DÉLÉGUÉS DES MINISTRES

Notes sur l'ordre du jour

CM/Notes/1406/H46-6

9 juin 2021

1406e réunion, 7-9 juin 2021 (DH) Droits de l'homme   H46-6 Bell c. Belgique (Requête n° 44826/05) Surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne Documents de référence DH-DD(2021)338, CM/Del/Dec(2020)1377/H46-5

 

Requête	Affaire	Arrêt du	Définitif le	Critère de classification
44826/05	Bell	04/11/2008	06/04/2009	Problème complexe

Description de l’affaire

Le groupe Dumont relatif à la durée excessive de procédures judiciaires (civiles et pénales) a été clos (dix-sept affaires) en décembre 2015 (Résolution finale CM/ResDH(2015)245). L’examen de mesures générales requises s’est, toutefois, poursuivi dans le cadre du groupe Bell (sept affaires) sur la durée excessive de procédures, surtout civiles de première instance, entre 1981 et 2011 (violations de l’article 6 § 1).

En septembre 2018, le Comité des Ministres a clos l’examen de six affaires du groupe au vu des mesures individuelles adoptées dans ces affaires, en rappelant que l’examen des mesures générales requises se poursuivait dans le cadre de l’arrêt Bell (CM/ResDH(2018)277). En décembre 2018, le Comité a décidé de mettre fin à sa surveillance de la situation des juridictions du travail ainsi que des affaires pénales de la chambre néerlandaise de la Cour de cassation, limitant ainsi son examen à la durée excessive des procédures civiles devant les tribunaux de première instance (CM/Del/Dec(2018)1331/H46-4).

État d’exécution

En juin 2020, le Comité a exprimé sa « profonde préoccupation face à l’absence persistante de données sur la durée effective de traitement des affaires civiles de première instance ». En cas de non-transmission de
celles-ci avant mars 2021, il a chargé le Secrétariat de préparer un projet de résolution intérimaire pour examen à sa réunion de juin 2021. « Au vu de la persistance de la durée excessive de certaines procédures qui mettent en doute l’effectivité du recours interne indemnitaire », le Comité a demandé « des informations récentes sur son fonctionnement en pratique (en particulier, délais de traitement, prescription et réparations octroyées), lorsqu’il vise à réparer la durée excessive de procédures pénales ». Enfin, dans l’attente de l’autonomie de gestion des juridictions et d’une nouvelle loi sur leur financement, il a invité les autorités « à rapidement renforcer leurs moyens pour remplir pleinement leur mission au titre de l’article 6 ».

Le 26 mars 2021, un nouveau plan d’action a été fourni (DH-DD(2021)338). Les autorités indiquent qu’une justice plus rapide est un des objectifs-phare du nouveau Ministre de la Justice (en fonction depuis le début du mois d’octobre 2020). Plusieurs domaines d’action ont été identifiés, dont des alternatives au règlement des litiges, la numérisation de la Justice, la revalorisation de fonctions judiciaires et le recrutement de juges et de personnel de soutien. Davantage de budget serait prévu pour la Justice et sa numérisation. Enfin, les données sur la durée des procédures demandées par le Comité devraient être encore disponibles en 2021.

1)     Mesures visant à réduire la charge de travail des cours et tribunaux

Les autorités soulignent que l’impact des mesures prises (notamment la généralisation du juge unique et la suppression de l’avis obligatoire du ministère public dans de nombreux cas, voir CM/Notes/1331/H46-4) pour réduire les délais de procédure des affaires civiles sera évalué pour envisager de possibles améliorations.

De plus, il convient d’encourager l’application des modes alternatifs au règlement des litiges, judiciaires (chambres de conciliation pour affaires familiales existant déjà dans certains tribunaux) et extrajudiciaires (future Commission fédérale de médiation avec un service de médiation). Le but est d’élargir la médiation à tous les domaines socio-économiques.

En 2020, plusieurs lois ont élargi la communication électronique pour assurer la continuité de l’activité pendant la crise du Covid-19, accélérant ainsi la numérisation de la Justice. Bientôt, l’envoi électronique de tout acte introductif d’instance sera une possibilité permanente et, depuis le 1^er mars 2021, les décisions peuvent être notifiées par cette voie. Enfin, trois projets sont en cours afin de parvenir à un dossier judiciaire entièrement numérisé (le logiciel MaCH, le dépôt des pièces grâce à la plateforme E-Deposit et la plateforme DPA des avocats, un portail unique justice « Just-on-web » avec des guichets numériques dans les palais de justice). 

