51e SESSION
Rapport
CG(2026)51-25prov
13 octobre 2026
Suivi de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale en Suisse
Commission de suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale et du respect des droits humains et de l’État de droit aux niveaux local et régional (Commission de suivi)
Corapporteur·es[1] : Jani KOKKO, Finlande (L, SOC/V/DP)
Katrien PARTYKA, Belgique (R, PPE/CCE)
Projet de recommandation (pour vote)
Exposé des motifs (pout information)
Résumé
Le présent rapport fait suite à la troisième visite de suivi effectuée en Suisse depuis la ratification par ce pays de la Charte européenne de l’autonomie locale en 2005.
Il note avec satisfaction le très haut degré d’autonomie dont jouissent les collectivités locales suisses, leurs ressources financières, fiscales et organisationnelles globalement suffisantes, ainsi que le respect par le pays de toutes les dispositions ratifiées de la Charte, ainsi que pour certaines autres qui n’ont pas encore été ratifiées. Il se félicite en outre du développement particulièrement avancé de la démocratie directe locale, l’une des caractéristiques les plus distinctives de la gouvernance locale suisse, ainsi que de la protection juridictionnelle effective des principes d’autonomie locale devant les tribunaux cantonaux et fédéraux.
Dans le même temps, les rapporteurs expriment leur inquiétude face à l’incompatibilité croissante du système de milice avec la complexité et les exigences en temps de plus en plus importantes des mandats locaux, ce qui risque de dissuader certaines catégories de citoyens de se présenter aux élections ; face à la fragmentation persistante du paysage communal malgré les réformes de fusion en cours ; face à l’absence d’un cadre reflétant les responsabilités spécifiques de Berne en tant que capitale fédérale de facto ; et face au fait que les cantons restent hors du champ d’application de la Charte.
Par conséquent, le Congrès recommande à la Suisse de lancer un examen approfondi du système de milice dans le but de le rendre plus accessible à un plus large éventail de citoyens et de continuer à encourager les fusions communales par le biais d’incitations financières et institutionnelles adéquates. Le pays devrait également envisager la mise en place de dispositions spécifiques tenant compte de la situation de Berne en tant que capitale fédérale de facto, l’extension du champ d’application de la Charte aux cantons en concertation avec ceux-ci, et la ratification des articles 6.2 et 9.5 de la Charte, qui sont déjà appliqués de facto.
1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (« le Congrès ») se réfère :
a. à l’article 2, paragraphe 1.b, de la Charte du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux annexée à la Résolution statutaire CM/Res(2020)1 relative au Congrès, selon lequel l’un des objectifs du Congrès est « de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale » ;
b. à l’article 1, paragraphe 3, de la Charte du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux annexée à la Résolution statutaire CM/Res(2020)1 relative au Congrès, selon lequel « le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les États membres ainsi que dans les États candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe et veille à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale » ;
d. au Commentaire contemporain du Congrès sur le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale, adopté par le Forum statutaire le 7 décembre 2020 ;
e. aux Objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies, en particulier l’objectif 11 « Villes et communes durables » et l’objectif 16 « Paix, justice et institutions efficaces » ;
f. aux Lignes directrices relatives à la participation civile aux décisions politiques, adoptées par le Comité des Ministres le 27 septembre 2017 ;
g. à la Recommandation CM/Rec(2018)4 du Comité des Ministres aux États membres sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local, adoptée le 21 mars 2018 ;
h. à la Recommandation CM/Rec(2019)3 du Comité des Ministres aux États membres sur le contrôle des actes des collectivités locales, adoptée le 4 avril 2019 ;
i. à la Recommandation 407 (2017) du Congrès « La démocratie locale et régionale en Suisse » ;
j. à l’exposé des motifs sur le suivi de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale en Suisse.
2. Le Congrès rappelle ce qui suit :
a. la Suisse a adhéré au Conseil de l’Europe le 6 mai 1963. Elle a signé la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122, « la Charte ») le 21 janvier 2004 et l’a ratifiée avec des réserves le 17 février 2005. La Charte est entrée en vigueur en Suisse le 1er juin 2005 ;
b. la Suisse a signé et ratifié le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE no 207) le 18 juillet 2017 ;
c. la commission de suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale et du respect des droits humains et de l’État de droit aux niveaux local et régional (« commission de suivi ») a décidé d’examiner la situation de la démocratie locale et régionale en Suisse à la lumière de la Charte. Elle a chargé Jani Kokko, Finlande (L, SOC/V/DP), et Katrien Partyka, Belgique (R, PPE/CCE), de préparer et de soumettre eu Congrès un rapport sur l’application de la Charte en Suisse. La délégation a bénéficié de l’assistance de M. Angel Moreno, président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte de l’autonomie locale, et du secrétariat du Congrès ;
d. la visite de suivi a eu lieu du 18 au 20 novembre 2025. Elle a permis à la délégation du Congrès de rencontrer des représentant·es de diverses institutions à tous les niveaux d’autorité. Le programme détaillé de la visite est annexé à l’exposé des motifs ;
e. les corapporteur·es souhaitent remercier la représentation permanente de la Suisse auprès du Conseil de l’Europe et toutes les personnes rencontrées lors de cette visite.
3. Le Congrès note avec satisfaction qu’en Suisse :
a. l’autonomie locale est à un degré très élevé et les communes disposent généralement de ressources financières suffisantes ainsi que d’un degré important d’autonomie fiscale, financière et organisationnelle ;
c. la démocratie locale directe est particulièrement bien développée et constitue l’une des caractéristiques les plus distinctives et les plus avancées de la gouvernance locale suisse ;
d. l’ordre juridique interne assure une protection juridictionnelle effective des principes de l’autonomie locale grâce aux voies de recours disponibles devant les tribunaux cantonaux et fédéraux.
4. Le Congrès note que les points suivants méritent une attention particulière :
a. la tradition actuelle du système de milice, dans laquelle les citoyens assument des responsabilités publiques à titre bénévole et honorifique, en dehors de leurs activités professionnelles habituelles et pour une rémunération modique, voire nulle, associée à la complexité croissante et aux contraintes de temps liées aux mandats locaux, peut dissuader certaines catégories de citoyens de se porter candidats à des fonctions publiques locales ;
b. malgré les réformes en cours, le pays compte encore un grand nombre de communes, dont beaucoup sont très petites, ce qui pourrait avoir une incidence sur leur capacité à répondre efficacement aux besoins de la population ;
c. la ville de Berne ne bénéficie pas d’un cadre global reflétant les responsabilités spécifiques liées à son statut de capitale fédérale de facto ;
d. les cantons restent hors du champ d’application de la Charte, malgré la précédente Recommandation 407 (2017) du Congrès.
5. Compte tenu de ce qui précède, le Congrès demande au Comité des Ministres d’inviter les autorités suisses à :
b. poursuivre et encourager davantage le processus de fusions communales en mettant en place des incitations financières et institutionnelles adéquates afin de renforcer les capacités des communes à s’acquitter de leurs responsabilités ;
c. envisager, en concertation avec les autorités de la ville de Berne, la mise en place de dispositions spécifiques tenant compte de sa situation particulière en tant que siège fédéral, compte tenu de la présence du gouvernement fédéral, du Parlement ainsi que des missions diplomatiques, et des contraintes spécifiques que cela implique pour la commune ;
d. envisager d’étendre le champ d’application de la Charte aux cantons, en concertation avec ceux-ci ;
e. envisager de ratifier les articles 6.2 et 9.5 de la Charte, qui sont déjà appliqués de facto en Suisse.
6. Le Congrès appelle le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à tenir compte, dans leurs activités relatives à la Suisse, de la présente recommandation sur le suivi de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale dans cet État membre et de l’exposé des motifs qui l’accompagne
Table des matières
1. INTRODUCTION : OBJECTIF ET CHAMP D’APPLICATION DE LA VISITE, MANDAT
2. CADRE NORMATIF INTERNE ET INTERNATIONAL
2.1 Système d’administration locale (cadre constitutionnel et législatif, réformes)
2.3. Statut juridique de la Charte européenne de l’autonomie locale
2.4. Précédents rapports et recommandations du Congrès
3.1 Article 2 – Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale
3.2 Article 3 – Concept de l’autonomie locale
3.3 Article 4 – Portée de l’autonomie locale
3.4 Article 5 – Protection des limites territoriales des collectivités locales
3.5 Article 6 – Adéquation des structures et des moyens administratifs
3.6 Article 7 – Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local
3.7 Article 8 – Contrôle administratif des actes des collectivités locales
3.8 Article 9 – Ressources financières
3.9 Article 10 – Le droit d’association des collectivités locales
3.10 Article 11 – Protection légale des collectivités locales
4. AUTRES QUESTIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET RÉGIONALES
ANNEXE – Programme de la visite de suivi du Congrès en Suisse
1. L’article 1, paragraphe 3, de la Charte du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux annexée à la Résolution statutaire CM/Res(2020)1 relative au Congrès dispose que « le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les États membres ainsi que dans les États candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe et veille à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale ».
2. La Confédération suisse (ci-après « Suisse ») est Partie à la Charte européenne de l’autonomie locale (STE no 122, ci-après « la Charte »), qu’elle a signée le 21 janvier 2004 et ratifiée avec des réserves le 17 février 2005. La Charte est entrée en vigueur en Suisse le 1er juin 2005. La Suisse n’est pas liée par l’art. 4, par. 4, l’art. 6, par. 2, l’art. 7, par. 2, l’art. 8, par. 2, l’art. 9, par. 5 et l’art. 9, par. 7.
3. La Suisse a également signé et ratifié le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE no 207) le 18 juillet 2017. Ce dernier est entré en vigueur en Suisse le 1er novembre 2017.La Suisse a signé et ratifié l’ensemble des conventions et protocoles du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale et de la coopération transfrontalière locale.
4. La commission de suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale et du respect des droits humains et de l’État de droit aux niveaux local et régional (« commission de suivi ») a décidé d’examiner la situation de la démocratie locale et régionale en Suisse à la lumière de la Charte. Elle a nommé Jani Kokko, Finlande (L, SOC/V/DP), et Katrien Partyka, Belgique (R, PPE/CCE), en tant que rapporteur·es et les a chargés de préparer et de soumettre au Congrès un rapport sur l’application de la Charte en Suisse. La délégation a bénéficié de l’assistance du Professeur Angel M. Moreno, président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte de l’autonomie locale (Espagne) et a été accompagnée par un représentant du secrétariat du Congrès. Dans le cadre du présent rapport, ce groupe de personnes sera appelé « la délégation ».
5. Lors de la visite de suivi qui s’est déroulée du 18 au 20 novembre 2025, la délégation a rencontré les représentant·es de diverses institutions à tous les niveaux d’autorité. Le programme détaillé de la visite est annexé à l’exposé des motifs.
6. Les corapporteur·es souhaitent remercier la représentation permanente de la Suisse auprès du Conseil de l’Europe et toutes les personnes rencontrées lors de cette visite.
7. En application de l’article 89.3 des Règles et procédures du Congrès, l’avant-projet de rapport a été envoyé à l’ensemble des personnes rencontrées durant la visite pour commentaires et corrections ou précisions éventuelles (on parlera de « procédure de consultation » dans la suite du texte). Le présent rapport s’appuie sur les commentaires reçus, que les corapporteur·es ont examinés avant de soumettre le document à la commission de suivi pour approbation.
2.1.1. Cadre constitutionnel
8. La Suisse actuelle est née de l’ancienne « Confédération suisse » constituée au Moyen Âge tardif. Le Pacte fédéral de 1291 (une alliance signée par plusieurs communautés alpines) est considéré comme le texte fondateur du pays. C’est en 1848, au terme d’une succession d’événements historiques et politiques, qu’a été adoptée la première Constitution suisse contemporaine établissant le système fédéral actuel et consacrant des principes comme les droits individuels, la séparation des pouvoirs et le bicaméralisme.
9. Une autre Constitution fédérale a été adoptée en 1874 mais a été remplacée en 1999 par celle qui est actuellement en vigueur. L’actuelle Constitution fédérale suisse (ci-après « la Constitution ») a été adoptée par votation populaire le 18 avril 1999 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.
10. S’inscrivant dans la tradition historique nationale, la Constitution actuelle établit la Confédération suisse en tant que République fédérale composée de « cantons » (États fédérés). Elle énonce un ensemble de droits individuels et populaires (notamment le droit de demander la tenue d’un référendum populaire), institue les autorités fédérales et définit les responsabilités des cantons et de la Confédération.
11. Le pays compte quatre grandes régions linguistiques et culturelles. La Constitution fédérale suisse dispose dans sa version actuelle que « les langues nationales sont l’allemand, le français, l’italien et le romanche » tandis que « les langues officielles de la Confédération sont l’allemand, le français et l’italien », le romanche n’étant pas, techniquement parlant, une langue fédérale officielle. La Constitution garantit la liberté d’employer l’une quelconque de ces langues, qui représente l’un des piliers fondamentaux du pays, fruit d’une longue tradition de multilinguisme et de pluralisme culturel.
2.1.2. Structure territoriale du pays
Niveau fédéral
12. Comme la plupart des pays du monde, la Suisse possède une structure politique nationale reposant sur le principe de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.
13. Le Conseil fédéral est l’organe exécutif du pays : il se compose de sept membres élus tous les quatre ans, dirigeant chacun un département fédéral. Le président ou la présidente de la Confédération suisse est membre du Conseil fédéral. Premier de ses pairs, il ne dispose d’aucun pouvoir supplémentaire par rapport aux six autres membres du Conseil. Élu·e par l’Assemblée fédérale pour un mandat d’un an, le président ou la présidente préside les réunions du Conseil fédéral et exerce des fonctions représentatives tout en restant à la tête du département qui lui a été confié. Le Chancelier fédéral est le chef d’état-major du Conseil fédéral. Plusieurs organes semi-autonomes sont rattachés à ces départements, par exemple la Bibliothèque nationale suisse. Des autorités indépendantes comme la Commission fédérale de la communication et la Commission fédérale de l’électricité assurent diverses fonctions de régulation. À la différence de la plupart des autres pays, la Suisse ne dispose pas de département fédéral spécifiquement chargé des collectivités locales.
14. Le Parlement suisse se compose de deux chambres égales : le Conseil national, qui représente le peuple, et le Conseil des États, qui représente les 26 cantons. Ces deux chambres ont les mêmes pouvoirs et doivent s’accorder sur toutes les lois. Le Conseil national compte 200 membres élus tous les quatre ans selon un système de représentation proportionnelle dans lequel les sièges sont attribués en fonction de la population du canton. Le Conseil des États compte 46 membres, soit un pour chacun des six « demi-cantons » (voir plus loin) et deux pour les autres, chaque canton ayant son propre mode de scrutin. Les deux chambres siègent en chambres réunies pour se prononcer sur des questions particulières comme l’élection des membres du gouvernement, des juges fédéraux ou du président.
15. La Suisse dispose d’un système judiciaire fédéral et de systèmes judiciaires cantonaux, ayant chacun leurs propres lois et traditions. Bien que les deux systèmes soient indépendants, les tribunaux cantonaux sont tenus d’appliquer le droit fédéral lorsque les circonstances l’exigent, ce dernier primant le droit cantonal. La plus haute juridiction au niveau fédéral est le Tribunal fédéral, et il existe également d’autres tribunaux spécialisés mais pas de Cour constitutionnelle.
Niveau « régional » : les cantons
16. Le haut degré de décentralisation de la Suisse en fait probablement la nation la plus décentralisée d’Europe. Il s’agit d’une Confédération et non d’un simple État fédéral. Le pays se compose de cantons, qui ne sont pas des « régions » ordinaires mais des États fédérés souverains. La Constitution énumère les cantons à l’article 1 et dispose dans son article 3 que « les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération ». Chaque canton dispose de sa propre constitution et jouit d’une autonomie considérable. Tous les cantons ont un parlement, un exécutif ou un gouvernement et un appareil judiciaire.
17. Les constitutions des cantons en définissent la nature juridique : par exemple, le Tessin est une « République démocratique » (una repubblica democratica), le canton de Genève « un État de droit démocratique » et le canton de Berne « un État de droit libéral, démocratique et social » (ein freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat).Les cantons ont le pouvoir de conclure des traités et peuvent signer des traités non seulement entre eux (conventions intercantonales, art. 48 de la Constitution), mais également avec des États étrangers (art. 56.1 de la Constitution).
18. La Suisse compte 26 cantons très divers par leur taille, leur population, leur richesse, leurs langues et leur culture, dont six ont le statut de « demi-canton ». On trouve ainsi aux côtés de cantons très peuplés comme celui de Zürich (environ 1,5 million d’habitants) des cantons ruraux plus petits comme celui d’Appenzell Rhodes-Intérieures (environ 16 000 habitants). Le plus grand en superficie est celui des Grisons avec 7105 km2 et le plus petit celui de Bâle-Ville, avec 37 km2 seulement.
19. Les cantons peuvent se scinder et créer de nouveaux cantons à part entière. Cette possibilité a été source de querelles politiques et même de conflits armés. Parmi les exemples de séparation de cantons, on peut citer : (a) la division du canton d’Appenzell en deux États en 1597 ; (b) la partition du canton de Bâle en 1833 ; (c) la plus récente, celle du canton du Jura, dernier canton à avoir rejoint la Confédération. Le canton du Jura s’est séparé du canton de Berne en 1979 et a été admis au sein de la Confédération par votation nationale la même année. En 2013, une proposition de fusion du canton du Jura avec les communes francophones du canton de Berne a été rejetée lors d’une votation populaire.
2.1.3. Système d’administration locale
20. Au sein de la Confédération suisse, les compétences et pouvoirs liés à l’administration locale et aux collectivités locales appartiennent en majeure partie aux cantons, si bien que le droit fédéral a relativement peu d’incidences sur ces questions, tandis que le droit cantonal prédomine. La Constitution dispose en effet à l’article 50.1 que « l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal » (voir art. 3.1).
21. Les cantons exercent la plupart des compétences législatives et administratives ordinaires dans la plupart des domaines d’intérêt public, des secteurs d’action et des services publics. Chaque canton peut donc approuver ses propres lois et réglementations applicables aux collectivités locales qui existent sur son territoire.
- il est difficile de parler d’un seul système d’administration locale en Suisse ;
- il existe en fait 26 systèmes d’administration locale potentiellement distincts ;
- il peut y avoir des différences considérables entre les cantons dans ce domaine.
23. Faute de pouvoir décrire en détail tous ces systèmes, le présent rapport de suivi expose les grandes tendances, les points communs et les pratiques courantes dans le domaine de l’administration locale en Suisse.
24. L’article 50 de la Constitution traite de l’autonomie locale et des collectivités locales. Son premier paragraphe dispose que « l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal ». Son deuxième paragraphe prévoit que « la Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes » ; son paragraphe 3 ajoute « ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne ».
25. L’article 5a de la Constitution, en vertu duquel « l’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité », touche également à l’administration locale. Ce principe s'applique également aux relations entre les cantons et les communes.
26. Compte tenu de ce qui précède, en Suisse, le niveau d’administration « local » se compose de différents types d’entités dont le nom, les caractéristiques institutionnelles et les compétences varient d’un canton à l’autre, en fonction des traditions, des lois et des réglementations régionales. La désignation, la nature juridique et la typologie des collectivités locales sont des questions régies exclusivement par le droit cantonal ; par ailleurs, les lois en question sont rédigées dans des langues différentes, ce qui complique parfois l’analyse comparative. Le nombre total de collectivités locales (indépendamment de leur nature ou de leur type) est estimé à près de 14 000.
