigences de fond[31] des collectivités locales et régionales et de leurs confédérations européennes, exigences du reste mentionnées également dans le Traité de Lisbonne. Le Comité de régions en tant que tel demeurant largement inchangé. Les résultats obtenus ensemble par les associations européennes de collectivités territoriales et le Comité des régions dans le sillage du processus constitutionnel de l’UE, en l’occurrence après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1^er décembre 2009, portaient sur des questions de fond. Le recours pour violation du principe de subsidiarité et le droit pour le Comité des régions de saisir la Cour de Justice en cas de violation du droit de consultation obligatoire n’ont guère modifié la position du CdR dans le dispositif institutionnel.

2. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe[32] est l’assemblée des élus locaux et sert en ce sens de plateforme pour la coopération collectivités territoriales. Il représente les plus de deux cent mille collectivités locales et régionales autonomes en place dans les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. Avec ses 318 membres titulaires et autant de suppléants, le Congrès compte dans ses délégations nationales le même nombre de membres que l’Assemblée parlementaire[33]. Ses membres, désignés sur proposition des Etats membres pour un mandat de quatre ans après consultation des confédérations de collectivités locales et régionales et confirmation par la plénière du Congrès participent à deux sessions plénières par an à Strasbourg et adressent des résolutions aux collectivités locales et régionales et à leurs confédérations, ainsi que des recommandations au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

Le mandat du Congrès repose sur la Résolution statutaire et la Charte du Congrès adoptées en 1994[34] par les représentants des Etats membres et développées plus avant en 2000, 2007 et 2011. La dernière modification fut celle apportée aux deux textes le 19 janvier 2011[35] par le Comité des Ministres sur proposition du Congrès, pour confirmer la réforme du Congrès et l’inscrire dans le droit. Elle, a entre autres, renforcé le mandat des membres. Jusque-là, les gouvernements nationaux avaient la faculté, au lendemain d’élections municipales ou régionales, de modifier tout ou partie de la composition de leur délégation au cours des deux années que durait alors le mandat des membres. Depuis la modification intervenue en 2011, le mandat d’un membre du Congrès dont la durée est dorénavant de quatre ans peut prendre fin avant terme en cas de perte de mandat, de démission ou de décès, mais non par révocation par le gouvernement national.

Dix ans après sa création, les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe réunis au Sommet de Varsovie les 16 et 17 mai 2005 se prononcèrent pour un renforcement du Congrès et décidèrent d’un commun accord de poursuivre, en partenariat avec l’Assemblée parlementaire et le Congrès, la coopération intergouvernementale en matière de démocratie et de bonne gouvernance à tous les niveaux. Aux termes du Plan d’action[36], « Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux doit continuer à promouvoir la démocratie locale et la décentralisation ».

Le Congrès se compose d’une Chambre des pouvoirs locaux et d’une Chambre des régions qui élisent chacune en leur sein un(e) président(e), ainsi que sept vice-président(e)s pour un mandat de deux ans. La session plénière du Congrès élit ses président(e)s pour un mandat de deux ans alternativement parmi les membres de la Chambre des pouvoirs locaux et de la Chambre des régions.

Depuis 1994, le Congrès a vu se succéder les présidents suivants : Alexander Tchernoff, Pays-Bas (1994 – 1996), Claude Haegi, Suisse (1996-1998), Alain Chenard, France (1998-2000), Llibert Cuatrecasas, Espagne (2000-2002), Herwig van Staa, Autriche (2002-2004), Giovanni di Stasi, Italie (2004-2006), Halvdan Skard, Norvège (2006‑2008), Yavuz Mildon, Turquie (2008), Ian Micaleff, Malte – ad interim (2009-2010), Keith Whitmore, Royaume-Uni (2010-2012) et Herwig van Staa, Autriche (2012-2014).

Aucun Etat membre ne peut avoir plus d’un(e) représentant(e) au Bureau de chacune des chambres. Il s’est établi la pratique suivante : les groupes politiques présentent des listes de candidatures susceptibles de recueillir une majorité en incluant toujours jusqu’ici un représentant des cinq grands pays contributeurs – Allemagne, France, Royaume-Uni, Fédération de Russie et Italie. Ces cinq Etats participent à parts égales au financement et contribuent pour environ 57 % au Budget ordinaire du Conseil de l'Europe.

Le Congrès élit en outre un(e) Secrétaire Général(e) pour un mandat de cinq ans.

Sur le plan technique, ce sont trois commissions qui préparent les sessions plénières. La Commission de suivi est chargée de contrôler le respect des obligations et engagements pris par les Etats signataires de la Charte européenne de l'autonomie locale et élabore des recommandations aux gouvernements à partir des rapports de suivi. La Commission de la gouvernance est chargée des questions institutionnelles, des finances publiques, de la coopération transfrontalière et interrégionale, de la démocratie électronique et de la coopération des différents niveaux internes de gouvernement. La Commission des questions d’actualité est chargée de thématiques telles que la cohésion sociale, l’éducation, la culture, le dialogue interculturel, l’égalité de traitement et le développement durable.

2.1. Les tâches du Congrès

Le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire consultent le Congrès dans toutes les affaires intéressant les collectivités locales et régionales.

Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, alinéas a, b, c, d, e de la Résolution statutaire[37], le Congrès […] entreprend […] des activités ayant pour objectif :

• de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale ;

• de promouvoir la coopération, y compris la coopération transfrontalière, entre collectivités locales et régionales ;

• de maintenir dans le domaine de ses compétences, des contacts avec des organisations internationales, dans le cadre de la politique générale des relations extérieures du Conseil de l'Europe ;

• de travailler en coopération étroite, d’une part, avec les associations nationales, démocratiques, des collectivités locales et régionales et, d’autre part, avec les organisations européennes représentant les pouvoirs locaux et régionaux, notamment avec le Comité des régions de l’Union européenne.

Dans l’article 2, paragraphes 3 et 4 de la Charte du Congrès, le Comité des Ministres a chargé en outre, le Congrès, d’activités opérationnelles et de suivi dans le domaine de la Charte de l’autonomie locale et pour les élections locales et régionales :

« 3. Le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres, ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l'Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale.

4. Le Congrès prépare aussi des rapports et des recommandations suite à l’observation des élections locales et/ou régionales ».

Dans une réponse au Congrès en date du 12 octobre 2011, le Comité des Ministres a confirmé cette position institutionnelle et sa disposition à élargir et approfondir le dialogue politique avec le Congrès :

3. « Le Comité rappelle qu’il tient régulièrement des échanges de vues avec le Président du Congrès, ainsi qu’avec son Secrétaire Général. Ces échanges de vues lui permettent de se tenir informé de la préparation et des résultats des sessions du Congrès et de suivre l’évolution de ses travaux. En outre, les membres et représentants du Congrès contribuent directement aux activités intergouvernementales du Conseil de l'Europe par le biais d’une participation aux conférences de ministres spécialisés en qualité de membres ou observateurs auprès de différents organes ou comités relevant du Comité des Ministres, tels que ses groupes de rapporteurs et comités directeurs, comme le CDLR, le CDMC, le CDMG, le CDMS et le CDEG. De plus, ils sont invités à participer occasionnellement aux réunions des Délégués des Ministres au niveau des groupes de rapporteurs. Ainsi, le Président du Congrès lui-même a participé à la réunion du Groupe de rapporteurs sur la démocratie qui s’est tenue le 13 janvier 2011 et le Président de la Commission de suivi du Congrès à la réunion du Groupe de rapporteurs sur les droits de l'homme qui a eu lieu le 17 mars 2011. Inversement, la présidence du Comité des Ministres participe aux sessions du Congrès »[38].

