Documents d’information
SG/Inf (2008) 21
22 décembre 2008
Propositions de restructuration du Secrétariat
- présentées par le Secrétaire Général
I Introduction
1. Le plan d’action adopté en 2005 par les chefs d’Etat et de gouvernement lors du Sommet de Varsovie appelait à donner un nouvel élan à la réforme de la structure organisationnelle du Conseil de l'Europe (chapitre V).
2. Le Secrétaire Général avait donc soumis plusieurs propositions aux Délégués des Ministres, dont l’une concernait la création d’une Direction générale des droits de l’homme et des affaires juridiques résultant de la fusion des Directions générales I (Affaires juridiques) et II (Droits de l'homme), proposition approuvée par les Délégués des Ministres lors de leur réunion 994bis des 7 et 9 mai 2007.
3. Lors de l’approbation de la création de la DG-HL, plusieurs délégations avaient demandé une restructuration organisationnelle plus globale, qui s’étende notamment aux deux autres directions générales opérationnelles, la DGIII et la DGIV. Le Secrétaire Général avait donc chargé Mme Gabriella Battaini, directrice générale de la DGIV, de formuler des propositions sur la réorganisation de la DGIII et de la DGIV. Ces propositions avaient été présentées aux Délégués le 29 juin 2007 dans un document intitulé Proposition de restructuration de la DGIII et de la DGIV – Rapport explicatif du Secrétaire Général, puis examinées le 11 juillet 2007 au cours de la 1002e réunion des Délégués des Ministres. A leur 1004e réunion (12 septembre 2007), ces derniers avaient décidé de reprendre l’examen de cette question à la lumière de leurs discussions et de nouvelles consultations. Puis, lors de leur 1025e réunion (30 avril, 2 et 5 mai 2008), ils avaient invité le Secrétaire Général à poursuivre les efforts de harmonisation du Secrétariat, notamment en préparant avant fin 2008 des propositions pour la restructuration éventuelle des DGIII et DGIV, en tenant compte également des enseignements pertinents tirés de la restructuration des DGI et DGII. Le présent document répond à cette demande.
4. Le fait est que, depuis le début de son mandat, le Secrétaire Général attache une grande importance à moderniser l’Organisation et à améliorer son efficacité. Ces quatre dernières années, le Conseil de l’Europe a réalisé des économies sans précédent sous forme de gains d’efficacité afin de s’adapter au contexte budgétaire difficile. La rationalisation, la réorganisation et la restructuration représentent un autre aspect du travail entrepris dans le cadre de ces efforts. L’expérience acquise au Conseil de l’Europe et ailleurs montre toutefois qu’une réorganisation peut avoir des effets très pernicieux et un coût élevé et ne doit par conséquent être engagée que si les avantages sont nettement supérieurs aux inconvénients. Le Secrétaire Général a donc adopté une approche prudente, procédant par étapes et privilégiant l’évolution plutôt que la révolution.
5. C’est dans ce contexte que s’inscrivent les propositions ci-dessous.
6. Il est important d’insister sur le fait que ces propositions ne découlent pas de préférences personnelles – par le passé, les réformes ont trop souvent été menées pour répondre à des situations personnelles. Ces propositions ne sont pas non plus guidées par une volonté de réaliser des économies financières. Le principal objectif de toute restructuration devrait être d’accroître l’efficacité organisationnelle et d’optimiser l’utilisation des ressources, mais il ne faut pas perdre de vue que cela entraîne un surplus de travail administratif dans un premier temps, au détriment de la mise en œuvre du programme d’activités.
II Direction générale des droits de l’homme et des affaires juridiques
7. En ce qui concerne l’évolution de cette Direction générale, les prochaines étapes prévues par le Secrétaire Général en accord avec le directeur général sont les suivantes :
(a) Séparer les activités de lutte contre la traite des êtres humains (qui sont notamment du ressort du GRETA, le nouvel organe de monitoring de la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains) des autres activités de la Division pour l’égalité entre les femmes et les hommes. La lutte contre la traite serait transférée de la Direction des activités normatives à la Direction des monitorings, tandis que les activités ayant trait à l’égalité hommes/femmes continueraient à relever de la Direction des activités normatives.
(b) Créer éventuellement une nouvelle Direction, qui s’appellerait Direction des organes consultatifs. Elle inclurait la Commission de Venise, actuellement placée directement sous l’autorité du directeur général, et la Division de la justice, qui serait alors séparée de la Direction de la coopération et qui se compose :
- de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice) ;
- du CCJE (Conseil consultatif de juges européens) ;
- du CCPE (Conseil consultatif de procureurs européens) ;
- du Réseau de Lisbonne.