27. Parmi les collectivités de premier niveau, les plus importantes sont les communes, également appelées communes politiques[3], qui étaient 2121 en 2025. Leur nombre a baissé au fil des années à la suite de fusions : il y en avait ainsi 3085 en 1960, et 10 fusions ont été opérées en 2024 dans le pays.
28. Le nombre de communes par canton est très variable. Dans le canton de Berne, par exemple, 1075 entités de tous types sont soumises à la loi sur les communes : ce sont 335 communes politiques, 237 communes ecclésiastiques (Kirchgemeinde), 231 bourgeoisies ou communes bourgeoises (Bürgergemeinde), 208 associations de coopération intercommunale et 64 autres organes et entités. À l’opposé, on compte 51 communes dans le canton du Jura, 24 dans celui de Neuchâtel et 3 dans les cantons de Bâle-Ville et de Glaris.
29. De grandes différences s’observent également quant au nombre d’habitants par commune, la plus peuplée étant celle de Zürich avec près de 450 000 habitants. Il y a beaucoup de communes à faible population. Dans le Tessin, le village de Corippo et sa dizaine d’habitants est généralement considéré comme le moins peuplé du pays.
30. Il y a plus de 1200 communes de moins de 1000 habitants (soit près de la moitié des communes suisses). Les cantons encouragent et soutiennent les fusions de communes. Le processus de fusion se poursuit mais son intensité varie d’un canton à l’autre. Par exemple, dans le canton de Neuchâtel, il y avait 64 communes en 2008 contre 24 seulement aujourd’hui (voir art. 5).
31. Les Einwohnergemeinde ou communes politiques sont entièrement régies par le droit cantonal et sont le type de commune le plus courant et le plus général en Suisse. Elles sont constituées sur une base territoriale et ont une vocation de service universel. Bien qu’il n’y ait pas de système uniforme relatif aux Einwohnergemeinde dans le pays, elles sont parfois divisées en « villes » et « villages » selon leur implantation géographique (urbain/rural) et leur nombre d’habitants. En principe, cette dénomination n’implique pas de régime juridique différent ou spécial. Comme indiqué précédemment, les Einwohnergemeinde ne sont pas les seules collectivités locales présentes en Suisse. Il existe d’autres entités locales de premier niveau. Cela dit, elles sont moins nombreuses, leur répartition géographique est inégale et elles ne sont pas présentes dans l’ensemble du pays mais seulement dans certains cantons.
32. Parmi elles figurent les communes appelées Bürgergemeinde en allemand, communes bourgeoises ou bourgeoisies en français et patriziati en italien. Leur nombre est aujourd’hui estimé à 1650. Les Bürgergemeinde ont pour particularité d’être constituées par les citoyens et citoyennes, mais d’être des collectivités de droit public disposant d’une personnalité juridique propre[4]. Elles sont généralement considérées comme des reliques du passé et ne sont présentes que dans 13 cantons.
33. Il y a trois différences fondamentales entre les bourgeoisies et les Einwohnergemeinde. Tout d’abord, alors que ces dernières sont des entités au champ d’action général poursuivant des objectifs multiples, les bourgeoisies n’exercent qu’un ensemble limité de compétences ou de fonctions. En général, elles gèrent des biens collectifs comme les forêts, les vignes ou les pâturages, qui sont mis en commun ou utilisés conformément aux traditions du territoire. Les Bürgergemeinde peuvent également intervenir dans d’autres secteurs comme la culture, l’agriculture ou l’aide sociale. Par ailleurs, les Einwohnergemeinde se composent de l’ensemble des résidents locaux, ce qui n’est pas le cas des bourgeoisies qui ont pour la plupart une composition restreinte à certains résidents. Dans certaines, il faut demander à devenir membre et être accepté par le conseil correspondant. Enfin, tandis que les Einwohnergemeinde ont le pouvoir de prélever des taxes dans tous les cantons, les bourgeoisies ne le peuvent généralement pas.
34. Les bourgeoisies ont leur propre organisation et leurs propres organes de gestion, qui sont différents de ceux des Einwohnergemeinde du territoire sur lequel elles se situent. Comme dans le cas des Einwohnergemeinde, il n’y a pas de règles communes applicables à l’ensemble des bourgeoisies du pays, et chaque canton dans lequel elles sont présentes peut les réglementer de manière spécifique (et potentiellement différente).
35. En général, elles sont organisées comme les Einwohnergemeinde et sont soumises au même contrôle. Outre la gestion du patrimoine, leurs activités englobent souvent l’entretien des forêts, la location de terrains et les actions caritatives. Les entités de plus grande taille exercent également des fonctions de tutelle.
36. Il existe un autre type de collectivité locale propre à la Suisse : ce sont les Kirchgemeinden. Ces entités sont également considérées comme des collectivités locales mais leur champ d’action est limité. Elles gèrent les lieux de culte et les activités qui s’y tiennent. On en compte près de 14 000.
37. Les Kirchgemeinden obéissent aux prescriptions légales générales imposées aux collectivités locales du canton : elles ont un organe de délibération et de décision et un organe exécutif. Leur champ d’action est relativement étendu dans la sphère religieuse. Par exemple, dans l’Église protestante, les organes directeurs de la Kirchgemeinden peuvent nommer les pasteurs des temples, mais dans l’Église catholique, elles n’ont pas cette compétence, qui est réservée à l’évêque comme dans les autres pays. Les Kirchgemeinden sont principalement financées au moyen de transferts gérés par le canton, et certaines peuvent prélever leurs propres taxes (voir art. 9).
38. La répartition des Kirchgemeinden et Bürgergemeinden est très inégale en Suisse. Par exemple, dans le canton de Berne, il y a 231 Bürgergemeinden et structures associées. À l’inverse, dans le canton de Neuchâtel, il n’y a ni bourgeoisies ni Kirchgemeinden.
39. Il existe également d’autres types de collectivités locales de deuxième niveau, créées et régies par chaque canton. L’entité la plus intéressante ici est le « district ». Le nombre de districts par canton est hétérogène. Certains cantons n’en ont pas. Les districts opèrent au niveau supracommunal et couvrent souvent le territoire de deux communes ou plus. Ce ne sont pas des collectivités politiques mais uniquement des entités administratives qui, dans certains cas, exécutent des tâches administratives cantonales décentralisées.
40. Enfin, le droit cantonal peut établir d’autres formes de collectivités locales de nature associative ou couvrant un territoire plus petit que la commune[5]. Outre les collectivités locales proprement dites, les cantons peuvent subdiviser leur territoire en unités de plus petite taille pour l’aménagement du territoire ou la gestion de services comme les transports. Le canton de Berne compte par exemple cinq structures de ce type.
41. Comme indiqué précédemment, il n’y a pas de dispositions de droit matériel fédéral portant sur l’administration locale et les collectivités locales. Bien entendu, la Fédération peut adopter des lois et règlements qui ont une incidence sur le fonctionnement et les activités des collectivités locales[6]. Par ailleurs, il n’y a pas eu de grande réforme nationale du système relatif à l’administration locale et aux collectivités locales, au moins depuis la dernière visite de suivi du Congrès en 2017.
42. En Suisse, il n’y a pas de capitale comme dans la plupart des autres pays. Cela dit, la ville de Berne a été choisie comme ville fédérale de la Confédération en 1848. En tant que capitale de facto de la Suisse, Berne est le siège de nombreuses institutions fédérales comme l’Assemblée fédérale (parlement), le Conseil fédéral, les ministères ou départements fédéraux et le Contrôle fédéral des finances. La plupart des ambassades y sont installées. D’autres institutions nationales de premier plan se trouvent ailleurs dans le pays, comme le Tribunal fédéral (à Lausanne). Berne est évidemment aussi la capitale du canton de Berne.
43. Sur le plan administratif, la ville est divisée en six arrondissements (Stadtteile) composés chacun de plusieurs quartiers (Quartiere). Il convient de distinguer la ville de Berne de l’agglomération de Berne. En août 2025, la ville comptait 146 348 habitants.
44. La présence à Berne de la plupart des institutions fédérales a plusieurs conséquences, qui ont été gérées par différentes conventions au cours de l’histoire. L’une des plus anciennes (et toujours en vigueur) est la « Convention entre le Conseil fédéral suisse et le Conseil municipal de la ville de Berne, concernant les prestations de la ville de Berne pour le siège fédéral », conclue le 22 juin 1875[7]. Cette convention ne prévoit toutefois pas l’adoption de mesures par les autorités fédérales pour aider la ville de Berne dans l’exercice de ses fonctions de ville fédérale. Au contraire, elle prévoit que la ville de Berne cède divers bâtiments et installations à la Confédération afin que celle-ci puisse en faire le siège des institutions fédérales. Berne supporte donc aujourd’hui un certain nombre de charges, notamment en matière de sécurité et de maintien de l’ordre public, liées à la localisation sur son territoire du Gouvernement et du Parlement fédéral, ainsi que d’ambassades et de représentations diplomatiques étrangères.
45. Une question délicate concerne le « statut » de la ville de Berne et les moyens de financer ces charges. La situation est restée inchangée depuis le précédent rapport de suivi, qui avait noté l’absence de loi fédérale réglant le statut de Berne en tant que ville fédérale et les relations de cette ville avec la Confédération. Il n’y a toujours pas de législation spécifique régissant dans tous ses aspects le statut de la ville de Berne en tant que capitale ou ville fédérale du pays. En 2004, les autorités fédérales avaient procédé à un examen approfondi de la question mais le Conseil fédéral n’avait alors pas considéré qu’il y avait lieu de prendre des mesures. Les autorités suisses n’ont pas engagé d’autres initiatives depuis. Il semblerait néanmoins que les autorités locales de la ville de Berne s’intéressent à la question et examinent occasionnellement les options qui pourraient convenir.
46. Berne ne bénéficie pas d’une compensation ou d’une péréquation financière spécifique. Les représentants locaux ont indiqué que les charges étaient intégralement compensées par la Confédération, mais sous la forme de versements ponctuels. Ils ont également informé la délégation que les ressources financières à leur disposition étaient suffisantes et adaptées aux tâches qu’ils ont à accomplir, et que leurs pouvoirs d’imposition répondaient aux besoins. Cela dit, la question de la compensation de la charge financière que la ville supporte en tant que ville fédérale n’a pas été réglée de manière définitive.
47. Les hauts représentants du canton de Berne ont affirmé que les relations entre la ville de Berne et le canton de Berne (généralement dirigés par des partis différents) étaient bonnes et que des échanges réguliers au niveau politique et administratif étaient institutionnalisés.
48. La Charte a été ratifiée par la Suisse et s’impose à l’ensemble des autorités et pouvoirs publics suisses, de la même manière que tout autre traité international dûment ratifié par le pays. L’article 5.4 de la Constitution dispose à cet égard que « la Confédération et les cantons respectent le droit international ». Dans le domaine du droit international, la Suisse adhère à la tradition moniste selon laquelle un traité international signé et ratifié fait automatiquement partie intégrante de l’ordre juridique sans qu’il soit nécessaire d’adopter à cette fin une loi spécifique ou un règlement administratif. Cette approche s’applique également à la Charte.
49. La nature politique de la Confédération rend le processus de signature et de ratification des traités internationaux par la Suisse relativement complexe. La conclusion de traités internationaux relève de la compétence de la Confédération (art. 54.1, de la Constitution fédérale). Toutefois, la Confédération doit tenir compte des compétences des cantons et préserver leurs intérêts (art. 54. 3, de la Constitution fédérale). Les avis des cantons revêtent une importance particulière lorsque leurs compétences sont concernées. Dans de tels cas, les cantons sont associés de manière appropriée aux négociations internationales (art. 55. 3, de la Constitution fédérale). Il n’existe toutefois aucune base légale indiquant que la Confédération doive obtenir l’accord des cantons pour signer ou ratifier un traité international.
50. Après sa ratification, la Charte a déployé ses effets juridiques sur l’ensemble des autorités et organes politiques suisses. Cela dit, l’applicabilité directe de la Charte dépend du caractère directement applicable ou non d’une disposition. Les tribunaux suisses, fédéraux et cantonaux, jouent un rôle essentiel dans l’application de la Charte.
51. Mais la réalité juridique de l’application de la Charte pourrait être plus contrastée du fait de l’existence de ce double système judiciaire. Le degré de décentralisation du pays est tel que les tribunaux fédéraux pourraient difficilement être amenés à appliquer ou interpréter la Charte dans une procédure judiciaire concrète. En effet, leur contrôle ne porte que sur la légalité (voire la constitutionnalité) des lois, règlements et décisions adoptés par les autorités fédérales, dont les compétences dans le domaine des collectivités locales sont par ailleurs très limitées.
52. Cet élément constitutionnel explique pourquoi l’application de la Charte dans une procédure concrète serait plus probable dans deux cas de figure : celui où un parlement cantonal adopterait un texte législatif potentiellement contraire à la Charte, et celui dans lequel l’organe exécutif d’un canton, ou le gouvernement cantonal lui-même, approuverait un règlement ou adopterait une décision potentiellement contraires à la Charte.
53. Dans la déclaration déposée lors de la ratification de la Charte le 17 février 2005, la Suisse a désigné les collectivités locales auxquelles elle entend limiter le champ d’application ou qu’elle entend exclure du champ d’application de la Charte. « Aux termes de son art. 13, la Charte s’applique en Suisse aux communes politiques[8] ». Par conséquent, la Charte ne s’applique pas aux cantons ni à l’ensemble des entités « locales ».
54. La délégation du Congrès a noté qu’il n’était pas prévu ni envisagé d’étendre l’application de la Charte aux cantons, du fait de la nature très politique des « Etats » et de l’absence de volonté politique. Sur ce point, la déclaration affirme que la Charte s’applique aux communes politiques ou Einwohnergemeinde. Il se pose alors la question de savoir si ce terme désigne une « collectivité locale » ou une « commune ». Comme indiqué précédemment, en Suisse, les communes ne sont pas toutes des Einwohnergemeinde, mais il s’agit du type de commune le plus courant et le plus général dans le pays. Par conséquent, la Charte ne s’applique qu’aux entités qui ont le statut juridique d’Einwohnergemeinde (ou communes politiques-comuni politici) et non aux collectivités locales qui ont une appellation juridique ou une étendue géographique différente (entités supra- ou infracommunales, entités associatives, etc.).
55. La dernière visite de suivi a eu lieu en 2017. À la suite de cette visite, le Congrès a adopté la Recommandation 407 (2017) « La démocratie locale et régionale en Suisse »[9].Celle-ci soulignait l’existence d’un niveau d’autonomie élevé de l’ensemble des communes suisses en général, un respect général des engagements contractés par la Confédération suisse lors de la ratification de la Charte ainsi qu’une large autonomie financière des communes, qui disposaient d’une situation financière saine avec un taux d’endettement relativement bas. Elle notait toutefois aussi l’émiettement communal et l’existence de plusieurs réserves à la Charte, formulées par la Suisse.
56. La recommandation encourageait par conséquent les autorités suisses à renforcer la participation des représentants des communes au processus d’élaboration de la législation au niveau fédéral ; à continuer d’encourager la fusion de communes, notamment par des incitations financières ; à garantir le caractère démocratique des structures intercommunales et à lever certaines réserves relatives à la Charte (articles de facto respectés en Suisse).
57. La recommandation notait également que la Charte ne s’appliquait pas aux cantons. Bien que le gouvernement national ne soit pas formellement opposé à une extension de la Charte aux cantons, ces derniers ne souhaitaient nullement voir cette possibilité se concrétiser (voir point 2.3). Dans cet esprit, le Congrès recommandait aux autorités suisses d’envisager la possibilité d’étendre le champ d’application de la Charte aux cantons, en consultation avec ces derniers.
Article 2 – Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale
Le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
58. En vertu de l’art. 2 de la Charte, « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution ». La Constitution fédérale suisse ne comporte qu’une disposition (art. 50) traitant de l’autonomie locale et des collectivités locales, aux termes de laquelle « l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal ».
59. Il est intéressant de se pencher ici sur l’expression « dans les limites fixées » par le droit cantonal. Les trois versions linguistiques sont assez similaires mais présentent quelques nuances. En allemand, l’expression employée est « nach Massgabe », ce qui peut être traduit par : « dans le respect de »,« en accord avec », « conformément à », voire « comme prévu dans ». De ce point de vue, la version italienne « nella misura prevista » est plus proche de l’allemand. Le français semble plus restrictif car il n’emploie pas « dans la mesure prévue », « en accord avec » ou une expression similaire, mais « dans les limites fixées » par le droit cantonal.
60. Deux interprétations de l’article 50.1 de la Constitution sont envisageables :
- dans la première, le juriste pourrait comprendre qu’il s’agit d’une clause « vide » ou « miroir » renvoyant entièrement au droit cantonal. Cela signifierait que la Constitution fédérale ne reconnaîtrait pas l’autonomie locale en elle-même et de manière indépendante, mais uniquement selon les modalités (et dans la mesure) prévues par le droit cantonal. En d’autres termes, la véritable norme reconnaissant l’autonomie locale ne serait pas la Constitution fédérale, mais plutôt les constitutions (ou lois) cantonales. Poussée à l’extrême, cette interprétation reviendrait à dire que si les constitutions cantonales ne reconnaissaient pas l’autonomie locale, ce principe ne serait reconnu nulle part dans le pays. Elle paraît toutefois exagérée car elle part de l’hypothèse que l’article 50 serait une disposition « vide » (à tout le moins d’un point de vue matériel) ;
- La seconde interprétation considère que la Constitution fédérale reconnaît le principe de l’autonomie locale en lui-même et de manière indépendante, mais que ce sont les cantons qui en définissent la portée, l’ampleur, les limites et les conditions dans leur législation. Le droit fédéral ne renvoie pas entièrement au droit cantonal, mais tous deux s’inscrivent dans une relation de complémentarité : le principe est ainsi reconnu globalement et peut revêtir une forme ou des caractéristiques différentes dans chaque canton.
61. Les rapporteur·es considèrent que la Constitution reconnaît de manière générale le principe de l’autonomie locale mais que sa traduction concrète doit être recherchée dans les constitutions et lois des cantons. Il apparaît que la réglementation de l’autonomie locale dans la Constitution est très limitée et que les constitutions et lois cantonales en sont les principales sources.
62. L’analyse de la Constitution suffirait à considérer que l’art. 2 de la Charte est respecté en Suisse. Cela étant, dans un souci de clarté et d’exhaustivité, les rapporteur·es examineront aussi le droit cantonal. Les constitutions de tous les cantons consacrent (implicitement ou explicitement) le principe de l’autonomie locale. Par ailleurs, chaque canton dispose d’une ou plusieurs lois contenant les dispositions fondamentales qui régissent « ses » propres collectivités locales. Ces lois peuvent également reconnaître le principe de l’autonomie locale : on peut citer en exemple l’art. 109 de la Constitution cantonale et l’art. 3 de la loi sur les communes du canton de Berne, l’art. 94 de la Constitution du canton de Neuchâtel (« l’autonomie des communes est garantie dans les limites de la législation cantonale ») et l’art. 59 de la Constitution du canton de Bâle-Ville.
63. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’art. 2 de la Charte est respecté en Suisse.
Article 3 – Concept de l’autonomie locale
1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi.
64. Les communes suisses disposent de compétences et de pouvoirs étendus (voir ci-dessous art. 4.1). Elles ont « le droit » et « la capacité » de régler et de gérer sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
65. Elles ont le pouvoir d’approuver des règlements locaux contraignants dans différents secteurs (transports, circulation routière, protection de l’environnement, etc.). Dans certains cantons (p. ex. celui de Neuchâtel), l’administration cantonale peut contrôler l’exercice de ce pouvoir pour veiller à ce que les réglementations locales soient conformes au droit cantonal.
