Indicateurs objectifs de lenteur dans l’exécution

Document préparé par le Service de l’Exécution des Arrêts de la Cour

      Remarques préliminaires

1.         Avant de pouvoir s’engager dans la définition d’indicateurs, il est nécessaire de clarifier ce qu’il convient de qualifier de « lenteur » en matière d’exécution des arrêts de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (ci-après « la Cour »). Une action n’est en effet « lente » que par rapport à une durée de référence. Il conviendra donc de déterminer cette durée de référence pour les différentes actions requises des autorités dans l’exécution d’un arrêt de la Cour. Ce sont, en effet, les dépassements de ces durées de référence qui fourniront les indicateurs de lenteur permettant au Comité des Ministres (ci-après « le Comité ») de repérer ces situations dans la masse d’affaires pendantes devant lui.

2.         A cet égard, il importe de souligner d’entrée que toutes les situations de lenteur identifiées ne nécessiteront pas forcément une action spécifique du Comité. Les durées mises en évidence pourront, par exemple, être objectivement justifiées par les circonstances spécifiques et particulières. Il s’agit donc, dans un premier temps, seulement de repérer des situations objectives de dépassement d’une durée de référence, sans préjudice des conséquences qu’il conviendra d’en tirer.

      I.    Durées de référence et indicateurs pour le paiement de la satisfaction équitable

3.         Le délai de paiement de la satisfaction équitable est fixé par la Cour dans ses arrêts. Les montants alloués doivent être payés dans un délai de 3 mois à compter de la date à laquelle l’arrêt est devenu définitif. La durée de référence à partir de laquelle une lenteur peut être constatée est donc clairement définie par la Cour elle-même. En outre, tout dépassement de ce délai de paiement génère des intérêts de retards. La Cour ne fixe aucun délai distinct pour leur paiement. En toute logique, ces sommes devraient donc être payées, dans toute la mesure du possible, en même temps que le montant principal. La complexité des procédures dans certains Etats ne permet pas toujours de parvenir à ce résultat, mais un paiement rapide semble en tout état de cause souhaitable.           

4.         Afin de contrôler le paiement de la satisfaction équitable, le Comité a prévu une rubrique spéciale dans l’ordre du jour annoté (ci-après « OJA ») de ses réunions « droits de l’homme » (ci-après réunions CM-DH)[1]. Cette rubrique est subdivisée de manière à faire apparaître clairement les affaires pour lesquelles le délai de référence est dépassé, à savoir :

-    Rubrique 3.A : contrôle du paiement du principal de la satisfaction équitable - et le cas échéant, des intérêts de retard - dans les affaires où le délai de paiement a expiré depuis moins de 6 mois ;

-    Rubrique 3.Aint : contrôle du paiement des intérêts de retard dus (le principal ayant été versé hors délai) ;

-    Rubrique 3.B : contrôle du paiement du principal de la satisfaction équitable et des intérêts de retard dans les affaires où le délai de paiement a expiré depuis plus de 6 mois.

5.         La rubrique 3A peut contenir à la fois des affaires pour lesquelles le délai de 3 mois a expiré et d’autres pour lesquelles il court encore. En revanche, il est incontestable que l’apparition d’une affaire en rubriques 3.Aint et 3.B constitue pour le Comité un indicateur objectif de lenteur dans le paiement de la satisfaction équitable.

      II.  Durées de référence et indicateurs pour les mesures individuelles et générales

a.    Principes généraux

6.         Pour ce qui est des mesures autres que le paiement de la satisfaction équitable, il résulte des principes généraux adoptés par les Etats et le Comité dans le contexte de la surveillance de l’exécution, que l’obligation d’exécution naît dès que l’arrêt devient définitif.  L’exécution immédiate étant souvent matériellement impossible, la pratique veut qu’en général, les mesures requises soient adoptées sans retard injustifié. A cet égard, il convient de souligner que certaines circonstances peuvent présenter des urgences particulières, notamment lorsque la violation met l’intéressé(e) dans une situation difficile (par exemple en matière d’expulsion, de droits parentaux, de conditions de détention) ou en cas de violations graves et/ou répétées (mesures générales requises pour faire face à un problème systémique grave concernant, par exemple de mauvaises conditions de détention ou l’inexécution de décisions internes définitives).

