Délégués des Ministres/ Groupes de rapporteurs

GR-AB
Groupe de rapporteurs sur les questions administratives et budgétaires

GR-AB(2004)14 (restreint) 2 juin 2004

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Rapport annuel 2003 de la Direction de l'audit interne

Point pour examen par le GR-AB lors de sa réunion du 7 juin 2004

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Introduction

1.         La Direction de l’Audit interne a été constituée  en janvier 2001, en tant que fonction d’évaluation indépendante auprès du Secrétaire Général et de tous les niveaux de management conformément à l’article 35 du Règlement financier. L’Audit interne a pour mission d’apporter à l’Organisation : une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, des conseils pour en améliorer la maîtrise, contribuer à créer de la valeur ajoutée et améliorer le fonctionnement de l’organisation. Comme le prévoit la Charte d’Audit interne (instruction 43), « l’Audit interne aide l’Organisation à réaliser ses objectifs et assiste les gestionnaires dans l’exercice de leurs responsabilités, par la mise en œuvre d’une approche rationnelle et cohérente visant à évaluer et accroître l’efficacité de la gestion des risques, des mécanismes de contrôle, et des processus administratifs … L’Audit interne se doit d’être autant proactif que réactif, autant préventif qu’investigateur.»

Activités

2.         L’Audit interne a contribué à renforcer le sens des responsabilités et de la bonne gestion au sein de l’Organisation, au moyen de nombreuses recommandations d’audit visant à renforcer les contrôles internes, et grâce aussi à diverses autres activités. Les Auditeurs internes ont participé, en tant qu’intervenants, à la formation de tous les managers à la gestion financière, au contrôle de gestion interne et à la maîtrise des risques. L’Audit interne participe  également à divers comités en tant qu’observateur. Il donne des conseils spécifiques  sur de nombreuses questions et prête son concours à la Commission de vérification des comptes.

3.         La majeure partie du travail (65,7 %) est consacrée à des audits et à d’autres contrôles. Les audits de performance et audits opérationnels représentent près des deux tiers des activités d’audit, l’autre tiers étant consacré à des audits financiers et de conformité. L’activité de Conseil représente 8% du temps de travail. L’activité de recherche ainsi que la formation des auditeurs qui font partie intégrante des tâches d’audit représentent 8,8%. Le reste du temps de travail (17,5%) est consacré à des tâches de gestion et d’administration. .

4.         L’Audit interne entretient également des relations au niveau international. Il a ainsi participé à la 4e Conférence internationale des enquêteurs internationaux organisée sous les auspices de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et à l’atelier VERSTEHEN sur la gestion de risques (manifestations tenues à Bruxelles). Il est régulièrement en contact avec les services de supervision interne d’autres organisations internationales, en particulier l’OCDE, l’UNESCO et le bureau des Nations Unies à Genève, ainsi qu’avec les Cours des Comptes de certains Etats membres du Conseil de l’Europe.


Grandes priorités et principaux objectifs pour 2003

5.         Pour ce qui est des priorités de l’Audit interne pour 2003, les résultats suivants ont été atteints :

Objectif 1

Formuler des recommandations en vue d’optimiser et d’harmoniser les structures organisationnelles et procédures de travail des entités du Secrétariat. Prendre en considération la demande spéciale du Comité des Ministres visant à compléter l’audit 2001 de la Cour des Droits de l’Homme.

6.         Dans ce but, nous avons audité la Direction générale II (Droits de l’Homme), les entités chargées de la supervision de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, ainsi que la Division des technologies de l’information, le Service de la traduction et le Bureau central de la Cour européenne des Droits de l’Homme ; par ailleurs, nous avons audité également la Direction de l’Accord partiel sur la Banque de développement du Conseil de l’Europe, que l’utilisation de deux contributions volontaires concernant l’utilisation d’activités relevant de la DG IV (Education, Culture et patrimoine, Jeunesse et Sport).