Tous ces organes ont pour vocation première de prodiguer des conseils, une activité très différente des activités normatives, du suivi des conventions et du travail de coopération. C’est pourquoi le directeur général de la DG-HL consulte actuellement les responsables de ces organes au sujet de la proposition visant à les réunir, aux côtés de la Commission de Venise, au sein d’une nouvelle Direction. Cette proposition n’a aucune incidence sur le personnel de ces organes consultatifs.
III Direction générale de la cohésion sociale (DGIII) et Direction générale de l’éducation, de la culture et du patrimoine, de la jeunesse et du sport (DGIV)
8. On entend parfois dire que le Conseil de l’Europe devrait se recentrer sur sa mission essentielle (démocratie, droits de l'homme et Etat de droit) et mettre un terme à tout ce qui n’est pas directement lié à ces activités. Or, un tel remodelage serait non seulement contraire à la Déclaration de Varsovie adoptée en mai 2005 par les chefs d’Etat et de gouvernement, aux termes de laquelle :
« Nous sommes déterminés à édifier des sociétés solidaires en garantissant un accès équitable aux droits sociaux, en luttant contre l’exclusion et en protégeant les groupes sociaux vulnérables. Nous reconnaissons l’importance de la Charte sociale européenne en ce domaine et soutenons les efforts visant à augmenter son influence sur la conception de nos politiques sociales. Nous sommes résolus à renforcer la cohésion de nos sociétés dans ses dimensions sociale, éducative, culturelle et de santé. »,
mais aussi au chapitre III du plan d’action également adopté par les chefs d’Etat lors du Sommet de Varsovie et qui fixe les principales tâches du Conseil de l’Europe en matière de cohésion sociale, notamment :
· intensifier l’action du Conseil dans le domaine de la politique sociale en s’appuyant sur la Charte sociale européenne et d’autres instruments pertinents ;
· lutter contre la pauvreté et l’exclusion et protéger les groupes vulnérables ;
· définir une stratégie pour la cohésion sociale au XXIe siècle ;
· protéger et promouvoir les droits des Roms et combattre toutes les formes de discrimination et d’exclusion ;
· consolider l’action du Conseil visant à protéger et promouvoir les droits des personnes handicapées ;
· œuvrer pour un accès équitable à des soins de santé de qualité ;
· promouvoir les droits de l’enfant.
Pour ce faire, les chefs d’Etat et de gouvernement ont chargé les Délégués des Ministres d’établir une Task Force de haut niveau ayant pour tâche de définir une stratégie de cohésion sociale au XXIe siècle. La Task Force a fait rapport en octobre 2007 et ses recommandations seront examinées lors d’une conférence ministérielle à Moscou en février 2009.
9. Pour ce qui est de la DGIV, la Déclaration de Varsovie indique :
« Nous encourageons une identité et une unité européennes fondées sur des valeurs fondamentales partagées, le respect de notre patrimoine commun et la diversité culturelle. Nous sommes résolus à faire en sorte que notre diversité devienne une source d’enrichissement mutuel, notamment en favorisant le dialogue politique, interculturel et inter-religieux. Nous continuerons nos travaux sur les minorités nationales, contribuant ainsi au développement de la stabilité démocratique. Afin de développer la compréhension et la confiance entre les Européens, nous promouvrons les contacts humains et l’échange de bonnes pratiques concernant la libre circulation des personnes sur le continent, dans le but de construire une Europe sans clivages. »
Le chapitre II du plan d’action souligne l’engagement des Etats membres à renforcer la sécurité des citoyens européens en promouvant le développement durable et appelle le Conseil de l’Europe à continuer :
« … à développer et à soutenir des politiques intégrées dans les domaines de l'environnement, du paysage, de l'aménagement du territoire ainsi que de la prévention et de la gestion des catastrophes naturelles, dans une perspective de développement durable. »,
et le chapitre III du plan d’action fixe au nombre des principales tâches du Conseil de l’Europe l’engagement de construire une Europe plus humaine et plus inclusive par :
1. la promotion de la citoyenneté démocratique en Europe ;
2. le développement de la coopération en matière de jeunesse ;
3. la protection et la promotion de la diversité culturelle ;
4. le développement du dialogue interculturel et interreligieux ;
5. la promotion du sport.