7.         Si une exécution rapide s’avère objectivement non réalisable, notamment s’il est nécessaire d’adopter des mesures législatives ou d’autre nature de longue haleine, les Etats défendeurs devraient, sans attendre, prendre, dans toute la mesure du possible en vertu de la législation existante, des mesures intérimaires pour empêcher la survenance de nouvelles violations semblables. De la même manière, des mesures intérimaires devraient être prises pour améliorer la situation du requérant ou au moins éviter son aggravation, lorsque l’adoption de la mesure individuelle adéquate requiert du temps ou dépend d’une mesure générale de longue haleine.

8.         La Cour peut aussi, elle-même, préciser la mesure à prendre ou proposer un choix de mesures. Dans ce contexte, il lui arrive de fixer un délai pour son adoption (voir par exemple certains arrêts laissant aux autorités le choix entre la restitution d’une propriété et le paiement d’une indemnisation dans un délai de 3 mois[2] ou imposant la mise en place d’une mesure générale précise[3]).

9.         De son côté, le Comité peut adopter, après examen d’une affaire, une décision plus étayée, de manière à y faire apparaître le plus clairement possible ses attentes en vue de son prochain examen, ses demandes étant assorti d’un délai de soumission des informations requises (délai spécifique ou délai général adopté pour la soumission d’informations en vue d’une réunion donnée). Cette pratique tend d’ailleurs à se développer depuis plusieurs années. Dans certaines affaires, de telles demandes sont également exprimées dans des résolutions intérimaires. L’absence de réponse à ces demandes dans les délais requis peut constituer un indicateur de lenteur dans l’exécution.

10.       De manière générale, contrairement au délai de paiement de la satisfaction équitable, fixé par la Cour et commun à toutes les affaires, chacune des durées de référence devra être déterminée en fonction de la nature des mesures envisagées par l’Etat pour exécuter l’arrêt et des particularités de chaque espèce. Il appartient à l’évidence à l’Etat – dans l’exercice de sa liberté de choix des moyens – d’identifier les mesures qu’il jugera appropriées et de proposer des calendriers indicatifs pour l’exécution des arrêts qui le concernent. Si les moyens choisis et les calendriers proposés semblent adéquats, le Comité les avalisera et en suivra la mise en œuvre.

b.     Mesures individuelles

11.       Dans certains arrêts, la Cour indique clairement la mesure individuelle requise en l’assortissant d’un délai (libération immédiate d’un détenu, restitution d’une propriété dans les 3 mois). Le dépassement de ce délai constituera objectivement une lenteur, sans préjudice des circonstances pouvant le justifier.

12.       Lorsque aucune indication de ce type ne figure dans l’arrêt, il est généralement accepté que la question des mesures individuelles revête une urgence particulière. Ceci ressort en particulier des règles du Comité pour la surveillance de l’exécution des arrêts, qui prévoient, d’une part, qu’une priorité doit être accordée « notamment [aux] affaires dans lesquelles la violation constatée a produit des conséquences graves pour la partie lésée » (règle n° 4.2) et, d’autre part, qu’en principe une affaire est inscrite à l’ordre du jour de chaque réunion CM-DH jusqu’à l’adoption des mesures individuelles requises, sauf décision contraire de la part du Comité (règle n° 7.1).

