Délégués des Ministres
Documents CM
CM(2014)2-add2 17 janvier 2014[1]
1192 Réunion, 19-20 février 2014
4 Droits de l’homme
4.2 Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)
a. Rapport définitif sur l’Allemagne adopté par l’ECRI lors de sa 62e réunion (3-6 décembre 2013)
Note à l’attention des Délégués des Ministres :
Lors de leur 986e réunion (7 février 2007), les Délégués des Ministres ont approuvé la procédure suivante concernant le quatrième cycle de monitoring pays-par-pays de l’ECRI :
- les rapports de l’ECRI, une fois adoptés sous leur forme définitive, sont transmis par l’ECRI aux gouvernements des pays concernés par l’intermédiaire du Comité des Ministres ;
- les annexes aux rapports définitifs, contenant les points de vue gouvernementaux transmis à l’issue du dialogue confidentiel avec l’ECRI, peuvent encore être changés ou amendés par le gouvernement concerné au cas où celui-ci le souhaiterait, lors de la réunion du Comité des Ministres au cours de laquelle le rapport définitif est transmis au gouvernement ;
- si un gouvernement souhaite s’opposer expressément à la publication du rapport de l’ECRI concernant son pays, cette opposition doit être annoncée par le gouvernement en question lors de la réunion du Comité des Ministres au cours de laquelle le rapport définitif lui est transmis ;
- les rapports pays-par-pays de l’ECRI sont rendus publics dès que transmis aux gouvernements concernés, à moins que ces derniers ne se soient expressément opposés au fait que les rapports soient rendus publics.
Le présent Addendum contient le rapport définitif sur l’Allemagne adopté par l’ECRI lors de sa 62e réunion.
CONFIDENTIEL
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RAPPORT DE L’ECRI SUR l’Allemagne (cinquième cycle de monitoring) |
Adopté le 5 décembre 2013
TABLE DES MATIERES
Page
CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS
1. Législation pour la lutte contre le racisme et la discrimination raciale
-...... Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme
-...... Dispositions de droit pénal
-...... Dispositions de droit civil et administratif
-...... Autorités indépendantes spécialisées (RPGs nos 2 et 7)
-...... Groupes néonazis et d’extrême droite
-...... Plan d’action contre le racisme
3. Violence raciste et homo/transphobe
-...... Lutte contre le racisme et l’intolérance
-...... Cours d’intégration et accès à la nationalité
-...... Evaluation de la mise en œuvre des politiques d’intégration
II. Thèmes spécifiques à l’Allemagne
1. Recommandations de suivi intermédiaire du 4e cycle
2. Politiques pour combattre la discrimination et l’intolérance
envers les personnes LGBT
-...... Promotion de la tolérance et lutte contre la discrimination
RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES FAISANT L’OBJET D’UN SUIVI INTERMÉDIAIRE
AVANT-PROPOS
La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), mise en place par le Conseil de l’Europe, est une instance indépendante de monitoring dans le domaine des droits de l’homme. Spécialisée dans les questions de lutte contre le racisme et l’intolérance, elle est composée de membres indépendants et impartiaux, qui sont désignés sur la base de leur autorité morale et de leur expertise reconnue dans le traitement des questions relatives au racisme, à la xénophobie, à l’antisémitisme et à l’intolérance.
Dans le cadre de ses activités statutaires, l’ECRI mène des travaux de monitoring pays-par-pays, qui analysent la situation dans chacun des Etats membres du Conseil de l’Europe pour ce qui est du racisme et de l’intolérance et formule des suggestions et propositions pour le traitement des problèmes identifiés.
Le monitoring pays-par-pays de l’ECRI concerne l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe, sur un pied d’égalité. Les travaux se déroulent suivant des cycles de 5 ans, à raison de 9/10 pays couverts chaque année. Les rapports du premier cycle ont été achevés à la fin de 1998, ceux du deuxième cycle à la fin de 2002, ceux du troisième cycle à la fin de l’année 2007 et ceux du quatrième cycle seront terminés au début 2014. Les travaux du cinquième cycle ont débuté en novembre 2012.
Les méthodes de travail pour l’élaboration des rapports comprennent des analyses documentaires, une visite dans le pays concerné, puis un dialogue confidentiel avec les autorités nationales.
Les rapports de l’ECRI ne sont pas le résultat d’enquêtes ou de dépositions de témoins, mais d’analyses basées sur un grand nombre d’informations émanant de sources très variées. Les études documentaires reposent sur un nombre important de sources écrites nationales et internationales. La visite sur place permet de rencontrer les milieux directement concernés (gouvernementaux et non gouvernementaux) et de recueillir des informations détaillées. Le dialogue confidentiel avec les autorités nationales permet à celles-ci de fournir, si elles l’estiment nécessaire, des commentaires sur le projet de rapport en vue de corriger d’éventuelles erreurs factuelles qui pourraient être contenues dans le texte. A l’issue de ce dialogue, les autorités nationales peuvent, si elles le souhaitent, demander à ce que leurs points de vue soient reproduits en annexe au rapport définitif de l’ECRI.
Les rapports pays-par-pays du cinquième cycle sont centrés sur quatre thèmes communs à tous les Etats membres : (1) Questions législatives, (2) Discours de haine, (3) Violence, (4) Politiques d’intégration et sur un certain nombre de thèmes spécifiques à chacun d’entre eux. Les recommandations du quatrième cycle faisant l’objet d’un suivi intermédiaire qui n’ont pas été mises en œuvre ou qui ne l’ont été que partiellement feront l’objet d’un suivi à cet égard.
Dans le cadre du cinquième cycle, une mise en œuvre prioritaire est, à nouveau, requise pour deux recommandations prioritaires choisies parmi celles figurant dans le rapport. Au plus tard deux ans après la publication de ce rapport, l’ECRI mettra en œuvre un processus de suivi intermédiaire concernant ces nouvelles recommandations prioritaires.
Le rapport qui suit a été élaboré par l’ECRI sous sa seule et entière responsabilité. Il rend compte de la situation en date du 21 juin 2013. Les développements intervenus après cette date ne sont donc pas couverts par l’analyse qui suit, ni pris en compte dans les conclusions et propositions qui y figurent.
RÉSUMÉ
Depuis l’adoption du 4e rapport de l’ECRI sur l’Allemagne le 19 décembre 2008, des progrès ont été accomplis dans un certain nombre de domaines.
L’Allemagne a ratifié le Protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité. Les autorités examinent actuellement les possibilités d’insérer dans les directives pour les procédures pénales l’obligation d’enquêter sur la présence d’une motivation « raciste, xénophobe ou une autre motivation abjecte ». Plusieurs Länder ont créé leur propre agence pour la lutte contre la discrimination.
L’action préventive en vue de sensibiliser les jeunes aux dangers émanant des organisations néonazies et d’extrême droite a été intensifiée. La deuxième chambre fédérale (Bundesrat) a décidé le 14 décembre 2012 de déposer une nouvelle requête formelle d’interdiction du NPD (Parti national démocratique). Des homicides avec une possible motivation raciste sont réétudiés. Le Land de Brandenburg a confié cette tâche à un service extérieur.
Le Plan national d’action en matière d’intégration (Plan pour l’intégration) a été mis à jour. Plusieurs rapports comprenant des indicateurs clés pour l’intégration ont été publiés. Tous les enfants âgés d’au moins un an ont un droit à une place dans un établissement préscolaire. Le plan comprend l’objectif de renforcer le soutien individuel des enfants issus de la migration.
L’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination (ADS) a initié un projet sur l’utilisation de procédures de recrutement anonymes. Les résultats positifs ont motivé un nombre important d’organisations à mettre ces procédures à l’épreuve. Le nombre d’employeurs ayant signé la Charte de la diversité augmente.
La Cour constitutionnelle a joué un rôle important en ce qui concerne l’amélioration de la situation légale des personnes lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres (LGBT). Plusieurs Länder ont adopté des mesures et plans d’action en vue d’augmenter la tolérance envers les personnes LGBT et pour lutter contre l’homo/transphobie. La grande majorité de la population est favorable à l’assimilation totale du statut des couples homosexuels à celui des couples mariés.
L’ECRI se félicite de ces développements positifs en Allemagne. Cependant, malgré les progrès accomplis, certains points demeurent préoccupants.
En dépit des recommandations répétées de l’ECRI, l’Allemagne n’a toujours pas ratifié le Protocole n° 12 à la Convention européenne des Droits de l’homme. En 2012, une nouvelle initiative du Bundesrat a échoué qui visait à prévoir au Code pénal que la motivation raciste constitue une circonstance aggravante. L’ECRI considère qu’il existe une impunité considérable dans le domaine de l’incitation à la haine.
Les victimes subissant un acte raciste ou une discrimination raciale de la part de l’administration, comme par exemple un profilage racial, manquent d’assistance. L’ADS et les organes spécialisés des Länder ne disposent pas des ressources nécessaires pour être efficace sur l’ensemble du territoire allemand et la plupart des Länder n’ont pas leur propre organe spécialisé.
Depuis la réunification, le nombre d’homicides et le niveau de violence motivés par le racisme et l’homo/transphobie est élevé en Allemagne. Il n’existe pas d’outil statistique fiable pour mesurer l’étendue de la violence et du discours de haine motivés par le racisme et l’homo/transphobie. L’important taux de « sous-déclaration » d’infractions impliquant le racisme et l’homo/transphobie témoigne d’un manque de confiance des groupes vulnérables en l’efficacité des poursuites pénales engagées par la police et le Parquet. Ce manque d’efficacité a été mis en évidence par les défaillances concernant les meurtres commis par le Mouvement clandestin national-socialiste (NSU). Une motivation raciste n’est retenue que dans un petit nombre de jugements.
En Allemagne, la notion de racisme est souvent interprétée de manière trop étroite et se rattache aux groupes organisés. Le caractère raciste, notamment xénophobe de certains discours publics n’est toujours pas désigné assez clairement lors des débats publics.
Le Plan d’action contre le racisme et l’intolérance n’a pas fait l’objet d’une mise à jour depuis 2008. Le Plan national d’action en matière d’intégration ne comprend également pas de chapitre sur la lutte contre le racisme et l’intolérance. Les minorités historiquement présentes en Allemagne n’y sont mentionnées qu’accessoirement, alors que notamment les Sinti et Roms subissent toujours une discrimination forte.
Les objectifs stratégiques et opérationnels du Plan national d’action en matière d’intégration ne sont pas assorti d’indicateurs et de valeurs cibles, alors que de tels indicateurs et leur évolution sont publiés. Le plan manque d’engagements chiffrés de la part des Länder à entreprendre des mesures efficaces pour réaliser les objectifs fixés.
Le taux d’inscription des enfants issus de la migration dans les institutions préscolaires, leur soutien tout au long de leur parcours éducatif et leur nombre au sein du Gymnasium, la filière de l’enseignement secondaire préparant à l’université, restent trop faibles. Les professeurs recommandent trois fois plus souvent la poursuite des études au Gymnasium, si l’enfant est issu d’un milieu social élevé, ce qui désavantage les enfants issus de la migration. Des préjugés et une forte discrimination cachée compromettent l’accès des personnes issues de la migration au marché de travail.
Il existe une forte discrimination envers les personnes LGBT, ce qui contribue à la tendance par les personnes LGBT à cacher leur orientation sexuelle. Notamment dans les écoles, l’homo/transphobie est forte. Dans le domaine du travail, la situation des personnes transgenres est particulièrement mauvaise. La transsexualité est classée comme un « trouble de la personnalité et du comportement ». Nombreuses sont les personnes LGBT qui subissent des discriminations de la part des professionnels de la santé. Il existe d’importantes différences en droit entre les partenaires de même sexe reconnus et les couples mariés.
Au niveau fédéral et dans plusieurs Länder, il n’existe pas de stratégie pour sensibiliser la population majoritaire à ces sujets, pour augmenter la tolérance envers les personnes LGBT et pour faire face aux discriminations.
Dans le présent rapport, l’ECRI demande aux autorités allemandes de prendre des mesures supplémentaires dans un certain nombre de domaines ; elle formule une série de recommandations, dont les suivantes.
Les autorités allemandes devraient ratifier le Protocole n° 12 à la Convention européenne des Droits de l’homme dans les meilleurs délais*. Elles devraient aligner les dispositions du Code pénal aux §§ 18 et 21 de la Recommandation de politique générale n° 7 de l’ECRI sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale. Le champ d’application de la Loi sur l’égalité du traitement devrait être étendu au secteur public. La loi devrait contenir l’interdiction du profilage racial ainsi que l’obligation de supprimer le financement public des organisations, y compris des partis politiques, qui prônent le racisme.
Les autorités allemandes devraient s’assurer que l’ADS puisse assumer ses fonctions et responsabilités sur l’ensemble du territoire allemand ou créer dans tous les Länder une autorité indépendante spécialisée. Elles devraient augmenter le budget de l’ADS.
Le système d’enregistrement et de suivi des incidents « racistes, xéno-, homo- et transphobes » devrait être réformé de telle manière que tout cas contenant une telle motivation soit enregistré*. Dans tous les Länder, la police et les parquets devraient mettre en place des points de contact pour enregistrer de telles plaintes.
Le Plan national d’action contre le racisme devrait être mis à jour et intégré au Plan pour l’intégration afin qu’il reçoive le même soutien que ce dernier. Les autorités fédérales et des Länder devraient assortir les objectifs stratégiques et opérationnels du Plan d’intégration d’indicateurs et de valeurs cibles. Les Länder et communes devraient inscrire dans ce plan les actions qu’ils s’engagent entreprendre en vue de la réalisation des objectifs dans les domaines qui relèvent de leur compétence législative ou administrative. Au Plan d’intégration devraient être insérés l’objectif, assorti de mesures, de lutter contre la pratique que des enfants issus d’un milieu social élevé obtiennent trois fois plus souvent un avis favorable à la poursuite de leur parcours scolaire au Gymnasium.
Les autorités devraient motiver ceux qui participent aux procédures d’attribution de marchés, des prêts, des subventions ou d’autres avantages à utiliser des procédures de recrutement anonyme et à signer et respecter la Charte de la diversité. Toute obligation de participer à des cours ou tests de langue et d’orientation devrait, en premier lieu, être assortie d’incitations et de récompenses. Les sanctions devraient être limitées aux cas dans lesquels ces mesures n’ont pas abouti.
Le gouvernement fédéral et les Länder qui n’ont pas encore adopté un plan d’action ou un programme global en vue de promouvoir la tolérance envers les personnes LGBT et de combattre l’homo/transphobie devraient s’inspirer des plans existants dans ce domaine et élaborer leurs propres mesures ou plan d’action.
Le droit des personnes transsexuelles à la modification du genre dans des documents tels que les diplômes et les certificats de travail devrait être inséré à la loi. Les sujets spécifiques aux transgenres devraient systématiquement être inclus aux plans d’actions en vue de l’égalité. Le soutien financier des organisations qui luttent pour leurs droits devrait être augmenté.
CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS
1. Législation pour la lutte contre le racisme[2] et la discrimination raciale[3]
- Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme
1. L’ECRI regrette de devoir constater que l’Allemagne n’a toujours pas ratifié le Protocole n° 12. Les autorités ont informé l’ECRI qu’elles souhaitent observer les progrès accomplis en vue de sa ratification par les autres États membres du Conseil de l’Europe et l’interprétation de ses dispositions par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Elles sont d’avis que ce Protocole n’améliorerait pas le cadre légal ; elles craignent aussi que certaines différentiations du droit allemand fondées sur la nationalité, par exemple quant à certaines prestations sociales, ne soient pas conformes au Protocole n° 12.
2. L’ECRI attire l’attention des autorités sur les §§ 18 et 19 du rapport explicatif sur le Protocole. Ils énoncent que le droit de la plupart des États membres opère certaines distinctions fondées sur la nationalité. Les situations dans lesquelles de telles distinctions sont parfaitement acceptables sont suffisamment couvertes par la signification même de la notion de «discrimination» telle qu’elle est décrite au § 8 du rapport explicatif de la Recommandation de politique générale de l’ECRI (RPG) n° 7 sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale, puisque des distinctions pour lesquelles existe une justification objective et raisonnable ne constituent pas une discrimination.
3. La notion de discrimination fait l’objet d’une interprétation constante dans la jurisprudence de la CEDH. Celle-ci a précisé qu’elle n’aperçoit aucune raison de s’écarter, dans le contexte de l’article 1er du Protocole n° 12, de cette interprétation bien établie[4]. Comme toute discrimination pour les motifs couverts par le mandat de l’ECRI est interdite par l’article 3 de la Loi fondamentale (GG) et par la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR)[5], l’Allemagne ne devrait pas redouter le contrôle par la CEDH dans ce domaine. C’est pourquoi l’ECRI invite l’Allemagne à servir d’exemple sur le plan international en ratifiant le Protocole n° 12.
5. Puisque l’ECRI a déjà étudié à quatre reprises si la législation de l’Allemagne s’aligne à sa RPG n° 7, elle n’abordera, dans ce cinquième rapport, que les lacunes persistantes.
6. L’article 130 (1) du Code pénal allemand rend punissable l’incitation publique à la violence, à la haine ou à une mesure arbitraire ainsi que les injures et la diffamation publique. Cette disposition requiert que ces faits « soient susceptibles de troubler la paix publique ». L’ECRI a été informée que ce lien de causalité est difficile à prouver et que cette restriction entraîne une impunité considérable. De plus, elle n’est pas prévue au § 18 de la RPG n° 7 et que facultative selon l’article 1 de la Décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil de l’Union européenne relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie. Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations unies (CERD) considère que l’article 130 (1) du Code pénal ne s’aligne pas sur l’article 2 (1) d de la CIEDR. En outre, l’article 130 du Code pénal ne contient pas l’interdiction de toute incitation à la discrimination raciale (§ 18 de la RPG n° 7), mais uniquement l’incitation à une mesure arbitraire. Ce même article n’énonce pas les critères de la couleur et de la langue comme motifs de faits punissables.
7. L’ECRI déplore qu’en 2008 et 2012 deux tentatives du Bundesrat[6]aient échoué qui visaient à prévoir à l’article 46 du Code pénal que la motivation raciste constitue une circonstance aggravante (§ 21 de la RPG n° 7). L’ECRI constate que la notion de racisme n’est que peu présente dans la jurisprudence et la littérature de droit pénal, notamment les commentaires à l’article 46 du Code pénal. Dans ce contexte,
l’ECRI souligne qu’une étude réalisée sur 120 dossiers contenant des infractions à motivation raciste a démontré que seulement 16 des 79 jugements et ordonnances pénales mentionnaient cette motivation[7]. Ceci confirme la conviction de l’ECRI que tout code pénal doit prévoir expressément que la motivation raciste constitue une circonstance aggravante.
9. L’ECRI considère également que le Code pénal allemand ne s’aligne pas complètement sur les §§ 18c et h et 22 de sa RPG n° 7, car il n’érige pas expressément en infractions les menaces à motivation raciste[8], la discrimination raciale dans l’exercice d’une fonction publique ou d’une profession et ne prévoit pas que les personnes morales sont pénalement responsables des infractions à motivation raciste[9].
- Dispositions de droit civil et administratif
11. La Loi sur l’égalité de traitement (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz – AGG) ne contient pas expressément les critères de la langue[10] et de la nationalité[11] comme motifs de discrimination. L’ECRI considère qu’ils devraient être insérés à l’AGG (§§ 4 et 1a de la RPG n° 7).
12. Puisque les victimes de la discrimination peuvent subir des graves traumatismes, l’ECRI considère que le délai de deux mois prévu aux articles 15 (4) et 21 (5) AGG pour faire valoir leurs droits est trop court pour leur garantir une procédure judiciaire facilement accessible (§§ 10 et 12 de la RPG n° 7).
13. L’ECRI constate qu’il y a toujours peu d’actions en justice basées sur l’AGG. Pour assurer une meilleure lutte contre la discrimination raciale, l’Allemagne devrait étudier la possibilité d’octroyer aux organisations telles que les associations et les syndicats le droit de pouvoir intenter des actions civiles (§ 25 de la RPG n° 7)[12].
14. Dans le domaine du droit public, la discrimination est certes interdite par l’article 3 GG. Cependant, les victimes de la discrimination de la part d’une administration, par exemple d’un profilage racial, ne bénéficient pas des mêmes instruments juridiques que l’AGG prévoit pour le secteur privé[13]. C’est pourquoi le champ d’application de l’AGG devrait être élargi au secteur public (§§ 4-15 et 24 de la RPG n° 7)[14]. Le statut de l’Institut allemand pour les droits de l’homme (IADH) ne lui permet pas non plus d’assurer une telle assistance aux victimes[15].
15. Le 29 octobre 2012, le tribunal administratif supérieur de Coblence[16] a fait savoir qu’un contrôle d’identité par la police fédérale avait violé l’interdiction de la discrimination (l’article 3 (3) GG), car la police avait utilisé comme critère de sélection la couleur de peau. L’ECRI a été informée que ceci n’est pas un cas isolé. La police de la Fédération et celles des Länder ont le droit à procéder à des contrôles d’identité même en absence de tout soupçon[17], ce qui favorise des pratiques discriminatoires.
16. L’ECRI recommande aux autorités d’étendre le champ d’application de la Loi sur l’égalité du traitement au secteur public (§§ 4-15 et 24 de la Recommandation de politique générale n° 7). Elle leur recommande également de prévoir à l’AGG ou aux lois de police au niveau fédéral et au niveau des Länder une définition et l’interdiction expresse du profilage racial ainsi que l’introduction d’un standard de soupçon raisonnable pour l’application des activités de contrôle, de surveillance et d’investigation (§§ 1-4 de la Recommandation de politique générale n° 11 sur la lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans les activités de la police)[18].
17. L’ECRI considère que l’Allemagne doit utiliser et renforcer les moyens existants pour veiller à ce que les parties auxquelles les autorités attribuent des marchés, des prêts, des subventions ou d’autres avantages respectent et promeuvent une politique de non-discrimination (§ 9 de la RPG n° 7)[19]. L’article 97 (4) de la Loi contre les restrictions à la concurrence prévoit que les autorités peuvent exiger que les entreprises souhaitant obtenir des marchés publics respectent les lois. D’autres lois peuvent stipuler des conditions supplémentaires s’il existe un rapport direct avec l’objet du marché. L’ECRI encourage les autorités allemandes à prévoir dans la loi que peuvent être imposées comme conditions par exemple la signature de la Charte de la diversité ou l’utilisation de procédures de candidature anonymes[20].
18. L’ECRI préconise au § 16 de sa RPG n° 7 que la loi doit prévoie l’obligation de supprimer le financement public des organisations et notamment des partis politiques qui promeuvent le racisme. Selon le droit allemand, le financement public d’un parti politique ne prend fin que s’il a été interdit par la Cour constitutionnelle (article 18 (7) de la Loi sur les partis politiques). L’ECRI a été informée que la procédure d’interdiction d’un parti politique est extrêmement complexe. Aucune requête n’a abouti depuis 1956.
19. L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’introduire dans la loi une obligation de supprimer le financement public des organisations, y compris des partis politiques, qui prônent le racisme (§ 16 de sa Recommandation de politique générale n° 7)[21].
- Autorités indépendantes spécialisées (RPGs nos 2 et 7)
20. L’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination (ADS) a été fondée en 2006. D’autres fonctions que doivent assurer les organes spécialisés sont assumés par l’IADH qui a été créé en 2001[22]. La faiblesse des ressources financières et en personnel de l’ADS[23] a contribué à ce que plusieurs Länder optent pour la création de leurs propres agences spécialisées dans la lutte contre le racisme et la discrimination raciale. L’agence fédérale a profité du cadre législatif existant pour initier, de son côté, des réseaux pour la lutte contre la discrimination dans 9 des 16 Länder.
21. L’ECRI considère que devraient exister une ou plusieurs autorités spécialisées indépendantes qui puissent assister les victimes du racisme et de la discrimination raciale sur l’ensemble du territoire allemand[24]. Les réseaux pour la lutte contre la discrimination contiennent, de leur côté, d’énormes lacunes : dans des parties étendues de l’Allemagne, l’organisation la plus proche de soutien en cas de racisme ou de discrimination raciale se trouve à plus de 100 km[25].
22. L’ECRI recommande aux autorités allemandes de créer dans tous les Länder une autorité indépendante chargée de la lutte contre le racisme et la discrimination raciale ou de s’assurer que l’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination assume sur l’ensemble du territoire allemand toutes les fonctions et responsabilités prévues au principe 3 de la Recommandation de politique générale n° 2 sur les organes spécialisés.
23. Selon les articles 27 et 28 de l’AGG, l’ADS assiste, sur l’ensemble du territoire allemand, les personnes qui s’adressent à elle pour les protéger de la discrimination en faisant respecter leurs droits. Elle peut rechercher le règlement par la conciliation à l’amiable et demander, à cette fin, aux personnes concernées de prendre position. L’ECRI, se référant au principe 3f et g de sa RPG n° 2 et aux §§ 50 et suiv. de l’exposé des motifs relatif à sa RPG n° 7, considère que les pouvoirs d’investigation et d’assistance juridique aux victimes de l’ADS devraient être élargis.
24. En Allemagne, le discours de haine est prohibé par les articles 130 (1) (supra) et 185 (injures) du Code pénal ainsi que par le Code civil allemand[27] et l’AGG.
25. Pour mesurer l’étendue du discours de haine, les autorités citent les statistiques policières relatives aux infractions pénales à motivation politique[28]. Les réflexions de l’ADS concernant la création d’un outil statistique qui pourrait couvrir le discours de haine n’ont pas abouti[29]. En matière de droit civil, il n’existe également pas de statistiques pour mesurer l’ampleur du discours de haine[30].
26. Les statistiques relatives aux infractions pénales à motivation politique[31] présentent plusieurs points faibles. L’ECRI a été informée que seulement une petite partie des injures racistes et homo/transphobes y est enregistrée. Ainsi, pour 2012 elle ne contient que 186 cas de discours de haine motivés par l’orientation sexuelle pour tous les 16 Länder, alors que le parquet de Berlin a à lui seul enregistré 90 dossiers jusqu’au 16 octobre 2013. Selon une étude réalisée par une ONG en 2006 et 2007 auprès de 24 000 LGBT, 39.4 % d’entre eux avaient été insultés ou importunés au cours des 12 derniers mois, 14,4 % avaient subi des menaces et 13,6 % des harcèlements ou des pressions[32]. Le titre de la statistique officielle laisse supposer que doivent y être enregistrées uniquement les infractions à « motivation politique », alors que bon nombre d’infractions racistes et homo/transphobes ne sont pas basées sur une motivation politique. Même si la définition par la police allemande de la notion de « motivation politique » précise que la statistique doit comprendre tout discours de haine raciste et homo/transphobe, ce titre est susceptible d’induire les agents de police en erreur lors de l’enregistrement des infractions[33].
27. L’ECRI considère cependant que l’enregistrement complet de ces infractions est d’autant plus important qu’elles constituent souvent une étape sur le chemin de radicalisation progressive menant à l’utilisation de la violence. Il permettra également un débat permanent sur ces infractions. Les autorités ont également informé l’ECRI qu’il y a des différences géographiques en ce qui concerne la qualification d’une infraction en tant que raciste et qu’il y a une « sous-déclaration » importante en ce qui concerne les discours de haine motivés par l’orientation sexuelle[34]. Vu ces déficiences, l’ECRI recommande une réforme de fond de cette statistique au § 56du présent rapport.
- Groupes néonazis et d’extrême droite
28. La partie la plus visible du discours de haine émane de l’extrême droite et notamment du NPD (Parti national démocratique). Les rapports relatifs à la protection de la Constitution dénombrent 225 organisations et regroupements d’extrême droite (chiffre pour 2011) avec 22 150 membres (chiffre pour 2012). Le NPD est présent dans les Parlements des Länder de Sachsen et de Mecklenburg-Vorpommern, mais le nombre de
ses adhérents diminue[35]. Alors qu’à l’ouest le pourcentage de la population qui soutient des groupes d’extrême droite a baissé de 7,6 % en 2010 à 7,3 % en 2011, ce taux a considérablement augmenté à l’est de 10,5 % à 15,8 %[36].
29. L’ECRI se félicite que les autorités aient continué et intensifié leur action préventive en vue de sensibiliser les enfants et les jeunes aux dangers émanant de ces organisations et de les encourager à s’engager dans la lutte contre l’extrémisme de droite[37]. Ceci comprend également des actions au niveau local[38]. Quelques jours après la visite de l’ECRI, une nouvelle structure de financement du projet Exit a été mise sur pied, qui porte une assistance aux membres d’organisations néonazies et d’extrême droite souhaitant quitter ce milieu.
30. Dans le cadre de leur action répressive, les autorités compétentes de la Fédération et des Länder ont interdit plusieurs dizaines d’organisations néonazies depuis 1990. En ce qui concerne le NPD, une première procédure devant la Cour constitutionnelle en vue de faire interdire ce parti politique a échoué en 2003. Le Bundesrat considère que le NPD a des attitudes « antisémites, racistes et xénophobes » et qu’il est apparenté au nazisme. L’ECRI se réjouit de la décision du Bundesrat du 14 décembre 2012 de déposer une nouvelle requête formelle d’interdiction du parti[39].