Le monitoring de la Charte européenne de l’autonomie locale, l’observation d’élections et le suivi constituent par conséquent l’essentiel des tâches et activités du Congrès[39]. Dans les rapports pays par pays sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et les Etats candidats, le Congrès analyse la situation juridique et politique et formule des propositions pour la développer plus avant. Dans les deux cas, des rapports et des recommandations sont présentés au Comité des Ministres, que celui-ci transmet ensuite aux gouvernements nationaux concernés et à la Direction Générale Droits de l'Homme et Etat de droit, à la Direction Générale Démocratie et à la Direction Générale des programmes (ODG PROG). Les recommandations du Congrès constituent l’une des bases de l’élaboration des Plans d’action du Conseil pour et avec ses Etats membres. Ces rapports et recommandations sont également communiqués à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

2.2. Synergies avec les partenaires

Pour la mise en œuvre concrète des recommandations, le Secrétaire Général du Congrès a mis en place en décembre 2010 une Unité pour les activités de coopération avec les Etats membres et les Directions Générales opérationnelles du Conseil de l'Europe. Ce, pour garantir que les recommandations du Congrès soient dûment prises en compte dans les Plans d’action[40] du Conseil de l'Europe pour les Etats concernés et qu’elles soient suivies de mesures concrètes. Le Bureau du Congrès a été régulièrement informé de ces activités de coopération et, depuis la session plénière de mars 2013, les trois commissions reçoivent toutes les derniers rapports d’activité en date. Cette amélioration de la coopération du Congrès avec les autres acteurs de l’Organisation est l’un des résultats des réformes du Congrès et du Conseil de l'Europe que le Secrétaire Général Thorbjørn Jagland a engagées en 2010 ; elle permet depuis 2012 un suivi opérationnel efficace du travail politique du Congrès. Les Plans d’action sont préparés par les différents organes du Conseil de l'Europe dont le Secrétariat du Congrès, coordonnés par la Direction Générale des programmes et présentés pour décision au Comité des Ministres.

Autres partenaires de coopération incontournables du Congrès, le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, la Conférence des OING et les différentes structures de travail intergouvernementales par exemple, les groupes de rapporteurs du Comité des Ministres et les comités directeurs thématiques[41] composés de hauts fonctionnaires de ministères nationaux et régionaux des Etats membres.

Ce sont surtout les régions dotées de pouvoirs législatifs qui participent à ces instances, conformément à la répartition des compétences internes dans les diverses délégations nationales.

En Autriche, le Bureau de liaison des Bundesländer tient un registre des représentants communs des Länder nommés par ceux-ci dans les comités de l’Union européenne, du Conseil de l'Europe et d’autres organisations nationales et internationales. La Conférence des directions administratives des Länder (Landesamtsdirektorenkonferenz) a adopté pour la désignation des représentants communs des Länder, ses modalités de financement et la procédure de formulation d’avis et l’obligation d’établir des rapports, des lignes directrices qui ont fait leurs preuves[42].

Le Commissaire aux droits de l'homme, d’abord Alvaro Gil-Robles et Thomas Hammarberg, et depuis 2012, Nils Muižnieks, se rend dans les Etats membres pour y analyser la situation des droits de l'homme. Il présente ses rapports au Comité des Ministres, informe également le Congrès et l’Assemblée parlementaire et publie régulièrement des commentaires et prises de position[43]. Le Commissaire est également habilité à intervenir dans les procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme. Il entretient une étroite coopération avec le Congrès, étant donné les nombreuses responsabilités touchant aux droits de l'homme conférées aux collectivités locales, comme l’autorisation de rassemblements et de manifestations – par exemple, les cortèges de la « Gay Pride » - ou la gestion d’établissements médico-sociaux et d’unités de soins dans les maisons de retraite.

A noter, en dehors des structures du Conseil de l'Europe, l’existence d’accords de coopération avec le Comité des régions de l’UE, ainsi qu’une étroite coopération avec les associations européennes de collectivités territoriales dotées d’un statut officiel d’observateur. Au nombre de celles-ci figurent notamment l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), le Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE), l’Association des Régions Frontalières Européennes (ARFE), la Conférence des Assemblées Législatives Régionales Européennes (CALRE), la Conférence des Présidents de Régions à Pouvoirs Législatifs (REGLEG) et quantité d’autres associations plus modestes dont certaines n’œuvrent qu’au niveau régional[44].

2.3. Partenaires dans les Etats membres

Les associations nationales des communes, villes, districts, provinces et régions jouent un rôle-clé dans la nomination des membres du Congrès. Elles sont consultées par les gouvernements nationaux avant que ceux-ci n’approuvent les nominations proposées. Le Congrès vérifie ensuite si les critères de nomination sont remplis et si une délégation peut être acceptée. Au nombre de ces critères figurent, entre autres, la représentativité politique – selon les résultats des élections locales ou régionales – et géographique, ainsi que la prise en compte d’au moins un tiers du sexe sous‑représenté dans la délégation pour les titulaires et leurs suppléants[45]. Avant le début d’une nouvelle mandature du Congrès, les associations nationales sont invitées à une conférence pour établir les priorités politiques des années suivantes.

Il arrive souvent que les personnels des fédérations de collectivités locales soutiennent leur délégation nationale en assurant le secrétariat de celle-ci. Depuis la réforme du Congrès, ils sont davantage impliqués dans les activités de post-monitoring du Congrès dans leur pays pour concourir à la mise en œuvre effective des recommandations du Congrès. Ces dernières années, ils ont aussi joué un rôle grandissant dans le dialogue avec leurs délégations nationales auprès de l’Assemblée parlementaire et avec les membres des comités directeurs intergouvernementaux.

Ce fut particulièrement important à la suite de la discussion du rapport de l’Assemblée parlementaire sur la réforme du Conseil de l'Europe[46], dans lequel le rapporteur avait proposé, entre autres, de ne plus financer les frais de déplacement des membres du Congrès sur le budget du Conseil de l'Europe. Ceci aurait fondamentalement remis en question la capacité du Congrès à s’acquitter de ses tâches, étant donné qu’aucun autre mode de financement n’avait été indiqué et qu’en outre les régions ou les communes d’origine des membres ne s’estimaient pas en mesure de prendre en charge les frais généraux d’un membre de la délégation tenu de surcroît de remplir des critères précis de représentativité politique et géographique. Les ministères nationaux responsables des collectivités locales n’ont pas non plus proposé de solution de remplacement. Une série de mises au points et une campagne offensive d’information des chefs de délégation du Congrès auprès de ceux de l’Assemblée parlementaire, ainsi qu’auprès des ministres des Affaires étrangères et des Ambassadeurs à Strasbourg ont finalement permis de retirer la proposition au niveau du Comité des Ministres. Le budget du Conseil de l'Europe et du Congrès continue d’être alimenté par les contributions des ministères des Affaires étrangères[47] des Etats concernés.