66. En général, les communes ont un pouvoir de planification qui englobe non seulement la planification pluriannuelle de leurs actions et activités, mais également les plans d’occupation des sols et la gestion du processus de transformation urbaine. Les communes peuvent en effet approuver les plans d’aménagement locaux qui ont une incidence directe sur les propriétés des personnes physiques.
67. Dans la plupart des cantons, il est expressément prévu que ces plans doivent respecter les instruments d’aménagement approuvés par le « niveau supérieur », c’est-à-dire le canton. Ce dernier veille à la compatibilité des plans locaux avec les instruments d’aménagement cantonaux.
68. La question décisive sur le terrain de l’art. 3.1 de la Charte consiste à déterminer si, prises et évaluées conjointement, les compétences et les attributions légales des Einwohnergemeinde constituent une « part importante des affaires publiques ». Les rapporteur·es considèrent que c’est le cas. Les interlocuteurs ont salué l’étendue et l’importance des compétences exercées par les communes. Les élus locaux ont exprimé des avis similaires et se sont dits satisfaits des compétences qui leur sont actuellement reconnues.
69. La gestion de cette part « importante » des affaires publiques est quelquefois garantie dans les constitutions et lois cantonales. La Constitution du canton de Bâle-Ville dispose par exemple à l’art. 59 que « les communes gèrent leurs affaires de manière indépendante dans les limites de la Constitution et de la loi » et que « le droit cantonal garantit aux communes une liberté d’action maximale ».
70. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 3.1 de la Charte.
71. L’art. 3.2 de la Charte concerne les moyens ou mécanismes organiques d’expression du principe de l’autonomie locale. Sans les mentionner expressément, cette disposition renvoie aux deux mécanismes les plus courants ou les plus importants dans ce domaine : la démocratie indirecte et la démocratie directe. La première partie de cet article prévoit que le droit à l’autonomie locale est exercé « par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux ». Pour ce qui est de la démocratie directe et de la participation citoyenne à la prise de décisions des organes locaux, la deuxième partie de l’art. 3.2 dispose que la démocratie indirecte « ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ».
72. En Suisse, toutes les décisions, normes et règles adoptées par les organes directeurs des autorités publiques sont susceptibles d’être ratifiées, modifiées ou rejetées par les membres de la communauté politique locale. Cette caractéristique structurelle est présente aux trois niveaux de pouvoir : fédéral, cantonal et local.
Démocratie indirecte : les principaux organes locaux
73. Au niveau local, le principe de séparation des pouvoirs est respecté à tous les échelons. Les communes disposent généralement d’un organe législatif et d’un organe exécutif, et leur organisation politique correspond souvent à celle du canton dont elles font partie.
74. L’organe législatif peut être constitué de l’ensemble des résidents de plus de 18 ans (assemblée communale) ou être un organe collégial dont la taille est généralement proportionnelle au nombre d’habitants.
75. En principe, les organes législatifs et exécutifs sont élus par les citoyens le même jour. Cela dit, dans certains cantons, les communes peuvent décider que l’exécutif est directement élu par la population ou nommé par l’organe législatif après l’élection de ce dernier.
76. Le choix du système électoral revient aux communes. Les organes législatifs et exécutifs ont donc tous leur propre légitimité. En particulier, l’organe législatif ne peut révoquer l’organe exécutif ou ses membres ; au mieux, il peut exprimer officiellement son désaccord.
77. Il n’y a pas de législation fédérale régissant la structure des autorités communales, mais des constitutions et lois cantonales, ainsi que des réglementations locales appelées constitutions communales ou Gemeindeordnung dans les cantons germanophones, adoptées par l’organe législatif local. Dans certains cantons, les organes communaux sont établis dans la Constitution cantonale et dans d’autres, dans les lois cantonales.
L’organe délibératif ou législatif
78. Dans le système suisse d’administration locale, le pouvoir législatif est exercé directement par la population ou par l’intermédiaire d’un organe composé de plusieurs membres élus par les électeurs. La première option peut être difficile à mettre en œuvre dans les communes de moyenne et grande taille du fait de contraintes logistiques et pratiques. C’est la raison pour laquelle la démocratie décisionnelle directe s’observe principalement dans les petites communes.
79. Dans la plupart des cantons, l’organe législatif est un organe collégial dont le nombre de membres est proportionnel au nombre d’habitants. Cet organe élit un président ou une présidente parmi ses membres, qui sont élus pour un mandat de quatre ou cinq ans lors d’élections au suffrage libre, universel et direct. Il en est de même pour les membres de l’organe exécutif. Cela dit, les élections locales ne se tiennent pas toutes le même jour dans l’ensemble du pays, chaque canton décidant de la date du scrutin.
80. Une autre spécificité concerne le système électoral : aucune norme juridique fédérale ne régit les élections locales. Les constitutions ou lois cantonales peuvent établir le système électoral pour l’élection des organes exécutifs et législatifs mais dans de nombreux cas, ces décisions sont laissées à l’appréciation des communes, ce qui montre une nouvelle fois toute l’étendue de l’autonomie locale.
81. Néanmoins, les rapporteur·es souhaitent insister sur le fait que les communes, comme les parlements de la Confédération et des cantons, fonctionnent dans le cadre du système de « milice » qui existe de longue date dans le pays. Dans le cadre de ce système, les citoyens et citoyennes assurent, en plus de leur profession, des missions ou fonctions publiques à titre bénévole et honorifique, pour lesquelles ils ne perçoivent que peu ou pas d’indemnités. Il peut y avoir de ce fait un manque de candidats au niveau local, un problème qui avait déjà été relevé lors du précédent exercice de suivi. La difficulté à trouver des candidat·es pénalise l’ensemble du processus électoral. Les lois du canton prévoient des solutions dans ces cas exceptionnels. Le plus souvent, le canton prend en charge la gestion de la commune concernée. Le système actuel semble difficile à faire évoluer car tout changement significatif nécessiterait une décision politique majeure sur une question extrêmement délicate.
L’organe exécutif
82. L’organe exécutif est l’organe qui gère et représente la collectivité locale. Il s’agit habituellement d’un organe collégial composé d’un nombre de membres impair (en général trois, cinq ou sept) défini par la législation cantonale ou par les règlements internes et les ordonnances sur l’organisation des communes. Cet organe exécutif est lui aussi élu directement par la population tous les quatre ou cinq ans, le même jour que l’organe législatif.
83. La dénomination, le profil institutionnel et la structure de l’organe exécutif, ses compétences et ses procédures peuvent varier d’un canton à l’autre. Dans le canton du Tessin, l’organe exécutif est appelé municipio, dans celui de Neuchâtel, son nom est conseil communal et dans d’autres, c’est la municipalité[10].
84. La composition de cet organe exécutif, la fréquence de ses réunions, le quorum requis et d’autres prescriptions légales sont généralement fixés dans la législation cantonale ou dans des règlements internes adoptés par la commune elle-même.
85. Le plus souvent, il y a un ou une maire[11], élu·e par les membres de l’organe exécutif lors de sa première séance. Dans certains cantons, il n’y a pas de maire à proprement parler, mais juste un ou une président·e de l’exécutif.
86. Dans tous les cas, le ou la maire n’est qu’un primus inter pares qui coordonne les travaux des autres membres de l’exécutif, convoque et préside les réunions de l’exécutif local, etc. La culture politique n’associe pas à la fonction de maire des pouvoirs forts.
87. Il est important de souligner ici trois particularités du système suisse d’administration locale.
88. Tout d’abord, les élus locaux ne perçoivent pas un salaire permanent. La règle veut que les hommes et femmes politiques locaux exercent leurs fonctions à titre non professionnel ou à temps partiel. Seuls les membres de l’organe exécutif peuvent toucher des rémunérations stables (voir art. 7.2). Ensuite, le système suisse ne reconnaît pas de pouvoirs forts au maire, pour éviter de concentrer le pouvoir entre les mains d’une seule ou de quelques personnes. Enfin, l’organe exécutif est un organe collégial et ses membres appartiennent généralement à des partis politiques différents. Du fait du mode de scrutin proportionnel, les exécutifs locaux à parti unique sont très rares. Les décisions de l’organe exécutif sont généralement prises par consensus et la responsabilité est collective.
Démocratie directe
89. La Suisse est connue pour sa longue tradition de démocratie directe, à tous les niveaux. Les citoyens et citoyennes suisses sont régulièrement appelés à voter sur des lois, des mesures gouvernementales et des projets de politiques.
90. Les communes leur offrent de nombreuses possibilités de participation directe. Dans nombre d’entre elles, l’autorité législative est constituée par l’ensemble des résidents de plus de 18 ans, ce qui signifie que les décisions sur les questions locales importantes sont prises directement par la population et non par des représentants. Deux grands instruments permettent cette participation directe : les initiatives populaires, par lesquelles les citoyens et citoyennes proposent de nouvelles politiques ou lois, et les référendums, qui leur permettent de contester ou d’approuver les décisions prises par les autorités communales. Les règlements locaux et cantonaux déterminent les conditions et modalités d’utilisation de ces outils.
91. Les communes peuvent également créer des conseils ou des structures spécifiques pour encourager une participation accrue aux affaires locales, en ciblant différents groupes au sein de la population locale. Certaines communes disposent par exemple de parlements des jeunes et de parlements des enfants. Ces organes se réunissent régulièrement pour débattre, présenter des pétitions et formuler des recommandations aux autorités communales. Des conseils des personnes âgées peuvent aussi être créés pour formuler des recommandations sur les politiques et projets relatifs aux résidents âgés.
92. La démocratie locale directe est bien développée et inclusive : un vaste ensemble d’outils et d’instances comme les assemblées locales, les initiatives, les référendums, la budgétisation participative et les conseils consultatifs permettent aux résidents de participer directement aux processus de gestion et de prise de décisions au niveau local. La gouvernance reste ainsi proche des citoyennes et citoyens et reflète la volonté de la population.
93. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 3.2 de la Charte.
Article 4 – Portée de l’autonomie locale
1. Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n’empêche pas l’attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.
2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.
3. L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie.
4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
5. En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales.
6. Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
94. Les communes suisses disposent de compétences et de pouvoirs étendus. Par ailleurs, et contrairement aux bourgeoisies et Kirchgemeinde, les Einwohnergemeinde ou communes politiques sont des collectivités locales dotées d’un champ d’action général ou universel.
95. Deux principes fondamentaux s’appliquent dans ce domaine : les compétences des communes sont établies par les lois du canton, et une commune qui souhaite exercer une activité ou une fonction peut le faire si la loi n’attribue pas la compétence au canton (ou à la Fédération). Cette caractéristique sera présentée de manière plus détaillée ci-après, dans le paragraphe consacré à l’art. 4.2.
96. De manière générale, la législation cantonale relative aux collectivités locales ne définit pas de compétences communales spécifiques, mais des « domaines » ou « sphères d’action » (p. ex. : « éducation », « transports », etc.). Ces compétences et pouvoirs sont généralement inscrits dans la législation cantonale relative à chaque secteur de l’action publique (transports, protection de l’environnement, aménagement du territoire, système scolaire, etc.).
97. Les communes sont le plus souvent compétentes dans des secteurs comme l’éducation (écoles primaires), les transports publics, la protection de l’environnement, la circulation des véhicules en ville, l’aide et l’assistance sociale, les bibliothèques, le sport et la culture, les corps de sapeurs-pompiers, les services d’urgence, etc. Il est difficile d’obtenir une liste bien définie de leurs compétences. Les réponses des interlocuteurs à cette question citaient pour la plupart les « domaines » ou « sphères d’action » des communes. Deux approches se conjuguent souvent dans ce secteur de l’administration locale : d’une part, la législation cantonale (ou la constitution du canton elle-même) autorise les communes à exercer toute compétence qui n’est pas réservée à la Fédération ou au canton. D’autre part, elle définit les « secteurs » ou « domaines » dans lesquels ces autorités exercent des compétences, assurent des missions et fournissent des services locaux.
98. Le modèle suisse se caractérise par le fait que dans la plupart des cas, la réglementation cantonale attribue ces sphères d’action au canton et aux communes, sans délimiter précisément leurs tâches respectives. La Constitution du canton du Jura dispose ainsi que « l’école maternelle et l’école obligatoire incombent à l’État (canton) et aux communes » ; « l’État et les communes veillent à l’hygiène et à la santé publiques » et « l’aide sociale incombe à l’État et aux communes ». Il existe d’autres exemples similaires.
99. Le plus souvent, le canton et les communes assument conjointement les tâches administratives (on parle d’enchevêtrement des compétences). Les communes partagent également des responsabilités avec le canton, voire la Fédération. Il existe par exemple une police fédérale (FEDPOL), mais pas de force de police nationale unique car les activités de police relèvent principalement de la compétence des cantons. La FEDPOL coordonne ainsi les forces de police cantonales et gère des affaires complexes qui dépassent leurs frontières (terrorisme, cybercriminalité, criminalité organisée). Chaque canton dispose de ses propres forces de police ; au niveau local, certaines communes ont une police locale et d’autres non. Lorsqu’il existe des services de police communaux, ils jouent un rôle important mais limité. La principale mission des autorités de police locales consiste généralement à faire respecter les réglementations locales (p. ex. en matière de stationnement et de limites de vitesse) et d’assurer le maintien de l’ordre public dans la commune ou la ville en question. En général, la police locale sert d’appui à la police cantonale.
100. Il existe également un « enchevêtrement des compétences » dans le domaine de l’éducation. Dans le canton du Jura, l’école primaire relève des communes et les niveaux d’enseignement supérieurs du canton. Cela dit, dans le cas des écoles primaires, c’est le canton qui verse les salaires des enseignant·es et s’occupe de leur recrutement, tandis que les bâtiments et installations appartiennent à la commune. Toujours dans le canton du Jura et dans le domaine de l’aide sociale aux personnes immigrées, le canton s’occupe du financement de base tandis que les communes sont chargées des financements complémentaires. Par conséquent, l’ampleur des compétences communales dans un secteur donné peut varier d’un canton à l’autre, et leur interaction avec les compétences cantonales également.
101. Dans de nombreux domaines, les communes et le canton correspondant sont compétents sur les mêmes questions, mais la répartition des pouvoirs entre ces deux niveaux d’administration s’effectue selon des critères objectifs.
102. Ainsi, en matière d’aménagement du territoire, dans certains cantons (p. ex. Bâle-Ville), les communes n’ont pas le pouvoir de modifier le zonage des terrains (de « non constructible » à « zone à bâtir », par exemple) tandis que dans d’autres (p. ex. Saint-Gall), elles sont totalement libres de le faire. Le niveau des compétences locales dans ce domaine dépend donc de la loi cantonale sur l’occupation des sols et l’aménagement du territoire.
103. Globalement, les compétences des cantons et celles des communes se recoupent dans de nombreux domaines. Des interlocuteurs locaux ont affirmé qu’il y avait quelques « zones grises » dans certains cantons et certains secteurs de l’action des pouvoirs publics, et qu’il était parfois difficile de déterminer « qui fait quoi », mais cette question ne semble pas susciter de préoccupation particulière.
104. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 4.1 de la Charte.
105. Les communes suisses (Einwohnergemeinde, communes politiques) ont vocation à avoir un champ d’action général ou universel tandis que les autres collectivités locales (Kirchgemeinde, bourgeoisies) sont établies dans un but spécifique. Les communes possèdent également de vastes compétences, définies par la loi. Le principe de subsidiarité est expressément reconnu dans la Constitution. Par opposition au niveau fédéral, dont les compétences sont limitées à celles qui sont énoncées dans la Constitution, les collectivités locales sont considérées comme le premier niveau d’administration, exerçant les compétences résiduelles. Elles ont toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. De nombreux cantons reconnaissent aux communes une compétence générale.
106. Dans le canton de Berne, la loi sur les communes dispose que « les communes remplissent les tâches qui leur sont attribuées et celles qu’elles ont décidé d’assumer » et que « les tâches communales peuvent relever de tous les domaines qui ne ressortissent pas exclusivement à la Confédération, au canton ou à d’autres organisations ».
107. La Constitution du canton de Bâle-Ville prévoit que « le droit cantonal garantit aux communes une liberté d’action maximale » (art. 59) et que les communes municipales assument les tâches relevant du niveau local qui ne sont pas de la compétence du canton (art. 60). Cette disposition figure également dans l’article 3 de la loi du canton sur les communes (Gemeindegesetz) en vertu duquel les communes remplissent les tâches qui leur sont attribuées par la Constitution et la loi et sont autorisées à assumer des tâches supplémentaires qui ne relèvent pas de la responsabilité exclusive du gouvernement fédéral ou du canton.
108. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 4.2 de la Charte.
109. Cette disposition consacre le principe dit de « subsidiarité »[12]. En Suisse, ce principe est reconnu à l’article 5a de la Constitution : « l’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité », ce qui fait de la Constitution fédérale suisse l’une des rares constitutions nationales énonçant aussi clairement et expressément le principe de subsidiarité.
110. Conformément à ce principe fondamental, les cantons et communes sont responsables au premier chef de la mise en œuvre des politiques publiques tandis que la Confédération n’intervient que dans la limite des pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution.
111. Il en découle plusieurs conséquences dans la pratique. Par exemple, l’exposé des motifs de chaque projet d’acte fédéral doit faire le point sur le respect du principe de subsidiarité et les conséquences que le projet entraîne pour les finances et l’état du personnel des communes (voir l’article 141 de la loi sur le Parlement).
112. On retrouve le principe de subsidiarité dans plusieurs domaines d’action des pouvoirs publics. Par exemple, les cantons et communes assument la plupart des tâches de police, tandis que la Confédération (FEDPOL) n’intervient que dans certains types d’affaires pénales spécialisées ou pour assurer la coordination entre cantons.
113. Dans le domaine de l’entraide en matière pénale, les collectivités locales s’occupent des aspects pratiques, tandis que le Département fédéral de justice et police coordonne les demandes fédérales. En matière d’asile et d’immigration, les cantons et communes mettent en œuvre les mesures au niveau local sous la direction de la Confédération.
114. En vertu de l’art. 5a de la Constitution, le principe de subsidiarité s’applique incontestablement dans les relations entre la fédération et les cantons (et il est même renforcé par l’art. 3 de la Constitution, dans la mesure où tous les droits qui ne sont pas expressément délégués à la Confédération sont exercés par les cantons).
115. Le principe de subsidiarité intervient également dans les relations entre cantons et communes. Le fait est que de nombreuses lois cantonales sur les communes prévoient que la répartition des tâches entre le canton et les communes repose sur le principe de proximité avec les citoyens et que les communes peuvent assumer toutes les tâches et responsabilités qui ne sont pas expressément attribuées à la fédération ou au canton (voir art. 4.1).
116. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 4.3 de la Charte.
118. Comme indiqué précédemment au sujet de l’art. 4.1, la plupart des lois ne reconnaissent pas de « compétences » spécifiques aux communes, mais des « domaines » ou « sphères d’action » (p. ex. : « éducation », « transport »), et le plus souvent, la constitution ou la législation cantonales attribuent ces sphères d’action au canton et aux communes, sans délimiter précisément leurs tâches respectives.
119. Les compétences gérées par les communes sont pour beaucoup exercées de manière indépendante ou isolée, et dans un trop grand nombre de cas, en coopération ou en concomitance avec les cantons.
