DÉLÉGUÉS DES MINISTRES

Notes sur l'ordre du jour

CM/Notes/1451/H46-36

8 décembre 2022

1451e réunion, 6-8 décembre 2022 (DH)

Droits de l'homme

 

H46-36 Groupe Volodina c. Fédération de Russie (Requête n° 41261/17)

Surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne

Documents de référence

DH-DD(2021)383, CM/Del/Dec(2020)1390/H46-22

 


Requête

Affaire

Arrêt du

Définitif le

Critère de classification

41261/17

VOLODINA

09/07/2019

04/11/2019

Mesures individuelles urgentes et problème complexe

20289/10

BARSOVA

22/10/2019

22/10/2019

65557/14

POLSHINA

16/06/2020

16/06/2020

55974/16

TUNIKOVA ET AUTRES

14/12/2021

14/03/2022

40419/19

VOLODINA n° 2

14/09/2021

14/12/2021

Description des affaires

Les femmes requérantes dans ce groupe d'affaires ont été victimes de différentes formes de violence domestique de la part de leurs partenaires/ex-partenaires masculins, notamment des agressions répétées, des comportements abusifs et dominateurs, la mutilation des deux mains entraînant un handicap à vie et des violences physiques ayant entraîné une fausse couche. Dans quatre des cinq affaires de ce groupe, la Cour a conclu à une violation de l'article 3, tant sur le fond que sur la forme, du fait que les autorités n'ont pas protégé les requérantes de la violence domestique alors qu'elles avaient été raisonnablement informées des risques et menaces réels et imminents pesant sur leur sécurité et qu'elles n'ont pas mené d'enquêtes effectives sur les actes abusifs. Les faits se sont déroulés entre 2006 et 2018.

Dans l'arrêt le plus récent, la Cour a estimé que le cadre juridique russe existant, qui ne définit pas la violence domestique comme un acte prohibé et n'offre aux victimes de violence domestique aucune mesure spéciale de protection, ne répond pas aux exigences inhérentes à l'obligation positive de l'Etat d'établir et d'appliquer effectivement un système sanctionnant toutes les formes de violence domestique et offrant des garanties suffisantes aux victimes (Tunikova et autres, §§ 96 et 100).

La Cour a également conclu à la violation de l'article 14 combiné à l'article 3 dans les affaires Tunikova et autres, Volodina et Polshina en raison de l'absence de mesures prises par l'Etat pour lutter contre la violence domestique et son effet discriminatoire sur les femmes. La Cour a estimé qu'en tolérant pendant de nombreuses années un climat propice à la violence domestique, les autorités n'avaient pas créé les conditions d'une égalité réelle entre les hommes et les femmes permettant aux femmes de vivre sans crainte de mauvais traitements ou d'atteintes à leur intégrité physique et de bénéficier d'une égale protection de la loi (Tunikova et autres, § 129).

Dans l'affaire Volodina n° 2, la Cour a estimé que, bien que le cadre existant ait doté les autorités des outils juridiques nécessaires pour poursuivre les actes de cyberviolence dont la requérante a été victime, la réticence à ouvrir une affaire pénale et la lenteur de l'enquête sur les faux profils de médias sociaux ont entraîné la prescription de la procédure, d'où l'impunité de l'auteur (violation de l'article 8).

En outre, dans l'affaire Tunikova et autres, la Cour a souligné, en vertu de l'article 46 de la Convention, la nécessité pour les autorités nationales d'élaborer une réponse globale et ciblée englobant tous les domaines de l'action de l'État. Cela devrait inclure une révision ou une modification rapide de la législation pour la rendre conforme à la Convention et aux autres normes internationales en matière de prévention et de répression de la violence domestique, notamment à la lumière des recommandations du Comité des Nations Unies pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) et du rapporteur spécial des Nations Unies sur la violence à l'égard des femmes. Les autorités ont ainsi été invitées à revoir leurs politiques publiques, leurs programmes et leurs cadres institutionnels ainsi que leurs mécanismes de suivi. En particulier, la Cour a recommandé que la législation nationale soit modifiée afin de prévoir des mesures de protection extrajudiciaires et judiciaires faciles à obtenir, connues dans d'autres juridictions sous le nom « d’ordonnances d'interdiction », « d’ordonnances de protection » ou « d’ordonnances de sécurité », qui visent à prévenir la récurrence de la violence domestique et à protéger les victimes de cette violence en exigeant généralement que l'auteur de l'infraction quitte la résidence commune et s'abstienne d'approcher ou de contacter la victime.