31. L’extrême droite continue de développer sa stratégie de communication par le biais de la musique et d’Internet. Dans ce contexte, l’ECRI se félicite que l’Allemagne ait ratifié le Protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité qui est entré en vigueur le 1er octobre 2011. L’Agence fédérale pour le contrôle des médias nocifs aux jeunes a interdit, en 2012, la distribution aux mineurs de 104 produits (20 étaient offerts en ligne ; 79 étaient des CDs et cinq des publications écrites).
32. L’ECRI est satisfait du fait que le système judiciaire contribue également à la répression de ce discours de haine. En 2011, des personnes qui avaient incité à la haine sur les sites web Altamedia et Whitekinightseuropa ainsi que 18 opérateurs du web radio Radio Resistance ont été condamnés. Le parquet de Munich a ouvert une procédure judiciaire à l’encontre d’un des membres les plus actifs du site internet Politically Incorrect, Michael Stürzenberger[40]. En janvier 2013, un évêque catholique britannique a été condamné à payer une amende de 1 800 € pour négation de l’Holocauste lors d’une interview télévisée.
33. L’ECRI encourage fortement les autorités à poursuivre cette action préventive et répressive contre ces organisations et le discours de haine émanant d’eux.
34. L’ECRI a été informée qu’un racisme caché est présent dans de plus larges couches de la population[41]. Ainsi, selon une étude réalisée en 2012, la partie de la population approuvant des propos « xénophobes » atteint 25,1 %, des propos « antisémites » sont approuvés par 8,6 % de la population[42]. Lors d’une autre étude, 16 % des personnes interrogées ont affirmé que « les blancs étaient à juste titre les leaders dans le monde »[43] et 20 % tendent avoir des attitudes homophobes[44]. L’ECRI rappelle dans ce contexte que les termes de racisme et de discours de haine doivent être entendus dans un sens large, comprenant des phénomènes tels que la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance[45].
35. L’ECRI déplore que le discours de haine nourri par ce racisme se retrouve dans les débats publics sans qu’il soit toujours clairement reprouvé. Déjà dans son 4e rapport, elle avait jugé préoccupants certains discours à propos des musulmans tournant autour des questions de sécurité ou d’un « déficit d’intégration ». L’ECRI regrette que Thilo Sarrazin, ex-membre du directoire de la Banque fédérale allemande et homme politique appartenant au parti social-démocrate (SPD) ait tenu des propos semblables notamment dans son livre intitulé « L’Allemagne court à sa perte »[46].
36. L’ECRI est profondément préoccupé par le fait que plusieurs médias aient publié des extraits de ce livre, notamment Bild-Zeitung et Spiegel. En outre, ces propos racistes ont obtenu beaucoup de soutien lors du débat largement couvert par les médias qui a suivi leur publication, alors que leur proximité aux thèses de l’eugénisme utilisées par les nationaux-socialistes a été mise en évidence.
37. S’il est vrai que T. Sarrazin a été révoqué de ses fonctions à la Banque fédérale peu de temps après la publication du livre, la demande du bureau du SPD en vue de son exclusion du parti a été retirée le 23 avril 2011 suite à une déclaration de T. Sarrazin qu’il n’avait voulu discriminer ni les migrants ni aucun autre groupe. De surcroît, la plainte déposée par une association turque auprès du parquet de Berlin a été classée.
38. L’ECRI comprend que la société allemande veille de près au respect de la liberté d’expression. Mais elle attire l’attention sur la jurisprudence de la CEDH, selon laquelle la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains constituent le fondement d’une société démocratique et pluraliste. Il en résulte qu’en principe on peut juger nécessaire, dans les sociétés démocratiques, de sanctionner, voire de prévenir, toutes les formes d’expression qui propagent, encouragent, promeuvent ou justifient la haine fondée sur l’intolérance (y compris l’intolérance religieuse), si l’on veille à ce que les restrictions imposées soient proportionnées au but légitime poursuivi[47].
39. Vu la similitude des propos de T. Sarrazin avec ceux à la base de la décision Le Pen[48], l’ECRI considère que la réaction des autorités et du SPD n’est pas suffisante. Ce n’est pas par hasard que le CERD a décidé que l’absence d’une enquête effective suite aux déclarations de T. Sarrazin constituait une violation des articles 2 (1) d, 4 et 6 de la CIEDR[49].
40. Bien sûr, l’ECRI est consciente qu’on ne peut pas lutter contre tout discours de haine par la seule voie répressive. Par conséquent, d’autres mécanismes doivent être développés pour contrer les effets néfastes de tels discours. Ceci concerne par exemple le débat déclenché par une prise de position de l’association des villes allemandes autour l’accès des citoyens roumains et bulgares au droit de libre circulation le 1er janvier 2014 et l’augmentation de l’immigration depuis ces deux pays. L’ECRI considère que la reprise du terme d’une « migration de la pauvreté » par les mass-médias pour ses titres a inutilement contribué au renforcement de ressentiments xénophobes[50]. Le fait que bon nombre de ces migrants sont hautement qualifiés n’a été que peu mentionné. L’ECRI déplore également que ce débat et la couverture médiatique se soient tournés contre les Roms qui n’ont été mentionnés que passagèrement dans la prise de position.
41. L’ECRI considère que le caractère raciste car xénophobe de tels discours n’est toujours pas assez clairement désigné lors des débats publics. Comme l’ECRI l’a déjà constaté dans son 4e rapport, en Allemagne, la notion de racisme est trop étroitement liée à l’extrémisme de droite. Souvent, elle n’est utilisée que pour des propos contenant une composante « biologique »[51], alors qu’elle devrait également être utilisée pour désigner les attitudes xénophobes et intolérantes.
- Plan d’action contre le racisme
43. L’ECRI encourage les autorités de débattre et d’adopter, dans le cadre de la mise à jour du Plan d’action contre le racisme, des mesures pour encourager les hommes politiques, les partis politiques et les médias, tout en respectant leur indépendance et la liberté d’expression, à prendre fermement position contre des discours comme ceux cités ci-dessus. Les autorités devraient s’inspirer des standards établis par la Charte des partis politiques européens pour une société non raciste[52] et motiver les médias, sans empiéter sur leur indépendance, à établir des codes de conduite voire à amender les codes existants en vue d’y insérer des règles pour prévenir toute couverture raciste[53].
44. L’ECRI considère que l’engagement civique[54] contre le racisme est particulièrement important dans les Länder de l’est, où les organisations d’extrême droite sont fortement présentes. La révision du Plan d’action sera l’occasion de rassembler et assurer le financement des initiatives et projets de prévention du racisme comme à titre d’exemple « l’école sans racisme » ou Exit, un projet qui assiste des extrémistes de droite souhaitant sortir de ce milieu.
45. Concernant le discours de haine orienté vers les Sinti et Roms, l’ECRI considère que les autorités devraient défendre ces groupes à tous les niveaux[55]. Des mesures pour lutter contre l’intolérance orientée vers les LGBT devraient également être incluses dans les plans d’action[56].
3. Violence raciste et homo/transphobe
46. La statistique relative aux infractions pénales à motivation politique dénombre 528 cas de violence motivés par la haine pour 2011 et 524 pour 2012. Ce dernier chiffre est en hausse de 12,2 % par rapport aux 467 cas enregistrés en 2010[57]. L’ampleur de la violence motivée par la haine est mise en évidence par le nombre de personnes tuées par des auteurs issus de la droite : la statistique officielle dénombrait au moment de la visite de contact 63 homicides commis entre 1990 et 2011. Pour la période de 1990 à 2008, 141 autres tentatives d’homicides ont été enregistrées lors desquelles 112 victimes ont été blessées physiquement[58].
47. Ces chiffres sont fortement contestés. Une coalition d’ONG publie ses propres statistiques. Rien que pour les cinq Länder de l’est de l’Allemagne et Berlin, elle dénombre 706 cas de violence pour 2011 et 704 cas pour 2010[59]. Un fichier créé par la Fondation Amadeu Antonio sur les personnes tuées par des extrémistes de droite dénombre 182 homicides entre 1990 et 2011[60]. Deux journalistes ayant réétudié cette liste comptent 152 morts entre 1990 et 2013[61], dont 62 tués pour des motifs racistes et deux pour des motifs homophobes.
48. Selon les autorités, le nombre d’extrémistes de droite prêts ou favorables à l’utilisation de la violence était de 9 800 en 2011[62]. 250 extrémistes de droite sont recherchés avec un mandat d’arrêt, dont 46 pour des infractions liées à l’extrémisme politique.
49. Le niveau de violence envers les LGBT est également élevé[63]. Alors que les autorités ont seulement enregistré 38 infractions impliquant la violence physique en 2011 et 42 autres en 2012, des ONG ont rapporté un nombre beaucoup plus important comprenant trois meurtres et plusieurs dizaines d’assauts pour 2011[64]. Selon un sondage réalisé par une ONG en 2006 et 2007[65], 15,6 % des 24 000 participants ont été victimes de coups et blessures au cours des derniers douze mois. Dans 5,6 % des incidents, une arme a été impliquée. Le taux de sous-déclaration est particulièrement élevé : la police de Berlin cite le chiffre de 50 % pour les coups et blessures et de 90 % pour les injures[66]. Selon un deuxième sondage réalisé par la même ONG, seulement 57,5 % des lésions corporelles graves ont été signalées à la police. L’ECRI est préoccupée par le fait que les adolescents LGBT sont particulièrement affectés par cette violence. Ces sondages démontrent également un manque de confiance des LGBT en la police.
50. Toute l’Europe a été bouleversée en découvrant l’existence du NSU (Mouvement clandestin national-socialiste) en novembre 2011 et la série d’assassinats racistes commis par ses membres. Parmi les victimes figurent huit immigrés turcs et un immigré grec. On impute au NSU également l’assassinat d’une policière, plusieurs attentats à la bombe, dont deux à Cologne en 2001 et 2004 à proximité de commerces turcs causant plus de 20 blessés, et plusieurs holdup.
51. Les autorités en charge de l’enquête sur ces crimes ont été fortement blâmées pour avoir largement sous-estimé l’ampleur de la violence émanant des extrémistes de droite et de ne pas avoir sérieusement pris en compte l’hypothèse d’une motivation raciste suite à cette série de meurtres. Au cours des instructions, les familles des victimes, mais aussi les Sinti et Roms avaient fortement souffert d’avoir été injustement soupçonnées d’avoir été responsable des assassinats. Après le démantèlement du groupe, des dossiers potentiellement compromettants ont été détruits par les services de protection de la Constitution. La Cour constitutionnelle a dû se prononcer pour que la Cour d’appel réserve des places dans la salle d’audience pour la presse turque et grecque, ce qui a encore retardé le début du procès.
52. Ces évènements ont mené au départ de chefs de plusieurs services de protection de la Constitution. Le Bundestag et les Parlements de plusieurs Länder[67] ont créé des commissions chargées de l’enquête sur les déficiences des autorités impliquées dans les instructions. L’ECRI se félicite que l’Allemagne ait désigné une chargée pour les victimes.
53. Le Ministère de l’intérieur a mis en place deux nouvelles structures. Le Centre de défense contre la violence d’extrême droite (Gemeinsames Abwehrzentrum Rechtsextremismus) a été fondé en décembre 2011 avec pour but d’évaluer la menace venant de l’extrémisme de droite, de faciliter des mesures telles que les arrestations et surtout l’échange d’informations. Une base de données destinée à une lutte plus efficace contre la violence émanant de l’extrême droite (Rechtsextremismusdatei) a été créée en Septembre 2012. 36 services de police et de protection des Constitutions de la Fédération et des Länder y mettent en commun leurs informations relatives à l’extrémisme de droite. Les autorités ont également décidé de réétudier les homicides comptés dans les statistiques de la société civile et qui pourraient être motivés par le racisme. L’ECRI se félicite que le Land de Brandenburg ait confié cette tâche à un service extérieur, un institut de l’université de Potsdam.
54. L’ECRI considère que l’actuelle statistique ne permet pas de dresser un état des lieux en ce qui concerne l’étendu du racisme et de la homo/transphobie[68]. Les énormes disparités entre les statistiques officielles et celles de la société civile devraient amener les autorités policières et judiciaires tout d’abord à mettre en question leurs statistiques en matière de racisme. Elles devraient également se poser la question de l’accessibilité suffisante du système judiciaire pour les victimes du racisme et de l’homo/transphobie.
55. Lorsque la justice examine la modification des directives pour les procédures pénales en y prévoyant l’obligation d’enquêter sur la présence d’une motivation « raciste, xénophobe ou une autre motivation abjecte », il serait conséquent de créer au sein de la police et au sein de la justice une statistique distincte pour les infractions à motivation « raciste, xéno-, homo- et transphobe ».
56. L’ECRI recommande aux autorités allemandes de réformer leur système d’enregistrement et de suivi des incidents « racistes, xéno-, homo- et transphobes » de telle manière que tout cas contenant une telle motivation y soit enregistré (§ 12 de la Recommandation de politique générale n° 11)[69].
57. Dans ce contexte, l’ECRI est fortement préoccupé par le fait que certains services de police continuent, même après les défaillances relevées lors des enquêtes sur les crimes commis par le NSU, de trop rapidement exclure l’hypothèse d’une motivation raciste. Ainsi, encore en 2013, des autorités turcs ont dû rappeler aux services de police à plusieurs reprises que cette hypothèse devait être sérieusement prise en compte après des incendies ayant causé des morts dans des maisons habitées par des personnes d’origine turque.
58. L’ECRI a également été informée que certains policiers rechignent à l’enregistrement de plaintes pour des infractions à motivation raciste ou homo/transphobe. Outre les injures, ceci concerne les dégradations de biens. Certains policiers craignent les formalités liées à cet enregistrement. D’autres informations indiquent que des idées racistes et des sympathies avec les organisations d’extrême droite sont largement présentes au sein de la police[70].
59. Le Procureur général de Saxe-Anhalt a constaté un manque de sensibilisation et de connaissance des outils existants parmi les autorités compétentes pour la poursuite des infractions « racistes et discriminatoires »[71]. Un autre expert cite le cas d’un procureur qui a considéré que la poursuite pénale d’un agresseur ne relevait pas de l’intérêt public alors qu’il avait insulté sa victime comme « cul-fucker », « pédale de merde », « honte pour l’Allemagne » et l’a invitée à « se rendre à Auschwitz pour se faire gazer ». Le parquet devrait cependant, comme il est prévu dans le projet de modification des directives pour la poursuite pénale, systématiquement retenir l’existence d’un intérêt public à la poursuite pénale lors de la présence d’une motivation raciste ou homo/transphobe. Car les crimes haineux ne concernent pas que la victime, mais ils sèment la peur parmi tout le groupe concerné.