120. Au cours de la procédure de consultation, il a été porté à l’attention des rapporteurs que, dans la pratique, il existe, au niveau législatif, différentes manières d’attribuer les responsabilités conjointes et les compétences associées aux collectivités locales (par dans le Canton de Bâle-Campagne) :
a) Répartition des sous-tâches — les responsabilités sont réparties par niveau : le canton subventionne globalement les places en crèche, tandis que les communes fournissent une aide soumise à des conditions de ressources aux familles individuelles ;
b) Normes incitatives — les communes conservent la responsabilité (par exemple, les aides au loyer), mais bénéficient d’un cofinancement à hauteur de 50 % de la part du canton si elles respectent des normes convenues volontairement ;
c) Normes cantonales contraignantes, mise en œuvre locale — le canton fixe des règles obligatoires (par exemple, les conditions d’emploi des enseignants), tandis que les décisions de nomination restent du ressort de la commune ;
d) Tâches partagées — les coûts et les responsabilités sont répartis à parts égales entre le canton et la commune (par exemple, les soins dentaires des enfants, à 50-50) ;
e) Solutions variables — les communes choisissent leur mode de mise en œuvre préféré (par exemple, l’établissement de l’impôt : le gérer en interne avec une compensation cantonale, ou le déléguer au canton moyennant une redevance).
121. À cet égard, les rapporteurs tiennent à souligner le risque d’ambiguïté et de chevauchement des responsabilités en cas de délimitation imprécise des compétences. Le Commentaire contemporain précise que « la définition des compétences locales vise à clarifier les domaines de responsabilité respectifs des différents niveaux de gouvernance sans toutefois limiter le champ d’action de la collectivité locale et en lui laissant la possibilité de mettre en place et d’améliorer ses services »[13].
122. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse ne respecte pas complétement l’art. 4.4 de la Charte. En tout état de cause, la Suisse n’est pas liée par cette disposition.
123. La notion de délégation de pouvoirs entre niveaux d’administration peut être interprétée différemment selon les traditions juridiques des États membres du Conseil de l’Europe, d’autant plus qu’il peut y avoir des divergences dans la traduction de ce terme.
124. L’expression recouvre essentiellement deux acceptions. Dans la première, un niveau territorial donné (généralement le niveau « supérieur » ou « plus élevé ») transfère aux communes l’exercice d’un pouvoir, mais en garde la « propriété ». Il y a donc d’une part, l’autorité qui délègue et d’autre part, celle qui exerce les compétences déléguées. La première garde la possibilité de donner des instructions à la seconde et peut même revoir ou contrôler la manière dont elle exécute ces tâches.
125. Cette interprétation est confirmée à la lecture de l’article 8.2 de la Charte relatif au contrôle des actes des collectivités locales, selon lequel le contrôle administratif peut comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur « en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales ».
126. Cette disposition de la Charte peut également être lue comme renvoyant à toute opération juridique par laquelle les cantons transfèrent une compétence donnée aux communes (habituellement par une loi ou par la modification d’une loi).
127. Lors de la visite de suivi, les rapporteur·es n’ont entendu aucune plainte au sujet du respect de cette disposition en Suisse. En tout état de cause, la délégation de pouvoirs entre les cantons et les communes semble peu courante, du moins sous cette dénomination. Ni la Constitution fédérale ni les constitutions des cantons ne mentionnent cette possibilité.
128. Nombre de lois cantonales sur les communes ne contiennent aucune disposition à ce sujet. Par exemple, la loi sur les communes du canton de Berne ne régit pas la « délégation de pouvoirs » entre le canton et les communes. La loi sur les communes du canton du Jura ne prévoit pas non plus de telle procédure.
129. Le principe général veut que les communes jouissent d’une large autonomie. De ce fait, il est possible de conclure que lorsque le canton transfère une compétence aux collectivités locales, celles-ci conservent leur autonomie et donc leur liberté d’adapter l’exercice de ces compétences aux conditions locales.
130. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 4.5 de la Charte.
131. Cette disposition mérite une attention particulière car c’est l’une des plus importantes du système de la Charte. Son application doit être analysée sous deux angles : d’une part, la consultation des communes par les organes et institutions fédéraux et d’autre part, la participation et la consultation des communes lors de l’élaboration des lois et de la prise de décisions au niveau des cantons.
Participation aux affaires fédérales et aux décisions fédérales
132. Comme cela a été expliqué précédemment, la Confédération est d’une certaine manière « indifférente » à l’égard des collectivités locales, qui relèvent principalement de la responsabilité des cantons ou sont placées sous leur autorité. Il ne faudrait donc pas s’attendre en principe à un niveau de consultation élevé des communes par les organes et institutions fédéraux. L’art. 50 de la Constitution contredit cette hypothèse en énonçant expressément deux règles importantes : tout d’abord, « la Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes » et « ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne ».
133. La réunion tenue avec les représentants du parlement fédéral a permis d’obtenir des informations sur le rôle des communes dans les procédures et débats législatifs fédéraux. Au niveau fédéral, il existe une forme de consultation officielle bien établie, inscrite dans la Constitution et jugée très efficace par les représentants locaux. Cette procédure consultative correspond en fait à la première étape du processus législatif, au cours de laquelle les projets d’actes fédéraux sont examinés et leurs conséquences pour les différentes parties prenantes sont recensées. Les projets d’actes sont présentés aux diverses parties intéressées, dont les cantons et les communes (par l’intermédiaire de leurs associations).
134. Selon le sujet traité, les procédures de consultation sont obligatoires ou facultatives. Dans le premier cas, elles sont organisées par le Conseil fédéral et dans le second, par le département compétent ou par la Chancellerie fédérale[14].
135. Après l’ouverture de la procédure de consultation, toute personne peut se prononcer sur le projet de loi, même si elle n’a pas été expressément invitée à donner son avis. À ce stade, les cantons et les communes peuvent intervenir, formuler des observations, faire des propositions, etc.
136. Outre cette intervention dans le domaine législatif, les autorités fédérales consultent les communes sur les questions relevant de l’exécutif. Il existe des ordonnances et des lignes directrices sur la participation des collectivités locales aux affaires fédérales. L’actuelle ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration impose ainsi aux départements fédéraux l’obligation d’associer les associations faîtières suisses des communes, des villes et des régions de montagne aux projets de la Confédération qui touchent à leurs intérêts essentiels (art. 15). C’est le cas par exemple lorsque la mise en œuvre du projet incombe en tout ou en partie à des organes locaux ou lorsque la nouvelle loi leur demande de procéder à des modifications essentielles du droit.
137. Par ailleurs, les Lignes directrices du Conseil fédéral à l’attention de l’administration fédérale concernant la collaboration entre la Confédération, les cantons et les communes (2002) contiennent des règles sur la « collaboration verticale » et régissent les contacts directs entre la Confédération et les communes, par exemple leur participation, dans une mesure appropriée, aux travaux des commissions d’experts ou des groupes de travail mis en place par le gouvernement fédéral[15].
138. Conformément à ces règles, les départements fédéraux sont tenus d’associer le niveau communal à leurs travaux, de manière appropriée et en temps opportun.
Participation aux affaires et décisions cantonales
139. Le deuxième volet de l’analyse de l’application de l’art. 4.6 de la Charte concerne les relations entre communes et cantons.
140. La vitalité et l’étendue de la consultation des communes dépendent des cantons, de leur législation et de leurs pratiques politiques, mais les rapporteur·es ont noté de manière générale l’existence d’un très bon cadre de consultation et de participation.
141. Les représentants du canton de Berne ont ainsi assuré à la délégation que sur leur territoire, les communes sont en principe associées à l’élaboration de la législation par l’intermédiaire du groupe de défense de leurs intérêts (association des communes bernoises). Par ailleurs, la législation cantonale prescrit des consultations sur les questions législatives. D’après les interlocuteurs rencontrés, ces consultations ont un fort impact. S’agissant de la participation des communes aux débats parlementaires et aux échanges de vues sur l’approbation des lois qui les concernent, les mêmes représentants ont affirmé que les responsables politiques locaux sont souvent aussi membres du parlement cantonal et peuvent donc faire valoir leurs intérêts directement au sein de la chambre. Bien que les communes participent au processus de consultation sur les projets de loi au Parlement par l’intermédiaire de leur association cantonale, elles peuvent également y contribuer individuellement.
142. Dans le cas de Neuchâtel, les représentants ont assuré à la délégation que chaque projet de loi examiné au parlement cantonal contenait un chapitre sur les conséquences de cette loi pour les communes. À ce jour, il n’y a pas d’organe ou de structure de consultation officiels mais ce point est à l’examen et la situation pourrait évoluer en cas d’adoption de la nouvelle loi sur les communes par le parlement cantonal (voir motion no 24.104 adoptée en octobre 2024). Les communes sont régulièrement consultées sur toutes les questions qui les concernent par l’intermédiaire de l’association des communes neuchâteloises. Les villes, et en particulier Neuchâtel en tant que capitale cantonale, sont aussi consultées directement. La loi exige que les rapports adoptés par le parlement cantonal contiennent un chapitre distinct exposant l’impact du projet de loi sur la répartition des tâches entre le canton et les communes. Des délégations communales ad hoc peuvent également être entendues par des commissions parlementaires et les avis des communes sont quelquefois transmis aux députés.
143. De manière générale, les représentants locaux ont indiqué que la consultation des communes était effective et que leurs avis étaient pris en compte par les cantons. Outre la participation à la prise de décision des autorités cantonales, dans le canton de Neuchâtel, chaque commune peut, comme tout parlementaire, soumettre au parlement cantonal une initiative en vue de l’adoption d’un texte de loi ou d’un décret. Bien que ce droit soit inscrit dans la Constitution du canton (art. 64.2), cela ne signifie pas que la proposition sera automatiquement approuvée. Le droit de pétition n’est pas reconnu aux communes dans l’ensemble de la Confédération.
144. Tous les représentants locaux rencontrés par la délégation ont affirmé que les autorités fédérales et cantonales consultaient régulièrement les communes sur les questions touchant à leurs intérêts.
145. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 4.6 de la Charte.
Article 5 – Protection des limites territoriales des collectivités locales
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
146. Cette disposition de la Charte traite du rôle des collectivités locales dans toute opération réglementaire ou juridique modifiant leurs limites territoriales (par un niveau « supérieur » comme la région ou l’État).
147. La Suisse se caractérise par un nombre élevé de collectivités locales. Ce sont les cantons qui gèrent le morcellement local car il n’y a pas de politique ou de programme fédéral sur les fusions de communes, et le gouvernement fédéral adopte une position neutre sur la question.
148. Certains cantons comptent peu ou très peu de communes (Bâle-Ville : 3 ; Neuchâtel : 24), tandis que d’autres en comptent un grand nombre (canton de Berne), dont beaucoup sont relativement petites (Tessin). Les cantons abordent les fusions de communes de diverses manières : certains, comme le canton de Neuchâtel, les encouragent activement, alors que d’autres sont plutôt favorables à des processus volontaires. Ces dernières années, la tendance à la réduction du nombre de communes au moyen de fusions s’est poursuivie, dans un processus généralement considéré comme positif. Le canton de Neuchâtel, par exemple, a réduit le nombre de communes de 64 à 24 depuis 2008. Le cadre cantonal définit les conditions, les procédures et le régime juridique des fusions de communes. Certains cantons ont mis en place des mesures d’incitation financière et de soutien.
149. Le processus de fusion se déroule généralement en deux étapes : une convention précisant tous les aspects juridiques et opérationnels de la fusion est négociée et adoptée, puis soumise à une consultation populaire sous la forme d’un vote des habitants. La démocratie directe occupe une place centrale dans ce processus car la fusion doit être approuvée par l’électorat des communes concernées. La décision doit également être ratifiée par les autorités cantonales qui peuvent même apporter un soutien financier lorsque l’incapacité d’une commune à fonctionner de manière indépendante rend la fusion obligatoire.
150. La convention de fusion fixe les règles d’organisation de la nouvelle commune. Une fois adoptée par les organes législatifs des communes concernées, elle doit être soumise au vote populaire dans ces entités. Le droit cantonal prévoit expressément que l’électorat des communes concernées décide de la fusion lors d’un vote sur la convention de fusion. L’étape suivante est l’approbation de la fusion volontaire par les autorités cantonales. L’organe compétent est l’exécutif cantonal. Si ce dernier n’approuve pas la fusion, l’organe législatif cantonal prend la décision finale après audition des communes concernées.
151. Au terme du processus de fusion, la nouvelle commune exerce les droits et obligations des anciennes communes dont elle est le successeur légal.
152. Il peut arriver que des fusions obligatoires soient engagées par le canton et approuvées par le parlement cantonal si une commune rencontre des difficultés persistantes sur le plan financier ou en matière de gouvernance. Ces cas restent toutefois exceptionnels et impliquent toujours une consultation des populations concernées.
153. La démocratie directe est un élément essentiel du processus. Dans certains cas, des décisions de fusion ont été prises par l’électorat du canton : dans le canton de Glaris, par exemple, la Landsgemeinde (assemblée des citoyens et citoyennes) a décidé de fusionner quelque 70 communes pour créer trois communes fortes, contrairement à ce que proposait le gouvernement[16].
154. L’exigence d’une consultation locale et d’une approbation populaire de toute modification des limites territoriales des collectivités locales est fermement ancrée non seulement dans la loi mais aussi, dans certains cantons, au niveau constitutionnel. Les tribunaux suisses veillent à l’application de ce principe. C’est ainsi qu’en 2013, une fusion de communes a été annulée dans le canton du Tessin car les citoyens et citoyennes n’avaient pas été consultés.
155. Une initiative populaire cantonale de 2012 avait proposé la fusion de 18 communes, dont Locarno et Bellinzona, sans consultation préalable des résidents locaux. Bien que l’initiative ait été soutenue au niveau cantonal, le Grand Conseil l’a rejetée. Cette décision a été contestée en justice mais le Tribunal fédéral l’a confirmée en concluant que le processus enfreignait directement l’article 5 de la Charte. Le Tribunal a indiqué que le terme « collectivités locales » renvoyait aux résidents eux-mêmes plutôt qu’aux autorités communales. Cet arrêt est notable car les juridictions suisses sont généralement réticentes à invalider les initiatives populaires ou à appliquer directement le droit international ; or, les deux se sont produits dans cette affaire.
156. La législation suisse autorise également une commune à changer de canton dans un processus qui requiert l’approbation des résidents de la commune et des cantons concernés, ce qui montre à nouveau l’importance de la participation volontaire et de la démocratie directe. Parmi les exemples récents, on peut citer le cas de la commune de Moutier, qui a voté en 2021 pour son transfert du canton de Berne à celui du Jura, intervenu en 2026 après approbation par l’ensemble des parties concernées.
157. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 5 de la Charte.
Article 6 – Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales
1. Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
2. Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence ; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
158. En Suisse, les communes disposent d’un vaste pouvoir d’auto-organisation et d’une grande autonomie dans la définition de leur structure interne. Cette situation tient en partie à la protection de l’autonomie locale dans la Constitution mais résulte dans la plupart des cas de dispositions expresses contenues dans les lois cantonales.
159. En principe, l’organe législatif de la commune peut définir l’organisation de base de la collectivité locale dans les limites de la constitution ou de la législation cantonales. Le droit cantonal énumère généralement les organes fondamentaux, essentiels ou obligatoires dont chaque commune doit se doter, bien que certains cantons laissent toute latitude aux communes dans la définition de leur structure interne.
160. Les communes ont parfois le choix entre plusieurs modes d’organisation. La Constitution du canton du Tessin permet par exemple à l’assemblée législative de créer un conseil communal qui remplacerait l’assemblée générale.
161. Pour définir cette organisation interne, les communes peuvent prendre des arrêtés, des règlements généraux ou des décisions ad hoc. Dans de nombreux cantons, les communes peuvent approuver un règlement complet couramment appelé « constitution communale », qui régit entre autres leur organisation interne et leur système électoral. Par ce texte, la commune organise son administration en fonction de ses besoins et édicte son règlement interne. Elle y précise son organisation détaillée, les compétences et pouvoirs de ses différents organes, les délégations de compétences entre eux, l’existence d’organes de participation publique, etc. L’organisation est structurée différemment selon la taille de la commune et les tâches dont elle s’acquitte elle-même (certaines tâches pouvant également être exercées en association ou par des tierces parties).
162. Les communes sont généralement libres de créer de nouveaux organes pour la prestation de services locaux. Il peut s’agir d’établissements autonomes de droit public ou de personnes morales de droit privé fonctionnant comme des sociétés commerciales classiques.
163. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 6.1 de la Charte.
164. Au moment de la ratification de la Charte, la Suisse a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par cette disposition. Cette question n’est pas réglementée par la législation fédérale mais par les lois et règlements cantonaux. La situation peut donc varier d’un canton à l’autre. Il est également important de souligner qu’il n’y a pas de fonctionnaires au niveau local. Les agents publics locaux sont donc considérés comme des agents contractuels soumis au droit du travail comme les travailleurs du secteur privé.
165. Par ailleurs, il n’y a pas en Suisse de corps de fonctionnaires nationaux décentralisés au niveau local. Chaque commune s’apparente à une société indépendante.
166. Enfin, la plupart des cantons laissent leurs communes libres de décider de la structure de leur personnel au moyen de leurs propres règlements internes et arrêtés. Dans certains cantons, les communes doivent prévoir dans leur organigramme des postes fixes ou permanents comme celui de secrétaire communal. C’est le cas du Tessin (segretario comunale).
167. Les communes peuvent également créer de nouveaux postes d’employés communaux, pourvoir les postes vacants, etc. L’approbation du canton n’est pas nécessaire tant qu’elles peuvent supporter les coûts financiers correspondants. La mobilité des salariés est totale, non seulement entre les communes, mais aussi entre les différents niveaux fédéraux et le secteur privé, car le système de formation en alternance en Suisse ne se limite pas à certains secteurs. Dans l'ensemble, le marché du travail est très flexible et ouvert.
168. Les communes jouissent également d’une grande latitude dans la définition des conditions de travail de leurs agents et de leur rémunération. Dans les grandes communes, les collectivités locales et les représentants du personnel négocient et concluent des accords collectifs qui définissent les conditions de travail, les droits et les obligations du personnel ainsi que l’échelle des traitements.
169. Les représentants locaux ont dit jouir d’une relative autonomie sur le plan de la gestion du personnel. Ils considéraient que les ressources humaines à leur disposition étaient dans l’ensemble adéquates et que les conditions de travail étaient suffisamment favorables pour leur permettre de recruter du personnel qualifié. La ville de Neuchâtel emploie 1400 agents au service de ses quelque 45 000 habitants.
170. Sur la question spécifique des rémunérations, il convient de noter qu’il n’y a pas de législation fédérale fixant un salaire minimum. À ce jour, deux cantons ont introduit une telle législation : le canton de Genève a défini un salaire minimum de 24 CHF par heure, et celui de Neuchâtel un salaire minimum de 21 CHF par heure.
171. Dans ce domaine, les interlocuteurs locaux ont indiqué à la délégation que le parlement fédéral envisageait d’adopter une loi établissant la primauté des conventions collectives (p. ex. nationales) sur les lois cantonales relatives aux salaires minimums.
172. Les représentants locaux ont également évoqué le contexte structurel : d’une part, comme les sociétés privées, les collectivités locales sont confrontées à la pénurie générale de personnel qualifié dans le pays, bien que de nombreux cadres communaux soient formés chaque année. D’autre part, les traitements que les communes versent à leurs agents sont certes élevés par rapport à d’autres pays mais ne peuvent concurrencer les salaires offerts dans le secteur privé. Par ailleurs, les représentants de la ville de Berne ont indiqué qu’ils ne pouvaient proposer les mêmes conditions de rémunération que le canton de Berne et la Confédération. Des difficultés de recrutement se posent en conséquence.