État d’exécution

Mesures individuelles :

Lors de son dernier examen de ce groupe d'affaires en décembre 2020, le Comité a pris note de certaines des mesures individuelles prises par le Bureau du Procureur général dans l’affaire Volodina. Il a invité les autorités à fournir des informations plus détaillées sur les enquêtes pertinentes concernant les allégations de violence domestique après le prononcé des arrêts de la Cour dans cette affaire, ainsi que dans les affaires Barsova et Polshina. Les autorités ont en outre été invitées à fournir d'ici le 31 mars 2021 des informations sur les mesures prises pour supprimer le risque de persistance de violences ou de menaces de violences à l'encontre des requérants.

Le 9 avril 2021, les autorités ont fourni des informations sur les mesures individuelles prises
(DH-DD(2021)383). Elles ont fait valoir que la satisfaction équitable a été versée dans les affaires Volodina, Barsova et Polshina.

Quant à l’affaire Volodina, les autorités ont indiqué que la requérante ne s'était pas plainte de nouveaux cas de violence domestique après janvier 2019, c'est-à-dire après le prononcé de l'arrêt. Elles ont en outre noté que « S. » (l'auteur des faits) avait reçu un avertissement officiel du ministère de l'Intérieur l'invitant à s'abstenir de toute action illégale ou comportement antisocial. L'affaire pénale concernant les dommages causés à la voiture de la requérante et les documents volés a été rouverte puis classée sans suite le 3 novembre 2020, car il a été considéré que les dommages n'étaient pas importants et qu'ils avaient été compensés par « S. ».

À la suite des conclusions de la Cour européenne, les refus d'ouverture d'affaires pénales concernant des violences physiques qui auraient provoqué une fausse couche, des agressions, une tentative d'attentat à la vie en endommageant les freins de la voiture du requérante, le dispositif de localisation dissimulé dans le sac de la requérante ont été annulés respectivement en janvier et février 2021 en vue de l'ouverture d'enquêtes complémentaires. L'affaire pénale relative à la publication non autorisée des photographies privées du requérante sur un réseau social a été classée sans suite pour cause de prescription.

Quant à l’affaire Polshina, les autorités ont fait valoir que depuis 2014, la requérante n'a pas déposé de nouvelles plaintes pour violences domestiques. La requérante a changé de lieu de résidence et ne communique pas avec son ex-mari. Par conséquent, il n'existe aucune menace pour sa sécurité. L'affaire pénale relative aux plaintes pour violences et menaces de violences concernant des faits survenus en 2012 a été ouverte le 17 mars 2021. L'issue de cette procédure est inconnue.

Quant à l'affaire Barsova, qui concerne le non-respect de l'obligation d'assurer une protection adéquate contre la violence domestique, les autorités ont reçu la confirmation de la requérante qu'elle n'a pas été en contact avec son mari depuis longtemps, et elles ont donc indiqué qu'il n'existe aucune menace pour sa sécurité. La Cour suprême envisage la possibilité de rouvrir une affaire pénale concernant les violences à l'encontre de la requérante, bien que la procédure pénale initiale ait été classée sans suite pour cause de prescription.

Mesures générales :

Lors de l'examen de ce groupe d’affaires en décembre 2020, le Comité a pris note de plusieurs mesures générales mentionnées par les autorités, notamment des garanties constitutionnelles existantes pour protéger les femmes contre la discrimination.


