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DÉLÉGUÉS DES MINISTRES |
Documents CM |
27 septembre 2017 |
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Lignes directrices relatives à la participation civile aux décisions politiques (adoptées par le Comité des Ministres le 27 septembre 2017, |
Le Comité des Ministres,
Considérant que la participation des citoyens est au cœur même de l’idée de démocratie;
Considérant que la démocratie représentative, fondée sur le droit des citoyens d’élire librement leurs représentants à des intervalles raisonnables, fait partie du patrimoine commun des États membres;
Considérant que la démocratie directe, fondée sur le droit de participer aux élections et de lancer et de signer des initiatives populaires, et des demandes de référendum, est une longue tradition dans certains États membres;
Considérant que la démocratie participative, fondée sur le droit de s’efforcer de déterminer ou d’influencer l’exercice des compétences et des responsabilités d’une autorité publique, nourrit la démocratie représentative et directe, et que le droit à la participation civile à la prise de décision politique devrait être assuré aux individus, aux organisations non gouvernementales (ONG) et à la société civile dans son ensemble;
Soulignant que la responsabilité de la prise de décisions et l’obligation d’en rendre compte incombent en fin de compte à l’autorité publique investie de la légitimité démocratique en la matière;
Vu les textes du Conseil de l’Europe qui contribuent à créer un environnement pour la participation civile, tels que:
Ainsi que les textes qui définissent le droit de participer:
Conscient de la nécessité de renforcer davantage la confiance dans nos institutions démocratiques et la crédibilité de ces dernières, et convaincu que l’élargissement des possibilités de participation civile dans les processus décisionnels est l’un des moyens d’atteindre cet objectif;
Encourageant les États membres à s’appuyer sur les points de vue, les informations et les compétences qui peuvent découler de la participation, et à développer une culture de participation effective fondée sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit,
Adopte les lignes directrices ci-après et invite les États membres à en faire le plus large usage possible et à assurer leur diffusion, en particulier auprès de toutes les autorités responsables de la participation civile aux décisions politiques ou concernées par cette participation.
I. But
1. Les présentes lignes directrices ont pour but de renforcer et de faciliter la participation des individus, des ONG et de la société civile dans son ensemble à la prise de décision politique.
II. Définitions
2. Aux fins des présentes lignes directrices, les définitions suivantes s’appliquent:
a. « participation civile »: le fait pour les individus, les ONG et la société civile dans son ensemble de prendre part activement aux processus de décision des autorités publiques. La participation civile à la prise de décision politique est à distinguer des activités politiques, au sens d’engagement direct auprès de partis politiques, et du lobbying, au sens de défense d’intérêts commerciaux;
c. « organisations non gouvernementales » (ONG): entités ou organisations autonomes volontaires créées pour réaliser les objectifs essentiellement non lucratifs de leurs fondateurs ou adhérents, comme l’énonce la Recommandation CM/Rec(2007)14 du Comité des Ministres aux États membres sur le statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe. Il peut s’agir, par exemple, de groupes de bénévoles, d’organisations à but non lucratif, d’associations, de fondations, d’œuvres de bienfaisance, ainsi que de mouvements associatifs ou militants d’une communauté géographique ou de groupes d’intérêts;
d. « la société civile dans son ensemble »: l’ensemble des individus et des groupes organisés, moins organisés ou informels, par le biais desquels les individus contribuent à la société ou expriment leurs points de vue et leurs opinions, y compris lorsqu’ils soulèvent des problèmes concernant des violations des droits de l’homme, la corruption et d’autres manquements ou qu’ils émettent des commentaires critiques. Ces groupes plus ou moins organisés sont, par exemple, les organisations professionnelles et les organisations locales, les universités et les centres de recherche, les organisations religieuses et non confessionnelles, et les défenseurs des droits de l’homme;
e. « autorité publique »: tout organe exécutif, législatif ou administratif aux niveaux national, régional ou local, y compris des individus, exerçant un pouvoir de décision exécutif ou des fonctions administratives.