60. L’étude citée ci-dessus au § 7démontre que l’enregistrement en tant qu’infraction haineuse est cependant décisif pour que la motivation raciste soit prise en compte lors de la détermination de la peine. En réalité, il appartiendrait souvent à l’avocat de la victime de démontrer la motivation raciste de l’auteur. Ces résultats confirment la conviction de ECRI de l’importance de ce que la police entreprenne les efforts nécessaires à ce que toutes les infractions à motivation raciste ou homo/transphobe soient reconnues et enregistrées en tant que telles et que cet enregistrement soit suivi d’une enquête efficace[72]. Elle devrait également veiller à ce que les éventuelles modifications des directives en vue de l’obligation d’enquêter sur la présence d’une motivation « raciste, xénophobe ou une autre motivation abjecte » soient systématiquement respectées.
61. L’ECRI considère que le meilleur moyen pour réaliser ces objectifs sera de créer, dans tous les Länder, des points de contact spécialisés dans l’enregistrement et l’enquête des plaintes provenant de personnes issues de la migration, d’une minorité ethnique, religieuse et linguistique historiquement présente en Allemagne, des LGBT (groupes vulnérables), d’un particulier ou d’une association qui lutte pour leurs droits. Ces services devraient être créés notamment dans les villes avec une forte présence de ces groupes. L’efficacité de cette mesure pourra encore être augmentée par le recrutement d’un bon nombre d’agents issus eux-mêmes des groupes vulnérables pour ces points de contact[73]. Ces derniers devraient également établir un dialogue régulier avec les groupes en question et s’inspirer des §§ 15-20 de la Recommandation de politique générale n° 11 de l’ECRI[74].
62. L’ECRI invite les autorités à s’inspirer des expériences positives faites avec des tels points de contact pour les LGBT[75]. Leur création au sein de la police et du parquet de Berlin a mené à une hausse considérable de plaintes. Cette concentration permettra également aux services spécialisés de parfaire leur expérience dans la lutte contre le racisme et l’intolérance et d’assurer l’enregistrement correct des données statistiques.
64. La politique d’intégration relève de la compétence de la Fédération et des Länder. La nationalité, la liberté de circulation et d’établissement, l’immigration et l’émigration ainsi que l’extradition font partie de la compétence législative de la Fédération, tandis que les Länder ont des compétences exclusives dans les domaines de l’éducation, la police, la justice, la santé et le logement. Les Länder exécutent, en principe, également les lois fédérales et dirigent donc la plupart des administrations. Certains Länder ont créé des Ministères pour l’intégration et élaboré des plans d’actions ou des stratégies dans ce domaine. Berlin et Nordrhein-Westphalen ont adopté des lois pour la participation et l’intégration.
65. Après la présentation d’un premier Plan national d’intégration en 2007[76], le Gouvernement fédéral a adopté un nouveau Plan national d’action en matière d’intégration (Plan pour l’intégration) en janvier 2012. Les Länder, les autorités locales et des représentants de la société civile ont participé à cette mise à jour par le biais de 11 forums. Sur 471 pages, le plan couvre 11 domaines et comprend une multitude d’objectifs stratégiques, d’objectifs opérationnels et de mesures concrètes[77]. Les mesures sont assorties de la désignation de responsables pour leur réalisation ainsi que d’un calendrier et d’indicateurs de contrôle.
66. Ce plan vise les personnes issues de la migration[78]. Les minorités historiquement présentes ne sont mentionnées qu’accessoirement. Les questions qui touchent à ces minorités relèvent de la compétence du Délégué pour les rapatriés et les minorités nationales. Cependant, il n’existe aucune stratégie comparable au Plan pour l’intégration pour ces minorités, alors que notamment les Sinti et les Roms souffrent toujours d’une forte discrimination. Dans le cadre de l’évaluation des stratégies pour l’intégration des Roms par l’UE, l’Allemagne a été fortement critiquée par des organisations de Sinti et de Roms de ne pas avoir présenté de stratégie et de mesures pour l’intégration et de la minorité nationale et des migrants roms. C’est pourquoi l’Allemagne a présenté, dans son rapport de progrès pour 2012, les mesures en voie d’élaboration et de réalisation pour une meilleure intégration de cette minorité.
- Lutte contre le racisme et l’intolérance
68. L’ECRI déplore que le Plan pour l’intégration ne comprenne pas de chapitre sur la lutte contre le racisme et l’intolérance. Elle considère, tout comme l’OSCE, que cette lutte constitue un domaine clé pour une politique d’intégration réussie[79], car l’intégration sociale des groupes vulnérables[80] souffre de la discrimination : la discrimination porte atteinte à l’estime de soi et ensuite aux capacités cognitives, elle peut provoquer un enfermement des groupes vulnérables, elle provoque une montée de la violence, elle nuit à l’intégration au marché de travail et elle peut avoir des conséquences négatives sur la santé physique et psychique[81].
69. Comme indiqué au § 42, l’Allemagne dispose d’un Plan d’action contre le racisme. Mais il date de 2008, n’est pas bien connu et il n’a pas été révisé avec l’approche participative du Plan pour l’intégration. Les autorités ont informé l’ECRI que certaines mesures ont été évaluées et adaptées. Cependant, ni des mesures concrètes, ni des responsables pour leur réalisation, ni un calendrier, ni des indicateurs de contrôle n’ont été insérés au plan[82]. En outre, il ne bénéficie pas du même soutien que le Plan pour l’intégration, qui est placé sous la responsabilité de la Chancellerie fédérale, qui fait l’objet de beaucoup de publicité ainsi que d’une évaluation régulière et qui attire des financements importants.
70. L’ECRI recommande aux autorités allemandes de mettre à jour leur Plan national d’action contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance y afférente et de l’intégrer au Plan national d’action en matière d’intégration afin qu’il reçoive le même soutien que ce dernier.
- Cours d’intégration et accès à la nationalité
71. L’ECRI souligne, tout comme l’OSCE, l’importance d’une politique de nationalité inclusive et non-discriminatoire pour l’intégration[83]. Le chiffre des naturalisations, qui avait diminué entre 2006 et 2008, a augmenté à nouveau depuis 2009 pour atteindre 106 897 en 2011. Plus de la moitié des 16 millions personnes issues de la migration détiennent la nationalité allemande. En 2011, 50,4 % des personnes naturalisées ont pu garder leur ancienne nationalité.
72. L’ECRI a recommandé à l’Allemagne dans son 4e rapport de tout mettre en œuvre pour que l’obligation pour certains groupes d’immigrants d’assister à des cours de langue et d’orientation ainsi que des tests de langue, d’intégration et au test de naturalisation n’ait pas un effet négatif du point de vue de l’intégration[84]. Depuis fin 2007, la participation au test de langue à la fin des cours de langue est également obligatoire. Depuis 2009, ces tests sont effectués dans le Cadre européen commun de référence pour les langues. En 2012, 55,9 % des 93 010 participants ont réussi le test au niveau B2, 35,4 % au niveau A2. 92,8% des participants ont réussi au test d’orientation entre 2009 et 2012[85]. Le taux de réussite au test de naturalisation dépassait également les 90 %.
73. L’Allemagne a maintenu son système d’obligations, de récompenses et de sanctions quant à la participation aux cours et aux tests de langue et d’orientation. La violation des obligations peut notamment entrainer une procédure d’exécution par voie administrative et des sanctions lors de la prolongation des titres de séjour temporaire. Quand la personne en question bénéficie des prestations de base en faveur des demandeurs d’emploi, la non-participation à ces cours et tests peut également constituer une violation de ses obligations et entrainer une réduction des paiements[86].
74. L’ECRI considère que le processus d’intégration doit être aménagé dans une approche à double sens mettant l’accent sur la recherche d’une reconnaissance mutuelle entre la population majoritaire et les groupes minoritaires[87]. C’est pourquoi l’ECRI préconise de motiver les membres de ces groupes à participer aux mesures destinées à faciliter leur intégration en prévoyant des incitations et les récompenses. Elle se félicite par exemple de la réduction de la durée de séjour requise pour la naturalisation, prévue à l’article 10 (3) de la Loi sur la nationalité, si le demandeur a participé aux cours d’intégration et s’il a obtenu des bons résultats aux tests de langue. En revanche, l’imposition de sanctions n’est que difficilement conciliable avec cette approche et peut gravement porter atteinte à la motivation des personnes concernées. C’est pourquoi l’ECRI préconise de n’avoir recours à des sanctions qu’en dernier ressort.
- Evaluation de la mise en œuvre des politiques d’intégration
76. L’ECRI se félicite que l’Allemagne ait publié, entre 2009 et 2012, plusieurs rapports détaillés et de haute qualité dont le dernier comprend 64 indicateurs clés concernant les politiques d’intégration. Ces rapports démontrent que des progrès importants ont été faits en matière d’intégration. Ceci concerne notamment l’augmentation du nombre des personnes ayant un statut de résident à long terme, la progression supérieure à la moyenne du taux d’inscription d’enfants issus de la migration aux établissements préscolaires (crèches et jardins d’enfants) entre 2008 et 2010 et l’augmentation du taux de
jeunes issus de la migration ayant trouvé une place de formation professionnelle[88]. Ces indicateurs démontrent en même temps que les personnes issues de la migration restent toujours largement défavorisées par rapport au reste de la population. Ceci concerne notamment les secteurs clé de l’éducation (§§ 77-89et 92-93) et de l’emploi (§§ 94-97). L’origine sociale plus modeste des immigrés ne peut expliquer qu’une partie de ces différences.
77. Alors que le taux d’inscription des enfants issus de la migration aux établissements préscolaires augmente (comme déjà évoqué), il reste largement inférieure à la moyenne tout comme leur taux d’inscription au Gymnasium, la meilleure des trois filières d’enseignement supérieur. Le niveau d’éducation des parents et la réussite scolaire des enfants sont toujours étroitement liés[89], ce qui affecte encore les enfants issus de la migration. Ces derniers sont surreprésentés parmi les élèves qui doivent redoubler une classe[90]. Des cas de discrimination à l’égard d’immigrés d’origine africaine et de filles musulmanes portant le voile ont été enregistrés[91]. 70 % des Allemands considèrent que les thèmes de la tolérance, de la diversité et du respect pour les personnes issues de la migration devraient avoir plus de place dans les écoles[92].
78. Le nombre d’enfants n’apprenant l’allemand que lors de leur intégration à l’éducation préscolaire a augmenté, entre 2007 et 2010, de 13% pour arriver à 401 723. Malgré les mesures qui ont déjà été mises en place (avec un certain succès) pour motiver les familles issues de la migration à faire bénéficier leurs enfants d’un âge plus précoce de l’enseignement préscolaire[93], seulement 12,2 % des enfants âgés d’un et de deux ans sont inscrits dans une crèche (par rapport à 27,7 % des autres enfants), 85,7 % des enfants entre trois et six ans dans un jardin d’enfant (contre 94,9 %). Par surcroît, ils sont, suite à une ségrégation de fait, souvent placés dans des structures avec un nombre élevé d’enfants ne parlant pas l’allemand à la maison. Cette sous-représentation concerne surtout les enfants dont les parents ont immigré depuis l’extérieur de l’UE.
79. Le Plan pour l’intégration analyse les raisons de cette sous-représentation et comprend l’objectif d’éliminer les barrières limitant l’accès à l’éducation préscolaire et l’augmentation des demandes d’inscription. Cet objectif n’est pas chiffré. Le plan prévoit que les gestionnaires des crèches et jardins d’enfants ainsi que les communes entreprennent des actions en vue de l’élimination de ces barrières. Il ne comprend cependant que deux actions plutôt vagues dans ce sens : d’œuvrer pour la gratuité et de créer un accès facile aux crèches et jardins d’enfant[94]. La contribution des Länder n’énonce également pas d’action claire et acceptée par tous les 16 Länder pour la mise en œuvre de cet objectif.
80. L’ECRI est conscient du fait que la structure fédérale de l’Allemagne pose des obstacles à la mise en place d’une stratégie cohérente d’intégration. Mais elle considère que la Fédération et les Länder devraient entreprendre des efforts supplémentaires pour se mettre d’accord sur les indicateurs et valeurs cibles pour les objectifs stratégiques et opérationnels dans les domaines comme l’éducation qui touchent aux compétences des Länder. Un tel objectif chiffré pour tous les Länder serait par exemple d’arriver dans les cinq ans à venir à un alignement du taux de participation des enfants issus de la migration à l’éducation préscolaire à celui de la population majoritaire.
82. L’ECRI souligne l’importance majeure d’une promotion précoce et continue des compétences linguistiques[95], mais aussi des compétences personnelles et sociales des enfants issus de la migration pour une réussite durable de leur intégration. C’est pourquoi l’ECRI se félicite que tous les enfants âgés d’au moins un an ont, à partir du 1er août 2013, un droit à une place dans un accueil de jour pour enfants. L’ECRI encourage les autorités à augmenter leurs efforts pour convaincre les parents issus de la migration de faire usage de ce droit.
83. Suite à l’évaluation des compétences linguistiques des enfants entre 4 et 6 ans, 39 % des enfants ne parlant pas l’allemand à la maison ont reçu la recommandation de participer à des mesures de soutien linguistique avant d’intégrer l’école primaire. Ceci indique d’un côté que les mesures et le niveau de formation linguistique intégrés dans le quotidien des établissements préscolaires ne suffissent pas encore pour garantir à tous les enfants un bon apprentissage de l’allemand. Les établissements préscolaires, qui sont traditionnellement plutôt considérés comme des institutions de garde[96], devront évoluer vers des institutions d’enseignement. De l’autre côté, ces résultats confirment la nécessité de largement augmenter le taux d’enfants issus de la migration scolarisés en bas âge. Les experts ont également constaté un manque de ressources financières dans ce domaine.
84. Les chiffres référées au § 83illustrent également que les éducateurs et les instituteurs se voient confrontés à des exigences croissantes quant à l’éducation préscolaire : dans des groupes avec un fort nombre d’enfants issus de la migration, ils doivent assurer un enseignement de l’allemand comme deuxième langue. Cet enseignement doit, de préférence, être intégré dans les activités quotidiennes. Les éducateurs et instituteurs doivent assurer un niveau suffisamment élevé d’apprentissage de la langue pour que soit assuré le succès scolaire ultérieur des enfants issus de la migration. Le Plan pour l’intégration contient donc l’objectif d’améliorer l’enseignement linguistique.
85. De l’autre côté, le niveau de formation des éducateurs et des instituteurs semble insuffisant pour relever ce défi : seulement 67 % à l’ouest et 78 % à l’est de l’Allemagne ont une formation pédagogique, que 3 % une formation universitaire. C’est pourquoi l’ECRI encourage les autorités à adapter le système de formation et de rémunération de ces employés à cette évolution qui, dans d’autres pays, a abouti à ce qu’ils aient la même formation que les instituteurs des écoles primaires. Il faudra notamment augmenter la valorisation d’un nombre considérable de postes existants pour pouvoir recruter ou former des instituteurs capables de dispenser un enseignement de langue de bonne qualité et adapté aux besoins particuliers des enfants concernés. En outre, il faudra créer les postes supplémentaires pour pouvoir augmenter le taux d’inscription des enfants issus de la migration[97]. L’ECRI encourage le gouvernement fédéral à investir dans ce domaine une partie considérable des fonds supplémentaires prévus pour le secteur de l’éducation[98].