Il a également pris note des mesures politiques et de sensibilisation ainsi que des mesures prévues et adoptées pour améliorer la législation. Le Comité a encouragé les autorités à définir la violence domestique sous toutes ses formes comme une infraction pénale en droit russe, passible de poursuites pénales quel que soit le degré de dommage causé. Il a également demandé que cette définition inclue dans son champ d'application les personnes qui ne sont pas liées entre elles, y compris par mariage, et qui ne partagent pas un foyer commun. Il a également encouragé les autorités à modifier le projet de loi « sur la prévention de la violence domestique » en tenant compte de toutes ses formes de violence domestique. En outre, il a demandé que des mesures de protection soient mises en place dans les situations où l'auteur n'a pas les moyens de déménager, et lorsqu'il est nécessaire de restreindre sa proximité physique avec la victime. Le Comité a également appelé les autorités à intensifier les efforts visant à prévenir la discrimination fondée sur le genre, à assurer une meilleure égalité entre les hommes et les femmes et à continuer à tirer parti des activités de coopération du Conseil de l'Europe. Les autorités ont été invitées à soumettre des informations actualisées avant le 1er août 2021. Cependant, aucune information n'a été soumise.

Activités de coopération avec le Conseil de l'Europe

Entre novembre 2018 et mai 2020, dans le cadre de ses engagements au titre de la Stratégie pour l'égalité entre les femmes et les hommes, le Conseil de l'Europe a mené un projet intitulé « Coopération pour la mise en œuvre de la Stratégie d'action nationale pour les femmes de la Fédération de Russie (2017-2022) ». Le projet a été mis en œuvre par le Conseil de l'Europe, le ministère du Travail et de la Protection sociale, le Bureau du Haut-Commissaire aux droits de l'homme et le ministère des Affaires étrangères. Un rapport d'expert a été publié[1].

Communications en vertu de la Règle n°9

Le 15 novembre 2021, Stichting Justice Initiative, l'ONG qui a représenté la requérante dans l'affaire Volodina devant la Cour, a soumis une communication concernant à la fois les mesures individuelles et générales (voir DH-DD(2021)1181). Elle a fait valoir qu'en ce qui concerne les mesures individuelles, que l'enquête pénale ouverte à la suite de la plainte de la requérante n'avait pas été effective.

Il a été indiqué qu'après le 2 février 2021, la requérante avait déposé des plaintes auprès du ministère de l'Intérieur, du comité d'enquête et du Bureau du Procureur général concernant le refus des autorités d'ouvrir une procédure pénale. En réponse, elle a été informée que certaines mesures avaient été prises pour prévenir de futures violations. En avril 2021, l'affaire pénale a été rouverte mais contre des « personnes non identifiées ». L’ONG estime que cela ne pouvait être considéré comme suffisant, étant donné que l'auteur (« S ») était bien connu des autorités. Le ministère de l'Intérieur n'a émis qu'un « avertissement » à l'encontre de « S. », ce qui est insuffisant en termes de protection des victimes et de responsabilité.

En ce qui concerne les mesures générales, l'initiative Stitching Justice a critiqué le projet de loi sur la violence domestique, tel qu'il se présentait en novembre 2019. Ce projet définissait la violence domestique comme « un acte intentionnel causant ou comportant une menace de causer une souffrance physique et (ou) mentale et (ou) des dommages matériels, mais dépourvu des éléments constitutifs d'une infraction administrative ou d'une infraction pénale ». Ainsi, elle exclut tous les types de violence physique (coups, blessures corporelles et autres) de la protection juridique car ils contiennent toujours des éléments constitutifs d'une infraction administrative ou pénale. La loi n'inclut pas les autres formes de violence domestique (physique, psychologique, sexuelle, économique), le harcèlement ou la persécution, ou tout autre comportement visant à contrôler une personne. Elle était également limitée aux femmes mariées, excluant tous les autres types de relations intimes. Bien qu'elle prévoie des ordonnances de protection ou d'interdiction, celles-ci n'incluent pas de restrictions quant à la proximité physique de la victime, et la sanction en cas de violation d'une ordonnance se limite à une amende.

Il a également été noté que la stratégie d'action nationale pour les femmes 2017-2022 ne mentionne pas la violence à l'égard des femmes comme un facteur d'inégalité et de discrimination, la décrivant plutôt comme un indice de désavantage social et la caractérisant comme un problème découlant de la toxicomanie des femmes elles-mêmes. Elle ne contient pas non plus de définition de concepts tels que la « violence à l'égard des femmes » ou la « violence domestique ».