173. L’offre de formation, autre point important couvert par l’art. 6.2, est hétérogène et dépend entièrement des cantons. Il n’y a pas, par exemple, d’institution fédérale de formation des agents locaux, comme dans d’autres pays. Chaque canton peut créer des organes spécifiques pour la formation des agents publics cantonaux, voire locaux. Dans les grandes communes, il peut y avoir une division ou un service permanents chargés de la formation des agents locaux. Dans les petites et moyennes communes, l’offre de formation peut être moins riche et les prestations sont généralement externalisées. La législation de certains cantons contient des dispositions sur la formation de certaines catégories d’agents. Par exemple, les associations des trois cantons d’Argovie, de Soleure et de Bâle-Campagne collaborent avec la Haute école spécialisée du nord-ouest de la Suisse et proposent plusieurs certificats d’études avancées (CAS), diplômes d’études avancées (DAS) et même un master d’études avancées (MAS), ouverts aux employés des communes d’autres cantons. La formation générale des jeunes est organisée en collaboration avec les associations professionnelles suisses.
174. Compte tenu de ce qui précède, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte de facto l’art. 6.2 de la Charte et encouragent le pays à ratifier cette disposition.
Article 7 – Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local
1. Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
2. Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
3. Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
175. Aux termes de l’art. 7.1 de la Charte, le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat. On entend généralement par « libre exercice » l’absence d’ingérence politique arbitraire, illicite ou disproportionnée (de la part d’autres niveaux de pouvoir) et l’absence d’obstacles de fait, de freins ou de menaces dans l’exercice du mandat (p. ex. discours de haine, violence physique, harcèlement, etc.).
176. D’après les interlocuteurs rencontrés par la délégation, la situation structurelle ne compromet pas le libre exercice du mandat des élus locaux. Des élections locales libres se tiennent régulièrement et sont jugées équitables et exemptes de toute ingérence des autres niveaux de gouvernement. Du fait de la culture politique du pays, chaque niveau de pouvoir respecte pleinement l’exercice des fonctions et responsabilités des autres niveaux, sans ingérence, pressions ou menaces politiques.
177. Certains représentants locaux rencontrés par la délégation ont dit avoir noté que des autorités communales avaient fait le constat que les citoyens et citoyennes se montraient plus critiques et avaient des attentes plus fortes vis-à-vis de l’administration. Cela dit, ils n’ont pas eu connaissance de propos haineux ou d’incidents de violence physique.
178. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 7.1 de la Charte.
179. Au moment de la ratification de la Charte, la Suisse a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par cette disposition. La question de la compensation financière est régie exclusivement par la législation cantonale et plus particulièrement par les décisions autonomes des communes dans ce domaine.
180. L’analyse du respect de cette disposition de la Charte en Suisse doit commencer par souligner certaines spécificités de la culture politique suisse, qui rejette de manière générale l’idée du dirigeant politique professionnel exerçant un pouvoir fort. Dans le pays, se mettre au service du gouvernement est considéré comme une autre facette de l’engagement citoyen volontaire en faveur de la collectivité, qui se manifeste de diverses manières, du service militaire à l’appartenance aux corps locaux de sapeurs-pompiers. Personne n’est censé s’enrichir en touchant une rémunération élevée pour l’exercice de fonctions gouvernementales. Appliquées aux collectivités locales, cette mentalité et cette tradition font que dans l’ensemble, les élus locaux ne perçoivent pas un salaire ou une rémunération fixes, et exercent habituellement leurs fonctions à temps partiel.
181. L’engagement dans la vie politique locale est considéré comme une composante du système national de milice. D’après l’association des communes suisses, ce système est une forme particulière de bénévolat qui caractérise et marque l’organisation des communes. L’association défend également que le système milice à l’avantage d’attirer des personnes bien éduquées à des postes politiques qui ne l’aurait pas nécessairement choisi en tant que profession principale. Près de 150 000 personnes assument un mandat politique (exécutif communal, parlement communal, commission). Malgré ce chiffre élevé, 81 % des conseillers communaux exercent leur mandat à titre bénévole, 17 % à temps partiel et seulement 2 % à temps complet. Néanmoins, comme cela avait été mentionné lors du précédent exercice de suivi, les rapporteurs estiment que le système des milices pourrait dissuader certaines catégories de citoyens de se présenter aux élections locales et qu’il doit faire l’objet d’une révision.
182. Les indemnités ou rémunérations des élus locaux sont généralement faibles, et la plupart ne vivent pas de la politique locale. Les représentants locaux rencontrés lors de la visite considèrent que le système d’indemnisation financière est juste et la délégation n’a recueilli aucune plainte à cet égard. C’est le cas au moins pour les membres de l’organe législatif communal. Lorsque cet organe législatif est une instance officielle et permanente (et non l’assemblée populaire des citoyens et citoyennes réunis), ses membres sont supposés s’engager bénévolement et exercer ces fonctions à titre honorifique. Dans la tradition suisse, les parlementaires ne sont pas des professionnels de la politique.
183. Ils travaillent en général en dehors des collectivités locales et ne sont pas considérés comme des employés de la commune. Tous, même le président ou la présidente de l’organe législatif, perçoivent cependant une indemnité couvrant les éventuels frais de transport, de repas, etc., liés à la participation aux réunions et sessions de l’organe et de ses commissions[17].
184. Par conséquent, les seuls élus locaux susceptibles de toucher une indemnité ou une rémunération fixe ou permanente sont les membres de l’organe exécutif. La situation peut varier d’un canton à l’autre et au sein d’un même canton, l’autonomie organisationnelle des communes leur permettant de décider de ces questions. De manière générale, les indemnités de fonction des membres de l’organe exécutif sont fixées par la commune. Il n’y a pas de grille de rémunération nationale. Certains cantons ont fixé une fourchette tandis que d’autres laissent une liberté absolue aux communes. Le niveau des rémunérations est donc très variable dans le pays.
185. Le niveau des rémunérations fixes des élus locaux exerçant au sein des organes exécutifs des communes dépend essentiellement de la taille et de la santé financière de l’entité locale. Par conséquent, dans les communes de petite taille et les (nombreuses) communes de taille moyenne, les membres de l’exécutif n’exercent leurs fonctions qu’à temps partiel et travaillent principalement en dehors de la collectivité locale. Le président ou la présidente de l’organe exécutif sera probablement la seule personne à travailler de manière permanente et à percevoir un « salaire » » fixé par la commune. Bien entendu, la situation est différente dans les grandes villes où l’organe exécutif a besoin de gestionnaires à temps plein dont les rémunérations sont fixées par l’organe législatif, soit librement, soit en respectant une fourchette définie par l’organe législatif cantonal.
186. Dans le canton de Neuchâtel, les représentants locaux rencontrés par la délégation ont déclaré que le statut et les conditions d’exercice des fonctions des élus locaux étaient satisfaisants et qu’ils percevaient une rémunération suffisante. Cela dit, la situation varie d’une commune à l’autre. Il semblerait que, dans ce canton, la tendance générale soit à l’augmentation de la rémunération des élus locaux. Les fusions de communes (qui ont fait passer le nombre de communes du canton de 62 à 24 en moins de 15 ans) ont contribué à cette évolution car elles ont permis de professionnaliser ces fonctions et d’en faire des activités à temps complet. Les personnes qui exercent au sein de l’organe exécutif local y travaillent donc à 80 ou 100 %.
187. La délégation n’a pas recueilli de doléances particulières au sujet du système actuel et la rémunération fixe des membres des exécutifs locaux, notamment dans les grandes villes, était jugée équitable. Cela dit, les interlocuteurs ont fait remarquer que la charge de travail et la complexité des tâches des élus locaux avaient subi récemment une profonde transformation. Dans un contexte de complexité croissante des sociétés contemporaines et des besoins des citoyens et citoyennes, l’investissement que ces fonctions exigent aujourd’hui est bien supérieur à ce qui était le cas il y a une trentaine ou une quarantaine d’années et ne cesse d’augmenter.
188. Par conséquent, certains représentants locaux étaient d’avis qu’il fallait revoir cette caractéristique traditionnelle de la culture politique suisse (dirigeants locaux à temps partiel, sans pouvoirs étendus et faiblement rémunérés) car de nombreuses collectivités locales avaient maintenant besoin de gestionnaires à plein temps, compétents et formés, percevant une rémunération en rapport avec leur niveau de responsabilité.
189. Les petites communes semblent davantage touchées par cette problématique, ce qui pourrait expliquer en partie pourquoi il n’y a parfois aucun candidat à l’élection des organes exécutifs locaux, ou seulement le nombre de candidats requis. Les interlocuteurs de la délégation proposaient de revoir le système de rémunération dans ces collectivités locales pour créer une incitation économique à s’engager dans la vie politique locale.
190. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse ne respecte pas l’art. 7.2 de la Charte mais rappellent que la Suisse n’est pas liée par cette disposition.
191. En Suisse, les fonctions publiques, activités et emplois jugés incompatibles avec le mandat d’élu local sont fixés par la loi. Il n’y a pas de réglementation fédérale sur la question, qui est donc régie par la réglementation cantonale.
192. Les constitutions cantonales prévoient en général que la loi peut définir des restrictions et incompatibilités supplémentaires. Par exemple, la loi sur les communes du canton du Tessin définit deux types d’incompatibilités : les incompatibilités de fonctions et les incompatibilités en raison de la parenté. Dans le premier cas, ne peuvent être titulaires d’un mandat communal : les membres du Conseil d’État et le secrétaire d’État ; les juges ; les responsables de l’administration cantonale désignés par le Conseil d’État ; les enseignants nommés par la commune et les employés de la commune et de ses sociétés. Dans le deuxième cas, ne peuvent exercer ensemble un mandat communal ou faire partie ensemble d’un conseil communal : les conjoints, personnes liées par un partenariat enregistré, personnes vivant en concubinage, parents et enfants, frères et sœurs, beaux-parents avec leurs belles-filles et gendres, oncles/tantes et nièces/neveux, et belles-sœurs et beaux-frères. Cette règle constitue assurément une sage mesure de prévention contre la corruption et le népotisme.
193. De manière générale, la problématique majeure dans cet aspect de l’administration locale semble être la possibilité de cumuler les mandats de membre du parlement ou du gouvernement cantonal et de membre d’un organe législatif ou exécutif local. Bien que la question soit entièrement laissée à l’appréciation des cantons, ces derniers tendent aujourd’hui à restreindre cette pratique. De nombreux cantons ont récemment interdit le cumul des mandats.
194. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 7.3 de la Charte.
Article 8 – Contrôle administratif des actes des collectivités locales
1. Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
2. Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
3. Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
195. L’autonomie locale ne suppose pas une indépendance ou une liberté d’action absolues, et en règle générale, les collectivités locales sont soumises au suivi, à la surveillance ou au contrôle des niveaux territoriaux « supérieurs » (dans le cas de la Suisse, le canton). Ce contrôle ou cette surveillance peuvent prendre différentes formes et leur portée est variable.
196. En Suisse, la Fédération ne peut intervenir dans les affaires courantes des communes. Par conséquent, il n’y a pas de contrôle ou de surveillance des communes par les autorités nationales. La seule exception concerne les situations dans lesquelles les communes participent à un projet financé principalement ou exclusivement par le gouvernement fédéral. Seuls les cantons exercent une surveillance sur les communes. Ce pouvoir général de surveillance et de contrôle est le plus souvent inscrit dans la législation cantonale sur les collectivités locales, mais il peut également l’être dans la constitution cantonale.
197. La diversité des modèles de surveillance et de contrôle des collectivités locales est telle qu’il n’est pas possible de les présenter tous de manière exhaustive. Le présent rapport exposera donc quelques principes généraux illustrés par des exemples concrets.
198. Il existe différents modes d’organisation du pouvoir de surveillance et de contrôle des actes et décisions des communes. Dans les cantons qui comptent peu de communes (Bâle-Ville ou Glaris), ce pouvoir est exercé directement par une direction générale d’un département de l’exécutif cantonal.
199. Dans d’autres cantons, l’analyse des organigrammes ne permet pas d’identifier un département ou un service spécifiquement chargé de centraliser le contrôle des communes. Celles-ci sont placées sous la surveillance directe du gouvernement cantonal. Le canton doit approuver tous les règlements locaux adoptés par les organes législatifs locaux avant leur entrée en vigueur. Il peut donc refuser sa sanction aux règlements illégaux ou manifestement contraires à l’intérêt général, bien que cela se produise rarement. Par ailleurs, le département désigné par le gouvernement cantonal assure la surveillance de la gestion financière des communes et des associations intercommunales, notamment par des contrôles de la régularité formelle des budgets et des comptes, ainsi que des soldes financiers. La gestion financière des communes fait donc l’objet d’une surveillance par le canton, qui prend essentiellement la forme d’une approbation ou d’un rejet formels et exprès du budget. Le but est de contrôler les écritures comptables locales et, indirectement, de garantir la solvabilité des communes.
200. Dans les cantons qui comptent un plus grand nombre de communes, la mission de contrôle peut être assurée par un organe déconcentré du canton, couvrant un territoire géographique restreint (« districts », « régions » ou « arrondissements » au sein du canton). Ce système existe par exemple dans le canton de Berne, qui est divisé en cinq régions administratives et dix arrondissements administratifs (Verwaltungskreise). Chaque arrondissement compte un·e gouverneur·e régional·e (Regierungsstatthalter). Ce haut fonctionnaire est chargé d’exercer la supervision administrative générale (Beaufsichtigung) des communes situées dans son district. Cette supervision générale implique le pouvoir d’effectuer des visites d’inspection régulières (au moins tous les quatre ans) et de recourir à d’autres instruments de supervision (par exemple, des notifications en vertu de la législation en matière de supervision). Il convient également de noter que ces fonctionnaires se prononcent également sur les recours formés par des particuliers contre les règlements communaux et les décisions rendues par les autorités communales dans des domaines comme la perception de taxes, les mesures relatives à la circulation routière, la naturalisation, les marchés publics ou l’aide sociale. Dans un certain sens, cette fonction s’inspire du modèle français du préfet. Cela dit, ce fonctionnaire n’est pas nommé par les autorités cantonales mais élu par les électeurs de l’arrondissement, pour un mandat de quatre ans.
201. Outre cette surveillance, la surveillance des finances des communes du canton de Berne relève de la responsabilité de l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire du canton de Berne. Les pouvoirs de surveillance de cette instance sont fixés par la loi. Cela dit, comme indiqué précédemment, le système de contrôle n’est pas uniforme : certains cantons ont un tel système et d’autres non.
202. La portée et l’intensité du contrôle des décisions communales par les cantons varient d’un canton à l’autre. Le cas du canton du Tessin est intéressant de ce point de vue car sa législation prévoit un vaste ensemble de mesures de contrôle et de surveillance des collectivités locales (vigilanza). La loi de 1987 du canton du Tessin établit divers mécanismes et systèmes permettant aux autorités cantonales de contrôler et de surveiller les actes de leurs communes. Ces mesures incluent l’obligation de présenter un certain nombre d’informations aux autorités cantonales et le pouvoir de ces dernières d’effectuer des visites d’inspection. Par ailleurs, les autorités cantonales peuvent décider d’annuler des décisions communales, voire d’exercer un pouvoir de sanction à l’égard des responsables communaux en cas de faute grave. Dans les cas extrêmes, le canton prend en charge l’administration de la commune[18]. Enfin, la législation cantonale du Tessin établit un mécanisme de contrôle des communes par le canton plutôt inhabituel en droit comparé : les décisions adoptées par les instances communales peuvent être contestées devant l’exécutif cantonal, dont les décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif cantonal (art. 208). Cela signifie en principe que l’exécutif cantonal peut annuler ou modifier une décision communale contestée par un particulier, une société ou un groupe.
203. D’autres formes de contrôle des actes et décisions des communes peuvent être exercées par différentes instances et autorités cantonales comme l’ombudsman cantonal, la Cour des comptes cantonale ou d’autres agences spécialisées (p. ex. autorité cantonale de la transparence). La Charte ne couvre que le contrôle externe (la plupart des communes ont des organes de contrôle internes, comme les commissions de surveillance).
204. L’analyse se limitera au contrôle exercé par la Cour des comptes cantonale ou par des institutions similaires. Il convient de rappeler à cet égard que les autorités fédérales n’exercent aucune forme de surveillance ou de contrôle financier des collectivités locales. Par conséquent, la compétence du Contrôle fédéral des finances ne s’étend pas aux communes : ce sont les autorités cantonales qui assurent ce contrôle financier.
205. Tous les cantons exercent d’une manière ou d’une autre un contrôle sur les finances de leurs communes. Il s’agit en général d’un contrôle a posteriori. Par exemple, le canton de Neuchâtel exerce une surveillance financière en contrôlant les comptes et les budgets. Il peut formuler des recommandations sur ces documents, mais n’a pas le pouvoir de les modifier. Une minorité de cantons seulement disposent d’une Cour des comptes. Dans la plupart des cantons, le pouvoir législatif contrôle l’activité financière des communes par l’intermédiaire de commissions spécialisées (commissions de vérification des comptes). Dans d’autres, il existe des commissions ou des organes spéciaux au sein de l’exécutif cantonal, ou des commissions indépendantes.
206. Parmi les cantons qui disposent d’une Cour des comptes, celui de Vaud a été le premier à en établir une en 2003. Dans le canton de Neuchâtel, une initiative en ce sens a fait l’objet d’une votation populaire en mai 2022 mais les électeurs l’ont rejetée au profit du contre-projet de l’exécutif cantonal, qui refusait de créer une telle instance.
207. Bien que les autorités fédérales établissent les règles relatives aux qualifications des commissaires aux comptes, le système de contrôle des finances publiques est totalement décentralisé. Par ailleurs, les états financiers que les communes doivent préparer et soumettre sont différents dans chaque canton. Il existe donc différents systèmes et méthodologies comptables au sein des systèmes cantonaux.
208. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 8.1 de la Charte.
209. Au moment de la ratification de la Charte, la Suisse a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par cette disposition. En règle générale, la surveillance administrative des communes par les autorités cantonales comporte un contrôle de légalité. La Constitution du canton de Neuchâtel dispose par exemple que « la surveillance de l’État a pour objet de contrôler que l’activité des autorités communales est conforme au droit » (art. 96.2, première partie).
210. Il existe différentes formes de contrôle ex ante des décisions communales par les autorités cantonales, toutes prévues par la loi. Les deux exemples les plus importants sont l’approbation des règlements et ordonnances locaux et l’approbation des plans communaux d’aménagement du territoire.
211. L’exécutif cantonal vérifie si les règlements locaux adoptés par l’organe législatif communal respectent les règlements cantonaux. Il s’agit d’un contrôle a priori, strictement limité à la légalité.
212. Les plans d’aménagement du territoire et d’occupation des sols des communes doivent respecter les plans d’aménagement du territoire approuvés par le canton. Ce dernier a donc le pouvoir de veiller à ce que les plans locaux soient conformes aux plans cantonaux (c’est le cas, par exemple, dans le canton de Zürich). Dans le canton de Berne, la ville de Berne doit par exemple obtenir l’approbation préalable des autorités/départements cantonaux pour les projets de loi ou amendements à des lois d’aménagement du territoire.