Certaines délégations nationales organisent des réunions annuelles avec les membres du Comité des régions de leur pays, d’autres se concertent régulièrement avec les membres de l’Assemblée parlementaire. Dans de nombreux pays, elles établissent aussi d’étroits contacts avec le ministère responsable des collectivités locales, tant au niveau politique qu’avec les services administratifs. Ces contacts permettent notamment d’obtenir via les circuits nationaux l’adhésion voulue aux recommandations du Congrès, le Comité des Ministres chargeant souvent les hauts fonctionnaires de ces comités directeurs de préparer les réponses à ces recommandations. De nombreux comités directeurs comptent dans leurs rangs des représentants de régions d’Etats fédéraux membres également de la délégation nationale. C’est notamment le cas du Comité européen sur la démocratie et la gouvernance (CDDG) aux travaux duquel participent des représentants de collectivités régionales, membres des délégations belge, allemande, autrichienne et suisse.

3. La réforme du Congrès

3.1. Concentration sur les priorités

Dans les années 2008 à 2010, le Congrès fut le premier organe du Conseil de l'Europe à engager de sa propre initiative un processus de réforme visant à améliorer les résultats et l’impact de ses travaux et à moderniser ses méthodes de travail. Dans le cadre de son mandat et des tâches que lui assigne dans le Statut le Comité des Ministres, le Congrès se fixa de nouvelles orientations et décida de concentrer ses activités sur les valeurs fondamentales du Conseil de l'Europe que sont la démocratie, les droits de l'homme et l’Etat de droit, ce, sous l’angle de la dimension locale et/ou régionale. Il décida également de laisser de côté les travaux entrepris dans des domaines ne relevant pas de la compétence du Conseil de l'Europe, par exemple la protection de l’environnement. Ce changement se refléta tout d’abord dans la fixation des priorités pour les années 2011-2012[48] et se confirma par la suite dans les priorités 2013 – 2016[49]. Le Congrès opéra en parallèle une réforme de sa structure et des missions de ses commissions et le Secrétaire Général entreprit de réorganiser le Secrétariat doté d’une quarantaine de collaborateurs.

Le champ thématique des activités du Congrès fut centré sur les aspects essentiels du travail du Conseil de l'Europe auxquels le Congrès peut apporter une contribution originale : promotion de la démocratie locale et régionale, contrôle de l’application de la Charte européenne de l'autonomie locale et observation d’élections communales et régionales. A cela viennent s’ajouter les tâches énoncées dans les mandats des trois commissions et dans le Statut des deux chambres. Depuis la mise en œuvre de la réforme, une importance particulière s’attache à la mise en œuvre des décisions et des recommandations du Congrès aux Etats membres ; le rôle des rapporteurs a par ailleurs été renforcé. Voir à cet égard le point 3.3.

3.2. Coopération institutionnelle

Dans le cadre de son programme de réforme, le Congrès a renforcé ses relations et la coopération avec d’autres comités du Conseil de l'Europe, élargi ses activités de coopération et d’assistance avec les Etats membres et réorienté ses activités selon les axes définis par le Comité des Ministres, tels qu’ils se reflètent dans le budget biennal. Au nombre de ses activités figurent notamment des contributions au rapport intitulé « Vivre ensemble dans l’Europe du 21^e siècle » présenté en mai 2011 par un « groupe d’éminentes personnalités » présidé par Joschka Fischer,le lancement de l’ « Alliance européenne des villes et des régions pour l’inclusion des Roms » [50] en mars 2013 et le soutien de la campagne du Conseil de l'Europe contre l’exploitation sexuelle des enfants par le « Pacte des villes et des régions contre la violence sexuelle envers les enfants »[51].

Ces activités englobent aussi les répercussions au plan local des migrations et de l’intégration, le dialogue interreligieux, la participation des étrangers à la vie publique et l’éthique politique, en l’occurrence, la prévention et la lutte contre la corruption aux niveaux local et régional. Autre domaine d’activité significatif du Congrès, la promotion de la coopération transfrontalière et interrégionale[52], qu’il met en œuvre en collaboration avec les gouvernements des Etats membres et avec l’Association des Régions Frontalières Européennes (ARFE).

L’une des mesures innovantes de la réforme est la participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des programmes de travail des Etats assurant successivement la présidence du Comité des Ministres pendant six mois. Sur son site web, le Congrès consacre des pages spéciales à ses contributions aux programmes des présidences. Il est en droit de se féliciter tout particulièrement du fait qu’à deux reprises, trois présidences se soient mises d’accord pour faire de la démocratie locale et régionale l’un des éléments phares de leurs programmes de priorités successifs. C’est ce que firent d’abord, de mai 2011 à novembre 2012, l’Ukraine, le Royaume-Uni et l’Albanie[53] puis, de novembre 2012 à mai 2014, l’Andorre, l’Arménie et l’Autriche[54].

La réforme a donné au Congrès un profil plus clair au sein du Conseil de l'Europe et en a fait un partenaire de poids. Ainsi, la Conférence du Conseil de l'Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales, réunie les 3 et 4 novembre 2011 à Kiev (Kyiv), décida-t-elle de coopérer plus étroitement avec le Congrès et avec l’Assemblée parlementaire dans les domaines d’intérêt commun. Ces propositions[55] avaient été élaborées par Manuel Chaves, alors ministre espagnol de la Politique territoriale et de l’Administration publique en étroite concertation avec le Congrès et devaient englober les thèmes suivants :

•    les répercussions de la crise économique sur les collectivités locales ;

•    le renforcement de la participation des citoyens aux niveaux local et régional ;

•    l’introduction du concept de gouvernance à plusieurs niveaux au Conseil de l'Europe ;

•    la dimension locale et régionale des droits de l'homme ;

•    la levée des obstacles à la coopération transfrontalière.

Des divergences d’opinion entre les Etats membres concernant la hiérarchisation des priorités et la répartition des activités entre le Congrès et les représentants des gouvernements nationaux, ce, pour prévenir d’éventuels chevauchements, donnèrent lieu à une longue discussion au sein du Comité des Ministres, auquel il incombe de se prononcer sur les suites à donner aux propositions des conférences ministérielles spécialisées. En conséquence, certaines de ces propositions n’ont pas été retenues pour figurer comme tâches intergouvernementales dans le mandat du Comité directeur compétent, le nouveau Comité européen sur la démocratie et la gouvernance (CDDG)[56]. Le Congrès, de son côté, poursuivra les activités dans ce domaine en coopération avec les nouvelles structures gouvernementales mises en place en 2014 et avec l’Assemblée parlementaire.

Il convient également de relever que l’Assemblée parlementaire réduisit ses activités dans le domaine de la démocratie locale et régionale, qu’elle abolit la sous-commission dont était dotée jusque‑là la Commission pour la cohésion sociale et nomma à sa place un rapporteur thématique sur la démocratie locale et régionale. Ainsi furent jetées les bases d’un nouveau renforcement de la position du Congrès au sein du Conseil de l'Europe et celles d’une étroite coopération entre les rapporteurs du Congrès et leurs homologues de l’Assemblée parlementaire dans les domaines thématiques apparentés. Ceux-ci portent notamment sur la gouvernance des grandes agglomérations, la lutte contre l’exploitation sexuelle des enfants ou les conséquences de la crise économique. Lors de la 25^e session plénière du Congrès, le 29 octobre 2013, Herwig van Staa et Jean-Claude Mignon, Présidents du Congrès et de l’Assemblée parlementaire firent à cet égard une Déclaration jointe[57] dans laquelle ils invitèrent les Etats membres à renforcer la coopération de tous les niveaux de gouvernement pour stimuler la reprise économique.