III. Conditions et principes
Conditions favorisant la participation civile
3. La participation exige que toutes les parties échangent honnêtement et sincèrement leurs points de vue afin que les positions de la société civile soient effectivement prises en considération par les autorités publiques ayant un pouvoir de décision. Les conditions requises pour une participation civile effective sont donc les suivantes:
a. le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’État de droit, l’adhésion aux principes démocratiques fondamentaux, l’engagement politique, des procédures claires, des espaces partagés de dialogue et de bonnes conditions générales pour une société civile pleine de vitalité, pluraliste et durable;
b. la création et le maintien, par les États membres, d’un environnement propice à la participation comprenant un cadre politique, juridique, si nécessaire, et pratique, garantissant aux individus, aux ONG et à la société civile dans son ensemble des droits effectifs à la liberté d’association, à la liberté de réunion, à la liberté d’expression et à la liberté d’information;
c. la reconnaissance, la protection et l’encouragement du rôle de la société civile dans une démocratie pluraliste, de ses fonctions de sensibilisation et de défense des droits et de surveillance des affaires publiques, et de sa contribution à la construction d’une société diverse et dynamique.
Principes
4. La participation civile devrait être encouragée et mise en œuvre grâce aux principes suivants qui s’appliquent à tous les acteurs impliqués dans la participation civile aux décisions politiques:
a. le respect mutuel entre tous les acteurs, fondement d’une interaction franche et d’une confiance réciproque;
b. le respect de l’indépendance des ONG, que leurs opinions soient ou non conformes à l’avis des autorités publiques;
c. le respect de la position des autorités publiques auxquelles incombent la responsabilité de prendre des décisions et l’obligation d’en rendre compte;
d. l’ouverture, la transparence et l’obligation de rendre des comptes;
e. la réactivité, tous les acteurs devant apporter des réponses appropriées;
f. la non-discrimination et l’inclusivité permettant que toutes les voix, y compris celles des plus défavorisés et des plus vulnérables, puissent être entendues et prises en compte;
g. l’égalité des genres et la participation égale de tous les groupes, y compris ceux ayant des intérêts et des besoins particuliers, tels que les jeunes, les personnes âgées, les personnes handicapées, les minorités;
h. l’accessibilité grâce à l’usage d’un langage clair et de moyens appropriés de participation, hors ligne ou en ligne, sur tout type de dispositif.
IV. Bases de la participation civile à la prise de décision politique
5. La participation civile devrait viser à fournir, recueillir et relayer les points de vue des individus, directement ou par l’intermédiaire d’ONG et/ou de représentants de la société civile, dans le cadre d’un échange substantiel d’informations et d’opinions qui éclairent le processus de prise de décision afin de répondre aux besoins de la population.
6. La participation civile devrait être garantie par des moyens adéquats, structurés et transparents comprenant, si nécessaire, des mesures législatives ou réglementaires qui pourraient inclure des dispositions pour traiter les demandes de recours ou de réparation en cas de non-conformité. Toute limitation ou restriction de la participation devrait être définie clairement dans ce cadre et respecter la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme.
7. Les différentes phases de la prise de décision menées par l’autorité publique dûment investie du pouvoir nécessaire devraient être ouvertes à la participation civile.
8. Les informations devraient être facilement accessibles, transparentes et à la disposition du public, hormis les informations classées pour des raisons clairement prévues par la loi ou les données protégées conformément aux conventions pertinentes du Conseil de l’Europe et aux autres obligations internationales.
9. Des informations pertinentes devraient être fournies en temps utile pour permettre une contribution substantielle tant que les décisions sont encore réversibles.
10. Les autorités publiques devraient planifier et gérer la participation civile et en définir clairement les objectifs, les acteurs, le processus, le calendrier, ainsi que les méthodes utilisées.
11. Les autorités publiques devraient fournir des informations complètes et à jour sur le processus décisionnel et les procédures de participation.
12. Les autorités publiques devraient s’efforcer d’éviter de faire peser une charge inconsidérée sur les individus, les ONG et la société civile dans son ensemble dans le cadre de la participation civile, et elles pourraient prendre des mesures nécessaires pour faciliter la participation.
13. Lorsque les autorités publiques apportent un soutien à des individus, des ONG ou à la société civile dans son ensemble au cours du processus de participation civile, elles devraient le faire de manière à éviter d’exercer une influence quelconque sur le résultat de la participation.
14. Lorsque nécessaire, des instances de coordination devraient être établies ou développées en vue de la mise en place et de la gestion des processus de participation civile, à condition que leur rôle soit clairement défini, mis en valeur et soutenu.
15. Les autorités publiques et les ONG pourraient juger utile de conclure des accords-cadres de coopération pour favoriser la participation civile.