13.       Il est toutefois également reconnu que le degré d’urgence des mesures individuelles dépend des circonstances particulières de chaque affaire, comme en témoigne la pratique du Comité concernant les décisions de report. En effet, conformément à la règle n° 7.1 précitée qui lui permet de s’écarter du principe de report à chaque réunion CM-DH de ces questions, le Comité reporte régulièrement à plus long terme un grand nombre d’affaires dans lesquelles il considère que les mesures individuelles ne présentent pas/plus d’urgence particulière, soit en raison de développements intervenus depuis l’arrêt ou en cours, soit parce que les conséquences subies par la partie requérante ne sont pas très graves. Les affaires soulevant des questions graves et urgentes sont en revanche le plus souvent examinées avec débat lors de la réunion du Comité. Dans ce contexte, l’importance des contacts bilatéraux avec le Secrétariat peut être soulignée : ces contacts permettent en effet une évaluation « in concreto » du degré d’urgence et partant, de proposer un traitement adéquat de l’affaire en cause (opportunité d’un débat, report approprié).

14.       En l’état actuel des choses, force est de constater qu’il est difficile de repérer les affaires présentant un retard dans l’adoption des mesures individuelles parmi toutes les affaires pendantes devant le Comité. Certaines se trouvent en rubrique 4.1, soit parce qu’elles ne nécessitent pas de mesures générales, soit parce les mesures générales ne sont pas examinées lors de la réunion en cause ou ont déjà été adoptées. D’autres se trouvent en rubrique 4.2 pour examen des mesures individuelles et générales, voire en rubrique 4.3. Dans chacune de ces rubriques, seule la lecture attentive des notes présentant les affaires permettra d’identifier celles dans lesquelles se pose une question de retard dans l’exécution.

c.    Mesures générales

15.       Tout comme pour les mesures individuelles, la Cour indique parfois clairement dans son arrêt la mesure générale requise, tout en l’assortissant d’un délai d’adoption. L’expiration de ce délai pourra donc être envisagé comme indicateur de lenteur, sans préjudice, là aussi, des raisons objectives pouvant éventuellement en expliquer le dépassement.

16.       Le plus souvent, cependant, l’arrêt de la Cour n’indique ni la mesure à prendre, ni le délai d’exécution. La question d’une éventuelle lenteur dans l’exécution doit alors être envisagée à la lumière des circonstances particulières de chaque affaire et de la pratique telle qu’elle se dégage notamment des règles et méthodes de travail du Comité.

17.       Les nouvelles méthodes de travail du Comité[4] préconisent qu’un plan d’action pour l’exécution d’un arrêt soit soumis au Comité par l’Etat défendeur dans les 6 mois suivant la date à laquelle l’arrêt est devenu définitif. Un dépassement de cette date limite peut être considéré comme un premier indicateur de lenteur.

18.       Toutefois, certaines affaires peuvent présenter un caractère d’urgence particulière nécessitant une action plus rapide. Ainsi, la règle n° 4 pour la surveillance par le Comité de l’exécution des arrêts stipule que le Comité « accordera la priorité à la surveillance des arrêts dans lesquels la Cour a identifié ce qu’elle considère comme un problème structurel selon la Résolution Res(2004)3 du Comité des Ministres». Soulignant l’urgence d’agir pour remédier à ces situations, le Comité et le CDDH ont d’ailleurs maintes fois insisté dans ce contexte sur l’adoption de mesures générales avec effet rétroactif afin d’éviter à la Cour le traitement de nombreuses affaires clones. Un plan d’action devrait donc être fourni au plus tôt et le Comité sollicite des informations sur ces affaires dès leur premier examen (en rubrique 2 de l’OJA).

19.       Cela étant, il est souvent difficile en pratique de fournir un plan d’action complet dans le délai requis, et la complexité de certaines situations peut nécessiter plusieurs phases, notamment:

-    l’identification des mesures requises,

-    l’adoption des mesures à prendre (nécessitant parfois elle-même plusieurs étapes),

-    et l’évaluation des mesures adoptées, le cas échéant.

Des durées de référence différentes pourront alors être envisagées pour chacune d’elles.

i)    Au stade de l’identification des mesures à prendre

20.       La durée requise pour identifier les mesures à prendre est variable. Dans certaines affaires, les mesures à prendre s’imposent de façon évidente, soit parce que la Cour a donné de solides indications dans son arrêt ou les a même clairement indiquées, soit parce que cela découle du type de violation. Un plan d’action devrait alors pouvoir être produit dans le délai de 6 mois préconisé par les nouvelles méthodes de travail.