3.3. Nouveau rôle pour les rapporteur(e)s

La réforme se proposait d’apporter au Congrès des changements aussi bien politiques et thématiques que structurels et organisationnels. Les membres optèrent pour une formulation plus politique, plus concrète et plus spécifique, de leurs résolutions et recommandations afin qu’elles puissent aussi être mises en œuvre conjointement avec leurs destinataires ; ils mirent aussi l’accent sur les suites à donner aux rapports adoptés et aux résolutions et recommandations les accompagnant. Le suivi fut expressément considéré comme une nouvelle tâche à assigner aux rapporteur(e)s. Jusque-là, ces derniers estimaient la plupart du temps que leur tâche prenait fin avec l’adoption des textes en plénière. Dorénavant, avec l’adoption des nouvelles approches et pratiques, l’adoption d’un rapport marquera le commencement d’une nouvelle étape – importante – du travail politique qui posera aussi de nouveaux défis aux rapporteur(e)s. Les rapports thématiques et les recommandations sont parfois présentés à des organisations partenaires, tels que le Comité des régions ou l’Assemblée des régions d’Europe (ARE) dont le Congrès sollicite le soutien politique.

Les rapports de suivi et les résultats des observations d’élections tenues dans les Etats parties à la politique de voisinage de l’UE dans le cadre du partenariat oriental ou dans les pays candidats sont présentés et examinés au sein du Comité des régions où les rapporteurs peuvent intervenir dans leur langue maternelle. Mais ces rapports sont aussi de plus en plus fréquemment analysés dans les structures de travail du Comité des Ministres et dans des comités directeurs où s’appliquent les régimes linguistiques du Conseil de l'Europe. Il est dès lors nécessaire de bien maîtriser les langues officielles du Conseil de l'Europe, à savoir l’anglais ou le français pour pouvoir s’exprimer aisément et défendre les positions du Congrès, parfois contraires aux vues des gouvernements nationaux et présenter des arguments convaincants.

3.4. Trois nouvelles commissions

La réforme se traduisit par la mise en place de trois nouvelles commissions en remplacement des quatre précédentes, compte tenu de la concentration annoncée sur les priorités fixées.

La « Commission pour le respect des obligations et engagements pris par les Etats signataires de la Charte européenne de l'autonomie locale » (en abrégé la Commission de suivi) choisit dans le cadre de son programme de travail, les Etats dans lesquels seront effectuées des visites et établit des rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale. Chaque Etat membre fait l’objet d’un contrôle tous les quatre à six ans. La commission peut également organiser des missions d’enquête pour examiner des cas concrets particulièrement préoccupants ou vérifier le respect de dispositions spécifiques de la Charte. Le rapport de suivi sera présenté, après discussion au sein de la Commission, à l’Assemblée plénière pour examen et adoption et communiqué ultérieurement au Comité des Ministres qui transmet la recommandation à l’Etat membre concerné pour information et prise en compte. La Commission de suivi se concerte ensuite sur la procédure de suivi à engager et sur les mesures concrètes à prendre pour donner suite aux recommandations adressées aux Etats membres.

La « Commission des questions d’actualité » examine dans leur dimension locale et régionale les défis politiques à relever aujourd’hui par les sociétés européennes et propose des mesures concrètes à cet effet. Les thèmes dont elle se préoccupe englobent la cohésion sociale, le dialogue interculturel, la culture et la jeunesse, ainsi que les droits des enfants, la situation des minorités et les politiques de lutte contre la discrimination de certains groupes de la population. La Commission prépare également des débats sur des sujets d’actualité pour les sessions plénières du Congrès.

La « Commission de la gouvernance » étudie les aspects juridiques et politiques d’une bonne gouvernance et formule des propositions pour l’élaboration d’instruments juridiques et de recommandations du Conseil de l'Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale. Elle s’attache à l’examen des relations des différents niveaux de gouvernement entre eux, ainsi que des modalités de consultation des collectivités locales et régionales et des questions que pose la gouvernance. Elle traite la question fondamentale du financement approprié des collectivités locales et régionales, et d’autres, comme la participation des citoyens, la coopération transfrontalière et interrégionale et les évolutions qui influent sur l’avenir de la démocratie dont la démocratie électronique. Le Président de la Commission, Karl-Heinz Lambertz, a été nommé rapporteur thématique du Congrès pour les relations avec le secteur gouvernemental afin d’approfondir le dialogue sur des sujets essentiels d’intérêt mutuel.

La Commission prépare en amont les positions à adopter par le Congrès ; celles-ci sont examinées lors des sessions de la Conférence du Conseil de l'Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales qui se réunissaient dans le passé tous les deux ou trois ans. Lors de la dernière session[58], les 3 et 4 novembre 2011 à Kyiv, les délégations nationales de l’Autriche (Josef Martinz, Kärnten), et de la Belgique (Karl-Heinz Lambertz, Communauté germanophone) étaient conduites par des élus régionaux et les délégations de l’Allemagne et de l’Ukraine comprenaient, elles aussi, des représentants des régions dans leurs rangs. La délégation du Congrès se composait du Président Keith Whitmore, du Président de la Chambre des pouvoirs locaux, Jean-Claude Frécon et du Président de la Commission de suivi, Lars O. Molin.

Le Congrès a procédé au recentrage de son action dans un souci d’approfondissement et à la mise en œuvre concrète de la nouvelle orientation, en plus de ses activités statutaires habituelles et du renforcement des activités de monitoring et ce, avec moins de personnel et moins de moyens financiers. Dans la gestion du Secrétariat, des tâches ont ainsi dû être supprimées, et des procédures, simplifiées pour pouvoir exécuter les nouvelles priorités. Cela étant, en raison des économies et de la réduction de la part du budget total du Conseil de l'Europe affectée au Congrès, passée de 2,90 % en 2010 à 2,65 % en 2015, le programme de travail de la Commission de suivi a dû être revu à la baisse. Au lieu des douze à quinze rapports de suivi initialement prévus, huit seulement ont pu être produits en moyenne chaque année afin de respecter les normes de qualité requises. Le Secrétaire Général du Congrès a informé le Comité des Ministres de ces conséquences particulièrement néfastes des mesures d’économie lors des discussions semestrielles du rapport d’activité[59]. Il faut espérer que le prochain budget biennal 2016/2017 permettra de remédier à ces difficultés.

3.5. Les droits de l'homme dans les collectivités territoriales

Les priorités définies pour 2013 - 2016 et adoptées en octobre 2012 servent de fondement au travail des deux chambres et des commissions. Elles visent à garantir une réponse effective, concrète et rapide du Congrès aux besoins exprimés par les collectivités locales et régionales, ainsi qu’à assurer un suivi probant de son activité.