87. Le clivage persistant entre les enfants issus de la migration et les autres enfants redevient visible lors du passage à l’enseignement secondaire. Les deux filières inférieures (la Hauptschule et la Realschule[99]) restent deux fois plus fréquentées par des enfants issus de la migration que le Gymnasium, la troisième filière, qui continue d’être l’école pour les élites de la population majoritaire[100]. C’est pourquoi l’ECRI encourage les autorités à prévoir pour les enfants issus de la migration, tout au long de l’enseignement primaire et secondaire, le soutien linguistique et pédagogique nécessaire pour une réussite scolaire durable. L’ECRI se félicite du fait que les autorités aient prévu au Plan pour l’intégration l’objectif de renforcer le soutien individuel et de favoriser encore les écoles à temps complet qui peuvent plus facilement intégrer ce soutien dans leur emploi du temps. En effet, les écoles elles-mêmes doivent se munir de tous les instruments nécessaires pour procurer ce soutien, car bon nombre de familles issues de la migration ne sont pas en mesure de fournir cette aide à leurs enfants.
88. Les étudiants issus de la migration continuent de rencontrer des problèmes multiples et manquent également de soutien : ils sont souvent issus de familles peu éduquées, ils estiment avoir des problèmes linguistiques et de manquer de certaines compétences clés comme celle d’organiser leurs études d’une manière autonome. Ils se sentent peu intégrés dans la vie universitaire et ils font face à d’importants problèmes financiers. Ils réussissent moins bien que les étudiants allemands et leur taux de décrochage universitaire est deux fois plus élevé. C’est pourquoi l’ECRI considère que ces étudiants ont également besoin d’un accompagnement intense pendant leurs études[101].
89. L’ECRI recommande aux autorités de préciser et chiffrer au Plan national d’action en matière d’intégration l’objectif de procurer aux enfants issus de la migration tout le long de leur parcours de formation scolaire et universitaire le soutien individuel nécessaire pour leur réussite. Il faudrait que les actions que les Länder devront entreprendre pour réaliser cet objectif soient précisées.
II. Thèmes spécifiques à l’Allemagne
1. Recommandations de suivi intermédiaire du 4e cycle
90. La première recommandation de suivi intermédiaire que l’ECRI avait adressée à l’Allemagne dans son 4e rapport était de mieux faire connaître le cadre juridique en vigueur contre la discrimination raciale. Dans ses conclusions[102], l’ECRI a considéré que la réponse de l’Allemagne à cette recommandation était positive, quoiqu’incomplète. Elle a exprimé sa préoccupation quant à la réduction du budget déjà faible de l’ADS. L’ECRI considère que l’ADS a fait une excellente utilisation de son faible budget qui sera de 2,99 millions d’Euros en 2013. Ceci concerne par exemple le marketing de son projet sur l’utilisation de procédures de recrutement anonymes[103]. Sa couverture médiatique exceptionnelle a motivé un nombre considérable d’autres organisations surtout dans le secteur public à mettre ces procédures à l’épreuve. L’ADS a informé l’ECRI que son taux de notoriété a augmenté de 25,2 % en 2010 à 47 % au mois de décembre 2011[104].
91. Il est cependant évident qu’avec seulement 26 postes l’ADS n’est pas en mesure d’être présente dans tout le territoire allemand et d’assurer toutes ses tâches. L’ECRI rappelle que l’ADS devrait, en tant qu’organe spécialisé dans la lutte contre le racisme et l’intolérance, sensibiliser notamment le grand public aux questions de discrimination, produire et publier des informations et fournir une aide et une assistance aux victimes sur tout le territoire de l’Allemagne (Principes 3d-g, k et 5 (1) de sa RPG n° 2)[105]. C’est pourquoi l’ECRI renvoie à la recommandation faite au § 22du présent rapport. Elle considère que les ressources destinées à la lutte contre le racisme et la discrimination raciale devraient être multipliées. Pour se faire une idée des ressources nécessaires, l’ECRI se réfère à l’exemple positif du Land Berlin qui a, pour 3,5 millions d’habitants, doté son ADS de 10 postes et d’un important budget pour la réalisation de projets.
92. La deuxième recommandation de suivi intermédiaire était de dispenser une formation ciblée aux enseignants afin d’assurer leur capacité d’évaluer de façon objective les aptitudes des élèves se préparant à entrer dans le secondaire. L’ECRI a estimé que cette recommandation n’était que partiellement réalisée. Elle se félicite d’apprendre qu’aujourd’hui l’avis de l’école lors du passage à l’enseignement secondaire n’est plus contraignant que dans six des 16 Länder. Cependant, en 2011, les professeurs recommandaient toujours trois fois plus souvent la poursuite des études au Gymnasium, si l’enfant était issu d’un milieu social élevé[106]. Ceci désavantage encore les enfants issus de la migration[107]. L’ECRI considère que les autorités devraient continuer à lutter contre cette connexité inappropriée. Les familles concernées prennent ces avis sérieusement en compte, même s’ils ne sont plus contraignants. C’est pourquoi l’ECRI est préoccupée par le fait que le Plan pour l’intégration ne contienne ni un objectif ni des actions dans ce domaine.
93. L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’insérer au Plan national d’action en matière d’intégration l’objectif, assorti de mesures, de lutter contre la pratique que des enfants issus d’un milieu social élevé obtiennent trois fois plus souvent un avis favorable à la poursuite de leur parcours scolaire au Gymnasium.
94. La troisième recommandation de suivi intermédiaire était de lancer une campagne axée sur les aspects positifs de la diversité et visant à modifier l’attitude des employeurs à l’égard des personnes issues de la migration. L’ECRI considérait que des efforts supplémentaires étaient nécessaires. Elle constate que le taux de chômage des étrangers reste deux fois plus élevé que celui des Allemands. Malgré la chute du taux global pendant ces dernières années, ce clivage s’est agrandi : alors que le taux de chômage des étrangers était 2,15 fois plus élevé en 2005, ce coefficient était de 2,35 en 2011[108]. Une étude démontre qu’une candidature sous un nom turc diminue les chances d’embauche de 14 %, dans les PME même de 24 %. Les Sinti et les Roms et les personnes d’origine africaine sont également vivement affectés par cette discrimination[109].
95. Vu ce constat, l’ECRI se félicite du projet pilote de l’ADS sur l’utilisation de procédures de recrutement anonymes : 8 550 candidatures ne contenant ni nom, sexe, âge, état civil ni une photo d’identité ont été examinées par les huit entreprises et autorités publiques qui ont participé au projet. L’évaluation par les responsables du personnel montre que des candidats adéquats ont été identifiés sans difficulté. Du côté des candidats, 41 % estiment que leurs chances d’être convoqués à un entretien d’embauche étaient plus élevés que dans les systèmes conventionnels. En effet, les candidats issus de la migration avaient les mêmes chances d’être invités à la deuxième étape des procédures que les autres candidats[110]. L’ECRI encourage les autorités allemandes de promouvoir l’utilisation de procédures anonymes de recrutement[111].
96. L’ECRI se réjouit également que le nombre d’employeurs ayant signé la Charte de la diversité continue d’augmenter[112], même s’il reste à constater que la grande majorité des employeurs ne l’a pas encore fait.
97. L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’augmenter le budget de l’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination pour lui permettre d’élargir son action en vue de la promotion de la diversité sur le lieu de travail. Elle leur recommande également de motiver ceux qui participent aux procédures d’attribution de marchés, des prêts, des subventions ou d’autres avantages à utiliser des procédures de recrutement anonyme et à signer et respecter la Charte de la diversité (Recommandations de politique générale nos 7 et 14).
2. Politiques pour combattre la discrimination et l’intolérance envers les personnes LGBT[113]
98. Lors du dernier micro-recensement en 2011, 67 000 foyers composés de couples homosexuels se sont déclarés en Allemagne[114]. 27 000 couples homosexuels s’étaient fait enregistrer conformément à la Loi sur le partenariat enregistré. Selon les statistiques officielles, 7 000 enfants vivaient avec des parents de même sexe[115]. Le nombre des personnes transgenres est difficile à déterminer. Entre 1995 et 2010, les tribunaux d’instance ont traité 11 514 dossiers de demandes de personnes souhaitant modifier leur prénom ou le genre enregistré[116].
99. L’article 3 GG, qui garantit l’égalité de tous les hommes et qui interdit expressément la discrimination pour dix motifs, ne mentionne ni l’orientation sexuelle ni l’identité de genre. En 1994, il n’y a pas eu la majorité de deux tiers nécessaire pour inclure ces motifs, mais seulement pour celui du handicap. Une autre initiative visant à relever le niveau de protection des LGBT a échoué au Bundesrat en 2009. Les Constitutions de plusieurs Länder contiennent l’interdiction de la discrimination pour le motif de l’identité
sexuelle[117]. La Loi sur le partenariat enregistré est entrée en vigueur en 2001. Elle s’applique uniquement aux couples composés de personnes de même sexe et leur permet de fonder une communauté de vie. Les conséquences juridiques sont pour la plupart similaires à celles du mariage[118]. La plupart des Länder ont accordé aux partenaires enregistrés, dans tous les domaines relevant de leur compétence, les mêmes droits qu’aux couples mariés[119].
100. La Cour constitutionnelle a décidé à plusieurs reprises que la discrimination entre les personnes mariées et les personnes vivant en partenariat enregistré constitue une violation de l’article 3 (1) GG. D’une manière générale, elle a statué qu’on ne pouvait pas déduire de la protection particulière accordée par l’article 6 GG au mariage que le partenariat enregistré devait nécessairement être doté de moins de droits. Au contraire, il fallait à chaque fois une raison suffisamment grave pour justifier des différences[120].
101. En dépit de cette jurisprudence il existe toujours d’importantes différences entre les droits des partenaires enregistrés et des couples mariés[121]. Une liste dressée par le gouvernement énonce des normes moins favorables aux partenaires enregistrés relatives à certaines allocations familiales et autres avantages financiers, au droit de séjour[122] et à la nationalité, à certains droits envers la sécurité sociale, à la succession concernant les fermes agricoles et aux règles de succession dans certaines professions[123].
102. L’ECRI se félicite des progrès importants en ce qui concerne la situation légale des personnes homo- et bisexuelles et du rôle important joué par la Cour constitutionnelle dans ce contexte. Elle se réjouit également des résultats d’un sondage réalisé suite au dernier arrêt de la Cour constitutionnelle : 74 % des Allemands sont favorables à l’assimilation totale du statut du partenariat à celui du couple marié[124]. L’ECRI considère cependant que les autorités devraient revérifier s’il existe une justification objective et raisonnable pour tous ces textes législatifs et d’abroger les différenciations non justifiées[125].
103. La loi sur les transsexuels est entrée en vigueur en 1980. La Cour constitutionnelle a décidé en 2008 et 2011 que plusieurs conditions prévues à la loi pour la reconnaissance juridique d’un changement de genre étaient contraires à la Loi fondamentale[126] : ceci concerne les restrictions que le demandeur ne pouvait pas être marié, qu’il devait avoir subi une intervention chirurgicale et qu’il devait être stérile[127]. Puisque les articles 5 et 10 (2) de la Loi sur les transsexuels interdisent la divulgation de l’ancienne identité sexuelle suite au changement du prénom et suite à la reconnaissance juridique du changement du genre, les instances judiciaires ont également reconnu le droit des personnes transgenres à la modification du genre dans les documents importants comme des diplômes et des certificats de travail[128]. Ce droit est cependant peu connu parmi les employeurs, les écoles et même au sein d’organisations spécialisées dans la lutte contre la discrimination[129].
- Promotion de la tolérance et lutte contre la discrimination
105. Une étude récente de la FRA démontre qu’il y a toujours une forte discrimination envers les LGBT en Allemagne et que les politiques en vue de lutter contre celle-ci pourraient être améliorées. 49 % des LGBT considèrent que des mesures pour promouvoir le respect des droits de l’homme des LGB étaient peu répandues. 79 % expriment le même avis en ce qui concerne les personnes transgenres. Malgré une forte tendance des LGBT à cacher leur orientation sexuelle[130], 15 % des personnes interrogées en Allemagne estiment avoir été victimes de discriminations lors de la recherche d’un emploi, 21 % à leur lieu de travail et 17 % lors de la recherche d’un logement[131]. Les différentes formes et l’étendue de la discrimination des LGBT sur le marché du logement sont encore peu connues.
106. L’homo/transphobie est l’un des grands problèmes dans les écoles allemandes. 73 % des LGBT n’ont jamais parlé d’une manière ouverte de leur orientation sexuelle à l’école. 64 % ont entendu des commentaires négatifs parce qu’un camarade de classe a été perçu comme LGBT. Le mot « gay » est une des insultes les plus répandues. 17 % des LGBT ont subi des discriminations par le personnel d’une école ou d’une université. L’ECRI considère que les ministères responsables de l’éducation devraient faire de la diversité sexuelle une question transversale dans le curriculum pour promouvoir la tolérance envers les jeunes LGBT et leur permettre d’aborder ouvertement leur orientation sexuelle. L’ECRI les encourage également à développer des mesures pour lutter contre les discriminations et la violence[132] que subissent les jeunes LGBT au sein des écoles.
107. Dans le domaine de l’emploi, la situation des personnes transgenres est particulièrement mauvaise. Elles sont désavantagées en ce qui concerne l’accès à l’emploi et les perspectives de carrière, elles sont victimes de rejet, de harcèlement et même de violence. Elles sont plus fréquemment touchées par la perte de l’emploi, le chômage et la pauvreté et elles sont souvent employées en dessous de leurs qualifications. Elles souffrent de comportements transphobes de collègues et de supérieurs[133].
108. Concernant le domaine de la santé, la transsexualité est toujours classée comme un « trouble de la personnalité et du comportement »[134]. On peut également constater un manque de sensibilisation des médecins, psychothérapeutes et des associations professionnelles médicales aux problèmes qui sont différents pour chacun des groupes qui composent la communauté LGBT. 12 % des LGBT disent avoir été victimes d’une discrimination de la part d’un médecin ou d’un autre professionnel de santé au cours des 12 derniers mois. Un groupe qui est particulièrement exposé à ce type de discrimination est celui des LGBT âgés. Bon nombre d’entre eux ont peur de faire l’objet d’exclusion après l’installation dans une maison de retraite ou de santé[135].