21.       Dans certaines situations, toutefois, ce délai de 6 mois peut s’avérer trop court pour finaliser un plan d’action portant sur l’adoption des mesures requises. La complexité de certaines questions peut en effet nécessiter de longues consultations et/ou réflexions afin de déterminer quelles pourront être les mesures les plus adaptées pour régler le problème révélé par l’arrêt de la Cour. Dans ces situations, il importe que dans le délai initial de 6 mois, les autorités de l’Etat défendeur puisse fournir au Comité un plan d’action pour la détermination des mesures à prendre, c'est-à-dire présenter les actions prises ou envisagées afin de surmonter la difficulté technique de la matière : groupe de travail ad hoc, groupe de réflexion interministériel, assistance du Secrétariat, rencontres de haut niveau, table ronde, etc. Ces travaux de réflexion, de consultation et/ou de recherche devraient comporter des échéances clairement définies (délai pour un groupe de travail pour remettre son rapport, par exemple). Il convient de souligner ici que les délai ainsi proposés resteront purement indicatifs : en cas de dépassement objectivement justifié, l’Etat défendeur sera libre de proposer une nouvelle échéance qui se substituera à la première. Seuls les dépassements persistants de ces durées de référence non expliqués par l’Etat défendeur pourraient constituer un indicateur de lenteur dans le choix des mesures à prendre. 

ii)   Au stade de l’adoption des mesures

22.       Lorsque l’adoption des mesures choisies s’échelonne dans le temps et/ou n’est pas immédiate, les durées de référence pourraient être les échéances prévues dans le plan d’action (y compris pour d’éventuelles mesures intérimaires) :

-    si la date prévue pour une certaine étape du plan d’action est dépassée sans que le résultat escompté ait pu être obtenu, des informations devraient être fournies au Comité pour expliquer les causes du retard (qui peut être tout à fait justifié) et fixer un calendrier d’exécution révisé ;

-    il peut également arriver qu’il y ait simplement retard dans la soumission d’informations sur les suites données à un plan d’action, alors que sa mise en œuvre se poursuit en réalité dans les délais prévus.

23.     Quelle qu’en soit la raison, le non respect des délais prévus par le plan d’action servirait là encore d’indicateur de lenteur, à défaut d’explication et/ou de mise à jour du calendrier prévisionnel.

iii)  Au stade de l’évaluation des mesures adoptées

24.       Lorsque les mesures prévues par le plan d’action ont été adoptées, le Comité devrait pouvoir clore rapidement l’affaire en cause. Il peut toutefois arriver que le plan d’action initial ait été mis œuvre, mais que des questions subsistent sur le fait de savoir si les mesures adoptées sont suffisantes aux fins de l’exécution :

- l’incertitude peut provenir d’une divergence des vues et la question devra alors être présentée au Comité, qui  prêtera à l’affaire une attention particulière et constante jusqu’à ce que la divergence soit tranchée;

- l’incertitude peut également provenir d’un doute objectif sur l’impact des mesures adoptées et il peut alors être nécessaire de procéder à son évaluation ; là encore, il importe de fixer rapidement et clairement ce qui doit être évalué, et dans quels délais ; une échéance pourrait être fixée au début de l’exercice, être révisée ultérieurement si nécessaire, pour servir d’indicateur jusqu’à la fin de l’évaluation.

v) Mesures générales ne nécessitant pas de plan d’action

25.       Certaines mesures générales ne nécessitent pas de « plan d’action ». Tel est le cas notamment des affaires qui ne requièrent que la publication et la diffusion de l’arrêt. La mesure vise à éviter de nouvelles violations similaires grâce à l’effet direct donné aux arrêts de la Cour par les autorités nationales et son adoption rapide est donc particulièrement importante, de même que la soumission rapide au Comité d’informations complètes à ce sujet. Sauf en cas de difficultés particulières, une telle mesure devrait pouvoir être adoptée dans le délai de 6 mois prévu pour la phase initiale d’exécution d’un arrêt. Dans certains Etats, des procédures de publication/diffusion systématique ont été mises en place. Si le Comité en a connaissance[5], ces procédures permettent une clôture rapide des affaires pour lesquelles cette mesure est suffisante, sans attendre la soumission d’informations dans chaque affaire. Seules les situations nécessitant une diffusion particulière, non prévue par ladite procédure, appelleront des informations spécifiques de la part de l’Etat défendeur.