Même si les secrétariats de la DGIII et de la DGIV ont prévu l’arrêt programmé de plusieurs programmes et projets qui soit sont arrivés à terme soit vont arriver bientôt en fin de vie, il est très difficile d’identifier des pans entiers d’activités qui puissent être supprimés totalement au vu de la Déclaration et du Plan d’action de Varsovie – et ce d’autant plus que les Ministres semblent avoir des avis divergents sur les activités à éliminer. (Remarque : les organigrammes figurant aux annexes A et B donnent une vue d’ensemble des secteurs d’activité de la DGIII et de la DGIV.) Le Secrétaire Général entend néanmoins passer en revue toutes les activités de la DGIII après la conférence ministérielle de février 2009 à Moscou ; il soumettra ses conclusions et ses éventuelles propositions de restructuration aux Délégués des Ministres avant le 30 juin 2009.
IV Fusion de la DGIII et de la DGIV
10. Certaines délégations ont également suggéré de fusionner la DGIII et la DGIV. La fusion en 2007 de la DGI et de la DGII a, semble-t-il, fait des émules. Or, il y a à la base un malentendu.
11. Il est important de garder à l’esprit que la fusion entre la DGI et la DGII a été motivée par le fait que le Secrétaire Général estimait que certaines activités faisaient double emploi, comme l’avaient montré plusieurs exemples de rivalité entre ces deux Directions générales – qui se trouvaient même en situation de concurrence pour les mêmes programmes conjoints avec la Commission européenne. Après le départ à la retraite du directeur général des affaires juridiques, le Secrétaire Général a demandé au directeur général des droits de l'homme d’assurer également la direction par intérim des affaires juridiques et d’entreprendre un examen approfondi des activités des deux entités. Il est ressorti de cet examen qu’il y avait effectivement certains doubles emplois et le Secrétaire Général a décidé de recommander la fusion des deux Directions générales, jugeant cette solution la plus efficace. La suppression des doublons, combinée à une réorganisation interne partielle de l’ancienne DGI, a également abouti à d’importantes économies financières.
12. Rien, en revanche, ne laisse supposer que certains pans d’activités de la DGIII et de la DGIV se chevauchent. Les missions de ces deux Directions générales sont à l’évidence très différentes, comme le montrent les organigrammes joints en annexes. Les économies potentielles se limiteraient par conséquent à la suppression de deux postes, celui de directeur général et celui d’assistant. Au final, cela permettrait d’économiser environ 250 000 euros, en fonction de la date à laquelle ces deux postes seraient redéployés. Mais une telle fusion présenterait aussi un inconvénient : il serait difficile pour une seule personne de gérer un tel éventail d’activités au sein d’une Direction générale totalisant près de 500 agents (DEQM comprise). A titre de comparaison, les effectifs de la DG-HL s’élèvent à 350 personnes. C’est pourquoi le Secrétaire Général ne recommande pas de fusionner la DGIII et la DGIV.
V Direction générale de la cohésion sociale (DGIII)
13. La DGIII a déjà connu plusieurs réformes structurelles ces dernières années : certaines responsabilités (droits de l’enfant et bioéthique) ont été transférées de la DG-HL à la DGIII ; des activités qui relevaient auparavant du budget ordinaire (transfusion sanguine et transplantation d’organes) ont été transférées à la DEQM, tout comme d’autres (cosmétiques, emballages et produits pharmaceutiques) qui dépendaient précédemment de l’Accord partiel dans le domaine social et de la santé publique ; enfin, certaines activités (matières aromatisantes et nutrition) menées dans le cadre de cet Accord partiel ont été abandonnées – avec à terme la dissolution de ce dernier.
14. La prochaine étape, mineure, de la réorganisation de la DGIII consistera à fusionner les divisions Sécurité sociale et Accès aux droits sociaux, qui font actuellement partie du Service des politiques sociales. Elles formeront à partir du 1er janvier 2009 la Division des politiques et normes de la cohésion sociale. Un poste A4 est par conséquent en cours de redéploiement.
15. Comme indiqué en partie III, d’autres propositions pour la restructuration de la DGIII seront faites d’ici au 30 juin 2009, à la lumière des conclusions de la conférence ministérielle prévue à Moscou en février.
VI Politiques sociales et Charte sociale européenne
16. Soulignant les liens étroits entre politiques sociales et Charte sociale européenne, beaucoup estiment qu’il faudrait réunir dans une même Direction générale le personnel chargé de ces activités.
17. A l’heure actuelle, le Service des politiques sociales fait partie de la Direction générale de la cohésion sociale, tandis que le Service de la Charte sociale européenne dépend de la Direction des monitorings, au sein de la DG-HL. Ce partage des responsabilités n’est toutefois pas aussi tranché qu’il y paraît. En effet, bien que le personnel de la DG-HL soit chargé par les Etats parties à la Charte d’en assurer le monitoring, la division Sécurité sociale de la DGIII contribue à veiller au respect de l’article 12 de la Charte, qui garantit le droit à la sécurité sociale. De même, la division Intégration des personnes handicapées, à la DGIII, aide les Etats membres à mettre en œuvre les droits des personnes handicapées, expressément reconnus par la Charte. Les activités des divisions Accès aux droits sociaux et Développement de la cohésion sociale de la DGIII trouvent elles aussi leur fondement dans les droits consacrés par la Charte.