109. L’ECRI se félicite que plusieurs Länder aient adoptés des mesures et plans d’action en vue d’augmenter la tolérance envers les personnes LGBT et pour lutter contre l’homo/transphobie[136]. Le Land de Berlin vient d’évaluer la mise en œuvre de son plan d’action datant de 2010. Le plan d’action du Land de Nordrhein-Westphalen peut également être cité comme un bon exemple. Il aborde la quasi-totalité des domaines couverts par la Recommandation CM/Rec(2010)5 du Comité des Ministres. Un point fort de ces processus est également la participation intense de la société civile à leur élaboration. L’ECRI considère, que la Fédération et les autres Länder devraient en prendre exemple.
111. L’ECRI constate que les problèmes des personnes transgenres ne sont pas encore assez ancrés dans la conscience collective. Ainsi l’évaluation faite par la ville de Berlin de son plan d’action constate que les sujets des transgenres n’avaient joué qu’un rôle mineur[137]. Comme la communauté des transgenres a établi les structures pour la défense de ses membres relativement tard, elle manque encore de soutien politique et financier. L’ADS et l’association allemande des lesbiennes et gays (LSVD) au Nordrhein-Westphalen ont publié les deux premières grandes études sur la situation des personnes transgenres seulement à partir de 2010[138].
113. En ce qui concerne le faible taux de déclaration de discriminations par les personnes LGBT, l’ECRI renvoie encore à ses recommandations de multiplier les moyens financiers et en personnel des ADS et de créer des points de contact pour les groupes vulnérables au sein de la police et des parquets.
RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES FAISANT L’OBJET D’UN SUIVI INTERMÉDIAIRE
Les deux recommandations spécifiques pour lesquelles l’ECRI demande aux autorités allemandes une mise en œuvre prioritaire sont les suivantes :
• L’ECRI réitère sa recommandation aux autorités de ratifier le Protocole n°12 à la Convention européenne des droits de l’homme dans les meilleurs délais.
• L’ECRI recommande aux autorités allemandes de réformer leur système d’enregistrement et de suivi des incidents « racistes, xéno-, homo- et transphobes » de telle manière que tout cas contenant une telle motivation y soit enregistré (§ 12 de la Recommandation de politique générale n° 11).
Un processus de suivi intermédiaire pour ces deux recommandations sera mené par l’ECRI au plus tard deux ans après la publication du présent rapport.
La position des recommandations dans le texte du rapport est indiquée entre parenthèses.
1. (§ 4) L’ECRI réitère sa recommandation aux autorités de ratifier le Protocole n°12 à la Convention européenne des droits de l’homme dans les meilleurs délais.
2. (§ 10) L’ECRI réitère encore sa recommandation aux autorités allemandes de prévoir expressément dans le code pénal que la motivation raciste des infractions de droit commun constitue une circonstance aggravante. Elle leur recommande également de retirer de l’article 130 (1) du Code pénal la restriction que les faits doivent être susceptibles de troubler la paix publique, d’y insérer les motifs de la couleur et de la langue et de prévoir qu’est punissable toute incitation publique à la discrimination raciale (§§ 18 et 21 de la Recommandation de politique générale n° 7 de l’ECRI). D’ailleurs, elle les encourage à examiner la possibilité de combler les lacunes identifiées dans le § 9 de ce rapport.
3. (§ 16) L’ECRI recommande aux autorités d’étendre le champ d’application de la Loi sur l’égalité du traitement au secteur public (§§ 4-15 et 24 de la Recommandation de politique générale n° 7). Elle leur recommande également de prévoir à l’AGG ou aux lois de police au niveau fédéral et au niveau des Länder une définition et l’interdiction expresse du profilage racial ainsi que l’introduction d’un standard de soupçon raisonnable pour l’application des activités de contrôle, de surveillance et d’investigation (§§ 1-4 de la Recommandation de politique générale n° 11 sur la lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans les activités de la police).
4. (§ 19) L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’introduire dans la loi une obligation de supprimer le financement public des organisations, y compris des partis politiques, qui prônent le racisme (§ 16 de sa Recommandation de politique générale n° 7).
5. (§ 22) L’ECRI recommande aux autorités allemandes de créer dans tous les Länder une autorité indépendante chargée de la lutte contre le racisme et la discrimination raciale ou de s’assurer que l’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination assume sur l’ensemble du territoire allemand toutes les fonctions et responsabilités prévues au principe 3 de la Recommandation de politique générale n° 2 sur les organes spécialisés.
6. (§ 56) L’ECRI recommande aux autorités allemandes de réformer leur système d’enregistrement et de suivi des incidents « racistes, xéno-, homo- et transphobes » de telle manière que tout cas contenant une telle motivation y soit enregistré (§ 12 de la Recommandation de politique générale n° 11).
7. (§ 63) L’ECRI recommande aux autorités de mettre en place dans tous les Länder des points ou des personnes de contact dans les commissariats et les parquets pour enregistrer les plaintes venant de personnes appartenant à un groupe vulnérable et pour mener des enquêtes effectives suite à ces plaintes.
8. (§ 67) L’ECRI encourage les autorités allemandes à poursuivre le développement de stratégies et d’inclure des mesures en faveur des minorités ethniques, religieuses et linguistiques historiquement présentes en Allemagne, notamment celle des Roms et celle des Sinti, au Plan national d’action en matière d’intégration.
9. (§ 70) L’ECRI recommande aux autorités allemandes de mettre à jour leur Plan national d’action contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance y afférente et de l’intégrer au Plan national d’action en matière d’intégration afin qu’il reçoive le même soutien que ce dernier.
10. (§ 75) L’ECRI recommande à l’Allemagne d’assortir toute obligation de participer à des cours de langue et d’orientation ou à des tests de langue et d’orientation en premier lieu d’incitations et de récompenses et de limiter les sanctions aux cas dans lesquels ces mesures motivantes n’ont pas abouti et dans lesquelles une intégration sans participation à ces mesures n’est pas probable.
11. (§ 81) L’ECRI recommande aux autorités fédérales et des Länder de pourvoir tous les objectifs stratégiques et opérationnels du Plan national d’action en matière d’intégration avec des valeurs cibles et que les Länder et communes documentent avec des valeurs cibles les actions qu’ils comptent entreprendre en vue de la réalisation de ces objectifs dans tous les domaines qui relèvent de la compétence législative ou administrative des Länder.
12. (§ 86) L’ECRI recommande aux autorités allemandes de préciser et chiffrer au Plan national d’action en matière d’intégration les deux objectifs d’augmenter considérablement le taux d’inscription des enfants issus de la migration aux établissements préscolaires et de relever le niveau de formation ainsi que des compétences pédagogiques et interculturelles des éducateurs et des instituteurs; le plan devrait également décrire les actions que tous les Länder devront entreprendre pour réaliser ces deux objectifs.
13. (§ 89) L’ECRI recommande aux autorités de préciser et chiffrer au Plan national d’action en matière d’intégration l’objectif de procurer aux enfants issus de la migration tout le long de leur parcours de formation scolaire et universitaire le soutien individuel nécessaire pour leur réussite. Il faudrait que les actions que les Länder devront entreprendre pour réaliser cet objectif soient précisées.
14. (§ 93) L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’insérer au Plan national d’action en matière d’intégration l’objectif, assorti de mesures, de lutter contre la pratique que des enfants issus d’un milieu social élevé obtiennent trois fois plus souvent un avis favorable à la poursuite de leur parcours scolaire au Gymnasium.
15. (§ 97) L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’augmenter le budget de l’Agence fédérale pour la lutte contre la discrimination pour lui permettre d’élargir son action en vue de la promotion de la diversité sur le lieu de travail. Elle leur recommande également de motiver ceux qui participent aux procédures d’attribution de marchés, des prêts, des subventions ou d’autres avantages à utiliser des procédures de recrutement anonyme et à signer et respecter la Charte de la diversité (Recommandations de politique générale nos 7 et 14).
16. (§ 104) L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’insérer à la loi le droit des transsexuels à la modification du genre dans les documents tels que les diplômes et les certificats de travail.
17. (§ 110) L’ECRI recommande au gouvernement fédéral et aux Länder qui n’ont pas encore adopté un plan d’action ou un programme global en vue de promouvoir la tolérance envers les personnes LGBT et de combattre l’homo/transphobie de s’inspirer des plans existants et d’élaborer leurs propres mesures ou plan d’action.
18. (§ 112) L’ECRI recommande aux autorités allemandes d’inclure systématiquement les sujets spécifiques aux transgenres dans les plans d’actions en vue de l’égalité et d’augmenter le soutien financier des organisations qui luttent pour leurs droits.
BIBLIOGRAPHIE
Cette bibliographie fournit la liste des principales sources d’informations publiques ayant été utilisées lors de l’examen de la situation en Allemagne: elle ne doit pas être considérée comme une liste exhaustive de toutes les sources d’informations mises à la disposition de l’ECRI durant la préparation du rapport.
Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)
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2. Quatrième rapport sur l’Allemagne, 26 mai 2009, CRI(2009)19
3. Troisième rapport sur l’Allemagne, 8 juin 2004, CRI(2004)23
4. Second rapport sur l’Allemagne, 3 juillet 2001, CRI(2001)36
5. Rapport sur l’Allemagne, mars 1998, CRI(98)22
6. Recommandation de politique générale n° 1 : La lutte contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance, octobre 1996, CRI(96)43
7. Recommandation de politique générale n° 2 : Les organes spécialisés dans la lutte contre le racisme, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance au niveau national, juin 1997, CRI(97)36
8. Recommandation de politique générale n° 3 : La lutte contre le racisme et l’intolérance envers les Roms/Tsiganes, mars 1998, CRI(98)29
9. Recommandation de politique générale n° 4 : Enquêtes nationales sur l’expérience et la perception de la discrimination et du racisme par les victimes potentielles, mars 1998, CRI(98)30
10. Recommandation de politique générale n° 5 : La lutte contre l’intolérance et les discriminations envers les musulmans, avril 2000, CRI(2000)21
11. Recommandation de politique générale n° 6 : La lutte contre la diffusion de matériels racistes, xénophobes et antisémites par l’Internet, 2001, CRI(2001)1
12. Recommandation de politique générale n° 7 : La législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale, février 2003, CRI(2003)8
13. Recommandation de politique générale n° 8 : Lutter contre le racisme tout en combattant le terrorisme, juin 2004, CRI(2004)26
14. Recommandation de politique générale n° 9 : La lutte contre l’antisémitisme, septembre 2004, CRI(2004)37
15. Recommandation de politique générale n° 10 : Lutter contre le racisme et la discrimination raciale dans et à travers l’éducation scolaire, mars 2007, CRI(2007)6
16. Recommandation de politique générale n° 11 : La lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans les activités de la police, octobre 2007, CRI(2007)39
17. Recommandation de politique générale n° 12 : La lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans le domaine du sport, mars 2009, CRI(2009)5
18. Recommandation de politique générale n° 13 : La lutte contre l’anti-tsiganisme et les discriminations envers les Roms, septembre 2011, CRI(2011) 37
19. Recommandation de politique générale n° 14 : La lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans le monde du travail, 25 septembre 2012, CRI(2012)48
Autres sources
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23. Bundesregierung, Nationaler Integrationsplan, Erster Fortschrittsbericht, Oktober 2008
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41. Antidiskriminierungsstelle des Bundes, Machbarkeitsstudie: “Standardisierte Datenerhebung zum Nachweis von Diskriminierung!? – Bestandsaufnahme und Ausblick”, Studie von Mario Peucker und Claudia Lechner, Mai 2010
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43. Deutsches Institut für Menschenrechte, Stellungnahme im Verfahren vor dem UN-Antirassismus-Ausschuss, Dezember 2011
44. Deutsches Institut für Menschenrechte, Combating Discrimination: How a National Human Rights Institution can strengthen Civil Society Organisations - An Example of Good Practice, 2013
45. Deutsches Institut für Menschenrechte, „Racial Profiling“ – Menschenrechtswidrige Personenkontrollen nach § 22 Abs. 1 a Bundespolizeigesetz, Empfehlungen an den Gesetzgeber, Gerichte und Polizei, 2013
46. Deutsches Institut für Menschenrechte, Amicus curiae – Stellungnahme des Deutschen Instituts für Menschenrechte im Verfahren 7 A 10532/12.OVG vor dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Oktober 2012
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49. Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Zweiter Integrationsindikatorenbericht, Dezember 2011
50. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Bericht zur Integrationskursgeschäftsstatistik für das erste Halbjahr 2012, Oktober 2012
51. Bundesamt für Verfassungsschutz, Symbole und Zeichen der Rechtsextremisten, Oktober 2012
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55. Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung vom 18. Dezember 2012 – 448/12, 10,7 Millionen Migranten aus 194 Ländern leben in Deutschland
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[1] Ce document a été classé en diffusion confidentielle le jour de la diffusion ; il sera déclassifié une semaine après son examen par les Délégués des Ministres.
* Cette recommandation fera l’objet d’un processus de suivi intermédiaire par l’ECRI au plus tard deux ans après la publication du présent rapport.
[2] Conformément à la Recommandation de politique générale (RPG) n° 7, par racisme, on entend la croyance qu’un motif tel que la « race », la couleur, la langue, la religion, la nationalité ou l’origine nationale ou ethnique justifie le mépris envers une personne ou un groupe de personnes ou l’idée de supériorité d’une personne ou d’un groupe de personnes.
[3] Conformément à la RPG n° 7, par discrimination raciale, on entend toute différence de traitement fondée sur un motif tel que la « race », la couleur, la langue, la religion, la nationalité ou l’origine nationale ou ethnique, qui manque de justification objective et raisonnable.
[4] Maktouf et Damjanović c. Bosnie-Herzégovine, nos 2312/08 et 34179/08, 18 juillet 2013, § 81.
[5] L’Allemagne a ratifié cette convention le 16.5.1969 ; en outre, elle a ratifié le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ainsi que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui prévoient également des recours en cas d’allégation de discriminations.
[6] Le Bundesrat est un organe constitutionnel indépendant qui est composé de membres des gouvernements des Länder et qui participe au processus législatif.
[7] Concernant les études publiées dans ce domaine cf. les opinions de sept experts entendus le 13.6.12 par la commission juridique du Bundestag, http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=2406&id=1193 et Der Spiegel, Kommen Täter mit rechter Gesinnung vor Gericht zu leicht davon?, 25.11.13.
[8] Elles sont seulement punissables selon les articles 126 et 241 du Code pénal.
[9] En Allemagne, les personnes morales ne peuvent être sanctionnées que par une amende administrative, articles 30 et 130 de la Loi relative aux sanctions administratives ; cf. aussi Bundestag, document n° 17/3124 p. 8 et § 32 du 4e rapport de l’ECRI sur l’Allemagne. Les autorités n’ont pas donné d’exemple de l’application de ces articles à une affaire impliquant le racisme.
[10] Voir cependant les jugements des Tribunaux du travail de Berlin, 55 Ca 16952/08, 11.2.2009 et de Hamburg, 25 Ca 282/09, 26.1.2010.