Ces audits ont donné lieu à un certain nombre de recommandations visant à optimiser les résultats

Objectif 2

Améliorer le fonctionnement des bureaux extérieurs, en particulier dans le domaine des procédures de contrôle interne et du respect des règles et instructions applicables.

7.         En vue de réaliser cet objectif, 4 centres d’information et de documentation ont été audités en Fédération de Russie, ainsi que le Centre Nord-Sud de Lisbonne.

Objectif 3

Préparer la réforme de la fonction d’Audit externe.

8.         La réforme de l’Audit externe entamée et préparée par l’Audit interne a été adoptée par le Comité des Ministres. Un nouvel Auditeur externe a été désigné en décembre 2003.

Objectif 4

Améliorer les procédures de travail de l’Audit interne.

9.         L’Audit interne s’efforce en permanence d’actualiser ses méthodes de travail en fonction de l’évolution de l’état de l’art dans la profession.

10.        Chaque audit débute par une analyse détaillée des risques inhérents et termine par une évaluation des risques résiduels. En outre, avec l’aide d’un consultant extérieur, un guide méthodologique a été élaboré pour procéder à une cartographie des risques au niveau de l’Organisation. Ce guide doit maintenant être adapté aux besoins opérationnels de l’Organisation.

11.        Dans la même optique, l’Audit interne a commencé à cartographier les flux, au fur et à mesure de ses audits. Grâce à l’acquisition du logiciel VISIO2002, la Direction de l’Audit interne est désormais dotée de l’outil adapté pour réaliser cette cartographie et faciliter l’analyse des flux.

12.        L’Audit interne recourt à des analyses comparatives auprès d’autres organisations internationales, en particulier les organisations coordonnées et certaines organisations des Nations Unies (AIEA, FAO, HCR), pour tous les thèmes pouvant donner lieu à « benchmarking ». Cet exercice s’est révélé très utile pour élargir notre horizon et trouver des solutions créatives et applicables au Conseil de l’Europe.

13.        L’Audit interne a cherché à rendre ses rapports d’audit plus lisibles au moyen de résumés concis en formulant une évaluation globale sur le thème objet de l’audit. L’Audit interne a en outre élaboré des tableaux spécifiques pour faciliter le suivi de ses recommandations. Enfin, l’Audit interne a rationalisé la structure des dossiers de travail pour faciliter la consultation interne des travaux d’audit précédents.


Les audits et leurs résultats

14.        Le programme de travail annuel est arrêté en fonction de l’analyse des risques inhérents faite par l’Audit interne, après examen des informations fournies par le management supérieur et en tenant compte des discussions menées au sein du Comité des Ministres. Le programme de travail est approuvé par le Secrétaire général et révisé, le cas échéant, en cours d’année en fonction de l’évolution des besoins. Depuis sa création, l’Audit interne a rédigé 25 rapports d’audit dont 9 rapports, ont été présentés au Secrétaire général en 2003. Ils concernent les services ou entités ci‑dessous:

- Direction générale II (Droits de l’Homme) ;

- Entités concernées par l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme ;

- Division des technologies de l’information de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) ;

- Service de la Traduction de la CEDH ;

- Bureau central de la CEDH ;

- Direction de l’Accord partiel sur la Banque de développement du Conseil de l’Europe ;

- Contributions volontaires concernant certaines activités de la DGIV (Education, Culture et Patrimoine, Jeunesse et Sport) ;

- Centres d’information et de documentation de la Fédération de Russie ;

- Centre Nord-Sud de Lisbonne.

15.        Le Secrétariat rendra compte des décisions prises suite aux recommandations d’audits à l’occasion de la présentation du rapport de l’Auditeur externe.

Les bonnes pratiques

16.        S’il est vrai qu’une part essentielle du travail de l’Audit interne consiste à identifier les déficiences dans le système et les possibilités d’améliorations, il est également important de diffuser des exemples de bonnes pratiques qui pourraient être facilement repris par d’autres entités dans l’Organisation. Cette diffusion pourrait même être un bon outil pour accroître l’efficience et l’efficacité des méthodes de travail. Selon les termes de son mandat, l’Audit interne est chargé de promouvoir la diffusion des bonne pratiques relevées au cours de ses audits auprès du management.