2)     Statistiques concernant les tribunaux civils de première instance

Les autorités n’ont donné aucune nouvelle information sur le « clearance rate » (taux de variation du stock d’affaires pendantes). Pour rappel, le nombre des nouvelles affaires a diminué entre 2015 (39 334 affaires) et 2019 (29 341). Bien que le nombre d’affaires clôturées soit en diminution et moins élevé, le « clearance rate » est resté supérieur à 100 % (114,91 % en 2015 ; 108,16 % en 2016 ; 102,58 % en 2017 ; 109,56 % en 2018 ; 108,30 % en 2019), signifiant une résorption annuelle de l’arriéré. Ceci s’explique par l’ajout des affaires « omises d’office » (pendantes et à l’arrêt depuis plus de trois ans) au nombre de celles clôturées.

Les autorités n’ont toujours pas de chiffres sur la durée des procédures civiles de première instance. Pour rappel, les greffes (civils et famille) ont fait l’objet d’un changement informatique (MaCH), qui a nécessité d’adapter les règles de comptage des affaires. Les statistiques sont toujours en cours de développement mais devraient être rendues disponibles encore en 2021, à moins de l’apparition de problèmes de qualité majeurs.

Enfin, les autorités soulignent que le volume des affaires civiles et administratives de première instance serait en Belgique nettement plus élevé que la médiane européenne[1], démontrant selon elles que l’accès à la justice y est garanti et permettant d’expliquer, en partie, l’arriéré judiciaire que connaît le pays.

3)     Informations surle recours indemnitaire pour se plaindre de la durée excessive de procédures

Les autorités indiquent qu’il n’est pas possible de répondre à la demande d’informations du Comité, les recours indemnitaires au titre de la durée excessive des procédures pénales n’étant pas enregistrés sous un code spécifique mais sous le code général de « responsabilité quasi-délictuelle ». Les données demandées par le Comité sont donc difficilement identifiables. Ce type d’affaires serait toutefois plutôt limité (à titre d’exemple, il ne serait pas survenu dans un grand tribunal de première instance ces dix dernières années). Enfin, les montants alloués à titre de réparation ne seraient pas enregistrés dans l’outil informatique.

4)     Projet en vue d’une meilleure répartition des ressources entre les cours et tribunaux

Les autorités n’indiquent aucune avancée à cet égard. Pour rappel, dans le cadre de la préparation d’une gestion autonome de l’organisation judiciaire (mise en œuvre de la loi du 18 février 2014), le CCT (Collège des cours et tribunaux) vise à établir un modèle d’allocations internes (AMAI) afin de mieux répartir les ressources entre les juridictions, tenant compte de la charge de travail. Son développement repose sur l’uniformisation précitée des règles de comptage et de définition des affaires et de l’utilisation des applications informatiques. Ce projet reste la première priorité du CCT. Ses grandes lignes seront inscrites dans une loi de financement « qui remplacera les dispositions légales et réglementaires relatives aux cadres (de personnel) vétustes ». Dans l’attente de sa mise en œuvre, les autorités examinent comment introduire plus de flexibilité dans les cadres actuels.

5)     Évolutions du budget et des effectifs du personnel judiciaire

Comme précédemment indiqué, depuis 2014, le budget du personnel des tribunaux et du ministère public s’est accru de 634 millions d’euros en 2014 à 694 millions en 2019. Son évolution est suivie régulièrement par le pouvoir exécutif qui croise les données de l’exécution budgétaire avec les effectifs temps plein en service. Contrairement aux autres services publics, l’ordre judiciaire a pu maintenir, même augmenter ses ressources humaines, de 10.458 personnes en 2017 à 10.560 en 2019[2].

Les autorités soulignent que l’accord du nouveau Gouvernement de septembre 2020 prévoit qu’un montant supplémentaire de 300 millions d’euros sera annuellement investi pour la Justice (50 pour sa numérisation). Il est aussi prévu de revaloriser les fonctions d’expert judiciaire et de magistrat notamment par l’accélération du processus d’entrée et de recrutement du personnel judiciaire. Un soutien est aussi apporté aux juges via le recrutement de davantage de juristes de parquet, de criminologues et de référendaires.

Enfin, l’État belge a introduit un appel (en cours) contre le jugement du 13 mars 2020 du tribunal de première instance de Bruxelles qui l’a condamné à publier toutes les places de magistrats et greffiers vacantes au 17 janvier 2020 ou dont la vacance est prévisible dans les dix mois à compter de cette date.