213. L’une des caractéristiques de la tradition politique suisse réside dans le fait qu’elle autorise un certain contrôle d’opportunité sur certaines décisions communales, et non uniquement dans le cas de pouvoirs ou de fonctions délégués comme le requiert la Charte. La Constitution du canton de Neuchâtel prévoit par exemple que la loi peut, dans certains domaines, étendre la surveillance du canton au contrôle de l’opportunité des actes communaux au regard de l’intérêt public ou général (art. 96.2). La loi reconnaît à l’exécutif cantonal le droit de porter une appréciation autonome sur la manière dont une décision, un plan ou un règlement communal sert l’intérêt public. Il est donc largement admis que le canton peut évaluer l’intérêt public différemment de la commune[19].
214. La loi sur les communes du Tessin prévoit quant à elle que dans les cas graves de mauvaise administration, l’autorité de surveillance peut adopter des mesures spéciales ou annuler les résolutions des organes communaux lorsque les deux conditions suivantes sont réunies : 1) les actes des organes locaux sont manifestement contraires à la Constitution, aux lois ou aux règlements et 2) l’existence d’un intérêt collectif supérieur l’exige[20].
215. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse ne respecte pas l’art. 8.2 de la Charte, mais rappellent que la Suisse n’est pas liée par cette disposition.
216. La plupart des considérations relatives à l’art. 8.2 de la Charte s’appliquent également à l’art. 8.3. car ces deux dispositions sont étroitement liées, et forment une seule et même prescription normative. Il aurait même été possible d’y apporter une réponse commune mais la Suisse ayant formulé une réserve à l’art. 8.2, il était souhaitable de séparer les deux analyses.
217. À première vue, plusieurs caractéristiques semblent difficilement conciliables avec l’art. 8 de la Charte : l’admissibilité générale du contrôle d’opportunité des décisions communales et le fait que dans certains cantons, les décisions des communes peuvent être contestées directement devant les autorités cantonales (comme s’il s’agissait d’un recours « hiérarchique » devant une autorité « supérieure »). Cela dit, il est difficile de trancher le dilemme binaire de savoir si un pays respecte ou non l’art. 8.3 de la Charte, car le principe de proportionnalité comporte de multiples nuances et une portée différente selon le contexte et peut s’apprécier de diverses manières.
218. En 2017, la délégation n’a pas conclu à une violation ou à un respect partiel de l’art. 8.3. Les rapporteur·es se considèrent d’une certaine manière liés par ces conclusions, d’autant plus que le cadre juridique n’a pas subi de modifications majeures depuis.
219. Par conséquent, eu égard au cadre juridique en vigueur et sur la base des informations recueillies, les rapporteur·es considèrent qu’en règle générale dans le système suisse, le contrôle administratif des collectivités locales par les cantons est exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
220. D’après les interlocuteurs, les mesures évoquées dans la partie précédente s’appliquent dans des cas rares et exceptionnels. Il semblerait également que les pouvoirs de l’exécutif cantonal s’appliquent en suivant les procédures appropriées et que les tribunaux tendent à interpréter de manière restrictive les pouvoirs extraordinaires des cantons, en les mettant en balance avec le droit à l’autonomie locale. Enfin, la culture politique suisse du dialogue permet dans la plupart des cas de trouver un consensus.
221. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que le principe de proportionnalité est respecté dans ce domaine et que la Suisse se conforme donc à l’art. 8.3 de la Charte.
Article 9 – Les ressources financières des collectivités locales
1. Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
2. Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
3. Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
4. Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.
5. La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
8. Afin de financer leurs dépenses d’investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
222. Les articles 9.1 et 9.2 seront analysés conjointement car ils traitent tous deux du même type d’obligations.
223. En Suisse, le fédéralisme s’applique également aux finances du secteur public. Par conséquent, les cantons aussi bien que les communes jouissent d’une assez grande autonomie financière (mais celle des cantons est plus importante).
224. Les questions financières relatives aux collectivités locales relèvent de la compétence exclusive des cantons. De manière générale, la fédération n’a pas de relations financières avec les communes. D’après le Département fédéral des Finances, la situation financière des cantons est globalement bonne. Celle des communes l’est un peu moins et certaines prévoient des déficits, mais la situation globale n’est pas préoccupante et le secteur public local n’est pas lourdement endetté[21].
225. Les recettes et ressources financières des communes sont assez diversifiées. Les principales sources de recettes sont présentées dans les paragraphes suivants. D’après les informations fournies par le Département fédéral des finances, plus de la moitié des recettes totales proviennent de la fiscalité directe, et les communes peuvent fixer leurs propres taux d’imposition. Les droits et redevances d’utilisation sont également une source de revenus importante au niveau local. Selon les estimations, près de la moitié des recettes des communes proviennent de leurs propres impôts locaux[22]. Les quelque 50 % restants des recettes des communes proviennent principalement de redevances dont le montant peut généralement être fixé par les communes elles-mêmes, par exemple les redevances sur l'eau potable, les redevances d'enlèvement des déchets ou les redevances sur les chiens.
226. Le système financier local semble donc conforme à la Charte : les communes ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. Dans l’ensemble, le système peut être jugé « proportionné » aux compétences prévues par les constitutions, lois et règlements cantonaux.
227. L’autonomie financière des communes se traduit également par une liberté dans l’établissement de leurs budgets : le gouvernement fédéral n’impose pas de directives contraignantes aux niveaux de pouvoir inférieurs dans ce domaine. Cela dit, les communes peuvent avoir à suivre des directives cantonales.
228. Toutes les parties prenantes rencontrées par la délégation se sont dites satisfaites dans l’ensemble du système de finances locales et les interlocuteurs locaux portaient une appréciation généralement positive sur les ressources financières à leur disposition, qu’ils jugeaient suffisantes et proportionnées aux compétences à exercer. Ils ont reconnu de manière générale une situation financière stable.
229. Cela dit, les représentants locaux ont également mentionné des facteurs et évolutions exerçant une forte pression sur les finances locales. Tout d’abord, les communes font face à des contraintes budgétaires liées au vieillissement de la population. Le coût des soins de longue durée, en particulier, grève leurs finances. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a mis en œuvre un programme national d’austérité (« programme d’allègement budgétaire ») qui entraîne un transfert de charges vers les cantons, et par voie de conséquence vers les communes.
230. Ces mesures pèsent lourdement sur les collectivités locales car bien que les communes soient en théorie libres de fixer leurs propres niveaux d’imposition, la démocratie directe suisse et les nombreuses possibilités de référendum populaire ne leur permettent que difficilement, voire pas du tout, d’augmenter l’impôt au-delà d’un seuil raisonnable car la population s’y opposerait.
231. Enfin, le gouvernement fédéral adopte parfois des mesures qui ont des répercussions négatives directes sur les finances locales, sans prévoir les mesures compensatoires correspondantes. Par exemple, dans le domaine de l’aide sociale, il prévoit d’allonger la durée de perception du revenu minimum ou d’autres aides similaires. Cette prolongation des droits sera supportée par les communes. Compte tenu de la situation économique actuelle, les dépenses d’aide sociale augmenteront inévitablement. L’Association des communes suisses s’engage au niveau fédéral lors de révisions de lois qui relèvent de la politique sociale, par exemple la réforme des prestations sociales, pour empêcher un nouveau transfert des coûts de l’aide sociale vers les budgets locaux.
232. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte les art. 9.1 et 9.2 de la Charte.
Fiscalité locale
233. Les communes suisses disposent d’un large pouvoir d’imposition. D’après les chiffres de 2024, la Trésorerie fédérale perçoit environ 30 % de l’ensemble des recettes fiscales, les cantons 40 % et les communes les 30 % restants[23].
234. Les impôts directs sont la principale source de recettes fiscales au niveau local, et en premier lieu l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP). L’impôt sur la fortune et l’impôt foncier représentent également une large part des recettes. L’impôt sur les sociétés occupe une place moins importante, sauf dans certaines communes. Pour ces trois impôts, les communes peuvent fixer leurs propres taux d’imposition.
235. La fiscalité locale suisse est complexe, car cette question est régie quasi exclusivement par les lois et règlements cantonaux, voire par les règlements et arrêtés communaux. Le pays présente donc une grande diversité de régimes et la charge fiscale peut être différente d’une commune à l’autre au sein d’un même canton.
236. Les constats généraux suivants offriront une vue d’ensemble du système :
- la fiscalité locale directe est régie par les cantons, et une loi fédérale prévoit une harmonisation formelle[24] ;
- Il existe une « symétrie » notable entre les communes et les cantons, car la majorité d’entre eux prélèvent les mêmes impôts, comme l’impôt sur le revenu, l’impôt sur la fortune, l’impôt sur le bénéfice et l’impôt sur le capital. Cela dit, l’une des différences principales réside dans le fait que la Confédération et les cantons détiennent une souveraineté fiscale originelle tandis que les communes n’ont le droit de percevoir des impôts que lorsque le canton les y autorise. On parle ici de souveraineté « dérivée » ou « déléguée » ;
- Les communes jouissent d’un certain degré d’autonomie fiscale et peuvent fixer elles-mêmes les taux d’imposition dans les limites autorisées par le droit cantonal. Les décisions majeures en matière de fiscalité locale relèvent en général de la responsabilité de l’assemblée communale ou de l’organe législatif communal, et le recours aux référendums est fréquent ;
- Dans certains cantons, les communes prélèvent leurs propres impôts ; dans d’autres, elles perçoivent une part des recettes fiscales cantonales sous forme de suppléments locaux (centimes additionnels), le canton s’occupant de collecter l’impôt et de le redistribuer ;
- De manière générale, l’administration fiscale est une responsabilité cantonale ; même les impôts fédéraux sont collectés par les autorités cantonales qui redistribuent ensuite les recettes à la Confédération, aux cantons et aux communes conformément à la loi. Cela dit, les situations sont très variables : dans certaines régions, ce sont les cantons qui prélèvent les impôts locaux et dans d’autres, les communes elles-mêmes. Le système peut être relativement complexe, les compétences étant quelquefois réparties en fonction du statut du contribuable (personne physique ou morale), ou différentes d’une commune à l’autre au sein d’un même canton ;
- La « charge fiscale » que représente l’impôt local pour les personnes physiques et les entreprises privées peut varier selon les cantons mais aussi selon les communes d’un même canton.
237. La décentralisation fiscale et l’autonomie des communes sont telles qu’il est possible de trouver de la diversité au sein des cantons.
238. Les impôts locaux les plus courants en Suisse (fiscalité directe) sont les suivants : (1) l’impôt sur le revenu des personnes physiques ; (2) la taxe personnelle ou la taxe sur les ménages ; (3) l’impôt sur la fortune des personnes physiques ; (4) l’impôt sur le bénéfice et le capital des personnes morales ; (5) les impôts sur les successions et les donations ; (6) l’impôt sur les gains immobiliers ; (7) l’impôt foncier ; (8) les droits de mutation ; (9) la redevance sur les chiens ; (10) l’impôt sur les divertissements ; (11) l’impôt sur les loteries ; (12) la taxe de séjour ; (13) la taxe de promotion touristique ; (14) la taxe d’exemption pour les sapeurs-pompiers.
Droits et redevances locaux
239. Les communes peuvent imposer des taxes, redevances et autres droits, dont les personnes physiques et personnes morales doivent s’acquitter par exemple pour utiliser des infrastructures et équipements locaux (piscines et autres installations sportives locales), pour bénéficier d’un service local (collecte des ordures ménagères, traitement des eaux usées) ou pour faire usage du domaine public (stationnement). Les redevances d’utilisation constituent une source de revenus importante pour les communes. Les services publics locaux habituellement financés de manière directe par les résidents locaux sont la distribution d’eau potable, l’épuration des eaux usées et la collecte et le traitement des ordures ménagères.
240. Les communes peuvent créer toute redevance ou tout droit qu’elles estiment nécessaire pour financer la fourniture des services locaux. En règle générale, cette source de revenus locaux est régie par les lois cantonales, mais les communes jouissent d’une grande latitude pour fixer les montants à verser par les résidents et peuvent approuver des règlements locaux sur la question.
241. Les communes perçoivent un vaste ensemble d’impôts locaux, dont elles peuvent fixer le taux dans la plupart des cas. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 9.3 de la Charte.
242. Le système financier sur lequel reposent les ressources dont disposent les collectivités locales en Suisse peut être considéré comme étant de nature suffisamment diversifiée. Cette conclusion peut être tirée de la lecture des commentaires relatifs aux différents paragraphes de l’art. 9 contenus dans le présent rapport, y compris celui qui n’a pas été ratifié par la Suisse (par. 5).
243. Il existe une grande diversité d’impôts et de taxes/redevances locaux, et les collectivités locales peuvent en fixer le dispositif (taux, abattements ou exonérations). Elles bénéficient également de subventions et de transferts des cantons. Enfin, elles ont accès à des prêts et emprunts.
244. Les ressources à la disposition des collectivités locales sont également des systèmes évolutifs qui permettent aux communes de suivre l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences. Une part importante des systèmes de péréquation entre communes (voir art. 9.5) vise par exemple à compenser les charges supplémentaires qu’elles supportent pour fournir leurs services locaux.
245. Les rapporteur·es n’ont pas recueilli de doléances particulières sur cet aspect des systèmes financiers locaux et aucune des réponses écrites transmises après la visite ne critiquait la situation.
246. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 9.4 de la Charte.
247. Au moment de la ratification de la Charte, la Suisse a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par cette disposition. Les premières caractéristiques notables dans ce domaine sont l’acceptation culturelle généralisée de la péréquation financière et l’existence de dispositifs complets permettant sa mise en œuvre aux deux échelons de l’administration infranationale, c’est-à-dire à la fois au niveau des cantons et entre les communes (au sein de chaque canton).
Au niveau national
248. La grande hétérogénéité qui caractérise à bien des égards la situation des cantons s’observe également sur le plan des richesses et des ressources (PIB cantonal, revenu par habitant, etc.). Les disparités économiques entre cantons sont importantes. À l’aune des indicateurs les plus couramment employés dans ce domaine, il y a des cantons « riches » ou « très riches » et d’autres dont la situation économique est moins prospère. Dans les classements habituels mesurant la capacité économique des cantons, ceux de Zoug, Schwyz, Uri, Genève, Zürich et Bâle-Ville occupent généralement les premières positions, tandis qu’à l’autre extrême figurent ceux du Jura, de Berne et du Valais.
249. Pour équilibrer les ressources financières des cantons à l’échelle nationale, il existe un vaste système de péréquation financière entre cantons, géré par le Département fédéral des finances. Cette péréquation est à la fois verticale et horizontale. Dans le cadre de la péréquation verticale, la Confédération redistribue une partie de l’effort fiscal total de la Confédération (impôts fédéraux) aux cantons dont la situation économique est moins favorable. Elle applique à cette fin divers critères quantitatifs, principalement de nature socio-économique. La péréquation horizontale consiste à redistribuer entre les cantons une partie des impôts collectés au niveau cantonal.
250. Introduit en 2008, ce dispositif poursuit deux objectifs principaux : réduire les disparités qui existent entre les cantons en termes de capacité financière et accroître l’efficience dans l’accomplissement des tâches publiques. Les deux principales composantes du système sont la péréquation des ressources et la compensation des charges. Les paiements compensatoires sont financés pour deux tiers par la Confédération et pour un tiers par les cantons. La Confédération transfère ainsi aux cantons 21 % de l’IRPP collecté. Les interlocuteurs ont indiqué à la délégation que la péréquation financière entre cantons représentait un effort financier total d’environ 6 milliards CHF : 4,5 de fonds fédéraux, et 1,5 de fonds collectés au niveau cantonal.
251. L’Administration fédérale des finances publie tous les quatre ans un rapport complet sur la péréquation financière nationale qui présente les paiements annuels de péréquation, les principaux mécanismes comme la péréquation des ressources, la compensation des charges et la compensation des cas de rigueur, ainsi que d’autres mesures. Le dernier rapport en date a été publié en juin 2025.
252. Le système de péréquation entre cantons semble efficace et certains interlocuteurs ont indiqué que l’effort de péréquation entre cantons était le plus élevé d’Europe (pour les entités infranationales). La plupart se sont dits satisfaits du système. Apparemment, il ne rencontre pas d’opposition de la part des contributeurs nets.
253. Cela dit, certains interlocuteurs ont affirmé que le système était équitable mais manquait d’efficacité car les disparités entre cantons s’étaient creusées au fil des années. Bien qu’apportant des ressources suffisantes, il ne comblait pas l’écart entre cantons en termes de développement économique.
Au niveau local
254. Chaque canton dispose d’un système de péréquation financière pour ses communes. La seule exception concerne les cantons qui comptent un très petit nombre de communes (p. ex. canton de Bâle-Ville), dans lesquels un tel système n’aurait pas trop de sens.
255. La plupart des systèmes cantonaux suivent dans les grandes lignes le schéma national. Cela dit, contrairement à ce dernier, la péréquation entre communes est exclusivement décidée, organisée, financée et gérée par chaque canton, sans intervention fédérale.
256. La majorité des systèmes de péréquation au niveau cantonal prévoient également une péréquation horizontale et verticale, au sens qui en a été donné précédemment. En règle générale, les systèmes de péréquation entre communes prévoient la compensation des charges supplémentaires supportées par les communes (en particulier les plus petites) pour fournir des services locaux, ainsi que la compensation de leurs charges exceptionnelles.
257. La gestion du système de péréquation locale est confiée à différentes instances, en fonction des lois cantonales : dans certains cantons, cette mission est assurée par une commission « centrale » ou un organe collégial au sein du gouvernement cantonal. Dans d’autres, le parlement cantonal décide des fonds alloués au titre de la péréquation.
258. Chaque système cantonal est différent et unique mais tous s’inspirent des mêmes principes : les cantons redistribuent une partie de l’impôt collecté au niveau local sur la base d’indicateurs économiques, quantitatifs et géographiques (nombre d’habitants, type d’environnement urbain, altitude, nombre de personnes âgées ou d’enfants, etc.), en appliquant des formules mathématiques complexes régulièrement révisées.
259. Les interlocuteurs portaient une appréciation positive sur les systèmes de péréquation intercommunale existants. Par exemple, les représentants de la ville de Neuchâtel ont indiqué que la commune avait perçu l’année précédente un montant de près de 6,5 millions CHF du canton au titre de la péréquation. Les mécanismes de péréquation profitent tout particulièrement aux communes rurales, de montagne et de petite taille (les grandes zones urbaines étant généralement contributrices nettes).
260. Bien que la Confédération suisse ne soit pas liée par l’art. 9.5 de la Charte, les rapporteur·es considèrent que la situation actuelle et les multiples systèmes de péréquation existants respectent de fait largement les exigences de cette disposition. Par conséquent, la Suisse devrait être encouragée à lever la réserve qu’elle a formulée pour cette disposition.
261. Les processus de consultation des collectivités locales par les cantons et (le cas échéant) par la fédération, ainsi que les outils et mécanismes mis en place pour assurer cette consultation ont déjà été présentés dans la partie consacrée à l’art. 4.6. L’art. 9.6 n’est qu’une extension et une application particulière de cette disposition au domaine financier.
262. La consultation semble également être la règle sur les questions financières. Les représentants locaux rencontrés par la délégation ont indiqué que c’était bien le cas. Par exemple, le canton de Berne a élaboré un projet de loi visant à modifier la loi sur la péréquation financière et la compensation des charges pour élargir les mesures en faveur des villes qui supportent des charges spécifiques en leur qualité de centres des agglomérations urbaines (« charges de centre urbain »). D’après les représentants du canton, les communes ont été consultées/associées au processus d’élaboration du projet de loi à un stade précoce.
263. Compte tenu de l’analyse présentée au titre de l’art. 4.6 ci-dessus, il est possible de conclure qu’en général, les collectivités locales suisses sont également consultées d’une manière appropriée sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
264. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 9.6 de la Charte.