17.        L’Audit interne a effectivement identifié un grand nombre de bonnes pratiques au cours des audits énumérés ci-dessus. Une liste de ces pratiques (dont d’autres services pourraient s’inspirer) sera distribuée en interne. Les bonnes pratiques relevées concernent notamment l’utilisation des technologies de l’information, autrement dit une bonne utilisation des capacités offertes par le portail Intranet, la mise en place d’un Extranet pour les travaux de Comités, et certains aspects de gestion, par exemple la rationalisation des procédures de travail et l’instauration de manuels de procédure écrits ou encore la gestion des documents et des ressources. Nous pensons que l’Organisation tout entière pourrait en tirer grand profit et encourageons vivement tous les managers à contacter les entités mentionnées pour explorer des voies d’amélioration concernant leurs propres unités.

Les indicateurs de performance

18.        Conformément à la Charte d’Audit interne, le Directeur de l’Audit interne rend compte au Secrétaire général de la performance de la fonction d’audit en s’appuyant sur des indicateurs clés préalablement établis. Le tableau ci-dessous reprend les indicateurs pertinents et, en regard, les résultats obtenus :


INDICATEURS DE PERFORMANCE

RESULTATS

Influer fortement sur les facteurs clés de succès de l’Organisation et sur la réussite de la gestion, ajouter de la valeur et de la pertinence au processus de gestion :

bon nombre de nos recommandations concernent des améliorations de la structure organisationnelle et une simplification des procédures de travail.

Identifier des secteurs où il serait possible de dégager des économies :

dans certains secteurs, nous avons identifié des économies de poste, mais ces économies sont largement compensées par des besoins supplémentaires en ressources humaines dans d’autres secteurs.

Contribuer aux décisions essentielles et aux améliorations en matière de gestion :

En 2003, l’Audit interne a formulé 207 recommandations. Une décision a été prise concernant 94 d’entre elles, 81 ont été acceptées par le management et sont en cours de mise en oeuvre. Ces divergences quant à l’acceptation des recommandations peuvent tenir à plusieurs raisons : le rapport est sorti en fin d’année, la recommandation est complexe, elle nécessite une révision des politiques et une orientation au niveau des procédures, ou encore il peut être nécessaire de négocier les modalités de son application.

Faciliter la diffusion de bonnes pratiques :

une liste des bonnes pratiques sera publiée sur l’Intranet.

Exercer la fonction de conseil et veiller à une gestion saine de l’Organisation :

l’Audit interne est fréquemment consulté sur diverses questions et les managers sont souvent à l’origine d’une demande d’audit d’une entité ou d’un processus.

Le suivi des recommandations d’audit

19.        L’activité d’audit mobilise des ressources financières conséquentes. Pour 2004, le budget de notre Direction s’élève à 528 100 €. Ces dépenses ne sauraient se justifier si les recommandations ne sont pas suivies d’effet.; il faut que ces recommandations soient réellement mises en oeuvre et aboutissent à une utilisation efficiente et économique des ressources ainsi qu’à un niveau plus poussé de contrôle interne. De ce point de vue, la majorité de nos recommandations ont été acceptées et mises en œuvre (voir partie 6 ci-dessus). Toutefois, nous avons constaté que la gestion du suivi des rapports d’audit a besoin d’être renforcée. A l’évidence, l’Organisation n’est pas encore habituée à maîtriser pleinement la procédure de suivi. Un changement s’impose aussi en matière d’approche et d’état d’esprit.