16. Le calendrier prévu devrait offrir une possibilité suffisante de préparer convenablement et de soumettre des contributions constructives, hors circonstances exceptionnelles et bien définies. De même, le recours à des procédures restreintes et/ou faisant participer un nombre limité d’acteurs devrait être exceptionnel et dûment motivé.
17. La portée de la participation civile et la méthode employée devraient être proportionnelles à l’enjeu. Les autorités publiques devraient solliciter un éventail aussi large que possible de contributions, y compris de la part des groupes marginalisés ou défavorisés et d’autres groupes vulnérables.
18. Les autorités publiques ne devraient pas prendre une décision définitive avant la fin du processus de participation civile qu’elles ont entrepris, sauf circonstances exceptionnelles et sous réserve de fournir des explications claires.
V. Types de participation civile
19. La participation civile à la prise de décision peut prendre différentes formes, dont: la fourniture d’informations, la consultation, le dialogue ainsi que l’implication active[1].
Fourniture d’informations
20. À toutes les étapes de la prise de décision, toutes les informations adéquates devraient être présentées en langage clair et facilement compréhensible, et dans un format adéquat et accessible, et pouvoir être obtenues sans obstacles administratifs injustifiés et, en principe, gratuitement, conformément au principe du libre accès aux données[2].
21. Les autorités publiques devraient ouvrir un accès aussi large que possible, hors ligne et en ligne, aux documents et aux informations clés, sans restrictions d’analyse et de réutilisation de ces informations.
Consultation
22. La consultation permet aux autorités publiques de recueillir, dans le cadre d’une procédure officielle, les points de vue des individus, des ONG et de la société civile dans son ensemble sur des politiques spécifiques ou des questions particulières.
23. Les consultations peuvent recourir à différents moyens et outils tels que des réunions, des auditions publiques, des groupes de discussion, des enquêtes et des questionnaires et outils numériques.
24. Les autorités publiques devraient rendre publiques les informations sur les résultats des consultations, en indiquant notamment les motifs des décisions finalement adoptées.
Dialogue
25. Le dialogue est une démarche structurée, de longue durée, axée sur les résultats, qui est fondée sur l’intérêt mutuel pour l’échange d’opinions entre les autorités publiques, les individus, les ONG et la société civile dans son ensemble.
26. Les autorités publiques, les ONG et la société civile dans son ensemble peuvent envisager d’établir différentes plateformes en tant qu’espaces permanents de dialogue et de participation. De telles plateformes peuvent comprendre la tenue d’auditions publiques à intervalles réguliers, des forums publics, des conseils consultatifs ou des structures similaires.
Implication active
27. La notion d’implication active renvoie aux possibilités de participation civile au processus décisionnel données par les autorités publiques aux individus, aux ONG et à la société civile dans son ensemble, qui vont au-delà de la fourniture d’informations, de la consultation et du dialogue. Ces possibilités peuvent comprendre des groupes de travail ou des comités en vue du développement conjoint de documents, ainsi que de politiques et de lois sur lesquelles l’autorité publique compétente prendra une décision finale.
28. Lorsqu’il existe des groupes de travail ou des comités conjoints, les autorités publiques devraient adopter des critères et des procédures transparents pour la représentation des individus, des ONG et de la société civile dans son ensemble.
29. Divers types de partenariat faisant intervenir des autorités publiques, des ONG et des représentants de la société civile peuvent être appropriés en fonction des différents stades du processus décisionnel, et pourraient inclure des partenariats portant sur la mise en œuvre des décisions prises.
VI. Mesures pour la mise en œuvre
30. Pour permettre la participation civile, les États membres devraient recourir le plus possible aux présentes lignes directrices et veiller à leur diffusion afin que les autorités publiques puissent prendre des mesures de sensibilisation et diffuser largement à leur tour les lignes directrices, si nécessaire dans leur(s) langue(s) officielle(s). Cela peut inclure des guides, des brochures ou d’autres outils conviviaux, hors ligne et en ligne, la formation des agents de la fonction publique et un soutien aux mesures de formation des membres de la société civile.
31. Le cas échéant, les États membres devraient adopter ou adapter des règles et des mesures permettant aux autorités publiques d’appliquer les présentes lignes directrices.
32. Les États membres pourront envisager d’inviter la société civile :
- à communiquer et à diffuser des informations sur les possibilités de participation et à encourager la contribution de larges pans de la société civile concernée ;
- à contribuer à l’évaluation de la mise en œuvre de la législation et de la réglementation relatives à la participation civile.