18. S’il est généralement admis qu’il serait judicieux de regrouper le Service de la Charte sociale européenne (DG-HL) et le Service des politiques sociales (DGIII) au sein de la même Direction générale, il n’existe aucun accord quant à la Direction générale qui devrait les chapeauter. On peut même dire que les avis divergent fortement, ce qui explique que les choses ne se soient pas faites plus tôt. Le Secrétaire Général estime qu’il est aujourd’hui temps de prendre une décision et que les deux services devraient être réunis au sein de la DGIII (l’autre option, consistant à regrouper les deux services au sein de la DG-HL, aurait pour effet d’accroître encore la taille d’une Grande entité administrative déjà très conséquente et également d’injecter une dimension politique dans les activités de suivi que mène le pilier de monitoring de laDG-HL.
VII Direction générale de l’éducation, de la culture et du patrimoine, de la jeunesse et du sport (DGIV)
19. Tout comme la DGIII, la DGIV a connu plusieurs changements structurels depuis le Sommet de Varsovie : développement du dialogue interculturel, transfert de la responsabilité du Centre européen pour l’interdépendance et la solidarité mondiales (Centre Nord-Sud, à Lisbonne) de la DG-DAP à la DGIV, développement des activités liées au sport dans le cadre d’un nouvel Accord partiel (APES). Deux nouvelles étapes sont aujourd’hui envisagées.
20. Tout d’abord, le Secrétaire Général et la directrice générale sont convenus qu’il conviendrait de modifier les dispositions en vigueur pour les services centraux de la Direction générale. Actuellement, la DGIV compte trois Directions :
Jeunesse et sport ;
Education et langues ;
Culture et patrimoine culturel et naturel.
Au total, la Direction générale comporte quatre unités administratives : une Division centrale et trois Bureaux centraux (un par Direction). Récemment, un rapport de l’Audit interne a conclu qu’en centralisant les unités financières et administratives de la DGIV, comme cela a été fait à la DG-HL, il devrait être possible d’améliorer l’efficience de l’administration financière de la DGIV et d’atteindre le même niveau d’efficience qu’à la DG-HL. Sur la base du rapport d’audit, le Secrétaire Général et la directrice générale proposent de conserver le Bureau central de la Direction de la jeunesse et du sport – compte tenu de la complexité et des spécificités des dispositions financières, qui s’appliquent notamment à deux Centres de la jeunesse – mais de fusionner les deux autres Bureaux centraux avec la Division centrale. D’après l’Audit interne, cette restructuration permettra de redéployer jusqu’à quatre agents.
21. La seconde proposition risque de susciter davantage de controverses. Elle prévoit de passer de trois à deux Directions en répartissant les responsabilités de la Direction de l'éducation et des langues entre les deux autres Directions. Actuellement, la Direction de l'éducation et des langues compte trois services :
Education scolaire et extrascolaire ;
Enseignement supérieur et enseignement de l'histoire ;
Politiques linguistiques et formation en langues.
Les deux premiers seraient transférés à la Direction de la jeunesse et du sport, qui serait rebaptisée Direction de l'éducation, de la jeunesse et du sport ; le troisième serait intégré dans l’autre Direction, qui prendrait le nom de Direction de la culture, du patrimoine et des langues.
22. Sous réserve de l’accord des Délégués des Ministres, il est prévu de mettre cette proposition en œuvre en juin 2009, après le départ à la retraite de l’un des trois directeurs au mois de mai. Etant donné que l’assistante du directeur pourrait être affectée à un autre poste, cette mesure permettrait d’économiser deux postes, soit environ 200 000 euros.
VIII Prochaines étapes
23. Comme il est expliqué dans l’introduction (paragraphe 4), le Secrétaire Général a, tout au long de son mandat, adopté une approche progressive en matière de restructuration. A ses yeux, ces propositions constituent ainsi une étape dans un processus continu – et non la fin du processus.
24. Dans ce contexte, le Secrétaire Général a entamé des discussions avec un Etat membre pour qu’un expert apporte éventuellement ses conseils sur la structure actuelle du Conseil de l’Europe et les prochaines mesures à prendre pour poursuivre la réforme structurelle de l’Organisation, comme le prévoit le chapitre V du plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie. L’expert, qui serait un consultant externe ou une personne expérimentée appartenant à la fonction publique de l’Etat membre avec lequel sont menées les discussions, entamerait ce travail début 2009.
Annexe A
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