265. Au moment de la ratification de la Charte, la Suisse a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par cette disposition. Les subventions et transferts constituent une importante source de revenus pour les communes. Il n’y a pas de transferts, de dotations ou de subventions directs du gouvernement fédéral aux communes. Cela dit, certains fonds du gouvernement fédéral sont transférés indirectement aux communes par l’intermédiaire des cantons. Les communes ne perçoivent donc des subventions et transferts que de leurs cantons respectifs.
266. Par exemple, dans le canton de Neuchâtel, il y a deux grands types de transferts du canton : les fonds de péréquation cantonale et les subventions liées à des politiques spécifiques. Par nature, ces dernières sont attribuées à un domaine ou projet particulier.
267. Dans ce volet des finances locales, et d’après les informations recueillies par la délégation, la pratique générale semble être l’octroi de subventions destinées au financement de projets spécifiques. Cela dit, le caractère impératif de cette disposition est nuancé puisqu’elle commence par « dans la mesure du possible ». La Charte laisse donc une certaine marge d’appréciation aux autorités nationales.
268. La Suisse n’est pas liée par cette disposition. Par conséquent, les rapporteur·es encouragent les autorités à introduire des modifications législatives avant de ratifier cette disposition.
269. Les communes suisses ont le droit de solliciter des prêts et des crédits auprès des différents établissements de crédit établis dans le pays (dans le même canton ou dans un autre canton). Les conditions et plafonds applicables à ces opérations de crédit sont fixés par les lois et règlements de chaque canton. Le gouvernement fédéral n’impose aucune limite à la dette communale.
270. De manière générale, les communes peuvent solliciter ces prêts sans obtenir l’autorisation ou l’approbation préalable de leur canton. Cela dit, ces prêts doivent servir à des projets de construction et d’infrastructures pour lesquels la collectivité locale ne dispose pas de fonds suffisants dans son budget. D’ordinaire, ce sont les petites et moyennes communes qui ont recours à cette solution. Les grandes villes peuvent également émettre des obligations.
271. D’après les représentants locaux, les communes parviennent à se financer sur le marché. La législation fédérale ne fixe pas de limite à leur niveau d’endettement et les autorise à définir leurs propres mécanismes d’équilibre financier. Les exigences relatives à ces opérations d’emprunt varient grandement d’un canton à l’autre. En général, les cantons définissent dans leur législation un plafond d’endettement des communes (p. ex. un pourcentage maximum de leur budget annuel) ou leur capacité de remboursement. Ainsi, dans le canton de Neuchâtel, les communes qui ne respectent pas les limites fixées dans la loi sur les finances locales peuvent être placées sous la surveillance financière du canton.
272. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 9.8 de la Charte.
Article 10 – Le droit d’association des collectivités locales
1. Les collectivités locales ont le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun.
2. Le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque État.
3. Les collectivités locales, peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres États.
273. En Suisse, les collectivités locales ont largement le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et de s’associer ou de créer des structures avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun. Ce droit est largement reconnu dans les lois cantonales sur les communes et quelquefois dans les constitutions des cantons. Par exemple, la Constitution du canton de Berne dispose que le canton encourage la coopération intercommunale, que les communes peuvent participer à des syndicats de communes ou à d’autres organisations afin d’assumer ensemble certaines tâches et que la loi peut les y obliger. La loi sur les communes de chaque canton reconnaît le droit au « libre choix » (de coopérer ou non, et avec qui). Cela dit, le canton peut intervenir en conditionnant l’octroi de certaines subventions aux communes qui décident de coopérer avec d’autres.
274. Les communes travaillent très souvent en coopération dans des domaines comme l’aide sociale, la collecte et le traitement des déchets, les écoles, la distribution d’eau, l’assainissement, les transports, la culture et les infrastructures, la construction et le fonctionnement d’équipements sportifs et les services d’incendie.
275. La coopération intercommunale est particulièrement intéressante et utile dans les grandes agglomérations urbaines (régions métropolitaines composées d’une grande ville entourée de petites communes dont les résidents effectuent quotidiennement des trajets domicile-travail).
276. La législation du canton de Berne contient des règles détaillées sur le type d’associations ou de syndicats intercommunaux pouvant être constitués et la procédure à suivre. Il existe quatre types de coopération entre communes : les syndicats, les conventions, les entités de droit public et les entités de droit privé. L’élément central est le contrat de coopération, qui définit les communes participantes, l’étendue de la coopération ou les domaines de coopération, la forme juridique retenue, l’organisation essentielle de l’organe ou de la structure créés et les ressources financières mises à disposition par chacune des parties prenantes. Le contrat de coopération doit être communiqué à l’exécutif cantonal.
277. Dans le canton de Neuchâtel, les communes sont totalement libres de s’engager dans une collaboration intercommunale, sans que l’approbation du canton soit nécessaire. Les principaux modèles de collaboration sont les syndicats intercommunaux (organes composés de représentants communaux gérant des services communs comme les écoles, le traitement de l’eau et les équipements culturels) et les sociétés privées à capitaux publics, détenues conjointement par les communes et chargées de fournir des services spécifiques.
278. Le droit à la coopération intercommunale ne se limite pas aux collectivités locales situées dans un même canton : l’association « Parc du Doubs », par exemple, réunit des communes des cantons de Neuchâtel, du Jura et de Berne pour protéger le Doubs, et l’association « Parc régional Chasseral » réunit des communes des cantons de Neuchâtel et de Berne pour protéger et promouvoir le massif du Chasseral et ses environs.
279. Une question très discutée dans le domaine de la coopération intercommunale consiste à savoir comment faire respecter les processus et normes démocratiques requis au sein des organes directeurs des différentes formes et instances de coopération (qui ne sont pas à proprement parler des collectivités locales). En Suisse, ce point est d’autant plus critique que la démocratie directe est présente dans la vie des collectivités locales mais pas, en règle générale, dans les structures de coopération intercommunale, ce qui continue de susciter des préoccupations. Certaines constitutions cantonales contiennent même des dispositions en la matière. Celle du canton de Berne prévoit par exemple que « les droits de participation du corps électoral et des autorités des communes qui sont membres d’une organisation intercommunale seront sauvegardés » (art. 110.4). Les représentants locaux ont indiqué qu’il existait divers moyens de protéger les principes démocratiques et que le principe de la gouvernance démocratique dans le système de coopération intercommunale était suffisamment garanti dans le canton de Berne.
280. Dans le canton de Neuchâtel, les organes directeurs des structures intercommunales sont composés d’électeurs locaux qui ne sont pas toujours des élus locaux. Cela dit, le projet de nouvelle loi sur les communes (motion no 24.104) prévoit d’opérer un changement en la matière en réservant les sièges des organes exécutifs aux élus communaux siégeant au sein de l’organe exécutif de leur commune, tandis que les sièges des organes délibératifs des structures intercommunales seront attribués aux élus communaux siégeant au sein des organes délibératifs des communes membres de la structure intercommunale.
281. Un autre domaine de coopération (non couvert spécifiquement par la Charte) serait la coopération entre les communes et leurs cantons respectifs. Ce domaine semble également bien développé. Dans le canton de Berne, par exemple, une telle coopération s’observe dans divers domaines parmi lesquels la sécurité civile (p. ex. services d’incendie), les services des eaux et des eaux usées (distribution et traitement), les écoles, les services sociaux, les transports publics, l’administration des bâtiments, les services d’asile ou encore les maisons de retraite.
282. Dans d’autres secteurs, il existe une coopération fonctionnelle entre ces deux niveaux de pouvoir. Ainsi, bien que les communes soient autonomes pour la fourniture de services, en matière de transformation numérique, le canton assure des services essentiels qu’elles peuvent également utiliser.
283. Dans le domaine de la police, les communes et les cantons mettent en commun leurs ressources pour assurer le maintien de l’ordre et les interventions. En matière d’entraide judiciaire, les communes apportent un appui aux enquêtes locales en mettant à disposition les ressources nécessaires, sous la coordination des autorités cantonales et fédérales. Enfin, dans le système d’asile, elles participent à la mise en œuvre concrète des mesures décidées par les autorités cantonales et fédérales, notamment en ce qui concerne l’accueil et le suivi des demandeurs d’asile.
284. De manière générale, les rapporteur·es n’ont recueilli aucune plainte dans ce domaine. La coopération intercommunale (même entre communes appartenant à des cantons différents) est une pratique courante. Ces dispositifs institutionnels ne sont pas répertoriés dans une liste ou un registre centraux et l’information doit être recueillie canton par canton.
285. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte pleinement l’art. 10.1 de la Charte.
286. Il existe au moins une association de communes par canton. Il y a également une association nationale des communes, l’Association des communes suisses ou ACS (Schweizerischer Gemeindeverband). Une autre association nationale réunit les communes de moyenne et grande taille : l’Union des villes suisses (UVS).
287. Le droit de constituer des associations n’est pas seulement reconnu aux communes mais également à tout type de collectivité locale. Par exemple, il existe une association nationale des Bürgergemeinde (bourgeoisies) : le Schweizerischer Verband der Bürgergemeinden und Korporationen ou Fédération suisse des bourgeoisies et corporations. Par ailleurs, dans plusieurs cantons, il existe une autre association cantonale réunissant ce type de collectivités locales.
288. Toutes partagent un certain nombre de caractéristiques : elles rassemblent une grande partie des communes des zones géographiques concernées et coordonnent et représentent les intérêts des communes devant le canton ; elles soutiennent également les initiatives visant à renforcer l’autonomie locale et fournissent des services à leurs membres (bonnes pratiques, assistance technique, etc.).
289. Les associations nationales participent régulièrement aux procédures de consultation, siègent au sein des commissions d’experts de la Confédération et maintiennent de fréquents contacts avec l’administration fédérale et le Parlement. Elles adoptent également des positions communes sur des questions politiques importantes au plan fédéral.
290. Le droit des communes de constituer des associations pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et d’adhérer à ces associations est largement reconnu dans le pays, tout comme le droit d’adhérer à une association internationale de collectivités locales.
291. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 10.2 de la Charte.
292. Les communes coopèrent dans la pratique avec des entités locales d’autres pays, notamment ceux dont elles partagent la langue, et disposent d’une grande liberté en la matière. Il convient de rappeler ici que la Suisse a signé et ratifié l’ensemble des conventions internationales du Conseil de l’Europe traitant de la coopération transfrontalière entre collectivités locales.
293. Les collectivités locales suisses participent à de multiples initiatives et projets de coopération avec des collectivités locales d’autres États. Ces efforts transnationaux sont souvent encouragés par les associations représentatives des collectivités locales. Outre ces activités, de nombreuses communes ont mis en place leurs propres actions et projets, dans le cadre desquels elles coopèrent avec les collectivités locales d’autres pays.
294. Par exemple, Genève et d’autres communes françaises voisines coopèrent dans le cadre d’un instrument « Interreg », pour fournir conjointement des services dans le domaine du tourisme et de la lutte contre les incendies. Le Grand Genève est une agglomération transfrontalière qui regroupe 1 million de résidents dans 209 communes.
295. La pratique des jumelages internationaux est également très fréquente, généralement avec des communes des pays voisins comme la France, l’Allemagne ou l’Italie. Ces partenariats créent des liens d’amitié, favorisent les échanges culturels, éducatifs et économiques et permettent un partage d’expériences entre institutions. Les représentants locaux rencontrés par la délégation ont déclaré que le système leur donnait entièrement satisfaction.
296. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 10.3 de la Charte.
Article 11 – Protection légale des collectivités locales
Les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences [...].
297. En vertu des articles 50 et 189 de la Constitution, « le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation (e) de l’autonomie des communes [...] ». D’autre part, la Constitution dispose que la Confédération et les cantons respectent le droit international (art. 5.4) et que « le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international » (art. 190).
298. Concernant l’applicabilité directe de la Charte, la Commission de Venise a établi dans un récent rapport qu’« en Suisse, le Conseil fédéral a affirmé, dans son rapport explicatif sur la Charte du 19 décembre 2003, l’applicabilité directe d’au moins certaines de ses dispositions. [Le Tribunal fédéral] suisse a accepté les plaintes invoquant les articles 3, 4 et 5 de la Charte, sans toutefois discuter du caractère directement applicable de ces dispositions[25] ». En particulier, relativement à l’art. 5 de la Charte, il paraît important de rappeler, pour le rôle qu’elle a joué, la tentative avortée de fusion de communes dans le canton du Tessin.
299. En Suisse, les traités internationaux priment sur la législation nationale et les tribunaux fédéraux et cantonaux de dernière instance peuvent renvoyer à la Charte comme norme de contrôle de constitutionnalité lorsqu’ils examinent les plaintes relatives à l’autonomie locale.
300. S’agissant des voies de recours à la disposition des collectivités locales suisses pour protéger leur droit à l’autonomie locale et les principes inscrits dans la Charte, exigées à l’art. 11, les Suisses sont peu enclins à engager des actions en justice entre niveaux de pouvoir. Ils privilégient le dialogue, la négociation et le compromis politique. Lorsque ces solutions échouent, il est possible de recourir aux tribunaux.
301. Chaque canton possède son propre système judiciaire. Les potentiels recours des collectivités locales contre des textes législatifs ou des règlements adoptés au niveau fédéral doivent être portés devant le Tribunal fédéral tandis que les recours dirigés contre des décisions cantonales doivent être portés devant les tribunaux cantonaux. Les procédures engagées devant les juridictions cantonales peuvent remonter jusqu’au Tribunal fédéral.
302. Les tribunaux peuvent procéder à un contrôle juridictionnel des lois (déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi donnée) mais les principes de la démocratie directe et de la séparation des pouvoirs produisent ici un effet relativement inhabituel (en droit comparé). Si une loi obtient un vote favorable dans le cadre d’un processus de consultation populaire, elle jouit d’une immunité devant les tribunaux, qui ne peuvent ensuite la déclarer inconstitutionnelle car le peuple, qui est le pouvoir constituant permanent, l’a approuvée. Par conséquent, un vote du peuple en faveur d’une loi en principe contraire à la Constitution constitue de fait un amendement implicite à la Constitution (principe de la lex posterior). Il convient de souligner ici que la Constitution peut être modifiée assez facilement. Le principe de la souveraineté populaire est un principe absolu.
303. Les tribunaux fédéraux ne peuvent déclarer une loi fédérale inconstitutionnelle si elle est contraire à la Constitution fédérale (en l’occurrence, à son art. 50 sur l’autonomie locale). En vertu des articles 189 et 190 de la Constitution, le Tribunal fédéral ne peut en effet déclarer inconstitutionnel un acte du Parlement fédéral dans le cadre d’un contrôle constitutionnel « abstrait ». Cette particularité est appelée en Suisse « clause d’immunité des lois fédérales ».
304. Les juristes suisses ont constaté ces dernières années un allègement de cette restriction traditionnelle au contrôle juridictionnel des lois fédérales. Bien que le Tribunal fédéral reste tenu d’appliquer les lois fédérales même si elles contreviennent à la Constitution, il peut signaler ces violations au législateur. Enfin, le développement du droit international, tout particulièrement dans le domaine des droits humains, a progressivement conduit à l’instauration d’un contrôle de la conventionnalité des lois fédérales par le Tribunal fédéral. En cas de conflit irréductible entre une loi fédérale et un traité international, c’est en principe le droit international qui prime, la Constitution demandant au Tribunal fédéral d’appliquer les lois fédérales et le droit international[26].
305. Cette clause d’immunité ne s’étend pas aux lois cantonales. Les tribunaux fédéraux peuvent déclarer une loi cantonale inconstitutionnelle si elle entre en conflit avec la Constitution fédérale, voire la constitution cantonale, car toutes les constitutions cantonales sont soumises à l’approbation du Parlement fédéral, et le droit fédéral prime toujours. La Constitution fédérale dispose clairement que le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire et que la Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral. De même, les tribunaux cantonaux peuvent annuler les lois cantonales qui ne respectent pas les garanties constitutionnelles de l’autonomie locale.
306. L’analyse de la protection légale de l’autonomie locale en Suisse doit porter sur deux aspects : l’accès des collectivités locales aux juridictions ordinaires et leur accès à des cours constitutionnelles ou des instances similaires pour défendre le principe de l’autonomie locale, tel qu’il est énoncé dans la Charte, dans la Constitution fédérale ou dans les constitutions cantonales.
307. D’une part, les collectivités locales ont qualité pour agir devant les juridictions ordinaires pour défendre leurs droits, leurs biens et leurs intérêts. Cela signifie qu’une commune peut engager des poursuites et être poursuivie devant les juridictions civiles et les tribunaux du commerce ou du travail, comme toute autre personne morale ou physique, en vertu du principe fondamental inscrit dans la Constitution fédérale et les constitutions cantonales, selon lequel toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. Dans cet esprit, l’art. 191 de la Constitution fédérale dispose que « la loi garantit l’accès au Tribunal fédéral ». La délégation n’a recueilli aucune plainte des représentants locaux concernant ce type de recours juridictionnel à la disposition des collectivités locales.
308. Par ailleurs, une commune peut contester en justice certaines décisions et mesures adoptées par l’exécutif cantonal, dans le cadre de « procédures de droit public ». Par exemple, dans le canton de Berne, en application de la loi cantonale sur la justice administrative, les communes peuvent saisir les tribunaux administratifs de recours contre les décrets et décisions du canton. Dans le cadre de ces procédures, les communes peuvent invoquer une violation de leurs intérêts légitimes. En principe, le grief de violation de l’autonomie est également recevable[27]. Une fois cette voie de recours épuisée, et si l’affaire concerne un texte législatif fédéral, le Tribunal fédéral peut être saisi dans certaines conditions, conformément à la législation fédérale.
309. En 2015, la commune de Develier (Jura) a approuvé une modification de son plan d’aménagement local pour étendre les zones à bâtir et permettre la construction de nouvelles habitations individuelles. Cette décision a été confirmée par les services cantonaux compétents mais l’Office fédéral du développement territorial s’est opposé à l’extension prévue en invoquant une violation substantielle des dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et a contesté devant les tribunaux cantonaux l’approbation des décisions locales par le canton. En 2016, le tribunal cantonal du canton du Jura a rejeté le recours formé par l’Office fédéral et confirmé la décision cantonale. L’Office fédéral a ensuite fait appel de la décision du tribunal cantonal devant le Tribunal fédéral. Statuant sur ce recours, ce dernier a donné raison à l’Office fédéral et a annulé la décision du tribunal cantonal et la décision du service cantonal qui avait approuvé les décisions locales.
310. La deuxième partie de l’analyse se focalisera sur le point précis de savoir si les communes ont accès à des cours constitutionnelles ou des instances similaires pour défendre les principes de l’autonomie locale.
311. En Suisse, il n’existe pas de Cour constitutionnelle fédérale, du moins pas sous cette appellation. Le Tribunal fédéral peut exercer un contrôle de constitutionnalité des lois, règlements et décisions, qui peut prendre la forme d’un contrôle abstrait (ou direct) ou concret (relatif à une décision donnée). Les collectivités locales bénéficient d’une protection juridictionnelle contre les restrictions de leur autonomie locale par les cantons. L’autonomie des communes étant garantie par le droit cantonal, les actions en la matière sont dirigées contre le canton concerné et non contre le gouvernement fédéral.
312. Cette protection juridictionnelle est inscrite à l’article 189(1)(e) de la Constitution fédérale, qui dispose que le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation de l’autonomie locale. Le droit fédéral prévoit donc une voie de recours spécifique pour protéger les communes contre les violations de leur autonomie locale par le canton. Les communes peuvent saisir le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public ou du recours constitutionnel subsidiaire.