[11] Selon l’exposé des motifs, il peut y avoir discrimination pour l’origine ethnique, si en réalité la différenciation est fondée sur l’origine ethnique et seulement en apparence sur la nationalité, Bundestag, document n° 16/1780, p. 31.
[12] L’article 23 (1) et (2) AGG n’accorde qu’aux associations ayant au moins 75 membres ou regroupant au moins sept associations un droit d’intervention, mais pas le droit d’intenter des actions elles-mêmes. Concernant le droit de se faire assister cf. § 67 (2) et (7) de la Loi relative à l’organisation des tribunaux administratifs (VwGO). Les autorités ont informé l’ECRI de la possibilité d’une cession des droits par la victime à une association qui pourra, par la suite, faire valoir ces droits en justice. L’ECRI renvoie cependant au § 56 de l’exposé des motifs relatif à sa RPG n° 7.
[13] Par exemple assistance par un organe spécialisé indépendant et allègement de la preuve.
[14] Cf. §§ 25 et 28 du 4e rapport de l’ECRI sur l’Allemagne ; Uslucan/Yalcinp, Wechselwirkung zwischen Diskriminierung und Integration – Analyse bestehender Forschungsstände, 2012, p. 49.
[15] L’ECRI note que l’ADS et l’IADH se sont prononcés à ce sujet à plusieurs reprises.
[16] Communiqué de presse et décision sur les frais de justice du 29.10.2012, 7 A 10532/12.OVG ; cf. aussi la prise de position de l’IADH dans l’affaire, octobre 2012.
[17] Communiqué de presse de l’ADS du 30.10.2012, Contrôles de police à cause de la couleur de peau illégaux ; Süddeutsche Zeitung, Couleur de peau comme critère principal, 22.11.2012.
[18] Cf. également les §§ 27-47 de l’exposé des motifs.
[19] Baer/Ölcüm, Diskriminierungsschutz im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe, 2008, p. 56.
[20] Cf. §§ 94 et suiv., les Conclusions de l’ECRI sur la mise en œuvre des recommandations faisant l’objet d’un suivi intermédiaire adressées à l’Allemagne, adoptées le 23.3.2012 et l’exposé des motifs au § 1 de la RPG No. 14 de l’ECRI.
[21] En ce qui concerne la justification d’une telle ingérence dans la liberté de réunion et d’association sur la base de l’article 11 (2) de la Convention européenne des droits de l’homme cf. notamment CEDH, Chassagnou et autres c. France [GS], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, 29.4.1999 ; Herri Batasuna et autres c. Espagne, nos 25803/04 et 25817/04, 30.6.2009 ; Eusko abertzale ekintza – Accion nacionalista vasca (EAE-ANV) c. Espagne (N° 2), n° 40959/09, 15.1.2013.
[22] Cf. principe 3 a, b, c, h, i, j, l et m de la RPG n° 2 de l’ECRI.
[23] Cf. §§ 90 et suiv.
[24] Dans le même sens Nations Unies, Conseil des droits de l’homme, Rapport du Rapporteur spécial sur les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l’intolérance qui y est associée, Additif, Mission en Allemagne, 2010, A/HRC/14/43/Add.2.
[25] Cf. la base de données de l’ADS, http://www.antidiskriminierungsstelle.de/SiteGlobals/Forms/Suche/UmkreisSuche/UmkreisSucheHauptSeite/UmkreisSuche_formular.html, site accédé le 28.3.2013.
[26] L’ECRI traite ici le discours motivé par le racisme et/ou l’homo/transphobie. Pour la définition du terme «discours de haine» voir la Recommandation n° R (97) 20 du Comité des Ministres aux États membres sur le « discours de haine », adoptée le 30.10.1997.
[27] La Cour fédérale de justice (BGH) a toutefois décidé que la poste allemande devait distribuer du matériel imprimé du Parti national démocratique, BGH, I ZR 116/11, jugement du 20.9.2012.
[28] Pour la définition voir les pages Internet du Ministère fédéral de l’Intérieur.
[29] Documentation de la discussion initiée par l’ADS sur la « Collecte de données standardisées en vue de prouver la discrimination !? », 2010, pp. 8 et 34.
[30] Les bases de données juridiques ne fournissent également pas une image claire dans ce domaine.
[31] Elle contient les infractions commises par des auteurs issus de la gauche (PMK-links, 70 en 2012), de la droite (PMK-rechts, 4 112 en 2012), des étrangers (PMK-Ausländer, 120 en 2012), autres (PMK-sonstige, 212 en 2012) et la somme (PMK Gesamt, 4 514 en 2012).
[32] Maneo, Expériences de violence d’adolescents et hommes gais et bisexuels en Allemagne - Résultats de l’enquête MANEO 2006/2007, p. 16.
[33] Un autre obstacle à l’enregistrement pourraient être les formalités assez lourdes à observer.
[34] Cf. plus loin au § 49.
[35] Rapport du BfV 2011, pp. 56 et suiv ; 6 300 membres en 2011 et 6 600 membres en 2010.
[36] Decker/Kiess/Brähler, Friedrich-Ebert-Stiftung, Die Mitte im Umbruch – Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2012, p. 54.
[37] Cf. §§ 81 et suiv. du 4e rapport sur l’Allemagne et les pages internet du Réseau de prévention contre l’extrémisme de droite du Ministère fédéral de la famille, des personnes âgées, des femmes et des jeunes.
[38] Voir l’exemple de la ville de Greifswald et le projet « l’école sans racisme ».
[39] Bundesrat, document n° 770/12. Après réflexion, le gouvernement fédéral s’est décidé de seconder cette requête mais de ne pas déposer sa propre requête. La Cour constitutionnelle a rejeté une requête du NPD demandant de son tour la constatation qu’il n’était pas anticonstitutionnel, 2 BvE 11/12, 5.3.2013. Cf. également aux §§ 18 et suiv.
[40] Cf. aussi Fekete, Pedlars of hate: the violent impact of the European far right, 2012, pp. 8 et suiv.
[41] Cf. à ce sujet une déclaration de presse du mois de février 2013 faite par le Ministre de Justice du Land Hessen, Jörg Uwe Hahn, qui est également responsable du sujet de l’intégration. Suite à une interview dans lequel il avait posé la question de savoir si les allemands allaient supporter encore longtemps un Vice-chancelier ayant un physique asiatique, il a déclaré avoir voulu souligner qu’il existait un racisme répandu souvent subliminal et qu’il ne fallait pas l’étouffer mais en parler pour pouvoir le combattre. Le Ministre de l’intérieur du Land Sachsen-Anhalt a précisé à son tour lors de la présentation de la statistique sur les crimes à motivation politique pour 2012 que bon nombre des auteurs n’étaient pas des extrémistes.
[42] Decker/Kiess/Brähler, Friedrich-Ebert-Stiftung, Die Mitte im Umbruch – Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2012, p. 39; cf. aussi Decker/Weißmann/Kiess/Brähler, Die Mitte in der Krise – Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2010, pp. 91 et suiv.
[43] Université de Bielefeld, Das Projekt Gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit in Deutschland - Eine 10-Jährige Langzeituntersuchung mit einer jährlichen Bevölkerungsumfrage zur Abwertung und Ausgrenzung von schwachen Gruppen, Laufzeit: 2002-2012, p. 6. Selon cette étude, 49 % des personnes interrogées ont approuvé des propos « xénophobes ».
[44] Küpper/Zick, Homophobie in Nordrhein-Westfalen, 2012, p. 4.
[45] § 6 de l’exposé des motifs relatif à sa RPG n° 7 et note n° 26. Cf. aussi le projet de réforme des directives allemandes pour les procédures pénales qui ordonneront d’enquêter sur l’existence d’une motivation raciste ou xénophobe, ci-dessus au § 8. En ce qui concerne les conditions sous lesquelles des propos xénophobes sont punissables comme incitation à la haine (article 130 (1) du Code pénal) cf. BGH, 4 StR 129/11, jugement du 20.9.2011 ; Krauß, dans Leipziger Kommentar zum Strafgesetzbuch, § 130, 12ème édition 2009, point 40 ; Lenckner/Sternberg-Lieben, dans Schönke/Schröder, Code pénal, § 130, 28ème édition 2010, points 1 à 11.
[46] « Tous les juifs partagent un gène particulier, les Basques ont certains gènes qui les distinguent des autres. », Welt am Sonntag du 29.8.2010 ; « Les immigrants de l’ex-Yougoslavie, la Turquie et les pays arabes sont au cœur du problème de l’intégration. », livre, 13ème éd. 2010, p. 59 ; « Un grand nombre d’Arabes et de Turcs dans cette ville n’a pas de but productif, sauf au sein du commerce des fruits et légumes. », Lettre Internationale n° 86 du 1.10.2009, p. 197 et suiv. ; « Si les personnes moins intelligentes ont une fécondité plus élevée, l’intelligence moyenne de la population diminue. », livre p. 85 ; « Je ne veux pas que le pays de mes petits-enfants et arrière-petits-enfants soit en grande partie musulman, qu’on y parle en grande partie le turc et l’arabe, que les femmes portent le foulard et que le rythme quotidien soit déterminé par l’appel des muezzins. », livre p. 234 ; citations issues de http://www.zukunftskinder.org/?p=3078, site accédé le 19.6.2013. 1.5 millions d’exemplaires du livre ont été vendus.
[47] Cf. CEDH, Féret c. Belgique, n° 15615/07, 16.7.2009, §§ 63, 64 et 72-74.
[48] Dans l’affaire Le Pen c. France, [décision sur la recevabilité], n° 18788/09, 20.4.2010 la Cour a jugé qu’une condamnation était justifiée puisque les propos du requérant avaient indéniablement présenté l’ensemble de la communauté musulmane sous un jour négatif, susceptible de faire naître des sentiments de rejet et d’hostilité. Selon la CEDH, le requérant avait opposé les Français à une communauté dont les croyances religieuses étaient expressément mentionnées, et dont la croissance rapide était présentée comme une menace latente à la sécurité du peuple français.
[49] CERD, Communication n° 48/2010 du 4.4.2013, CERD/C/82/D/48/2010, §§ 12.9 et 13.
[50] Selon un sondage récent, 50 % de la population considèrent que le débat sur l’intégration est mené d’une manière trop négative, Conseil d’experts des fondations allemandes pour l’intégration et la migration, Rapport annuel 2012, p. 26. La majorité est de l’avis que la représentation médiatique des différents groupes d’immigrés est trop négative, Conseil d’experts des fondations allemandes pour l’intégration et la migration, Les musulmans au sein de la population majoritaire – l’image dans les médias et expériences quotidiennes, 2013, pp. 11 et suiv.
[51] Cf. p.ex. SpiegelOnline, Sarrazin-Debatte: Angriff auf die Unschuldsvermutung, 22.9.2010.
[52] L’ECRI se félicite de l’exclusion de Martin Korol du groupe parlementaire du SPD au Land Bremen qui avait décrit les Roms sur son site Internet comme des « clochards » dans les Balkans qui, selon lui, venaient à Brême dans le seul but de « se remplir leurs ventres ».
[53] N° 12 du Code de la presse se restreint à l’interdiction de la discrimination et à la description des conditions dans lesquelles la nationalité ou l’origine ethnique de l’auteur d’une infraction peut être mentionné. L’article 41 (1) du traité conclu entre les Länder relatif à la radiodiffusion préconise de promouvoir la compréhension internationale et la coexistence sans discrimination.
[54] L’ECRI encourage également les autorités policières et judiciaires à revoir leur gestion des rassemblements de néonazis et à s’assurer que les restrictions imposées à l’engagement civique des contremanifestants ne soient pas disproportionnées (voir CEDH, Öllinger c. Autriche no. 76900/01, 29.6.2006). Au mois de février 2011, le Président du Bundestag a déclaré après des affrontements entre la police et des personnes qui protestaient contre une manifestation de néonazis à Dresde : « La police est complètement préoccupée par la protection des néonazis. [...] C’est la démocratie saxonne. » Malgré le débat controversé autour de ces commentaires, près de 1 500 procédures d’enquête ont été ouvertes à l’encontre de contremanifestants. Dans ce cadre, la police a contrôlé plus d’un million de données de liaison de téléphones portables, ce qui a mené à la mutation du président de police de Dresde.
[55] Voir au § 66 et le Plan d’action en faveur des Roms que le Land de Berlin a publié en Juin 2013. Berlin connait, tout comme certaines autres villes allemandes, une immigration forte depuis la Bulgarie et la Roumanie. Bon nombre de ces immigrants se retrouvent actuellement dans une situation d’illégalité et d’extrême dépendance de leurs employeurs qui peut résulter dans une forme d’esclavage moderne. Leur accès au droit européen de libre circulation à la fin de la période transitoire le 1.1.2014 pourra avoir comme effet positif de mettre fin aux abus envers ces travailleurs clandestins et de faciliter leur accès au marché de travail régulier.
[56] Voir aux §§ 105 et suiv.
[57] ODIHR, Hate crimes in the OSCE region: incidents and responses, Annual report for 2011, p. 24.
[58] Bundestag, document n° 16/14122 du 7.10.2009.
[59] http://www.opferperspektive.de/Presse/1106.html, site accédé le 17.4.13; 2009 : 739 cas ; 2008 : 997.
[60] http://www.amadeu-antonio-stiftung.de/wir-ueber-uns/; http://de.wikipedia.org/wiki/Todesopfer _rechtsextremer_Gewalt_in_Deutschland, sites accédés le 17.4.13.
[61] http://www.tagesspiegel.de/politik/todesopfer-rechter-gewalt/, site accédé le 5.4.13 ; ce chiffre comprend un homicide motivé par l’homophobie.
[62] Rapport du BfV 2011, pp. 56 et suiv.; ce chiffre pour 2010 est de 9 500.
[63] Pour la violence envers les transgenres cf. ADS, Discrimination des personnes trans, surtout dans la vie professionnelle, 2010, p. 58.
[64] ODHIR, Hate crimes in the OSCE region – incidents and responses, Annual report for 2011, p. 82.
[65] Maneo, voir note 32, p. 16. 35 % des participants ont répondu avoir subi la violence (physique ou verbale) au cours de l’année dernière. Parmi les jeunes âgés de moins de 18 ans, ce pourcentage s’élève à 63 % ; selon le sondage, 90 % des victimes n’ont pas porté plainte. Ces résultats ont été confirmés par une deuxième étude réalisée en 2007/2008 et par le FRA LGBT Survey data explorer.
[66] Le président de police de Berlin, 4. Straftaten gegen Homosexuelle - Konzept und Tätigkeitsbericht der Ansprechpartnerin und des Ansprechpartners für gleichgeschlechtliche Lebensweisen, 2009, p. 4.
[67] Rapport intermédiaire de la Commission d’enquête de Thüringen, document n° 5/5810.
[68] Voir aussi aux §§ 26 et suiv.