Analyse du Secrétariat

D’emblée, le Comité pourrait, à nouveau, souhaiter rappeler que le problème de la durée excessive des procédures civiles de première instance remonte déjà à 2005 (CM/Del/Dec(2013)1179/3, arrêt De Landsheer, n° 50575/99) et réitérer que les délais excessifs dans l’administration de la justice constituent un danger sérieux, en particulier s’agissant du respect de l’État de droit et de l’accès à la justice^[3]. 

Il est significatif à cet égard de noter que dans son premier rapport sur l’état de droit (2020), la Commission européenne s’est référée à la surveillance de l’affaire Bell et a dénoncé, tout comme le Comité, le manque de moyens humains et financiers de la justice belge et une « faiblesse de longue date » consistant dans « l’absence de données fiables et cohérentes », permettant de mesurer l’efficience du système de justice[4].

1)     Statistiques nécessaires pour évaluer pleinement l’impact des mesures adoptées

En 2015, 2018 et 2020, le Comité a constaté l’absence de données sur le « disposition time » (durée estimée (maximale) d’écoulement du stock d’affaires pendantes) des affaires civiles de première instance. Le Comité pourrait exprimer sa profonde préoccupation du fait que, malgré sa deuxième demande de recevoir avant mars 2021 ces données, attendues depuis de nombreuses années[5], elles n’ont toujours pas été transmises, même si les autorités indiquent que des chiffres sur la durée de traitement des affaires civiles de première instance devraient être encore rendus disponibles en 2021. Il est également à déplorer que les autorités n’aient transmis aucune donnée actualisée sur leur « clearance rate ». Ainsi, en l’état actuel des informations, le Comité ne peut évaluer la situation des tribunaux civils de première instance et l’impact des mesures adoptées en vue notamment de réduire leur charge de travail. 

Quelle que soit la raison de cette carence statistique (manque de personnel[6] et/ou changement de logiciel[7]), la complémentarité des indicateurs de « clearance rate » et de « disposition time » mérite d’être rappelée, comme étant indispensable pour toute évaluation complète de la situation, tout en indiquant que le deuxième indicateur renseigne davantage sur le respect du « délai raisonnable »[8].

En outre, comme noté lors de la précédente analyse (CM/Notes/1377/H46-5), cette carence s’inscrit dans une faiblesse statistique judiciaire plus générale, les données fournies à la CEPEJ étant plus largement incomplètes^[9], tout comme celles du CCT^[10].

Un plan d’action a pourtant été adopté en 2017 pour établir des statistiques nationales uniformes et fiables avec la priorité sur les mesures nécessaires pour le modèle précité AMAI mais le CCT demandait, pour ce faire, plus de personnel^[11]. Or, un retard important a été pris dans l’atteinte de ces objectifs, comme témoigné notamment par le modèle AMAI toujours inachevé.

Le Conseil supérieur de la justice (CSJ) souligne que « l'utilisation des technologies de l'information dans le domaine de la justice peut améliorer considérablement l’efficacité, l’efficience et la qualité du service (…). La Belgique est clairement à la traîne par rapport à d'autres pays (…). Des statistiques fiables ne sont pas toujours disponibles. (…) pour certains sujets, les recherches internationales sur le fonctionnement de la justice ne disposent pas de données pour la Belgique »[12].

Vu l’absence persistante de données complètes sur les tribunaux civils de première instance qui l’empêche depuis de nombreuses années d’évaluer pleinement leur situation et l’effectivité de l’impact des mesures adoptées pour notamment réduire leur charge de travail, le Comité pourrait souhaiter adopter la résolution intérimaire préparée par le Secrétariat, conformément à la décision adoptée lors de sa 1377^e réunion. Dans ce cadre, il pourrait souhaiter demander instamment aux autorités de consacrer tous les moyens nécessaires pour lui fournir au plus tard pour juin 2022 des données complètes sur l’activité de ces tribunaux. Il pourrait aussi, à nouveau, les encourager à améliorer l’information statistique judiciaire en général, par une numérisation accrue de la Justice et tout autre moyen approprié, dont un recours possible à la coopération de la CEPEJ.

2)     Autres indicateurs de la durée excessive de procédures^[13]

Pour rappel, au vu d’éléments mettant en doute l’effectivité du recours indemnitaire, le Comité a, en juin 2020, demandé « des informations récentes sur son fonctionnement en pratique (en particulier, délais de traitement, prescription et réparations octroyées) ».