En plus du monitoring, de l’observation des élections et des activités thématiques susmentionnées, le Congrès fait figurer pour la première fois dans son programme de travail la dimension locale et régionale des droits de l'homme[60] au nombre de ses priorités. L’objectif n’est pas de contrôler l’application des droits de l'homme dans les Etats membres, mais de rassembler et de diffuser de bonnes pratiques et mesures des collectivités territoriales en la matière. Dans le travail qu’il effectue dans le domaine des droits de l'homme aux niveaux local et régional, le Congrès coopère étroitement avec le Commissaire aux droits de l'homme, ainsi qu’avec l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et le Comité des régions ; il soutient également le travail extrêmement utile de réseaux, tels que les Villes des droits de l'homme en Europe. Lors de la 26^e session plénière, en mars 2014, le Congrès s’est consacré à l’examen des questions des droits de l'homme, aussi bien en plénière qu’au sein de la Chambre des régions[61]. Outre une communication du Commissaire aux droits de l'homme, Nils Muižnieks, les participants ont aussi entendu un exposé du jurisconsulte de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), Lawrence Early, sur la dimension locale de la jurisprudence de la CEDH et les multiples responsabilités des communes ; il a mentionné le droit non reconnu aux collectivités sous-nationales et à leurs représentant(e)s politiques par la Convention européenne des droits de l'homme d’ester en justice, notamment en cas de dissolution arbitraire d’un organe représentatif ordinaire ou des collectivités territoriales elles-mêmes.

Pour Lawrence Early, du point de vue de la Cour et conformément à une analyse de sa jurisprudence, les principes suivants sont à prendre en compte pour la législation régionale et l’application du droit par les autorités locales et régionales :

-          respect de la dignité humaine lors des arrestations et dans les prisons en cas de détention, mais aussi dans les hôpitaux psychiatriques ou les établissements de soins ;

-          réglementation précise de l’utilisation des armes de service par les forces de police des communes ou des Länder ;

-          respect du principe de proportionnalité en cas de privation de liberté ;

-          fondements juridiques clairs et précis pour les régimes de tutelle et curatelle ;

-          respect du principe de proportionnalité pour l’acceptation ou le rejet de demandes d’autorisation de manifestations ou réunions ;

-          expropriations uniquement pour cause d’utilité publique et en présence d’un fondement juridique clair et précis, procédures de vérifications claires et compréhensibles et indemnités d’un montant correspondant à la nature des surfaces expropriées ;

-          voies de recours contre les décisions des communes, villes et régions ou Länder concernant les droits individuels découlant de la Convention des droits de l'homme.

Dans l’exercice de l’autorité publique, c'est-à-dire de l’« imperium », les élus et fonctionnaires locaux et régionaux doivent prendre en compte et appliquer les mêmes critères que les autorités nationales, même si ces dernières sont responsables devant le Conseil de l'Europe de l’observation pleine et entière de la Convention européenne des droits de l'homme. Ces critères sont les suivants : respect de la dignité humaine, non-discrimination, conformité juridique, proportionnalité, légitimité de l’objet des actes administratifs et accès à une procédure de recours pour les citoyen(ne)s concerné(e)s.

Le jurisconsulte a également décrit une affaire (Sukran Aydin et autres c. Turquie, n° 49197/06 et autres), dans laquelle la Cour devait examiner les condamnations de candidats à des élections nationales et municipales qui avaient été condamnés pour avoir utilisé la langue kurde dans leur campagne électorale.

Dans son arrêt, la Cour a notamment fait référence au point 5.d de la Recommandation 273(2009) du Congrès sur la situation de la démocratie locale en Turquie.

Le rapport de Lars O. Molin sur le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des droits de l'homme, adopté le 17 mars 2010, a conduit à l’adoption d’une résolution et d’une recommandation et trouvé son prolongement dans la Résolution 334 du 20 octobre 2011 intitulée « D        développer des indicateurs pour la sensibilisation aux droits de l'homme aux niveaux local et régional »[62]. Le Congrès a pris ici, entre autres décisions, celle d’utiliser des méthodes appropriées de collecte de données afin d’analyser la situation des droits de l'homme aux niveaux local et régional et de recenser les problèmes auxquels les collectivités locales et régionales sont confrontées dans leurs activités quotidiennes. A partir de là seront élaborés des plans d’action destinés à mieux sensibiliser les collectivités territoriales aux droits de l'homme, notamment par le biais de programmes de formation et l’échange entre les élus de bonnes pratiques ayant fait leurs preuves. Ces plans d’action devront être intégrés dans les processus de planification nationaux. Le dernier rapport en date sur les bonnes pratiques pour la mise en œuvre des droits de l'homme aux niveaux local et régional dans les Etats membres du Conseil de l'Europe et dans d’autres Etats[63] présente des exemples concrets en la matière ; il doit servir de point de départ, entre autres, à l’élaboration de manuels pour les élus et les personnels administratifs des collectivités locales qui seront publiés en coopération avec l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

3.6. Thèmes transversaux et principes fondamentaux

Outre les rapports de suivi pays par pays, le Congrès examine aussi les principes fondamentaux du fonctionnement de la démocratie locale et régionale. 

Au cours des dernières années, les membres du Congrès ont adopté lors des sessions plénières une série de rapports, recommandations et résolutions présentés par la Commission de la gouvernance et portant sur les thèmes suivants : la réception de la Charte européenne de l'autonomie locale dans le droit interne des Etats[64], la défense des citoyens et des institutions des médiateurs aux niveaux local et régional[65], les mécanismes de consultation entre les différents niveaux[66], le rôle des collectivités territoriales intermédiaires entre communes et régions[67], comme les provinces belges, espagnoles, italiennes, les districts allemands, etc., et les régions et territoires à statut particulier[68].

Le programme de travail de la mandature 2012 - 2016 prévoit l’élaboration de rapports sur les critères et les conditions-cadre à remplir pour présenter sa candidature à des élections municipales ou régionales, sur les conditions à remplir pour l’exercice d’un mandat électif local ou régional, sur la coopération interrégionale, les structures de gouvernance dans les grandes agglomérations, le développement de la régionalisation en Europe, le concept de « dotation financière suffisante » de la Charte européenne de l'autonomie locale et sa mise en œuvre dans la pratique des Etats membres, ainsi que sur les défis à relever et les chances à saisir par la démocratie locale par rapport aux nouveaux médias et à la démocratie électronique et les possibilités et les limites pour les communes des applications Open data.

La Commission des questions d’actualité a présenté entre autres les rapports suivants : La situation des Roms : un défi pour les pouvoirs locaux et régionaux[69], Donner aux jeunes Roms les moyens d’agir par la participation : Concevoir des politiques efficaces aux niveaux local et régional[70], Les outils des villes pour l’éducation à la citoyenneté démocratique[71], Jeunesse et démocratie : l’évolution de l’engagement politique des jeunes[72], La législation et l’action des régions pour combattre l’exploitation et les abus sexuels concernant des enfants[73], L’accès des migrants au marché du travail régional[74], L’intégration par l’exercice d’une activité indépendante : promouvoir l’entreprenariat des migrants dans les municipalités européennes[75], Réponses des collectivités locales et régionales à la crise économique[76] et Les changements en cours dans les pays arabes : une chance pour la démocratie locale et régionale[77].