L'initiative de la Cour suprême de soumettre à la Douma d'État, le 6 avril 2021, un projet de loi concernant le transfert des affaires pénales de blessures mineures volontaires, de coups et blessures et de diffamation de la catégorie des charges privées à celle des charges privées-publiques constitue toutefois un pas en avant, selon l'ONG. Elle aurait pour effet de déplacer la charge de la preuve de la victime vers les autorités chargées de l'enquête. Enfin, la question du délai de prescription est une autre source de préoccupation.

Informations pertinentes des organes des Nations Unies

Comité des Nations unies pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes

En tant qu'organe de suivi, composé d'experts indépendants, le CEDAW examine les rapports réguliers soumis par les États parties et répond à ses préoccupations et recommandations dans des « observations finales ». Les dernières observations finales du CEDAW sur la Fédération de Russie ont été remises en 2021 et elles étaient basées sur le rapport régulier de la Russie qui avait été soumis en 2019. Dans ce rapport, le CEDAW a salué les efforts de la Russie pour améliorer son cadre institutionnel et politique, comme l'adoption de la Stratégie d'action nationale pour les femmes 2017-2022. Il a réitéré ses recommandations précédentes, entre autres, concernant la nécessité d'organiser des activités de sensibilisation, d'inclure la définition de la discrimination à l'égard des femmes dans les lois, ainsi que de prendre des mesures contre la violence sexiste à l'égard des femmes[2]. En outre, le CEDAW a également examiné trois plaintes individuelles de victimes de violence domestique en Russie et a recommandé aux autorités de réviser leur législation pour la rendre pleinement conforme aux normes internationales, en reconsidérant le système de poursuites privées et en veillant à ce que tous les actes de violence fondée sur le genre, y compris ceux commis dans la sphère familiale, soient érigés en infraction pénale et sanctionnés de manière adéquate. La nécessité de mener des enquêtes rapides et approfondies a également été soulignée.

Selon les informations statistiques soumises par les autorités russes au CEDAW, en 2018, sur les 34 000 infractions qui concernaient des actes violents commises entre des membres de la famille ou des couples, 69,1 % d'entre eux ont été commis contre des femmes et des enfants. Entre 2015 et 2018, le nombre d'infractions graves et particulièrement graves dans la sphère familiale et domestique a diminué de 23,4 %. De même, en 2018, le nombre de femmes victimes a diminué de 6,7 % ; et dans les cas d’infractions contre la vie ou la santé, le nombre a diminué de 9 %. Il a toutefois été signalé que le nombre d'infractions administratives a considérablement augmenté. Par exemple, en 2017, ces chiffres ont augmenté jusqu'à 367 %, et en 2018 jusqu'à 10,7 % [3]

Comité des droits de l'homme de l'ONU (CDH)

Dans son rapport 2022, le CDH s'est inquiété des retards dans l'adoption de la législation fédérale interdisant la violence domestique, de l'augmentation des signalements de violence domestique pendant la pandémie de Covid-19, du manque de services adéquats pour les victimes, des contraintes imposées aux victimes pour porter plainte et de l'attitude réticente des agents de la force publique pour poursuivre les actes de violence domestique. Le CDH a appelé la Russie à intensifier ses efforts pour prévenir et combattre la violence domestique, notamment en :

Analyse du Secrétariat

Il est rappelé que la Fédération de Russie a cessé d'être membre du Conseil de l'Europe à compter du 16 mars 2022 (Résolution CM/Res(2022)2), et Partie à la Convention à compter du 16 septembre 2022. Néanmoins, le Comité continue à superviser l'exécution des arrêts et des règlements amiables concernés, et la Fédération de Russie est tenue de les mettre en œuvre (§ 7 de la Résolution CM/Res(2022)3).

Mesures individuelles :

Aucune information sur le paiement de la satisfaction équitable n'a été fournie par les autorités en ce qui concerne les affaires Tunikova et autres et Volodina n° 2, ce qui est à regretter.


Il est rappelé que les affaires de ce groupe ont été classifiées comme nécessitant des mesures individuelles urgentes. Cependant, étant donné que les autorités ont signifié un avertissement officiel à « S. » et que la requérante n'a pas déposé de nouvelles plaintes pour violence domestique après 2019 dans l'affaire Volodina, et étant donné que la résidence de la requérante a changé et qu'il n'y a plus de contact avec les ex-maris dans les affaires Polshina et Barsova, il apparaît qu'il n'y a pas de risque de menaces imminentes pour les requérantes. Néanmoins, il est préoccupant qu'aucune information récente n'ait été fournie à cet égard.