Dans son rapport paru ultérieurement, le CSJ a estimé en 2019 sept plaintes pour « lenteur de la procédure » fondées sur 20 recevables, dont trois en matière pénale, trois en matière civile (deux affaires de première instance et une en appel) et une plainte concernant une justice de paix[14]. Pour rappel, en 2018, le CSJ avait déclaré fondées 11 plaintes similaires, dont sept relatives à des procédures civiles de première instance et en degré d’appel (notamment en raison du non-remplacement de magistrats et de la diminution de personnel)[15].

Jusqu’à présent, la Cour juge « effectif » le recours indemnitaire (action en responsabilité contre l’État basée sur l’article 1382 du Code civil) en vue de redresser la durée excessive de procédures administratives, civiles et, en principe, aussi pénales (CM/Notes/1377/H46-5). Trois nouvelles requêtes ont toutefois été communiquées au gouvernement[16] (Van Den Kerkhof n° 13630/19 et autres) sur des griefs, à nouveau, de durée excessive de procédures civiles[17]. À cette occasion, tout comme le Comité à sa réunion (DH) de juin 2020, la Cour pose des questions sur le fonctionnement en pratique dudit recours, en particulier s’il fonctionne sans délais excessifs[18] et s’il peut fournir un niveau de redressement adéquat.

Or, les autorités n’ont donné aucun élément de réponse, en ce que ces recours en matière de durée excessive de procédures ne seraient pas enregistrés dans le système informatique sous un code spécifique, ce qui les rendrait difficilement identifiables.

Elles ont, toutefois, indiqué que ce type de recours serait assez limité en pratique. Quoiqu’il en soit, en l’absence de toute information concrète qui l’empêche d’en évaluer l’effectivité, le Comité pourrait souhaiter réitérer sa demande d’informations et inviter les autorités à mettre en place les moyens nécessaires pour pouvoir y répondre, en envisageant, le cas échéant, de créer un recours spécifique compensatoire en matière de durée excessive de procédures.

3)     Évolutions du budget et des effectifs du personnel judiciaire et modèle d’allocations internes

Comme noté en juin 2020, le budget du personnel judiciaire (tribunaux et ministère public) aurait augmenté, entre 2014 et 2019, de presque 9 % mais son nombre d’effectifs n’aurait augmenté que « très légèrement » entre 2017 et 2019 (un peu moins de 1 %)[19]. Il est regrettable que ces informations concrètes n’aient pas été actualisées, les autorités s’étant limitées à indiquer des intentions positives du nouveau Gouvernement (augmentation importante du budget de la Justice, revalorisation de fonctions et soutien accru aux juges).

Tout en prenant note de ces nouveaux éléments restant à concrétiser, il est rappelé que le constat de non-corrélation entre le budget et les effectifs semble d’autant plus surprenant que depuis longtemps, des pénuries de personnel sont dénoncées quant aux différents niveaux de procédure (CM/Notes/1377/H46-5)^[20]. À cet égard, en mars 2020, le tribunal de première instance de Bruxelles (appel en cours) a jugé que l’État « ne rapporte pas la preuve que les nombreuses réformes législatives (…) auraient résolu les problèmes liés à la pénurie (…) du personnel », qui a un impact négatif sur le délai et la qualité d'accès à la justice^[21]. Enfin, les nouvelles affaires civiles de première instance ont beaucoup diminué, tout comme celles clôturées, ce qui pourrait s’expliquer par une pénurie de personnel.

Quant au projet AMAI mis en avant par les autorités depuis de nombreuses années, elles n’ont fourni aucun nouvel élément, indiquant seulement réfléchir, dans l’intervalle de son aboutissement, à comment introduire plus de flexibilité dans les cadres actuels de personnel. Or, en vue d’évaluer correctement les besoins, il est nécessaire d’avoir un outil de mesure de la charge de travail commun, fiable et accepté^[22] mais le défaut de statistiques uniformes et fiables (supra) empêche d’avoir celui-ci. Dans un communiqué, tous les magistrats et avocats ont souligné le besoin, dans son attente, de respecter les cadres des juridictions et parquets^[23].

Le Comité pourrait souhaiter prendre note des intentions partagées des autorités de revaloriser et de renforcer les moyens de la Justice, tout en les invitant à rapidement concrétiser celles-ci pour que les cours et tribunaux belges puissent remplir pleinement leurs missions au titre de l’article 6. Il pourrait aussi les encourager, à nouveau, à déployer tous les moyens nécessaires, y compris statistiques, pour finaliser sans tarder le modèle AMAI devant permettre une meilleure répartition des ressources entre les juridictions.

 

Financement assuré: OUI