33. Afin d’évaluer les résultats de l’application pratique des présentes lignes directrices dans les États membres, le Comité des Ministres pourra demander au Comité européen sur la démocratie et la gouvernance (CDDG), avec la Conférence des organisations internationales non gouvernementales (OING) du Conseil de l’Europe, d’assurer un suivi régulier et de lui en rendre compte.
34. Le Comité des Ministres pourra transmettre ces lignes directrices à l’Assemblée parlementaire, au Commissaire aux droits de l’homme, au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et à la Conférence des OING du Conseil de l’Europe, ainsi qu’à la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), et les inviter à diffuser et à utiliser le plus largement possible les lignes directrices dans leur propre travail.
ANNEXE aux lignes directrices relatives à la participation civile aux décisions politiques
Textes de référence
Conseil de l’Europe
Secrétaire Général
Situation de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit – Populisme – Le système de contre-pouvoirs est-il suffisamment puissant en Europe ? Europe – Rapport établi par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
Situation de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit – Un impératif pour la sécurité de l’Europe - Rapport établi par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
Situation de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit – La sécurité démocratique, une responsabilité partagée – Rapport établi par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
Situation de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit en Europe –Rapport établi par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
Conventions du Conseil de l’Europe
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
Charte européenne de l’autonomie locale
Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales
Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales
Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires
Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
Charte sociale européenne (révisée)
Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics
Comité des Ministres
- Recommandations
Recommandation CM/Rec(2015)3 sur l’accès des jeunes des quartiers défavorisés aux droits sociaux
Recommandation CM/Rec(2014)7 sur la protection des lanceurs d’alerte
Recommandation CM/Rec(2014)6 sur un Guide des droits de l’homme pour les utilisateurs d’internet
Recommandation CM/Rec(2012)2 sur la participation des enfants et des jeunes de moins de 18 ans
Recommandation CM/Rec(2011)14 sur la participation des personnes handicapées à la vie politique et publique
Recommandation CM/Rec(2010)7 sur La Charte du Conseil de l’Europe sur l’éducation à la citoyenneté démocratique et l’éducation aux droits de l’homme
Recommandation CM/Rec(2010)5 sur des mesures visant à combattre la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre
Recommandation CM/Rec(2009)2 sur l’évaluation, l’audit et le suivi de la participation et des politiques de la participation aux niveaux local et régional
Recommandation CM/Rec(2009)1 sur la démocratie électronique
Recommandation CM/Rec(2007)14 sur le statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe
Recommandation CM/Rec(2007)2 sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias
Recommandation Rec(2006)14 relative à la citoyenneté et la participation des jeunes à la vie publique
Recommandation Rec(2006)1 sur le rôle des conseils nationaux de jeunesse dans le développement des politiques de jeunesse
Recommandation Rec(2004)15 sur la gouvernance électronique (« e-gouvernance »)
Recommandation Rec(2004)13 relative à la participation des jeunes à la vie locale et régionale
Recommandation Rec(2003)3 sur la participation équilibrée des femmes et des hommes à la prise de décision politique et publique
Recommandation Rec(2002)2 sur l’accès aux documents publics
Recommandation Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local
Recommandation n° R (98) 19 relative à l’approche intégrée de l’égalité entre les femmes et les hommes
- Résolutions
Résolution CM/Res(2016)3 sur le statut participatif des organisations internationales non gouvernementales auprès du Conseil de l’Europe
- Lignes directrices
Lignes directrices du Comité des Ministres aux États membres sur la protection et la promotion des droits de l’homme dans les sociétés culturellement diverses
- Déclarations
Déclaration sur le Code de bonne pratique pour la participation civile au processus décisionnel
Déclaration sur le rôle des médias associatifs dans la promotion de la cohésion sociale et du dialogue interculturel
Déclaration: « Faire de l’égalité entre les femmes et les hommes une réalité dans les faits »
Déclaration sur l’action du Conseil de l’Europe pour améliorer la protection des défenseurs des droits de l’homme et promouvoir leurs activités
15e Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Valence, 15-16 octobre 2007)
Déclaration de Valence: « Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local » (15 et 16 octobre 2007)
16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des Ministres responsables de l’aménagement du territoire (CEMAT) (Nauplie, Grèce, 17 juin 2014)