26.       Les affaires de ce type sont placées dans la rubrique 5.3a de l’OJA des réunions CM-DH (affaires en attente d’adoption de cette mesure depuis moins de 6 mois). Leur passage dans la rubrique 5.3b (affaires en attente d’adoption de cette mesure depuis plus de 6 mois) pourrait constituer un indicateur de lenteur.

      III. Conclusion et pistes de réflexion

27.       La variété des durées de référence qui ont pu être identifiées ci-dessus (dont la liste n’est de surcroît pas exhaustive) soulève la question de la visibilité des indicateurs de dépassement sur lesquels le Comité pourrait s’appuyer pour détecter les situations de lenteur dans l’exécution. La pratique actuelle fait apparaître deux outils susceptibles d’y contribuer :

1.      les rubriques de l’OJA des réunions CM-DH ;

2.      les plans d’action que les autorités de l’Etat défendeur sont invités à présenter au Comité, ainsi que leur mise à jour régulière.

Chacun de ces outils présentent toutefois également des faiblesses.

i)          En ce qui concerne les rubriques de l’OJA

28.       Le placement d’une affaire dans une rubrique donnée peut en effet être un indicateur : tel est le cas actuellement de la rubrique 3 (voir §§ 4-5 ci-dessus) et de la rubrique 5.3 (voir § 26 ci-dessus).

29.       La rubrique 4.1 mérite également une attention particulière à cet égard, s’agissant des mesures individuelles. A l’heure actuelle, toutefois, aucun indicateur ne permet de distinguer facilement dans cette rubrique les affaires présentant un délai dans l’adoption des mesures individuelles requises. Seule la lecture des notes – ainsi qu’éventuellement la proposition de prendre certaines affaires avec débat lors de la réunion en question – peut permettre de les identifier (voir §§ 13 ci-dessus).

30.       Le problème se pose en termes similaires pour les autres rubriques, notamment les rubriques 4.2 et 5.1.

ii)         S’agissant des plans d’action

31.       Les délais indicatifs figurant dans les plans d’action peuvent constituer autant d’indicateurs sur lesquels les Délégués pourront s’appuyer afin de repérer d’éventuelles lenteurs dans l’exécution, à tous les stades du processus. Un dépassement persistant, sans explication ni mise à jour du plan d’action, pourra indiquer qu’une intervention du Comité est peut-être nécessaire pour relancer le processus d’exécution. Toutefois, à défaut de définition et de statut clairement établi, le plan d’action – bien que préconisé par les nouvelles méthodes de travail - ne bénéficie pas encore d’une pratique bien établie.

32.       Par ailleurs, lorsqu’un plan d’action est présenté, la pratique actuelle consiste le plus souvent à en résumer le contenu dans les notes pour l’OJA et, en tant qu’indicateur de lenteur éventuelle, il est difficile à détecter dans la masse d’affaires présentées (voir remarques ci-dessus concernant les rubriques).

33.       En l’absence de plan d’action dans des affaires qui nécessitent l’adoption de mesures importantes, les Délégués ne pourront que se référer au délai initial de 6 mois fixé selon les méthodes de travail du Comité, pour considérer que - faute d’explication de la part des autorités de l’Etat défendeur sur ce qu’elles entendent faire pour exécuter l’arrêt de la Cour – le dépassement de ce délai constitue une « lenteur » à laquelle le Comité se doit de réagir.