D’ici la fin de la mandature en cours en octobre 2016, les travaux sont centrés sur les thèmes suivants : la participation politique des femmes aux niveaux local et régional, la promotion de la diversité par la formation interculturelle, l’amélioration de la participation des personnes handicapées à la vie publique locale, le rôle des médias régionaux en tant qu’instruments d’une démocratie participative, la situation des personnes LGBT aux niveaux local et régional, le partenariat avec la société civile pour développer une citoyenneté active, les nouvelles voies de la participation des jeunes à des formes de démocratie représentative, directe et participative, ainsi que les aspects sexospécifiques des conséquences de la crise économique.

4. Perspectives d’avenir

L’avenir du Congrès, tout comme son passé et son présent, est indissociablement lié au développement de la démocratie locale et régionale en Europe et de la démocratie européenne dans son ensemble. Le Congrès fut fondé en 1957 en tant que « Conférence européenne des pouvoirs locaux » pour donner une voix aux collectivités territoriales dans la construction européenne et conférer au travail du Conseil de l'Europe une dimension locale et régionale qui soit démocratiquement légitimée.

Au cours des six dernières décennies, le Congrès n’a eu de cesse de soutenir les progrès spectaculaires de la démocratie locale et régionale, devenue le symbole de la démocratie européenne dans son ensemble. Il s’est aussi développé lui-même au fur et à mesure que se développait la dimension territoriale européenne ; il s’est imposé en définitive comme un organe incontournable, de par son expérience politique, pratique et administrative du contrôle de la démocratie locale et régionale et de l’observation d’élections dans les Etats membres. Aujourd’hui, comme hier, il contribue par ses recommandations concrètes à l’amélioration de la gouvernance des collectivités locales et au renforcement du rôle des confédérations de collectivités territoriales dans l’élaboration des politiques nationales ; il sert aussi de plateforme pour la coopération - et de tribune pour l’échange d’expériences - entre les élus locaux et régionaux de toute l’Europe.

4.1. Réformer pour durer

Cette évolution, portée par la direction politique et appuyée par les réformes menées de 2008 à 2013, ont fait du Congrès l’acteur reconnu qu’il est aujourd’hui : un organe consultatif, de représentation politique, une institution reconnue de contrôle et d’observation des élections, dotée d’un secrétariat en mesure d’intervenir et disposé à agir concrètement pour les activités de coopération à mener dans les Etats membres. Il s’attache aujourd’hui, avec ses partenaires intergouvernementaux et d’autres, à l’extérieur du Conseil de l'Europe, à renforcer la démocratie et la participation des citoyens et à améliorer la qualité de la gouvernance dans les collectivités territoriales, et ce faisant, la qualité de vie des citoyennes et des citoyens.

Le Congrès s’est employé – non sans succès – à convaincre et à démontrer qu’aujourd’hui les collectivités territoriales sont bien plus que de simples structures locales responsables de la mise à disposition de services publics. Du fait de la décentralisation et du transfert d’une large gamme de compétences et de responsabilités, elles sont de plus en plus associées à la prise de décisions politiques et à la mise en œuvre des politiques nationales et régionales dans les régions et les communes ; elles apportent ainsi une contribution cruciale à l’élaboration de la politique nationale et européenne grâce à leur proximité des citoyens et à leur expérience du terrain.

La reconnaissance du rôle des collectivités locales et régionales dans la promotion et la mise en œuvre des droits de l'homme à leur niveau est à nos yeux un succès. Ce sont elles qui créent les conditions permettant aux citoyennes et aux citoyens d’exercer pleinement ces droits de l'homme. Il y a seulement quelques années de cela, l’ensemble de la politique des droits de l'homme - un domaine souvent abstrait – était considéré comme étant du ressort exclusif des gouvernements nationaux. Le Congrès a su faire bouger les choses sur de nombreux plans, dans le tissu institutionnel du Conseil de l'Europe et parmi ses membres.

Les nouvelles possibilités et procédures permettant d’améliorer la participation des citoyennes et des citoyens[78] à la démocratie sont autant d’autres développements prometteurs auxquels le Congrès a contribué. Aujourd’hui, en pleine crise de confiance de l’opinion vis‑à-vis des institutions démocratiques, le Congrès participe au débat sur l’avenir du modèle démocratique européen, dans lequel les citoyennes et les citoyens occupent la place principale et qui repose sur les valeurs indivisibles et les droits de ceux-ci dont le Conseil de l'Europe exige et contrôle l’application et qu’il assortit en outre de garanties judiciaires s’agissant des droits de l'homme.

Mais le succès majeur est assurément pour le Congrès le fait d’être reconnu comme partenaire des gouvernements et parlements nationaux dans le nouveau système en gestation de « gouvernance multi-niveaux ». Fondé tant sur des compétences exclusives et partagées que sur des tâches et rôles clairement définis pour toutes les parties prenantes, ce système doit à présent être mis en place. Le respect mutuel des sphères d’action et des responsabilités des divers partenaires devrait lui permettre de porter le nouveau modèle de démocratie participative qui prend forme aujourd’hui en Europe et qui vient compléter la démocratie représentative traditionnelle par des éléments procédant de la démocratie participative et directe.

4.2. Crise de confiance, crise économique, crise financière : les menaces à craindre

Nous ne saurions toutefois ignorer qu’aujourd’hui, la décentralisation et, dès lors, la démocratie locale et régionale, sont à la croisée des chemins. Décentralisation et démocratie locale sont remises en question, comme l’est aussi le modèle de l’Etat social démocratique européen. Un phénomène que la gravité de la crise économique ne fait qu’accentuer. Les gouvernements sont tentés, d’une part, d’avancer des arguments économiques pour (re)centraliser et retirer des compétences aux collectivités territoriales et, d’autre part, de leur transférer des tâches supplémentaires, sans les doter des ressources financières correspondantes. Ceci conduit à une paralysie des budgets des collectivités et à une restriction drastique de leur liberté d’action. Les Etats limitant le taux d’imposition et la pression fiscale, les collectivités locales ont moins de possibilités de financer leurs dépenses par des recettes fiscales propres ; par ailleurs, les économies imposées sont préjudiciables aux décisions à prendre en matière de dépenses d’ordre concret et structurel. En outre, dans la quasi-totalité des Etats européens, la corruption et le manque de transparence continuent de faire lourdement obstacle à une bonne gouvernance et sapent la confiance de la population dans l’administration publique, ce, à tous les niveaux. Le Congrès a élaboré à cet égard un code de conduite pour les élus locaux[79]. Il a aussi organisé dernièrement, les 8 et 9 mai 2014 à Innsbruck, une conférence internationale sur la lutte contre la corruption à tous les niveaux et les mesures de prévention et de répression.