Afin de préserver une situation dans laquelle les requérantes peuvent rester en sécurité, les autorités devraient envisager de prendre des mesures de protection supplémentaires. Celles-ci pourraient inclure des mesures de protection extrajudiciaire et judiciaire, notamment des avertissements sur la responsabilité pénale encourue en cas de non-respect des règles (une question étroitement liée aux mesures générales ci-dessous).

Compte tenu des obligations de restitutio in integrum, des informations sur les mesures individuelles urgentes sont requises à l'égard des requérantes dans la récente affaire Tunikova et autres. En outre, des informations sur les derniers développements des enquêtes sont attendues en ce qui concerne Tunikova et autres, Volodina, Polshina et Barsova.

En ce qui concerne l'absence d'enquête sur les actes de cyberviolence dans l’affaire Volodina n° 2, il est regrettable que les poursuites soient prescrites et qu'aucune enquête supplémentaire ne soit désormais possible. Toutefois, les autorités peuvent envisager d'autres mesures de réparation, notamment une compensation monétaire et des excuses publiques[5]. Des informations sur la suite des événements devraient être fournies.

Mesures générales :

Il est extrêmement préoccupant que le niveau général de violence domestique ait augmenté pendant la pandémie de COVID-19 (voir Tunikova § 65 et le rapport du CDH, ci-dessus).

Il est donc suggéré que l'examen du Comité se concentre sur les aspects suivants des mesures d'exécution : la réforme législative requise, les mesures pratiques et de suivi nécessaires.

Réforme législative

Dans son récent arrêt Tunikova et autres, de décembre 2021, la Cour a appelé les autorités à introduire des changements législatifs sans plus attendre (pour plus de détails, voir H/Exec(2022)21).

D'après les informations publiquement disponibles, il n’apparaît pas que le projet de loi examiné par le Comité lors de sa réunion de décembre 2020 ait été adopté. En outre, il n’apparaît pas que les autorités aient pris des mesures pour le modifier conformément aux demandes du Comité et de la Cour.

Le Comité pourrait à nouveau inviter instamment les autorités à prendre les mesures nécessaires pour définir la violence domestique comme une infraction pénale, couvrant les actes de violence physique, sexuelle, psychologique ou économique, les manifestations de comportements dominateurs et abusifs, la traque et le harcèlement, qu’ils se produisent physiquement ou dans le cyberespace. En outre, des sanctions appropriées pour tous les actes de violence domestique doivent être intégrées en droit national. La protection contre la violence domestique doit inclure tous les membres actuels et anciens d'une famille ou d’un foyer, ainsi que les conjoints et partenaires actuels et anciens, qu'ils vivent sous le même toit ou séparés.

Une nouvelle réforme législative est également nécessaire pour abolir le système de poursuites privées dans les cas de violence domestique, qui fait injustement peser la charge de la preuve entièrement sur les victimes de violence domestique et laisse ces dernières sans protection effective (Tunikova et autres, § 110). Il convient également de rappeler que ce système actuel ne répond pas aux exigences découlant de la jurisprudence de la Cour et de la recommandation du Comité des Ministres[6].  

Le Comité pourrait donc inviter instamment les autorités russes à réexaminer le projet de loi afin de s'assurer qu'il est pleinement conforme aux exigences découlant de l'arrêt de la Cour, à suivre l'ensemble des recommandations adoptées par le CEDAW (voir ci-dessus), et à procéder à son adoption sans plus tarder.


Pratique

En ce qui concerne les mesures pratiques requises, la police, les procureurs et les tribunaux doivent veiller à ce que les femmes soient protégées contre la violence domestique et à ce que les auteurs soient traduits en justice. À cet égard, il est regrettable, comme le montrent les conclusions de la Cour européenne et le rapport du CDH, que dans la plupart des cas, l'absence d'enquête rapide entraîne la clôture des procédures pénales en raison de la prescription.