34.       Pistes de réflexion

i)          Une réflexion plus approfondie sur la présentation des affaires dans l’OJA et notamment sur les rubriques qui le composent permettrait de développer la visibilité des indicateurs de lenteurs existants ou à définir. A l’heure actuelle la subdivision de l’OJA repose sur une logique construite sur le type de mesure à prendre. Une autre approche pourrait-elle être adoptée ? L’approche actuelle pourrait-elle être améliorée par des subdivisions supplémentaires et/ou différentes[6] ?

ii)         Une réflexion plus approfondie sur la notion de plan d’action (usage, contenu et évaluation de ce contenu par le CM, statut juridique) pourrait utilement contribuer à valoriser cet outil en tant qu’indicateur de lenteur et – de manière plus générale – en tant qu’outil de surveillance de l’exécution par le Comité, tout en préservant son caractère non contraignant.

Annexe

Rubriques utilisées pour l’examen des affaires lors des réunions « droits de l’homme » du CM[7]

Lors de chaque réunion CMDH, les affaires sont enregistrées dans des rubriques différentes de l’agenda et de l’ordre des travaux annotés. Ces rubriques correspondent aux différents stades de l’examen de l’exécution de chaque affaire, selon la nomenclature suivante :

Rubrique 1 – Résolutions finales : à savoir, les affaires où l’on propose pour adoption une résolution finale, mettant fin à l’examen de l’affaire.

Sous-rubrique 1.1 – Affaires « précédents » ou pilotes, ayant demandé l’adoption de mesures générales ;

Sous-rubrique 1.2 – Affaires concernant des problèmes déjà résolus ;

Sous-rubrique 1.3 – Affaires n’impliquant pas de mesures générales ou individuelles ;

Sous-rubrique 1.4 – Règlements amiables.

Rubrique 2 – Nouvelles affaires examinées pour la première fois.

Rubrique 3 – Satisfaction équitable : à savoir, les affaires où le CM n’a pas encore reçu ou vérifié la confirmation écrite de la pleine conformité avec les obligations de paiement résultant de l’arrêt.

3.A and 3.Aint – Contrôle du paiement de la somme capitale de la satisfaction équitable dans les affaires où le délai de paiement de la somme capitale a expiré depuis moins de 6 mois (3.A), ainsi que, le cas échéant, des intérêts de retard dus (3.Aint).

3.B – Contrôle du paiement de la somme capitale de la satisfaction équitable dans les affaires où le délai de paiement a expiré depuis plus de 6 mois.

Rubrique 4 – Affaires soulevant des questions spéciales : à savoir, les affaires où le CM est en train d’examiner des questions relatives aux des mesures générales.

Sous-rubrique 4.1 – Contrôle uniquement des mesures de caractère individuel ;

Sous-rubrique 4.2 – Mesures de caractère individuel et/ou problèmes généraux ;

Sous-rubrique 4.3 – Problèmes spéciaux.

Rubrique 5 – Contrôle des mesures de caractère général déjà annoncées : à savoir les affaires qui ne soulèvent pas de questions du point de vue des mesures individuelles et où l’adoption de mesures générales bien identifiées est en cours, dont on attend l’accomplissement.

Sous-rubrique 5.1 – Changements législatifs et/ou réglementaires ;

Sous-rubrique 5.2 – Changements de la jurisprudence des tribunaux ou de la pratique administrative ;

Sous-rubrique 5.3 – Publication/diffusion;

Sous-rubrique 5.4 – Autres mesures.

Rubrique 6 – Affaires présentées en vue de l’élaboration d’un projet de résolution finale : à savoir les affaires où l’adoption des mesures d’exécution requises a été confirmée et dont l’examen est donc en principe terminé, en attente de l’élaboration et adoption d’une Résolution finale :

Sous-rubrique 6.1 – affaires dans lesquelles les nouvelles informations disponibles depuis le dernier examen semblent permettre l’élaboration d’un projet de résolution finale ;

Sous-rubrique 6.2 – affaires dans l’attente de présentation d’un projet de résolution finale.