Il ressort des rapports de suivi du Congrès – établis dorénavant à intervalles réguliers – sur la situation de l’autonomie locale dans les Etats membres que certains problèmes sont récurrents dans quelques Etats. Il s’agit en l’occurrence des points suivants : attribution aux collectivités locales de compétences insuffisantes ne leur permettant pas de s’acquitter de leurs tâches de manière optimale, manque de clarté concernant la répartition des compétences, insuffisance des ressources financières et répartition disproportionnée des charges financières pesant sur les collectivités locales, absence de concertation entre les gouvernements nationaux, et parfois régionaux, et les collectivités locales et leurs confédérations, et surveillance excessive par les niveaux supérieurs. Les rapports font état en outre de problèmes apparus lors de l’examen par les tribunaux de décisions prises par les autorités de surveillance, de mécanismes inefficaces de coordination entre différentes instances centrales concernant les relations avec les collectivités locales et d’un manque de participation et d’association des citoyens aux affaires publiques.

Ces insuffisances sont à considérer sur la toile de fond d’une crise de confiance des citoyens vis-à-vis des autorités et des institutions démocratiques qui les conduit à se détourner de processus décisionnels démocratiques, tels que les élections. Par ailleurs, la diversité culturelle grandissante de l’Europe et l’intégration des migrants exige de bâtir une société véritablement interculturelle et inclusive qui doit se fixer pour objectif de modifier les conceptions dépassées de certains et de montrer clairement les avantages de la diversité par le biais de l’éducation interculturelle et la prise de mesures appropriées pour les communautés concernées.

4.3. Utiliser l’innovation et la créativité des collectivités territoriales

Les autorités locales et régionales sont en première ligne pour relever ces défis ; l’avenir du Congrès dépend de sa capacité de proposer des amorces de solutions. Pour que ses efforts aboutissent, ils devront pouvoir s’appuyer sur une culture durable et solide de démocratie décentralisée. Il importe de convaincre les gouvernements nationaux qu’il est dangereux de revenir sur la démocratie et la participation et d’essayer de réaliser des économies à court terme en invoquant l’argument des gains d’efficience. C’est manquer de clairvoyance. Il faut placer la démocratie, le droit de voter et le droit de participer au cœur de la gouvernance, c’est-à-dire donner aux citoyens une place centrale dans la conduite des affaires publiques par les instances nationales, régionales et locales.

Le Congrès peut concourir au développement de meilleurs modèles d’administration et de gouvernement dans les collectivités, à l’exploitation des ressources des nouvelles technologies de l’information et des possibilités qu’offre la démocratie électronique, ainsi qu’à l’organisation de débats avec les citoyens pour promouvoir la démocratie directe et renforcer la participation. Face à cette nouvelle donne, le Congrès ne peut plus se contenter de définir de nouveaux critères et de nouvelles normes. II doit s’attacher davantage à les mettre en pratique pour qu’ils produisent des résultats tangibles à tous les niveaux de gouvernance et servent avant tout -au niveau local- les intérêts des citoyennes et des citoyens.

C’est la raison pour laquelle le Congrès a décidé de compléter ses tâches d’organe politique consultatif et ses activités de monitoring par des activités opérationnelles et opté pour un changement d’orientation sur quatre plans, à savoir :

Premièrement, concentration sur les activités essentielles et amélioration des procédures et de l’effectivité du suivi de la Charte et de l’observation d’élections ;

Deuxièmement, instauration d’un dialogue post-suivi et post‑observation d’élections avec les gouvernements nationaux pour faire avancer avec eux la mise en œuvre concrète des recommandations ;

Troisièmement, mise en place d’activités de coopération fondées sur les conclusions du dialogue de suivi et de post-suivi dans un esprit constructif en recherchant des synergies avec le secteur gouvernemental du Conseil de l’Europe ;

Quatrièmement, mise en œuvre des politiques du Conseil de l’Europe ayant une forte dimension locale et régionale, comme la création de l’Alliance européenne des villes et des régions pour l’inclusion des Roms, le Pacte des villes et des régions contre la violence sexuelle envers les enfants dans le cadre de la campagne « UN sur CINQ » du Conseil de l’Europe ou la promotion de la participation des jeunes à la politique locale et régionale.

Pour gagner en efficacité, le Congrès privilégie la création d’un « cercle vertueux », -du suivi de la Charte et de l’observation d’élections, via un dialogue politique de postsuivi, à des activités de coopération concrètes-, lequel permet de traduire les conclusions du suivi et des observations d’élections dans les Etats membres dans des améliorations concrètes.

En dépit des multiples crises actuelles, l’avenir de la démocratie locale et régionale, l’avenir du Congrès, s’annonce positif. Nous voyons apparaître aujourd’hui de nouveaux modèles participatifs, de nouveaux partenariats, de nouvelles formes de dialogue, de participation et de consultation. Les nouvelles technologies nous offrent des possibilités jusque-là insoupçonnées d’associer directement les citoyennes et les citoyens aux processus politiques locaux et régionaux. Jamais auparavant, l’importance des collectivités locales en tant que lieux du vivre ensemble et de la responsabilité commune du devenir positif de la société n’avait été à ce point reconnue. C’est une chance historique d’engager avec les gouvernements nationaux un dialogue concret sur la démocratie au niveau des collectivités locales. A cet égard, les six derniers pays ayant assumé la présidence du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ont fait du renforcement de la démocratie locale et régionale l’une des priorités de leur programme de travail. C’est là, pour nous, un signal on ne peut plus clair.

La démocratie locale et régionale reste le fondement de tout système démocratique. La construction d’un gouvernement démocratique de la base au sommet a été de tout temps la raison d’être du Congrès. Le défi à relever pour l’avenir sera de préparer nos collectivités locales et régionales à un vivre ensemble paisible, laissant libre cours à une créativité nouvelle, portant la marque d’identités plurielles et complémentaires. Un défi que le Congrès est prêt à relever.

Annexe :

Herwig van Staa, Président du Congrès de 2002 à 2004 et de 2012 et 2014

Depuis que le Congrès existe, Herwig van Staa est la seule personnalité qui ait été élue à la présidence à deux reprises : en 2002, comme membre de la Chambre des pouvoirs locaux et en 2012, comme membre de la Chambre des régions.

Eminent acteur de la politique locale et régionale aux niveaux national et européen, très actif au sein des associations d’élus locaux du Parti Populaire Autrichien (ÖVP) et du Parti Populaire Européen (PEE), Herwig van Staa devient membre du Congrès en 1995 en sa qualité de maire d’Innsbruck (1994-2002) et y siège depuis sans interruption. Membre de la délégation autrichienne, il est nommé pour un mandat de quatre ans au Congrès d’octobre 2012 à octobre 2016.

En juillet 1996, il est élu vice-président de la Chambre des pouvoirs locaux, puis, président, à deux reprises, en 1998 et en 2000. En mai 2002, il est élu président du Congrès pour deux ans en sa qualité d’élu local.

De mai 2004 à mai 2006, il fait partie du Bureau en sa qualité d’ancien Président du Congrès. Dans les années qui suivent, il est élu successivement Vice-président du Congrès (mai 2006), Président de la Commission institutionnelle de la Chambre des régions (mai 2008) -en sa qualité d’alors de Chef du Gouvernement régional du Tyrol et ultérieurement en tant que Président du Landtag du Tyrol-, et Président de la Chambre des régions (octobre 2010). En octobre 2012, il est élu pour la seconde fois Président du Congrès pour deux ans.