20.        Les règles édictée par les professionnels de l’Audit interne, qui sont incorporées dans la Charte d’Audit interne (Instruction n° 43 du Secrétaire général), précisent que :

- l’Auditeur interne s’efforcera d’obtenir le consensus sur les conclusions de l’audit et sur un éventuel plan d’action pour améliorer les opérations ;

- si l’Auditeur interne ou l’audité sont en désaccord concernant les conclusions de l’audit, le rapport d’audit peut faire état des deux points de vue et des raisons du désaccord ;

- aux termes de la norme professionnelle applicable (n° 2500), il est demandé au Chef de l’Audit interne d’établir un processus de suivi pour superviser le suivi donné à l’audit et veiller à ce que le management applique effectivement les mesures ou de s’assurer que le manager concerné a accepté le risque encouru en cas d’inaction.


21.        Conformément aux principes ci-dessus et aux objectifs qu’il s’était fixé pour 2003, l’Audit interne a préparé un tableau récapitulatif de suivi. Ce tableau est désormais systématiquement joint à chaque rapport d’audit et il est demandé aux managers qui dirigent les unités ayant fait l’objet de l’audit, de le compléter, en mentionnant les décisions prises par le management à la suite des recommandations de l’audit, le nom de la personne responsable de la mise en œuvre pour chaque décision et le calendrier prévu pour cette mise en œuvre. Le manager responsable doit superviser annuellement les progrès des mesures prises et compléter les colonnes qui le concernent. La mise en œuvre des recommandations fera l’objet d’un suivi annuel grâce au tableau récapitulatif de suivi. Le document complété devra parvenir à l’Audit interne au plus tard le 30 janvier de l’année suivante. L’audité devra fournir des explications pour toute mesure qui n’aura pas été mise en oeuvre conformément aux décisions prises et dans le délai imparti.. L’Audit interne utilisera ce document à des fins d’évaluations statistiques internes (en particulier pour déterminer le pourcentage de recommandations suivies). Le Secrétaire général, en tant que destinataire des rapports d’audit (autrement dit, en son nom, le Cabinet), dirigera la procédure de suivi.

Le rôle du Contrôle interne

22.        La notion de Contrôle interne recouvre des significations différentes selon les personnes. Cela peut créer une certaine confusion entre les managers et les agents.  Les problèmes s’aggravent lorsque l’expression n’est pas clairement définie. Il se peut que certains estiment encore, à tort, que le contrôle interne ne les concerne pas, et qu’il relève plutôt de l’Auditeur interne.

23.        Tout d’abord, le Contrôle interne n’a rien à voir avec la méfiance ou la suspicion. Il n’a pas pour but d’instaurer un climat de méfiance, et ne découle pas non plus d’un manque de confiance ; au contraire, il a pour but d’instaurer la confiance.

24.        Les procédures et vérifications du Contrôle interne devraient devenir la pratique la plus naturelle au quotidien, elles devraient à terme faire partie des habitudes au Conseil de l’Europe. En fait, le Contrôle interne est un processus, entamé par les directeurs, le management ou d’autres membres du personnel d’une entité et conçu pour obtenir une assurance raisonnable que les objectifs suivants sont atteints :

- efficience et efficacité des opérations ;

- fiabilité du reporting financier ;

- respect des dispositions juridiques et réglementaires applicables ;

- protection des actifs de l’Organisation.

25.        Cette définition reflète certains concepts fondamentaux que nous pouvons décrire comme suit.

26.        Le Contrôle interne est un processus. C’est un moyen pour servir une fin, et non une fin en soi. Ce n’est pas un évènement ou une situation, mais une série d’actions qui imprègnent les activités d’une entité. Ces actions devraient faire partie intégrante de la manière dont le management gère son activité. Elles sont le plus efficaces lorsqu’elles font partie de l’infrastructure et relèvent de l’essence même de l’Organisation.. En d’autre termes, les Contrôles internes devraient se fondre dans un système, et non lui servir de fondement.

27.        Le Contrôle interne est l’affaire de tous les agents. Il ne se limite pas à des manuels et à des formulaires d’orientation politique, mais concerne chaque agent, à tous les niveaux de l’Organisation, et pas uniquement l’Auditeur interne. Il exige par là-même un certain état d’esprit fait de vigilance et d’observation.