[69] Cf. également les §§ 68-71 de l’exposé des motifs. Pour l’évaluation il faudra notamment comparer la nouvelle statistique officielle avec les statistiques de la société civile.
[70] Il faut notamment mentionner la conversation téléphonique qui a été rendue public dans le cadre du procès à l’encontre du policier qui a été jugé responsable de la mort d’Oury Jalloh qui est brulé dans une cellule du commissariat de police à Dessau (jugement du Tribunal de grande instance de Magdeburg du 13.12. 2012, p. 7) : Policier: « Peux-tu piquer un Africain noir ? » Médecin : « Oh, Merde ». Policier : rire. Médecin : « Je ne trouve jamais une veine dans la peau foncée. Policier : « T’as qu’apporter une aiguille spéciale ». Médecin : « Je vais le faire, o.k., à tout de suite ». – En 2012, le président de la police de Munich a dû interdire l’accrochage d’un calendrier édité par un syndicat de police, car il contenait des caricatures racistes. Amnesty International a publié en 2010 un rapport sur la violence de policiers contenant plusieurs cas de racisme. Un journaliste de la police a intitulé la série de meurtres commis par le NSU « assassinats Döner » et le groupe de travail de la police au niveau fédéral a été baptisée « Bosphore », termes qui ont été largement repris par les médias.
[71] Concernant les §§ 59-60 cf. les opinions d’expert citées à la note 7.
[72] Concernant les infractions impliquant la violence, il existe une telle obligation au droit international, CEDH Natchova et autres c. Bulgarie [GC], nos 43577/98 and 43579/98, 6.7.2005, §§ 160 à 168 ; Dink c. Turquie, nos 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 et 7124/09, 14.09.2010, § 81. Pour le besoin d’une réforme du travail de la police cf. l’interview « Augenmerk auf Rassismus » du Commissaire des Droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Süddeutsche Zeitung du 27.2.2013.
[73] Concernant l’importance de leur donner la possibilité de jouer un rôle d’exemple cf. Uslucan/Yalcinp, note 14, p. 53 ; cf. aussi OSCE, The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, November 2012, p. 57.
[74] Cf. également les §§ 76 et suiv. de son exposé des motifs.
[75] Cf. par exemple le rapport sur les résultats de l’évaluation globale de l’initiative « Berlin est en faveur de l’autodétermination et de l’acceptation de la diversité sexuelle », 2012, p.6.
[76] Vu la dynamique de l’immigration en Allemagne et vu les réserves d’une importante partie de la population majoritaire envers celle-ci (Université de Bielefeld, cf. note n° 43, pp. 1-10; TNS Emnid, Willkommenskultur in Deutschland, 2012, p. 3; Annex n° 1 au Rapport de la République fédérale d’Allemagne à la Commission Européenne, 2011, pp. 4 et suiv., http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma _de_strategy_annexes_fr.zip, site accédé le 10.6.2013), l’ECRI se félicite que l’Allemagne ait officiellement reconnu d’être un pays d’immigration en 2005. Concernant le premier Plan national d’intégration cf. 4e rapport de l’ECRI sur l’Allemagne, §§ 137 et suiv.
[77] Dans le premier domaine de l’éducation de petite enfance il énumère 3 objectifs stratégiques (équité de chance de tous les enfants, amélioration de la qualité de l’enseignement et participation des parents), 11 objectifs opérationnels (p.ex. renforcement des compétences interculturelles, amélioration des compétences éducatives des parents issus de la migration) et plus de 60 mesures (p.ex. mise-en-place et réalisation de programmes de formation).
[78] Ce terme désigne en Allemagne les personnes nées à l’étranger et celles ayant un parent ou des grands-parents nés à l’étranger.
[79] The Ljubljana Guidelines, note 73, pp. 38 et suiv.
[80] L’ECRI désigne avec ce terme les groupes particulièrement vulnérables aux actes de racisme comme des groupes d’immigrés et des minorités ethniques, religieuses et linguistiques historiquement présentes, Exposé des motifs de la RPG n° 14.
[81] Uslucan/Yalcinp, note 14, pp. 54 et suiv.
[82] Cf. p.ex. RPG n° 14 § 10a.
[83] Elle devrait également faire partie du Plan pour l’intégration, The Ljubljana Guidelines, note 73, pp. 40 et suiv.
[84] Cf. aux §§ 130-150 du 4e rapport sur l’Allemagne.
[85] Pour les §§ 72-86 cf. Engels et al., Zweiter Integrationsindikatorenbericht, 2011 ; Bericht zur Integrationskursgeschäftsstatistik 2012 et Autorengruppe Bildungsberichterstattung, Bildungsbericht 2012.
[86] Bundestag, document n° 17/3339, p. 2.
[87] En Allemagne, on utilise parfois le terme de l’inclusion pour désigner cette approche.
[88] Engels et al., note 85, pp. 10 et suiv. ; voir également : 9. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, 2012 ; Bericht zur Umsetzung des Integrationskonzepts 2007 für den Zeitraum 2009 bis September 2011; Integrationsmonitoring der Länder 2005 – 2009. L’Union européenne a observé à juste titre qu’il manque des instruments pour mesurer l’impact des mesures destinées à l’intégration des Sinti et Roms.
[89] Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Bildungsmonitor 2012: Infrastruktur verbessern – Teilhabe sichern - Wachstumskräfte stärken, p. 11; Bildungsbericht 2012, note 85, p. 8.
[90] Contribution annuelle de l’Allemagne à la FRA pour 2012, § 31. Les enfants ayant un parent né à l’étranger ont dû redoubler deux fois plus souvent, Bildungsbericht 2012, note , pp. 75 et suiv.
[91] ENAR, Shadow report 2010/2011, p. 27.
[92] TNS Emnid, Willkommenskultur in Deutschland - Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage in Deutschland, 2012, p. 12.
[93] A titre d’exemple, on peut citer les « mères de quartiers » à Berlin-Neukölln. Des mères issues elles-mêmes de la migration sont formées en vue de contacter et assister des familles récemment arrivées ou ayant peu de contacts dans le quartier en vue de leur fournir une aide à l’intégration. 6 000 familles ont bénéficié d’une série d’au moins 10 visites. Souvent, des thèmes liés à l’éducation sont abordés.
[94] Voir pp. 34-36, 46, 393 du Plan pour l’intégration.
[95] 9. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, note 88, 2012, p. 115.
[96] Bullinger, Rechtliche Möglichkeiten des Bundesgesetzgebers zur Verbesserung der Qualität (Betreuungsschlüssel, Gruppengrößen, Qualifikation des Personals) in Kindertagesstätten, service scientifique du Bundestag, WD 9 - 3000 - 017/09.
[97] L’ECRI doute que la création de 4 000 demi-postes pendant 3 ans soit suffisante.
[98] Cf. par ailleurs les constats et les recommandations au 9. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, note 88, pp. 107-115.
[99] Concernant ces trois filières de l’enseignement secondaire cf. le 4e rapport de l’ECRI, § 46.
[100] Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD), Bildungsinländer, 2011, p. 6 et ENAR, Shadow Report 2010-2011, p. 28 ; pour Berlin cf. Open Society Justice Initiative, soumission au Comité des droits de l’homme des Nations Unies, octobre 2012.
[101] Concernant les étudiants n’ayant pas la nationalité allemande cf. DAAD, note n°100, pp. 6 et suiv.
[102] Adoptées le 23.3.2012, CRI(2012)28.
[103] Voir aux §§ 94 et suiv.
[104] Les résultats de l’étude de la FRA sur les LGBT démontre cependant un manque de notoriété considérable en ce qui concerne la législation et les institutions pour la protection contre la discrimination.
[105] Cf. également § 24 de la RPG n° 7 et les §§ 50-52 de son exposé de motifs.
[106] IGLU 2011, Compétence en lecture des enfants à l’école primaire en Allemagne et en comparaison internationale, p. 219 concernant des enfants ayant les mêmes performances et capacités cognitives.
[107] Une dissertation conclue à ce que les enfants issus de la migration obtiennent aussi souvent la recommandation de poursuivre leurs études au Gymnasium que les autres enfants issus d’un milieu social comparable, Gresch, Migrantenkinder auf dem Weg zum Abitur: Wie kommen die Übergangsempfehlungen nach der Grundschule zustande?, WZ Brief Bildung 21, p. 6.
[108] 9. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, note 88, p. 243.
[109] Cf. le Rapport complémentaire de représentants de la société civile rom et d’autres intervenants et experts au rapport de l’Allemagne à l’Union européenne concernant le cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms jusqu’en 2020, 12.3.2012, p. 2 ; ENAR Shadow report 2010-2011, pp. 17-18.
[110] ADS, Pilot project ‘Depersonalised application procedures’ - Summary of outcomes, pp. 3 et suiv. L’ADS constate qu’il y avait une tendance vers une égalité des chances de tous les groupes de candidats.
[111] § 4 de la RPG n° 14.
[112] Au mois de décembre 2012, plus de 1 200 employeurs ayant 6 millions employés l’avaient signé.
[113] Pour la terminologie voir les définitions à Conseil de l’Europe, La discrimination fondée sur l’orientation sexuelle et l’identité de genre en Europe, pp. 139 et suiv.
[114] Dans le questionnaire, la réponse à cette information était facultative. D’après des estimations prudentes, le nombre des personnes lesbiennes et gays en Allemagne dépasse largement le demi-million, celui des personnes bisexuelles les deux millions : selon plusieurs études, 1,1 % à 2,7 % des hommes et 0,4 % à 1,3 des femmes seraient exclusivement homosexuels (http://lsvd.de/233.0.html, site accédé le 20.6.2013) et 2,8 % des hommes et 2,5 % des femmes bisexuels. Selon une autre estimation, que les autorités allemandes ont communiquée à l’ECRI, 5 à 7 % de la population sont homosexuels, ce qui veut dire entre 4 à 5,5 millions de personnes en Allemagne. En ce qui concerne la collecte de données cf. § 19 de la Recommandation CM/Rec(2010)5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des mesures visant à combattre la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre.
[115] Pour 2003, ce chiffre était de 12 800. Il n’a pas été déterminé si cette chute est due à des raisons méthodiques, Eggen, Gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaften mit und ohne Kinder, 2009, pp. 7 et 32.
[116] Le véritable nombre des personnes transgenres pourrait être bien plus élevé, cf. Lynn Conway, How Frequently Does Transsexualism Occur?, 2002.
[117] Bundesrat, procès-verbal de la session du 27.11. 2009, p. 426 ; Bundesrat, document n° 741/09, p. 3.
[118] Réponse du gouvernement allemand au questionnaire sur la mise-en-œuvre de la Recommandation CM/Rec(2010)5 du Comité des Ministres, CDDH(2012) R 76 Addendum VIII, réponse à la question n° 24.
[119] Ceci concerne par exemple les droits aux retraites et au paiement d’un supplément de traitement aux fonctionnaires vivant en partenariat enregistré.
[120] Cour constitutionnelle, décision du 7.7.2009, 1 BvR 1164/07, § 105; 21.7.2010, 1 BvR 611/07, §§ 86 et 95 concernant le domaine des retraites, les droits de succession et de donation ; 1 BvL 1/11 et 1 BvR 3247/09, 19.2.2013, concernant le droit à l’adoption par un partenaire de l’enfant antérieurement adopté par l’autre partenaire (adoption successive) ; 2 BvR 909/06 et al., 7.5.2013 concernant l’impôt sur le revenu.
[121] Cf. l’annexe 9 à la lettre adressée à l’ECRI par les autorités le 14.12.12 et ILGA-Europe Rainbow Map and Index, 2013.
[122] Pour un projet de loi du gouvernement en ce domaine cf. document du Bundestag n° 17/10746.
[123] Document du Bundestag n° 17/8248, pp. 2 et suiv., 14 et suiv.
[124] Le Bundesrat a décidé le 22.3.13 de présenter un projet de loi visant à l’ouverture du mariage à tous les couples, Bundesrat, document n° 196/13.
[125] § 1 de la Recommandation CM/Rec(2010)5 du Comité des Ministres.
[126] Pour la jurisprudence plus restrictive de la CEDH voir H. c. Finland, no. 37359/09, 13 November 2012 ; affaire renvoyée à la grande chambre.
[127] Cour constitutionnelle, arrêts du 27.5.2008, 1 BvL 10/05 et du 11.1.2011, 1 BvR 3295/07.
[128] Tribunal supérieur du travail de Hamm, jugement du 17.12.1998, 4 Sa 1337/98 ; concernant les diplômes scolaires cf. Tribunal administratif de Munich, jugement du 20.9.2012, M 17 K 11.5453.
[129] Cf. dans ce contexte CEDH, B. c. France, no. 13343/87, 25.3.1992.
[130] 68 % cachent leur orientation sexuelle à l’école ; au lieu de travail, 24 % la cachent complètement, 49 % supplémentaires la cachent d’une manière sélective. Seulement la moitié a révélé l’orientation sexuelle à la majorité ou tous les camarades de classe, collègues de travail voire prestataires de soins, FRA, LGBT Survey data explorer, 2013 ; EU LGBT survey, Results at a glance, 2013 ; cf également ILGA-Europe, Annual Review of the Human Rights Situation of Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex People in Europe 2013, pp. 107 et suiv.
[131] 49 % supplémentaires la cachent sélectivement ; FRA, LGBT Survey data explorer, 2013.
[132] Cf. ci-dessus § 49.
[133] Voir les references citées à la note 138.
[134] Chiffre F64.0 de la ICD-10-GM (International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems - German Modification), version 2013. Cf. aussi Conseil de l’Europe, note 113, p. 25 et l’initiative pour la modification de cette classification au Plan d’action du Nordrhein-Westphalen, p. 47. La société civile considère ne pas avoir pu participer aux travaux sur la révision des lignes directrices médicales « Troubles de l’identité de genre dans l’enfance et l’adolescence ».
[135] Voir l’étude de la FRA, note 131 et le Plan d’action du Nordrhein-Westphalen, p. 24.
[136] D’autres Länder sont en train d’élaborer de tels plans. Cf. par exemple Berlin, Nordrhein-Westphalen, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Hamburg.
[137] Rapport sur les résultats de l’évaluation globale de l’initiative Berlin est en faveur de l’autodétermination et de l’acceptation de la diversité sexuelle, 2012, p. 6 ; sont également assez brèves les réponses des autorités allemandes aux questions relatives aux transgenres au questionnaire sur la mise-en-œuvre de la Recommandation CM/Rec(2010)5 ; cf. la critique d’associations de transgenres envers le processus pour l’élaboration d’un plan d’action au Baden-Württemberg.
[138] Franzen, Sauer, Benachteiligung von Trans*Personen, insbesondere im Arbeitsleben, 2010, pp. 83 et suiv.; Fuchs, Ghattas, Reinert, Widmann, Studie zur Lebenssituation von Transsexuellen in Nordrhein-Westfalen, 2012, pp. 17 et suiv.