Dans le cadre des différentes fonctions qu’il exerça au Congrès, Herwig van Staa s’est attaché à l’examen des thèmes de première importance pour les collectivités territoriales, par exemple, la protection et la promotion de la démocratie régionale. La création d’un instrument juridique contraignant, sur le modèle de la Charte européenne de l'autonomie locale, pour le niveau régional demeure l’un de ses grands objectifs politiques ; celui-ci ne semble toutefois guère réalisable à ce jour, étant donnée la réticence des Etats membres à adopter de nouveaux instruments juridiques dotés de mécanismes de suivi. Dans un premier temps, c’est un « cadre de référence pour la démocratie régionale » qui voit le jour à l’instigation du Congrès. Les principes fondamentaux communs qu’il énonce pour la démocratie régionale rejoignent ceux de la Charte dans son interprétation de l’autonomie, la cohésion, la décentralisation et la responsabilité et sont adoptés par la Conférence du Conseil de l'Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales en 2009[80] Bien que non juridiquement contraignant et non pourvu d’un mécanisme de suivi, le cadre de référence sert aux Etats membres en tant que recueil de modèles d’organisation régionaux à consulter lorsqu’ils envisagent des réformes structurelles. Avec l’accord du Comité des Ministres[81] le Congrès se réfère également à ce cadre de référence lors de ses visites de suivi[82]. En tant que Président du Congrès, Herwig van Staa, a sondé les possibilités de revirement des Etats membres et tenté de les convaincre d’élaborer un nouvel instrument juridique.

Herwig van Staa a donné d’importantes impulsions à l’échange d’expériences entre les collectivités territoriales par-delà les frontières des Etats, mais aussi au-delà de celles du Comité des régions et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Il a bâti des ponts entre les villes et les régions des Etats membres et non membres de l’UE, et il en bâtit encore aujourd’hui, il est un adepte convaincu de la gouvernance multiniveaux, il est un pionnier et un praticien expérimenté de la coopération transfrontalière et interrégionale. Ce dont témoignent également les nombreuses conférences internationales de haut niveau qu’il a organisées sur ces questions à Innsbruck.

De 1995 à 2012, il est rapporteur du Congrès sur une série de thèmes, dont la vérification des critères à remplir par les membres des délégations nationales ou la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie. Il est pendant plusieurs années Président du Groupe PPE et chef de la délégation autrichienne auprès du Congrès. Il représente la République d’Autriche à de nombreuses conférences des Ministres responsables des collectivités locales et régionales en qualité de représentant de la ministre fédérale compétente et en tant que représentant commun des Länder.

Au cours de sa seconde présidence du Congrès de 2012 à 2014, il assure la direction politique de la mise en œuvre des nouvelles priorités politiques au lendemain de la réforme du Congrès et s’emploie à faire ratifier la Charte européenne de l'autonomie locale. Sous sa présidence, le Congrès est en mesure d’annoncer de pair avec le Comité des Ministres et le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe que suite aux ratifications par l’Andorre, Monaco et finalement en octobre 2013, Saint-Marin, la Charte européenne de l'autonomie locale est dorénavant applicable dans les 47 Etats membres. Une étape importante - 25 ans après l’entrée en vigueur de la Charte et 20 ans après la création du Congrès par le Sommet de Vienne – qu’aura permis de franchir l’inlassable action politique du Congrès et de ses présidents.

En tant que Président du Congrès, il s’emploie à promouvoir le développement des activités de suivi et d’observation des élections. Elles sont désormais menées à intervalles plus réguliers et sous une nouvelle forme et complétées par un travail concret de post-suivi concernant les recommandations. Les rapports de suivi occupent une place grandissante dans les textes adoptés lors des sessions plénières, passant de 8 % en 2008 à 32 % en 2013.

Herwig van Staa s’attache également à améliorer le dialogue avec les gouvernements des Etats membres et instaure des entretiens périodiques avec les Représentants permanents à Strasbourg. Pour lui, les relations entre le Congrès et ses partenaires institutionnels, tant au Conseil de l'Europe – Comité des Ministres, Assemblée parlementaire et Commissaire aux droits de l'homme, qu’à l’extérieur, revêtent de tous temps une importance particulière.

A l’extérieur également, Herwig van Staa œuvre au renforcement de la coopération entre le Congrès et ses partenaires. Les résultats qu’il obtient sont à la mesure des efforts qu’il déploie. A cet égard, il peut s’appuyer sur d’autres organisations et réseaux européens dont il est membre depuis des années et dans lesquels il exerce diverses fonctions de direction : vice-présidence du Comité des régions de l’UE depuis février 2004, présidence de la Conférence des assemblées législatives régionales européennes (CALRE) en 2008 et 2009, Communauté de travail des pays alpins. Il soutient également les activités du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE), l’organisation faîtière des associations nationales de collectivités territoriales, notamment par l’organisation le 26. Novembre 2013, à Strasbourg, d’une conférence commune sur l’état de l’autonomie locale en Europe, sous le titre « 1953-1988-2013 : La décentralisation à la croisée des chemins » “ [83], 60 ans après la Charte de Versailles du CCRE et 25 ans après l’entrée en vigueur de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Ces années d’engagement couronnées de succès viennent d’être saluées par un jury international composé de représentants du Congrès, du Comité des Régions, de l’Assemblée des régions d’Europe, du Conseil des Communes et Régions d’Europe, et du Land du Tyrol et de sa capitale Innsbruck, créateurs du Prix de l’Empereur Maximilien décerné en 2014 à Herwig van Staa. Les discours prononcés lors de la cérémonie de remise du prix dans la Hofburg à Innsbruck le 8. Mai 2014 ont rendu un hommage amplement mérité au récipiendaire.

Dans ce contexte de nombreux invités étrangers ont fait observer que l’engagement international d’une personnalité politique de premier plan et les fréquentes absences en découlant ne manquent jamais d’être relevés par l’opposition ou « les amis du parti» à des fins généralement politiciennes. Dans leurs discours, lors de la cérémonie, la maire d’Innsbruck, Christine Oppitz-Plörer et le chef-adjoint du gouvernement Land du Tyrol, Josef Geisler, ont considéré qu’on ne saurait empêcher les acteurs politiques d’œuvrer à l’objectif supérieur et incontestable qu’ils se sont fixé, à savoir, donner une traduction concrète au concept politique d’internationalité des Länder et des villes, un concept qui fait consensus et transcende les clivages des partis. C’est du reste aussi à cette idée que l’on doit le Prix de l’Empereur Maximilien, créé en hommage à Alois Lugger, ancien maire d’Innsbruck et Président de Conférence européenne des pouvoirs locaux du Conseil de l’Europe de 1968 à 1970, pour sa contribution à la politique communale et régionale en Europe.

Cette conception de la politique et cette dynamique imprimée à sa ville d’Innsbruck et à son Land du Tyrol, sa vision fine et pénétrante du rôle des collectivités locales et régionales dans le processus d’unification européen, au-delà des frontières de l’UE, en intégrant des acteurs essentiels, comme la Turquie et la Fédération de Russie, le sens des contacts et l’aptitude à gérer les conflits, sa force de conviction, sa mémoire fabuleuse, le tout conjugué à une énergie quasi inépuisable, telles sont les composantes d’une carrière féconde, d’un parcours européen unique en son genre, dans des fonctions politiques honorifiques, et dont les effets bénéficieront durablement à la grande famille que forment les collectivités locales et régionales européennes.