28.        Le management attend du Contrôle interne qu’il lui donne une assurance raisonnable, seulement et pas absolue, de la bonne tenue des objectifs et de la régularité des opérations. Quelle que soit la qualité de sa conception et la manière dont il est géré, aucun outil ou système ne peut garantir une protection absolue contre la fraude !

29.        Enfin, et ce point est important, il ressort de notre définition que le Contrôle interne n’a de sens que s’il existe des objectifs clairement indiqués.


Les ressources utilisées pour la mise en oeuvre d’activités financées par des contributions volontaires

30.        Une question doit être traitée au niveau de l’Organisation tout entière : l’utilisation d’agents permanents pour la mise en oeuvre d’activités financées par des ressources extérieures. Par exemple, près de 60% des activités d’assistance de la DG II sont financées par des contributions volontaires, or la DG II (comme d’autres Directions générales) assure ces activités comme si elles étaient financées à 100% par le Budget ordinaire. De manière générale, le Conseil de l’Europe devrait suivre le principe consistant à financer la mise en œuvre de programmes financés par des CV par des ressources identiques. Selon ce principe, des activités financées par des CV seraient mises en œuvre par des agents recrutés sur des contrats temporaires exclusivement financés par des CV et des PJ, certains postes permanents étant disponibles pour un redéploiement. En tout état de cause, le budget des programmes et activités bénéficiant d’un financement extérieur devrait refléter l’intégralité des coûts pour les ressources humaines et frais de fonctionnement associés.

31.        Cependant, il convient de rappeler, que les activités du programme non financées permettent déjà de disposer du personnel nécessaire pour mettre en oeuvre les activités et couvrir certains frais généraux.

Clause d’audit

32.        Les donneurs qui accordent des contributions volontaires demandent fréquemment à la Direction de la Planification stratégique et à leurs partenaires opérationnels de faire figurer dans leurs contrats une clause spéciale d’audit, en particulier pour :

- pouvoir accéder directement et sans restrictions aux documents comptables du Conseil de l’Europe, à des fins de vérification, et ne pas dépendre des conclusions de l’audit mené par l’Auditeur externe du Conseil de l’Europe ;

- faire réaliser des contrôles, y compris sur site, par des organes de supervision compétents du donneur concernant les opérations financées par ce dernier, et ou faire procéder à des audits complémentaires par l’Auditeur externe du Conseil de l’Europe, sur demande du donneur et à ses frais.

33.        Si l’on peut tout à fait comprendre que les donneurs sont responsables, vis-à-vis de leurs institutions supérieures de contrôle, de la bonne gestion de leurs contributions, le Conseil de l’Europe est cependant une organisation intergouvernementale dotée de ses propres fonctions d’Audit externe et interne.

34.        L’Auditeur externe est d’avis que le Conseil de l’Europe devrait dans toute la mesure du possible s’efforcer d’appliquer le principe de l’audit unique (autrement dit, les Etats membres devraient s’en tenir aux audits réalisés par l’Auditeur externe désigné). S’il est nécessaire de faire procéder à un audit par des tiers, il conviendrait de contacter l’Auditeur externe. L’Auditeur externe n’y verrait pour sa part aucun inconvénient, dans la mesure où les frais encourus sont pris en charge par le donneur et si l’opération ne se révèle pas trop onéreuse. S’il n’est pas possible d’éviter un accès à des tiers, il conviendrait de consulter l’Auditeur externe ou de rester en liaison avec celui-ci.

35.        Il est bon de rappeler que les conditions de reporting présentent de grandes différences d’un pays à l’autre. Le processus de reporting prend de ce fait beaucoup de temps pour le Secrétariat, sans que cela entraîne une transparence accrue en matière de reporting financier. Une présentation uniforme pour le reporting financier concernant les contributions des donneurs simplifierait grandement la tâche de reporting.