Déclaration de Nauplie: « Promouvoir la démocratie territoriale dans l’aménagement du territoire »
Assemblée parlementaire
- Résolutions
Résolution 2096 (2016) « Comment prévenir la restriction inappropriée des activités des ONG en Europe? »
Résolution 2095 (2016) pour améliorer la protection des défenseurs des droits de l’homme et promouvoir leurs activités dans les Etat membres du Conseil de l’Europe
Résolution 1746 (2010) « Démocratie en Europe: crises et perspectives »
Résolution 1729 (2010) sur la protection des « donneurs d’alerte »
Résolution 1589 (2007) sur la coopération entre l’Assemblée et la Conférence des OING
- Recommandations
Recommandation 2086 (2016) « Comment prévenir la restriction inappropriée des activités des ONG en Europe? »
Recommandation 2085 (2016) « Renforcer la protection et le rôle des défenseurs des droits de l’homme dans les États membres du Conseil de l’Europe »
Recommandation 1928 (2010) « Démocratie en Europe: crises et perspectives»
Recommandation1864 (2009) « Promouvoir la participation des enfants aux décisions qui les concernent »
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
La Charte urbaine européenne II du Congrès – Manifeste pour une nouvelle urbanité (2008)
Charte européenne révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale
- Résolutions
Résolution 385 (2015) « Développer la participation active des citoyens par un partenariat avec la société civile »
Conférence des OING
Conférence des OING du Conseil de l’Europe, Expert Council on NGO Law, Review of Developments in Standards, Mechanisms and Case Law 2013-2015
OING Conf/Exp (2015) 2 (Uniquement disponible en version anglaise)
Conférence des OING du Conseil de l’Europe, Expert Council on NGO Law, Regulating Political Activities of Non-governmental Organisations, 2015
OING Conf/Exp (2015) 3 (Uniquement disponible en version anglaise)
Code de bonne pratique pour la participation civile au processus décisionnel
Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
Lignes directrices conjointes sur la liberté d’association, adoptées par la Commission de Venise et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (OSCE/BIDDH)
Comité européen sur la démocratie et la gouvernance (CDDG) – Groupe de travail conjoint du CDDG et de la Conférence des OING
Civil Participation in Decision-Making Processes – An Overview of Standards and Practices in Council of Europe Member States, May 2016
[ECNL-COE] (Uniquement disponible en version anglaise)
Textes d’autres organisations internationales
Union européenne
Traité de Lisbonne modifiant le Traité sur l’Union européenne et le Traité instituant la
Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007
Communication de la Commission – Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue – Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées
Commission des Communautés européennes COM(2001) 428, Gouvernance européenne: un livre blanc.
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)
Recommendations on Enhancing the Participation of Associations in Public Decision-Making Processes from the Participants to the Civil Society Forum Organized on the Margins of the 2015 Supplementary Human Dimension Meeting on Freedoms of Peaceful Assembly and Association, April 2015
Nations Unies
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, signé le 16 décembre 1966, entré en vigueur le 23 mars 1976 conformément aux dispositions de l’article 49
Convention relative aux droits des personnes handicapées et Protocole facultatif
- Conseil des droits de l’homme des Nations Unies
Résolution sur la promotion et la protection de tous les droits de l’homme, civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, y compris le droit au développement – Participation aux affaires publiques et politiques dans des conditions d’égalité
Recommandations pratiques pour la création et le maintien d’un environnement sûr et favorable à la société civile, en se fondant sur les bonnes pratiques et les enseignements tirés, 11 avril 2016
Conseil des droits de l’homme: Participation aux affaires publiques et politiques dans des conditions d’égalité, 12 octobre 2015
Résolution sur le champ d’action de la société civile, 3 octobre 2014
Conseil des droits de l’homme: Champ d’action de la société civile: créer et maintenir, en droit et dans la pratique, un environnement sûr et favorable, 9 octobre 2013
- Comité des droits de l’homme des Nations unies
Observation générale n°25: « Le droit de tout citoyen de prendre part à la direction des affaires publiques, de voter et d’être élu, et le droit d’accéder aux fonctions publiques » (Art. 25)CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 27 août 1996
- Commission économique pour l’Europe des Nations unies
Commission économique pour l’Europe: Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus) 1998
[1] Telle que définie dans le Code de bonne pratique pour la participation civile au processus décisionnel.
[2] Les données devraient être complètes, originales, opportunes, accessibles, exploitables par des logiciels, non discriminatoires, non exclusives et sans licence, et la conformité devrait être vérifiable.