Selon le Consortium des ONG de femmes en Russie, l'analyse de toutes les condamnations pour divers crimes en 2011-2019 montre que 65,8 % des femmes victimes d'homicide ont été tuées à la suite de violences domestiques. Le nombre de condamnations liées à la violence contre les femmes est toutefois extrêmement faible et semble diminuer : 2 287 cas (en 2015), 2 281 (2016), 2 066 (2017), 1 710 (2018), 1 419 (2019), 2 002 (2020) et 1 757 (2021).

Il convient donc d’inviter instamment les autorités à prendre des mesures pour garantir des enquêtes approfondies et rapides afin de traduire les auteurs en justice et d'imposer des sanctions appropriées[7].

En outre, une formation obligatoire devrait être dispensée aux juges et aux forces de l’ordre, notamment aux procureurs et aux policiers, afin de mettre en place les mesures nécessaires pour mener des enquêtes adéquates et apporter un soutien juridique et psychologique aux victimes. Par exemple, les actes de violence domestique ne devraient jamais être considérés isolément, mais plutôt comme un comportement unique ou une série d'incidents connexes (Volodina, § 94).

En ce qui concerne la violation de l'article 8 dans l'affaire Volodina n° 2, diverses mesures, notamment des instructions obligatoires et des activités de formation pour les enquêteurs, devraient être prises par les autorités pour que les enquêtes sur les actes de cyberviolence soient rapides et efficaces.

Surveillance

Enfin, afin d'être en mesure de procéder à leur propre évaluation de l’effectivité de l'action menée pour lutter contre la violence domestique, les autorités devraient être invitées à collecter des données statistiques sur le nombre de plaintes pour violence domestique déposées par les victimes, la durée des enquêtes sur les plaintes pour violence domestique, la durée des mesures de protection prononcées et les types de mesures de protection, ainsi que le nombre de condamnations et les types de peines infligées aux personnes accusées. Ces informations devraient être fournies au Comité des Ministres, afin de l'aider dans son évaluation. La Fédération de Russie devrait également être invitée à maintenir sa coopération avec le CEDAW et à poursuivre la procédure d'établissement des rapports.

Nécessité d'un plan d'action global et consolidé

Compte tenu de la complexité des mesures, les autorités devraient être invitées à fournir un plan d'action complet et consolidé indiquant toutes les mesures législatives et autres conçues et prévues, ainsi que le calendrier des progrès à accomplir.

Financement assuré: OUI



[2] Voir les observations finales concernant le neuvième rapport périodique de la Fédération de Russie, CEDAW/C/RUS/CO/9, 30 novembre 2021, accessible à < https://undocs.org/Home/Mobile?FinalSymbol=CEDAW%2FC%2FRUS%2FCO%2F9&Language=E&DeviceType=Desktop&LangRequested=False>

[3] Voir, le neuvième rapport périodique soumis par la Fédération de Russie, 8 janvier 2020, CEDAW/C/RUS/9 /Corr.1, accessible à <https://undocs.org/Home/Mobile?FinalSymbol=CEDAW%2FC%2FRUS%2F9%2FCORR.1&Language=E&DeviceType=Desktop&LangRequested=False>

[4] Voir les observations finales concernant le huitième rapport périodique de la Fédération de Russie adoptées par le CDH lors de sa 136e session (10 octobre - 4 novembre 2022), CCPR/C/RUS/CO/8, 3 novembre 2022, §§ 14-15

[5] Pour les mesures alternatives demandées, voir, par exemple, le document suivant El-Masri c. « l’ex-République yougoslave de Macédoine » (CM/Notes/1265/H46-26, 22 septembre 2016) et groupe Karabet et autres c. Ukraine (CM/Notes/1340/H46-28, 14 mars 2019)

[6] Voir Bevacqua et S. c. Bulgarie, n° 71127/01, arrêt du 12 juin 2008, § 83 ; recommandation du Comité des Ministres Rec(2002)5, § 39

[7] Selon le Consortium des ONG de femmes en Russie, l'analyse de toutes les condamnations pour divers crimes en 2011-2019 montre que 65,8 % des femmes ont été tuées à la suite de violences domestiques. Les chiffres des condamnations liées à la violence contre les femmes sont les suivants : 2 287 cas (en 2015),2,281 (2016), 2,066 (2017), 1,710 (2018), 1,419 (2019), 2,002 (2020) and 1,757 (2021)