Communication

36.        Nous soulignons souvent dans nos rapports qu’il est nécessaire d’améliorer la communication transversale, comme le montrent les extraits ci-dessous de 2 de nos rapports qui, de notre point de vue, fournissent des exemples pertinents sur les enjeux de la communication dans notre Organisation.

37.        « Les Unités devraient travailler davantage en synergie et de manière plus concertée, en instaurant une coopération plus poussée entre les agents, en particulier pour ceux qui sont chargés de mettre en oeuvre les activités et ceux qui leur servent de “mentors” dans ces activités. Pour faciliter la coopération nécessaire, les résultats de la production de chaque Unité devraient être communiqués à l’ensemble des agents dans le dossier en accès commun « Public folder ». La communication peut être encore renforcée en utilisant plus habilement les outils disponibles et en définissant clairement les objectifs à atteindre pour ce qui concerne la communication vers l’extérieur. »


38.        « A l’heure actuelle, les statistiques (en particulier concernant la productivité) ne sont pas diffusées au sein du service, avec l’accord déclaré de la plupart des agents. En revanche, la plupart réclament des réunions de service à intervalle régulier pour traiter de tous les problèmes éventuels. Ils demandent également que les personnes responsables prêtent davantage attention aux suggestions des agents concernant les méthodes de travail en particulier. Nous estimons que la transparence va de pair avec la bonne gouvernance, et recommandons que les statistiques soient analysées et commentées à l’occasion d’une réunion de service (à tout le moins pour ce qui concerne les questions d’importance générale et les résultats globaux). »

39.        Nous avons également identifié d’autres questions qui, à plus petite échelle, peuvent contribuer à développer une meilleure communication interne et à améliorer “l’identité d’entreprise” de notre Organisation.

40.        A l’heure actuelle, pratiquement chaque Direction a sa propre présentation pour les lettres destinées à l’extérieur et les mémos internes. Nous estimons que l’adoption d’une présentation standard pour tous contribuerait à l’identité visible de notre Organisation.

41.        Souvent, des mémos internes et documents sont envoyés par le Directeur ou Directeur général. Il peut arriver que leur destinataire souhaite un complément d’explications ou d’informations sans pour autant avoir besoin de contacter le Directeur (général). Il serait utile de mentionner en personne contact le nom de l’administrateur responsable qui a rédigé les documents pour éviter de perdre du temps à rechercher le bon interlocuteur.

42.        Les messages internes au moins devraient toujours mentionner leur but, car il se peut que leur destinataire ne sache pas au premier abord s’il a reçu le message pour information uniquement, pour accord, pour commentaires ou pour toute autre raison.

Présentation des futures activités de l’Audit interne

Plan d’audit 2004

43.        Pour cette année, notre plan d’audit comprend les audits suivants :

- Suivi d’audit de la Cour européenne des Droits de l’Homme ;

- Direction de la Communication et de la Recherche ;

- Eurimages (suivi de la mise en oeuvre des recommandations du rapport d’audit de 2001) ;

- Service de production et de publication des documents ;

- Sécurité TI ;

- Indemnité – frais de scolarité ;

- Congés au foyer ;

- Acquisition de produits par la Direction de la Logistique ;

- Contributions au Fonds de Pension ;

- Mise en oeuvre de projets financés par des contributions volontaires ;

- Remboursement de sécurité sociale pour les agents en arrêt maladie ;

- Audits financiers sélectionnés.

Nos objectifs pour 2004

44.        Nous entendons améliorer nos méthodes de communication, en particulier pour ce qui concerne les entretiens préliminaires, la communication des observations et des recommandations ainsi que la rédaction de nos rapports, pour maintenir la qualité et la lisibilité de ces derniers.

45.        Nous aimerions également continuer à renforcer notre capacité à procéder à des audits financiers et de conformité, notamment par l’utilisation complète du logiciel informatique IDEA spécialisé pour l’audit.

46.        Enfin, nous avons l’intention de procéder à une auto-évaluation qui pourra être suivie d’un examen par un pair (pair review) mené par un expert extérieur l’an prochain.