313. Sur ce point, l’article 89 de la loi de 2005 sur le Tribunal fédéral énumère les personnes qui ont qualité pour former un recours en matière de droit public. Son deuxième alinéa dispose qu’ont aussi qualité pour recourir « les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale ».
314. Le Tribunal fédéral connaît également des recours contre les actes législatifs cantonaux (art. 82.b de la loi sur le Tribunal fédéral).
315. Les communes ont donc qualité pour former un recours devant le Tribunal fédéral pour défendre leurs droits et les principes de l’autonomie locale, si elles sont particulièrement atteintes par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection. Le recours doit être formé dans les délais impartis. La commune requérante peut invoquer à l’appui de sa position le droit à l’autonomie locale qui lui est reconnu dans la constitution/les lois cantonales ou la Constitution fédérale. Plusieurs arrêts ont ainsi été rendus, principalement dans des litiges portant sur l’aménagement du territoire, les réglementations en matière de construction, le domaine public, etc.
316. Le recours constitutionnel subsidiaire constitue une autre voie de recours en cas de violation de l’autonomie locale, dans le cadre de laquelle « le Tribunal fédéral connaît des recours constitutionnels contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui ne peuvent faire l’objet d’aucun recours » (art. 113de la loi sur le Tribunal fédéral).
317. Une commune qui n’a pas obtenu gain de cause devant un tribunal cantonal de dernière instance peut donc former un tel recours constitutionnel et invoquer le droit constitutionnel à l’autonomie locale. La loi sur le Tribunal fédéral dispose à cet égard que « le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels » (art. 116).
318. Il y a toujours un « tribunal de dernière instance » au sein du système judiciaire cantonal mais quelques cantons seulement ont créé une « Cour constitutionnelle » sous cette appellation.
319. La Cour constitutionnelle du canton de Vaud contrôle par exemple sur requête la conformité au droit supérieur des lois, décrets et règlements cantonaux, mais également des arrêtés et règlements communaux. Par conséquent, dans les deux cas, une commune peut invoquer une violation des principes de l’autonomie locale inscrits dans la Constitution fédérale ou la constitution cantonale (ou dans la Charte).
320. En conclusion, les communes peuvent demander au Tribunal fédéral ou aux tribunaux cantonaux de dernière instance de se prononcer sur la conformité de toute loi cantonale ou de tout règlement gouvernemental avec la Constitution fédérale ou les constitutions cantonales, ainsi qu’avec les traités internationaux ratifiés par la Suisse, comme la Charte.
321. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que la Suisse respecte l’art. 11 de la Charte.
322. D’autres aspects de l’analyse de la démocratie locale et régionale en Suisse ne sont pas directement mentionnés dans le texte de la Charte, mais ont une incidence importante sur l’autonomie locale.
4.1. L’Ombudsman et les droits humains au niveau local
323. La Constitution fédérale reconnaît un ensemble de droits humains et de libertés civiles mais les constitutions de chaque canton contiennent également leur propre « déclaration des droits ». Ces droits fondamentaux doivent être respectés par tous les pouvoirs de la fédération et tous les échelons territoriaux, ce qui inclut bien évidemment les collectivités locales.
324. Une autre particularité notable du système suisse réside dans l’absence d’institution de l’ombudsman au niveau fédéral. Au niveau cantonal, seuls quelques cantons disposent d’un « ombudsman » général, bien que ce terme ne soit pas d’usage courant (les appellations plus fréquentes sont : « médiateur », « bureau de médiation administrative », «Ombudsstelle», etc.).
325. Certains cantons comptent seulement des ombudsmans locaux. Quelques cantons ne possèdent pas d’ombudsman ou d’institution similaire. Dans la plupart d’entre eux, il existe de multiples instances spécialisées dans des secteurs concrets de l’action des pouvoirs publics (aide sociale, emploi public, etc.). Le canton de Vaud dispose l'institution de médiation a une compétence générale pour l'ensemble de l'administration cantonale, ainsi que pour l'administration judiciaire. Elle n'est pas compétente pour les collectivités locales, sauf si celles-ci relèvent de la compétence cantonale. Dans le canton de Berne, il existe un service de médiation administrative spécialisé, s’occupant des questions et problèmes rencontrés par les personnes âgées et les personnes en situation de handicap.
326. Au niveau local, il est courant que les grandes villes possèdent un ombudsman ou un bureau de médiation administrative, contrairement aux villages de petite et moyenne taille. Tout dépend de la manière dont ces collectivités ont décidé de s’organiser.
327. Il convient également de noter que dans certains cas, « l’ombudsman » local n’est pas compétent pour recevoir les plaintes relatives aux collectivités locales du canton. Tel est le cas dans le canton de Vaud, où les lois applicables n’incluent pas ces plaintes et enquêtes dans son mandat.
328. Dans les cantons qui disposent d’un ombudsman général (par exemple dans le Canton de Vaud), la personne titulaire de ces fonctions est généralement nommée par l’organe législatif cantonal pour un mandat de quatre ou cinq ans, jouit d’une vaste indépendance et peut s’acquitter de son mandat sans ingérence politique injustifiée. Elle reçoit les plaintes relatives aux activités de toute autorité publique et veille au respect des droits humains et des principes de bonne gouvernance. Dans certains cantons, elle examine notamment les plaintes de particuliers contre les autorités locales. Par conséquent, toute personne qui estime qu’une action ou une omission d’une collectivité locale constitue une violation de ses droits humains ou de ses libertés fondamentales peut saisir l’ombudsman. Dans certains cantons, ce dernier peut également ouvrir une enquête de son propre chef.
329. Les motifs les plus courants des plaintes de particuliers contre des communes portées devant les ombudsmans cantonaux en matière de droits humains sont la fiscalité locale et les questions sociales. Les litiges concernent souvent l’occupation des sols et le zonage, l’accès aux services publics et les politiques de logement.
330. En Suisse, les droits humains ne soulèvent aucune question particulière ou problématique au niveau local et à la connaissance des rapporteur·es, aucune violation notable des droits humains ne s’est produite récemment au niveau local.
4.2. La guerre en Ukraine et ses conséquences pour les collectivités locales
331. L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Fédération de Russie est une préoccupation pour les collectivités locales, qui en ont subi directement ou indirectement les conséquences. L’arrivée de personnes migrantes, déplacées et réfugiées en grands nombres constitue pour elles un défi. En mars 2022, le Conseil fédéral a décidé d’activer le « statut de protection S » pour les personnes qui fuyaient l’Ukraine. Ce statut permet un accueil sans formalités bureaucratiques excessives et octroie un droit de séjour d’un an prolongeable. Il permet également le regroupement familial.
332. D’après les médias, trois ans plus tard, près de 68 000 personnes d’Ukraine vivent en Suisse sous ce statut. Au total, le Secrétariat d’État aux migrations avait approuvé plus de 99 000 demandes de protection en janvier 2025.
333. Face à cet afflux, la Confédération et les cantons ont réparti les personnes réfugiées en fonction de la capacité d’accueil effective des cantons, et ce sont les communes qui se sont chargées de leur accueil, de leur intégration et de leur hébergement. Elles ont travaillé en coopération dans de nombreux domaines, et notamment l’inclusion des enfants ukrainiens dans les structures préprimaires et les écoles. La question de l’hébergement des personnes réfugiées est devenue un sujet de préoccupation majeur pour les communes. Cela dit, et d’après les interlocuteurs, cette mission a été assurée en coopération avec les cantons. Les représentants des villes de Berne et Neuchâtel ont affirmé que les personnes réfugiées ont pu être accueillies sans complication, dans la dignité et l’empathie. La ville de Berne a également travaillé occasionnellement en collaboration avec des villes ukrainiennes (événements culturels, don de trams et bus, etc.).
334. D’après les interlocuteurs, la collaboration entre autorités fédérales, cantonales et communales pour l’accueil des réfugiés d’Ukraine a été très efficace et professionnelle. De manière générale, les communes ont bénéficié d’un soutien des cantons pour faire face à l’afflux important de personnes réfugiées enregistré depuis. Les personnes réfugiées d’Ukraine semblent avoir été accueillies en temps utile, de manière efficace et coordonnée.
335. Il ressort de l’examen qui précède que la situation de l’autonomie locale en Suisse est actuellement très positive et que les collectivités locales jouissent d’un degré d’autonomie très élevé, notamment sur le plan financier.
336. Le principe de l’autonomie locale est inscrit dans la Constitution fédérale (art. 50) ainsi que dans les constitutions des cantons et les lois cantonales sur les collectivités locales. La Charte et son Protocole additionnel sont mis en œuvre et les rapporteur·es n’ont constaté aucune violation flagrante des dispositions de la Charte ratifiées par le pays.
337. Par ailleurs, les rapporteur·es estiment qu’il serait possible de retirer une partie des réserves aux dispositions de la Charte formulées par la Suisse au moment de la ratification, la législation et la pratique du pays respectant de fait les exigences de ces dispositions (art. 6.2 et art. 9.5).
338. Les rapporteur·es ont également noté qu’il n’y a pas eu de changements importants depuis la dernière visite de suivi du Congrès en 2017, bien que certains cantons examinent la possibilité d’actualiser leur législation sur les collectivités locales.
339. Les constatations ci-dessus confirment une nouvelle fois que la Suisse offre un niveau de démocratie directe supérieur à tout autre pays européen, notamment au niveau local.
340. Un climat de consultation favorable a été constaté entre les cantons et les collectivités locales, et en particulier les communes, ainsi qu’un net renforcement du cadre de consultation et de négociation entre les différents niveaux de pouvoir.
341. Sur le plan de l’auto-organisation, les communes ont des pouvoirs extrêmement étendus en matière de définition de leur organisation interne et jouissent d’une très large autonomie dans le domaine des ressources humaines.
342. Cela étant, des améliorations restent possibles, car certaines des réserves formulées par la Suisse au moment de la ratification de la Charte n’ont pas encore été retirées, le système juridique interne n’étant toujours pas conforme à ces exigences.
343. La répartition des compétences pourrait également être améliorée, car certaines des responsabilités locales sont partagées entre les communes et leur canton sans que leurs champs d’action respectifs soient toujours clairement définis.
344. Il y a un manque de candidat·es aux élections locales dans certaines communes de petite taille notamment les plus petites. Dans ce domaine, comme cela avait été noté dans la précédente recommandation du Congrès en 2017, le système actuel de milice de longue durée pourrait contrecarrer la volonté des citoyens et citoyennes de s’engager dans la vie politique au niveau local. Il se pourrait également que la rémunération des élus locaux ne soit pas suffisamment attractive au regard du travail à effectuer.
345. Le nombre total de communes, en particulier des petites ou très petites communes, reste très élevé. Les fusions se poursuivent.
346. Dans plusieurs cas, les cantons exercent sur les communes une supervision et un contrôle administratifs qui peuvent prendre la forme d’un contrôle d’opportunité. Certains cantons conservent un droit « hiérarchique » de recours direct contre les décisions locales.
347. Enfin, certains interlocuteurs et interlocutrices ont souligné qu’il importait de veiller à ce que les mesures prises pour faire face aux difficultés budgétaires fédérales n’entraînent pas de surcroît de dépenses pour les cantons et, par voie de conséquence, pour les communes. Souvent confrontées aux réticences des contribuables à voir leurs impôts augmenter, les collectivités locales peuvent avoir du mal à assumer davantage de responsabilités sans ressources financières supplémentaires. Les solutions collaboratives entre les différents niveaux de pouvoir sont jugées essentielles pour une gestion efficace des services locaux.
SUIVI DE L’APPLICATION DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE
L’AUTONOMIE LOCALE EN SUISSE
Berne, Lausanne et Neuchâtel
(18-20 novembre 2025)
PROGRAMME
Délégation du Congrès :
Rapporteur·es :
M. Jani KOKKO Rapporteur sur la démocratie locale
Chambre des pouvoirs locaux, SOC/V/DP[28]
Conseiller municipal de la commune de Muurame
(Finlande)
Mme Katrien PARTYKA Rapporteure sur la démocratie régionale
Chambre des régions, PPE/CCE28
Membre du Parlement flamand
(Belgique)
Secrétariat du Congrès :
M. Guillaume LOISEAU Co-secrétaire de la commission de suivi
Expert :
M. Angel MORENO Président du Groupe d’experts indépendants
sur la Charte européenne de l’autonomie locale (Espagne)
Interprètes :
Oscar HUGHES
Astrid KRÜGER
Starr PIROT
La langue de travail de la réunion sera l’anglais. L’interprétation depuis et vers l’allemand et le français sera assurée.
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Mardi 18 novembre 2025 Berne |
DÉPARTEMENT FÉDÉRAL DES FINANCES
M. Werner WEBER, chef de division adjoint – chef de la péréquation financière
CANTON DE BERNE
Mme Anne SPEISER-NIESS, première vice-présidente du Parlement cantonal
Dr. Christoph AUER, chancelier cantonal
Dr. Daniel WACHTER, chef de l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire
Dr. Thomas MOSER, commissaire aux affaires étrangères du Gouvernement cantonal
DÉPARTEMENT FÉDÉRAL DE JUSTICE ET POLICE
Mme Monique COSSALI, cheffe de l’Unité Projets législatifs I, Direction du droit public de l’Office fédéral de la justice
Mme Ana THOONEN, juriste, Unité Projets législatifs I, Direction du droit public de l’Office fédéral de la justice
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Mercredi 19 novembre 2025 Berne |
EXPERT INDÉPENDANT SUR LA CHARTE POUR LA SUISSE
Prof. Reto STEINER, membre titulaire du GEI pour la Suisse
CONTRÔLE FÉDÉRAL DES FINANCES
M. Pascal STIRNIMANN, président
PARLEMENT
Mme Marianne BINDER-KELLER, membre du Conseil des États, vice-présidente de la délégation suisse auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
Mme Marija STOSIC, secrétaire de la délégation suisse auprès de l’APCE
Mme Emilie DUDAN, stagiaire universitaire, relations internationales
RÉUNION CONJOINTE AVEC LA DÉLÉGATION NATIONALE DE LA SUISSE AUPRÈS DU CONGRÈS ET LES ASSOCIATIONS NATIONALES DE POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX
· DÉLÉGATION SUISSE DU CONGRÈS
M. David ERAY, président de la délégation suisse du Congrès, ministre de l’Environnement, République et canton du Jura
Mme Christine CHEVALLEY, vice-présidente de la délégation suisse du Congrès, syndique de Veytaux
M. Matthias GYSIN, maire de Duggingen
M. Bruno SEELOS, maire de Widnau
Mme Barbara THALMANN STAMMBACH, maire d’Uster
M. Patrick MATTHEY, secrétaire de la délégation suisse du Congrès
· CONFÉRENCE DES GOUVERNEMENTS CANTONAUX
M. Christoph AMMANN, vice-président, directeur de l’économie, de l’énergie et de l’environnement, canton de Berne
M. Roland MAYER, secrétaire général
· UNION DES VILLES SUISSES
Mme Daphné RÜFENACHT, directrice adjointe de l’Union des villes suisses
· ASSOCIATION DES COMMUNES SUISSES
M. Matthias GYSIN, membre du comité directeur, maire de Duggingen
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Jeudi 20 novembre 2025 Lausanne et Neuchâtel |
MÉDIATRICE DU CANTON DE VAUD
Mme Sylvie COSSY, Médiatrice cantonale
CANTON DE NEUCHÂTEL
M. Émile BLANT, Président du Parlement cantonal
M. Matthieu LAVOYER-BOULIANNE, Secrétaire général du Parlement cantonal
VILLE DE NEUCHÂTEL
Mme Nicole BAUR, présidente du conseil municipal
Mme Kim BILONI, présidente du conseil général
[1]. L : Chambre des pouvoirs locaux / R : Chambre des régions
PPE/CCE : Groupe du Parti populaire européen du Congrès
SOC/V/DP : Groupe des Socialistes, Verts et Démocrates progressistes
GILD : Groupe indépendant libéral et démocratique
CRE : Groupe des Conservateurs et Réformistes européens
PfE : Groupe des Patriotes pour l’Europe
NI : Membres n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès
[2]. Approuvé par la Commission de suivi le 30 juin 2026.
[3]. En allemand : Einwohnergemeinde ; en français : commune; en italien : comune politico.
[4]. Voir : Fédération suisse des bourgeoisies et corporations : la bourgeoisie suisse, 2018 (68 pp.).
[5]. Dans le canton du Tessin, les communes peuvent créer des « quartieri » et « frazioni » (sections ou districts communaux).
[6]. La page web officielle « Fedlex » donne accès à la législation fédérale dans tous les secteurs d’action des pouvoirs publics.
[7]. Ratifiée par la commune municipale de la ville de Berne le 28 juin 1875 et approuvée par l’Assemblée fédérale le 2 juillet 1875.
[8]. Communes politiques en français, Einwohnergemeinde en allemand et comuni politici en italien.
[9]. Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (2017), rapport CG33(2017)14final.
[10]. Dénomination fréquente dans les cantons francophones. À ne pas confondre avec « commune ».
[11]. Maire/bourgmestre/sindaco/Gemeindepräsident/président·e de commune.
[12]. Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (2020) : « Commentaire contemporain du Congrès sur le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale », pages 18-19.
[13]. Voir : Commentaire contemporain, op. cit., §69.
[14]. Loi du 18 mars 2005 sur la consultation (SR 172.061) et ordonnance du 17 août 2005 sur la consultation (SR 172.061.1).
[15]. D’après les représentants du gouvernement fédéral, les communes ont expressément été entendues et consultées lors de l’élaboration de la stratégie nationale « Administration numérique suisse ».
[16]. Hofmann, R. & Rother, N. (mai 2019) : “Was It Worth It? The Territorial Reform in the Canton of Glarus”, Swiss Political Science Review 25(490).
[17]. Cette mesure s’applique également au parlement fédéral et aux parlements cantonaux.
[18]. Legge Organica Comunale, art. 194-207. Pour plus de détails pratiques sur l’exercice de cette « vigilanza » sur les communes, voir le site webdu département cantonal compétent.
[19]. Pour une analyse plus approfondie de ce pouvoir du canton, voir : Bauer, A. : Constitution annotée, op, cit., pages 212-214.
[20]. Art. 196c, LOC.
[21]. Le ratio dette publique/PIB était de 15,2 % en décembre 2024, ce qui est exceptionnellement bas dans le contexte européen. Voir : https://www.efd.admin.ch/en/federal-debt
[22]. Par exemple, dans le cas de la ville de Neuchâtel, le volet « recettes » du budget local pour 2026 se présentait comme suit : revenus fiscaux : 56 % ; patentes et concessions : 0,2 % ; taxes : 15,8 % ; revenus de transfert : 10,4 % ; revenus divers : 2,8 %.
[24]. Voir la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes.
[25]. Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) « Rapport sur le statut de la Charte européenne de l’autonomie locale dans l’ordre juridique national », CDL(2025)049, 4 décembre 2025, page 13.
[26]. Hottelier, M. (2017) : « La justice constitutionnelle en Suisse ». Fédéralisme Régionalisme – volume 17 : 2017 : « Les juridictions constitutionnelles suprêmes dans les États fédéraux : créatures et créateurs de fédéralisme ».
[27]. Cela dit, les représentants locaux de ce canton ont indiqué qu’il n’y avait pas eu récemment de litige entre la ville de Berne et le gouvernement fédéral ou le canton.
[28] PPE/CCE : Groupe du Parti populaire européen du Congrès
SOC/V/DP : Groupe des Socialistes, Verts et Démocrates progressistes
GILD : Groupe indépendant libéral et démocratique
CRE : Groupe des Conservateurs et Réformistes européens
NI : Membres n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès