Rapporteurs :
Hans-Ulrich Stöckling Suisse, Chambre des régions, Groupe politique : GILD
Jan Mans, Pays-Bas, Chambre des pouvoirs locaux, Groupe politique : SOC
Carlo Andreotti, Italie, Chambre des régions, Groupe politique : PPE/DC
----------------------------------
EXPOSE DES MOTIFS
I. INTRODUCTION
1. Ce rapport s’inscrit dans le cadre de la coopération entre la Commission institutionnelle du Congrès et la Commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne du Comité des régions.
Initiée en 1998 par le Groupe de travail du Congrès chargé de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale1, cette coopération s’est poursuivie en 1999 lors de la Conférence internationale organisée par le Congrès à Ancône sur le thème de la subsidiarité2.
Sur la base de la déclaration finale de cette conférence - tenant compte, entre autres, de la contribution de M. Jos Chabert, à l’époque Président de la Commission des affaires institutionnelles du Comité des régions - le Congrès a adopté la Résolution 97 (2000) se référant, pour la première fois, à la création d’un système de garanties juridiques européennes en matière de démocratie locale et régionale3.
Toujours dans le cadre de cette coopération, au cours des années suivantes, le Comité des régions a adopté un avis spécifique sur le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale4. Plusieurs autres textes officiels du Comité des régions ont mentionné expressément la Charte européenne de l’autonomie locale et demandé en particulier que « le nouveau cadre constitutionnel de l’Union européenne intègre la Charte en tant qu'élément de l'acquis communautaire »5.
2. Suite à ces échanges multiples, la réunion jointe de la Commission institutionnelle et de la Commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne, l’occasion qui motive ce rapport, constitue une étape importante de cette coopération. Par cette réunion, tenue le 21 septembre 2004 à Prague, ville symbolique dans le processus de construction européenne, le Congrès et le Comité des Régions ont également tenu à célébrer ensemble les 10° anniversaires de la création du CdR et de la mise en place du Congrès sous sa forme institutionnelle actuelle6.
Compte tenu des dispositions des traités du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne en matière de subsidiarité et d’autonomie (déjà adoptées, en vigueur ou encore en discussion), cette rencontre a été organisée afin de permettre aux deux commissions de faire le point sur leurs responsabilités respectives concernant le contrôle du respect des droits fondamentaux des collectivités locales et régionales au sein Etats membres du Conseil de l’Europe et dans le cadre du processus décisionnel de l’Union européenne.
Dans le futur, cette réflexion pourrait contribuer à une meilleure coordination dans la mise en œuvre de ces responsabilités, créer des synergies, de nouveaux espaces de coopération, favoriser l’optimisation des moyens juridiques et administratifs à disposition et ainsi permettre au Congrès et au Comité des régions de mieux atteindre leurs objectifs politiques dans le domaine institutionnel.
3. Compte tenu de ce qui précède, il paraît aussi utile de rappeler que le présent rapport :
a. représente un texte complémentaire au rapport établi par le Président de la Commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (CONST) du Comité des régions de l’Union européenne, M. Franz Schausberger7 à l’occasion de la réunion jointe ci-dessus mentionnée et relatif aux garanties juridiques en matière d’autonomie locale et régionale et de subsidiarité contenues dans le nouveau Traité de l’Union établissant une Constitution pour l’Europe8 ;
b. dans cette perspective, réserve une partie importante à l’analyse des principales garanties contenues dans la Charte européenne de l’autonomie locale ainsi qu’à l’examen de l’état d’avancement des travaux relatifs à la convention sur l’autonomie régionale (encore sous forme de projet) du Conseil de l’Europe ;
d. parcourt brièvement les processus politiques et institutionnels qui ont amené à l’adoption, ou à la proposition, des garanties susmentionnées et décrit les principes essentiels qu’elles s’efforcent de défendre ;
e. dans la partie conclusive, avance des propositions concrètes visant la mise en valeur de l’ensemble de ces garanties juridiques ainsi que le renforcement des responsabilités de contrôle du Congrès et du Comité des régions dans ce domaine.
II. LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION EN EUROPE: FONDEMENT ET JUSTIFICATION DE L’AUTONOMIE LOCALE ET REGIONALE
4. Au cours des dernières décennies, le processus de construction européenne et l’impossibilité pour l’Etat, au niveau interne, de faire face efficacement aux exigences d’une société de plus en plus complexe et pluraliste, ont contraint la plupart des autorités des Etats européens à repenser la répartition des compétences entre les différentes institutions publiques.
1. L’affirmation de la démocratie locale et régionale à l’intérieur des Etats
5. A niveau national, l’accumulation excessive des responsabilités due au développement de l’Etat social et, dans certains cas, la centralisation du pouvoir réclamée par l’administration pour tenter de rendre la gestion plus efficace, ont graduellement conduit à une diminution de l’efficacité de l’action publique et au sentiment d’un éloignement croissant entre les pouvoirs publics et les citoyens. Le retour en force de politiques libérales à partir de la fin des années 90, dans plusieurs Etats européens, semble aussi indiquer une demande de réduction des pouvoirs centraux, voire d’une dévolution des compétences au niveau des autorités locales et régionales.
6. Cette situation s’est manifestée non seulement dans les Etats occidentaux mais aussi dans les Etats de l’Europe Centrale et Orientale où la restauration de la démocratie a ouvert la problématique d’une nouvelle organisation interne de l’Etat fondée sur des institutions respectueuses des droits de l’Homme, condition indispensable pour appartenir aux organisations européennes.
7. Ces sentiments et demandes ont poussé la plupart des gouvernements européens à entamer des réformes, souvent radicales, de leurs systèmes administratifs, parfois en combinaison avec une réorganisation générale du découpage territorial, dans le sens de la décentralisation des responsabilités publiques et du renforcement de la démocratie locale et régionale.
8. Dans la plupart des cas, ces réformes se sont inspirées, ou ont tenu à respecter, les principes fixés par le Conseil de l’Europe dans la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 – premier instrument juridique international donnant une définition du principe de subsidiarité - et dans le projet de convention sur l’autonomie régionale approuvé par le Congrès sous forme de Charte en 1997. La partie III de ce rapport est entièrement consacrée à ces instruments juridiques.
2. L’impact croissant des décisions des institutions de l’Union européenne sur les collectivités locales et régionales
9. Le transfert graduel de compétences importantes des Etats vers les institutions de l’Union européenne (pour les membres de l’Union) a également soulevé le problème du partage des compétences entre l’Union et les autorités centrales de ses Etats membres et, dans un deuxième temps, entre l’Union et les collectivités territoriales de ces derniers (au moins dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’UE).
10. Ce problème a été débattu par les conférences intergouvernementales des Etats membres de l’Union européenne tout au long des années 90. Le Traité de Maastricht de 1992 (Article 3 B) et le Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité relatifs au Traité d’Amsterdam de 1997 ont su apporter des premières réponses. Toutefois, ces réponses n’ont pas été à la hauteur des expectatives des collectivités territoriales des pays concernés.
11. En se fondant sur les propositions avancées par le Comité des régions et la Convention européenne 9, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe récemment adopté, a finalement jeté les bases nécessaires pour une protection adéquate des droits fondamentaux des collectivités locales et régionales par les Institutions de l’Union européenne. Cet important acquis, particulièrement développé dans les dispositions de son Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, est amplement décrit dans le rapport de M. Franz Schausberger mentionné dans l’introduction du présent rapport. Des informations générales à ce sujet sont contenues aussi à la fin du chapitre suivant.
3. Les principes directeurs de la décentralisation en Europe : la subsidiarité, l’autonomie et les garanties juridiques établies en leur défense à l’échelle européenne
12. Le processus de décentralisation qui a investi, bien que de façon différente, les Etats et l’Union européenne a pu se fonder sur le bien connu principe de subsidiarité. Ce dernier est en fait apparu comme le seul critère qui permet d’assurer à la fois l’efficacité de l’exercice des pouvoirs publics et le respect de la démocratie.
13. Ce principe a ainsi constitué une incitation à revoir, dans l’intérêt d’une démocratie plus efficace, la répartition des compétences à tous les niveaux de gouvernement selon deux idées-forces :
a. la règle de répartition des compétences qui tend à confier au niveau le plus bas ce qui peut y être mieux fait qu’au niveau immédiatement supérieur et,
b. le principe politique qui veut que les compétences soient exercées le plus près possible du citoyen.
14. L’application du principe de subsidiarité au niveau européen comme au niveau national, comme principe politique régulateur des pouvoirs publics, a provoqué la reconnaissance institutionnelle de l’autonomie locale et régionale, selon laquelle le pouvoir est exercé par une collectivité au profit des citoyens sous sa propre responsabilité.
15. Le concept d’autonomie représente ainsi un corollaire fondamental au principe de subsidiarité. L’autonomie apparaît en effet comme une conséquence inévitable de l’application du principe de subsidiarité dans la mesure où, si une compétence est attribuée à un niveau de gouvernement déterminé, le plus proche du citoyen, elle doit être exercée pleinement, donc sans intervention d’un niveau supérieur quant à l’opportunité relative à sa mise en oeuvre.
16. Le transfert de responsabilités publiques vers les collectivités locales et régionales, normalement fondé sur des dispositions constitutionnelles et/ou législatives nationales, suppose que ces collectivités disposent, sur le plan pratique, de l’autonomie politique, administrative et financière nécessaire afin de les mettre en œuvre.
17. En effet, malgré l’existence de ces garanties juridiques au niveau national, l’autonomie locale et régionale n’est pas, dans la pratique, un fait acquis. Si, l’on ne se soucie pas, sans cesse, dans le cadre d’un dialogue interinstitutionnel permanent, de veiller au maintien d’une bonne répartition des pouvoirs, une partie de ces pouvoirs sera, tôt ou tard, à nouveau re-centralisée. L’on peut donc conclure que la décentralisation est un processus dynamique et non pas un objectif en soi.
18. Par ailleurs, compte tenu du transfert croissant de compétences vers l’Union européenne, les dangers potentiels pour l’affirmation des droits des collectivités locales et régionales ne proviennent plus uniquement des comportements des autorités centrales des Etats dont elles font partie mais également, et de plus en plus, des décisions prises par les Institutions de l’Union européenne.
19. Ces phénomènes montrent clairement que les garanties juridiques en faveur de la subsidiarité et l’autonomie locale et régionale contenues dans les textes législatifs et constitutionnels des Etats ne sont pas suffisantes. D’où l’importance de l’établissement de garanties juridiques de niveau européen.
20. A ce stade, ces garanties sont constituées :
a. au niveau du Conseil de l’Europe, des dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, convention internationale établissant les droits fondamentaux des collectivités locales au sein de leurs Etats respectifs. Ce traité a été adopté par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 15 octobre 1985 ; il est entré en vigueur le 1er septembre 1988. A ce jour, il a été ratifié par 39 Etats membres du Conseil de l’Europe dont 24 de l’Union européenne. La France, le seul Etat de l’UE n’ayant pas encore définitivement accepté cette convention, suite à sa signature, a entamé les procédures relatives à sa ratification. (Le tableau complet des signatures et des ratifications figure en annexe).
b. au niveau de l’Union européenne, un certain nombre de dispositions du Traité instituant une Constitution pour l’Europe consacrent l'autonomie locale et régionale comme principes constitutionnels de l'Union et reconnaissent pour la première fois le niveau infra étatique dans la prise en compte du principe de subsidiarité10.
En particulier :
- l’Article 5 al. 1 du Traité susmentionné établit que : "L'Union respecte l'identité nationale de ses États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles visant à assurer l'intégrité territoriale de l'État, à maintenir l'ordre public et à sauvegarder la sécurité intérieure" ;
- l’Article 9 al. 3 du même Traité établit que "En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres tant au niveau central qu'au niveau régional et local mais peuvent, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux atteints au niveau de l'Union".
Ces articles sont intégrés par le Protocole sur l’application des principes du subsidiarité et de proportionnalité.
L’ensemble de ces dispositions attend d’être complété par l’adoption de la nouvelle convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale, encore en discussion. L’état d’avancement des travaux relatifs à l’adoption de ce traité par le Comité du Ministres du Conseil de l’Europe est décrit dans la Partie III.2 de ce rapport.
III. LES CONVENTIONS DU CONSEIL DE L’EUROPE : DES GARANTIES INTERNATIONALES POUR LE RESPECT DES PRINCIPES ESSENTIELS DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE AU SEIN DE SES ETATS MEMBRES
1. La Charte européenne de l’autonomie locale
21. L’article 4, paragraphe 3, de la Charte européenne de l’autonomie locale (de suite : CEAL) tout en ne nommant pas le principe de subsidiarité, en donne la définition suivante : «L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie».
Cette disposition est complétée par d’autres paragraphes de l’Article 4, qui précisent que :
a. « Les compétences de base des collectivités sont fixées par la Constitution ou par la loi […] » - (paragraphe 1);
b. « Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité […] » - (clause de la compétence générale, paragraphe 2) ;
c. « Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elle ne peuvent être mise en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ». – (paragraphe 4) ;
d. « En cas de délégation de pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales ». – (paragraphe 5).
22. Comme déjà mis en évidence dans la Partie II, chapitre 3 ci-dessus, le principe de subsidiarité concernant la répartition des compétences, comporte, par sa nature, des corollaires nécessaires et parmi ceux-ci le principal est le concept d’autonomie. La CEAL définit l’autonomie, dans son article 3, comme «Le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques».
23. Ainsi conçu, le concept d’autonomie comporte cinq conséquences qui peuvent être formulées en cinq principes :
le droit des collectivités locales de disposer de moyens appropriés pour assumer leurs responsabilités ;
le droit d’auto-organisation ;
le droit d’association ;
le droit de consultation / participation ;
le droit à la protection juridique et à des contrôles compatibles avec le concept d’autonomie.
24. Efficacité par l’octroi des moyens appropriés. Le premier principe est l’exigence que, pour être effective, l’autonomie doit comporter le devoir de l’Etat central de fournir aux collectivités territoriales les moyens d’agir, et d’assumer leurs responsabilités. A ce devoir de l’Etat correspond un droit des collectivités locales. Ces moyens sont de nature différente.
25. Personnel et statut des élus locaux et régionaux. Avant tout, les collectivités locales doivent disposer d’un personnel de qualité, recruté selon le mérite et la compétence, jouissant de conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière (article 6, paragraphe 2, de la CEAL).
26. Statut des élus locaux et régionaux. En deuxième lieu, le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat (article 7, paragraphe 1, de la CEAL).
27. Ressources financières. En troisième lieu, les collectivités locales doivent avoir le droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes et proportionnées aux compétences qui leur sont attribuées et dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs responsabilités (paragraphes 1 et 2 de l’article 9 de la CEAL). Le critère de la «proportionnalité» est difficile à déterminer en pratique mais des repères sont fournis par la CEAL.
28. Une première partie des ressources des collectivités locales doit être constituée de ressources propres composées, pour l’essentiel, d’impôts, de taxes ou de redevances dont les collectivités doivent pouvoir, dans les limites de la loi, fixer le taux. Une telle exigence est conforme au principe de responsabilité des collectivités locales (paragraphe 3 de l’article 9 de la CEAL).
29. L’autre partie des ressources des collectivités locales doit être fournie par des transferts et subventions. Une telle exigence se justifie si l’on considère, d’une part, qu’en général les ressources propres des collectivités locales ne sont pas suffisantes pour leur permettre d’assumer leurs responsabilités et que, d’autre part, une péréquation financière est nécessaire entre collectivités riches et pauvres en vertu du principe de solidarité inhérent au principe de subsidiarité. Ces ressources devraient, en principe, être non affectées afin de respecter la liberté fondamentale des collectivités locales dans la formulation de leur politique et leur responsabilité à l’égard de leurs électeurs (paragraphe 7 de l’article 9 de la CEAL).
30. Toutes les ressources des collectivités locales doivent être prévisibles et suffisamment diversifiées et évolutives afin de leur permettre de suivre, autant que possible, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences et le développement général de l’économie du pays (paragraphe 4 de l’article 9 de la CEAL).
31. Les collectivités locales doivent, dans les limites de la loi, avoir accès au marché des capitaux pour financer leurs dépenses d’investissement par l’emprunt (paragraphe 8 de l’article 9 de la CEAL).
32. Droit d’auto-organisation. Le deuxième principe est celui du droit à l’auto-organisation. Les collectivités locales doivent, dans la mesure du possible, pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et permettre une gestion efficace (paragraphe 1 de l’article 6 de la CEAL). Les seules limites à cette liberté sont constituées par l’exigence de l’existence, d’une part, d’un conseil ou assemblée composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et, d’autre part, d’un organe exécutif, soit responsable envers le conseil électif soit élu au suffrage direct par la population (paragraphe 1 de l’article 3 de la CEAL).
33. Droit d’association. Le troisième principe est le droit d’association des collectivités locales tant au niveau interne pour mieux réaliser les tâches d’intérêt commun ou protéger leurs intérêts collectifs qu’au niveau international pour participer à la promotion de la coopération internationale (article 10 de la CEAL).Un aspect particulier de ce droit d’association est la coopération transfrontalière (entre collectivités voisines) et la coopération interterritoriale (entre collectivités géographiquement non contiguës)11.
34. L’article 10, paragraphe 3, de la CEAL se limite à affirmer que les «collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres Etats». L’ensemble de ces dispositions doit être interprété comme affirmant le principe que le droit de conclure des accords de coopération transfrontalière ou interterritoriale découle du principe même d’autonomie, le droit interne pouvant cependant fixer les modalités de l’exercice de ce droit.
35. Droit de consultation / participation. Le quatrième principe qui découle du concept d’autonomie est celui du droit des collectivités locales à être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement (Article 4.6 de la CEAL).
36. Droit à la protection juridique et à des contrôles compatibles avec le concept d’autonomie. Le cinquième et dernier principe concerne la protection juridique de l’autonomie et les contrôles qui peuvent s’exercer sur les actes et activités des collectivités locales. Le concept d’autonomie, qui comporte l’exercice de compétences propres ou partagées, peut en effet susciter des conflits et des difficultés d’interprétation. Ainsi, la CEAL exige la possibilité effective pour les collectivités locales de saisir une juridiction lorsque le principe d’autonomie est affecté ou lorsque se produisent des conflits de compétence entre différents niveaux de gouvernement ou entre collectivités du même niveau (article 11 de la CEAL).
37. Les limites territoriales d’une collectivité locale sont également protégées et toute modification doit faire l’objet d’une consultation préalable des collectivités, éventuellement par référendum (article 5 de la CEAL).
38. Quant aux contrôles à exercer sur les actes des collectivités territoriales, ils ne peuvent que viser à assurer le respect de la légalité. Tout contrôle sur l’opportunité de l’acte serait incompatible avec le concept d’autonomie qui comporte, notamment, la responsabilité démocratique. Toutefois, dans le cas de compétences déléguées, une appréciation de l’opportunité peut être prévue (article 8 de la CEAL). Puisque la CEAL parle exclusivement des contrôles sur les actes, il faut conclure que les contrôles administratifs sur les organes ou les personnes ne devraient pas être permis.
39. Avant de conclure ce chapitre, il est important de relever que l’Article 13 de la CEAL (Collectivités auxquelles s’applique la Charte), en se référant aux droits des Etats contractants, dispose que chaque Partie «peut […] inclure d’autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d’application de la Charte […] ». En termes plus simples, ceci signifie que la CEAL peut s’appliquer aux institutions régionales. Ce point est repris dans le chapitre suivant relatif au projet de convention sur l’autonomie régionale, car il est susceptible de jouer un rôle important dans le cadre de la discussion intergouvernementale relative à l’adoption de cette convention.
2. Le projet de convention sur l’autonomie régionale : état d’avancement des travaux
40. Le 5 juin 1997, le Congrès proposait au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe d’adopter une Charte européenne de l’autonomie régionale qui compléterait ainsi les principes régissant l’autonomie de toutes les collectivités infra étatiques 12. Compte tenu de cette proposition, le Comité des Ministres a saisi le comité intergouvernemental l’assistant pour les questions techniques relatives à la démocratie locale et régionale (Comité directeur pour la démocratie locale et régionale – CDLR). Sur la base des indications fournies par le Comité des Ministres, entre 1998 et 2001, les travaux du CDLR ont abouti aux résultats suivants :
a. définition claire et précise des diverses formes d’autonomie régionale relevées dans les Etats membres du Conseil de l’Europe permettant de dégager six modèles types ;
b. mise en relief des éléments essentiels d’un instrument juridique regroupés en seize modules ;
c. établissement de six modèles d’autonomie régionale en fonction du degré de développement de cette autonomie. Il en résulte une parfaite transparence pour ce qui concerne la mise en œuvre, la nature juridique, l’étendue, la portée et les effets de l’autonomie régionale.
41 En mars 2002, le Comité des Ministres a considéré que le travail du CDLR méritait l’examen par la Conférence des Ministres du Conseil de l’Europe responsables pour les collectivités locales et régionales. A l’occasion de leur 13ème Conférence (Helsinki, 27-28 juin 2002), intégralement consacrée au thème de l’autonomie régionale, les Ministres ont adopté une déclaration finale 13.
Ce texte approuve des principes directeurs et un certain nombre de considérations concernant la valeur et l’efficacité de l’autonomie régionale ; il énumère les questions que doit traiter tout instrument juridique sur l’autonomie régionale pour être susceptible d’être accepté par les Etats membres.
42. Concernant la demande du Comité des Ministres sur la nature de l’instrument en question, les ministres ont déclaré que le Conseil de l’Europe devrait viser à l’adoption d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale qui:
a. soit fondé sur les concepts de base et les principes d’ores et déjà établis par le CDLR ;
b. stipule expressément que tout Etat a le droit d’établir ou non des collectivités régionales ;
c. laisse aux Etats membres une certaine liberté de choix afin de tenir compte des spécificités de leur système d’autonomie régionale ;
d. coexiste de façon harmonieuse avec la Charte européenne de l’autonomie locale ;
43. En particulier, dans son paragraphe 21, la déclaration finale recommande au Comité des Ministres de donner mandat au CDLR d’élaborer des projets d’instruments juridiques de différents types qui prennent en considération les propositions formulées par les Etats membres et les expériences en cours, et qui répondent à la nécessité d’établir un lien approprié avec la Charte européenne de l’autonomie locale.
44. Dans cette perspective, le CDLR, à l’occasion de sa 33ème réunion (Strasbourg, 17-
19 mai 2004), a approuvé un projet de convention sur l’autonomie régionale et un projet de recommandation du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale et les a transmis au Comité des Ministres conjointement à un rapport d’activité. Le Comité des Ministres a été invité à examiner ces projets à l’occasion de sa 895ème réunion (Strasbourg, 15 septembre 2004).
45. Dans sa Résolution 186 (2004), le Congrès a félicité le CDLR pour avoir été capable d’élaborer un projet de convention sur l’autonomie régionale :
a. fondé sur les concepts de base et les principes d’ores et déjà établis par le CDLR, en tenant compte du projet de Charte approuvé par le Congrès en 1997 ;
b. stipulant expressément que tout Etat a le droit d’établir ou non des collectivités régionales ;
c. prévoyant « un système à la carte » par lequel, à certaines conditions, les Etats contractants peuvent décider de ratifier uniquement les dispositions qu’ils estiment le mieux s’adapter à leur propre ordonnancement juridique et à leur organisation administrative et territoriale ;
d. contenant une disposition préliminaire accordant aux Etats la possibilité d’accepter, s’agissant des collectivités régionales, uniquement les principes généraux de la convention, en se limitant pour le reste, s’ils le souhaitent, aux garanties juridiques figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale.
46. Concernant en particulier la relation entre le projet de convention sur l’autonomie régionale et la Charte européenne de l’autonomie locale, le Congrès a considéré que, conformément aux propositions déjà exprimées dans sa Résolution 161 (2003), l’on peut également prendre en compte une solution par laquelle les Etats, pour leurs collectivités régionales, disposent d’options alternatives, à savoir:
a. ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale (sur la base de l’Article 13), ou
b. ratification de la convention sur l’autonomie régionale ou,
c. ratification de la Charte de l’autonomie locale en référence à certaines régions et ratification de la convention sur l’autonomie régionale en référence à d’autres régions, et ce, en raison de leur statut particulier ; le cas échéant, d’autres régions encore peuvent être exclues du champ d’application des deux instruments.
47. Compte tenu de ces propositions additionnelles, le Congrès a exprimé la conviction que le projet de convention approuvé par le CDLR peut constituer un compromis juridique susceptible de faciliter l’acceptation d’une convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale à coté de la CEAL, déjà en vigueur.
48. Dans ce cadre, le Congrès a aussi tenu à faire remarquer qu’une convention internationale représente un instrument juridique de nature contraignante uniquement pour les Etats qui l’ont acceptée et – conformément à sa nature juridique – les Etats restent absolument libres de signer et ratifier une convention ou non. Dans cette perspective, les Etats encore opposés à une convention sur l’autonomie régionale ne devraient pas s’opposer à l’adoption d’un tel instrument au sein du Comité des Ministres ; tout en ayant le droit à manifester leur réticence, les Etats encore défavorables, dans un esprit européen, ne devraient pas, par leur opposition, empêcher les Etats qui ont d’ores et déjà manifesté leur approbation de principe de disposer d’une telle convention.
49. Les solutions juridiques qui sont proposées afin de renforcer le caractère flexible de la convention et le droit de chaque Etat de ne pas signer et ratifier ce texte, devraient finalement permettre l’acceptation de ce nouvel instrument juridique international par l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe.
50. Compte tenu de ce qui précède, dans sa Recommandation 156 (2004), le Congrès a invité le Comité des Ministres à examiner le projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale élaboré par le CDLR dans la perspective de sa transmission, pour avis à :
a. l’une des prochaines conférences des Ministres du Conseil de l’Europe responsables des collectivités locales et régionales14 et,
b. au 3ème Sommet des Chef d’Etat et de Gouvernements du Conseil de l’Europe (Varsovie, Pologne 16-17 mai 2005).
51. Il a également invité les Gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe à examiner le projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale élaboré par le CDLR afin de l’approuver, le cas échéant, à l’occasion des conférences et/ou du Sommet mentionnés ci-dessus, et ce, en vue de son adoption rapide et définitive par le Comité des Ministres.
52. Il faut espérer que ces propositions faciliteront l’obtention du résultat souhaité. En effet, il est d’ores et déjà hautement regrettable que, à l’échelle continentale, les régions européennes, là où elles existent, ne disposent pas encore, à l’instar des pouvoirs locaux, de garanties juridiques spécifiques en ce qui concerne leurs droits fondamentaux.
IV. LES RESPONSABILITES DE CONTRÔLE DU CONGRES DES POUVOIRS LOCAUX ET REGIONAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE ET DU COMITE DES REGIONS DE L’UNION EUROPEENNE
53. Compte tenu de l’importance politique des instruments juridiques décrits dans les chapitres précédents, des responsabilités importantes ont été confiées au Congrès et au Comité des régions en ce qui concerne le respect de la subsidiarité et de l’autonomie locale et régionale au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe et par les instances décisionnelles de l’Union européenne.
54. Les responsabilités statutaires du Congrès dans ce domaine :
a. visent les relations entre les autorités centrales et les pouvoirs locaux et régionaux des Etats membres du Conseil de l’Europe,
b. se fondent sur la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe qui établit que le Congrès veille à la mise en oeuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale dans les Etats membres15,
c. sont mises en œuvre par la Commission institutionnelle du Congrès, avec l’assistance du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, et prennent notamment la forme de :
- rapports pays par pays sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe,
- rapports généraux concernant la mise en œuvre des dispositions spécifiques de la CEAL dans l’ensemble des pays qui l’ont souscrite.
(La liste complète de ces rapports figure dans le document CG/INST (11) 1 du Congrès).
55. Les responsabilités du Comité des régions dans ce domaine :
a. visent notamment les relations entre les Institutions à pouvoir législatif de l’Union européenne et les pouvoirs locaux et régionaux des Etats membres de l’Union,
b. se fondent sur les dispositions du Traité constitutionnel mentionné ci-dessus, se référant en particulier :
- à la phase d'élaboration et de proposition d'un acte législatif de l’Union par rapport aux domaines de consultation obligatoire du Comité des régions afin que ce dernier puisse contribuer à apprécier l'impact d'un acte législatif sur une réglementation à mettre en œuvre aux niveaux local et régional ainsi que son éventuel impact financier,
- au droit du Comité des régions de saisir la Cour de Justice pour violation du principe de subsidiarité16 ;
56. Même si le Traité constitutionnel n’a pas habilité le Comité des régions à intervenir dans le mécanisme d'alerte précoce dans la phase d’élaboration des actes législatifs de l’Union, ce dernier n'est pas sans enjeu pour le Comité des régions dans la mesure où il aura un impact direct sur le processus décisionnel et les relations interinstitutionnelles et, par incidence, sur le déroulement de l'activité consultative concernant le Comité des régions.
57. Telles que décrites ci-dessus, les responsabilités du Congrès et du Comité des régions dans ce domaine revêtent un caractère tout à fait complémentaire et donnent le droit à ces organes européens de contrôler, même si encore de manière incomplète, le respect des principes essentiels relatifs à l’autonomie locale et régionale de la part des Institutions de l’Union européenne et des autorités centrales des 46 Etats membres du Conseil de l’Europe.
V. LA COORDINATION ET LA MISE EN VALEUR DES GARANTIES JURIDIQUES EUROPEENNES EN MATIERE D’AUTONOMIE LOCALE ET REGIONALE ET DES RESPONSABILITES AFFERENTES DU CONGRES ET DU COMITE DES REGIONS
58. Les dispositions du Traité constitutionnel relatives à l’autonomie locale et régionale et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, d’une part, et les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, d’autre part, constituent, d’ores et déjà, de facto, un système européen de garanties juridiques visant le respect des principes essentiels relatifs à l’autonomie locale et régionale en Europe.
59. Comme déjà mis en évidence dans l’introduction, cette configuration institutionnelle puise ses sources dans la position exprimée par le Congrès dans sa Résolution 97 (2000). En effet, par cette Résolution le Congrès avait déjà :
a. […] souligné la nécessité que l’Union européenne applique le principe de subsidiarité non seulement dans ses relations avec les Etats membres qui la composent, mais également avec les régions et les collectivités locales, notamment lorsqu’elle adopte des actes juridiques qui réglementent des matières relevant de leur compétence ;
b. félicité le Comité des régions pour avoir redoublé ses efforts afin que, dans le cadre des prochaines conférences intergouvernementales sur l’Union européenne, le Traité soit complété en vue d’élargir le champ d’application de la subsidiarité aux collectivités territoriales, et ce, en tenant compte des principes contenus dans la Charte Européenne de l’autonomie locale et demain, le cas échéant, dans la Charte européenne de l’autonomie régionale ;
c. considéré que les dispositifs ainsi complétés au niveau du Conseil de l’Europe, d’une part, et de l’Union européenne, d’autre part, constitueraient un système européen de garantie juridique et politique pour les autonomies locales et régionales dans l’Europe des années 2000.
60. Bien évidement, une condition tout aussi essentielle à la pleine opérativité de ce système sera l’entrée en vigueur du Traité instituant une Constitution pour l’Europe de l’UE ainsi que l’adoption et l’entrée en vigueur de la Convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale.
VI. PROPOSITIONS FINALES ET CONCLUSIONS
61. Compte tenu de ce qui précède, il est possible de formuler les considérations suivantes :
a. Suite à l’adoption du Traité instituant une Constitution pour l’Europe de l’Union européenne, tout en ayant été renforcé, le système européen de garanties juridiques relatives aux principes essentiels de l’autonomie locale et régionale reste incomplet.
b. Ce système deviendra complet seulement lorsque le traité mentionné au point ci-dessus entrera en vigueur et que la nouvelle convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale, tout comme la Charte européenne de l’autonomie locale, sera finalement acceptée par l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe.
c. Considéré, d’une part, les délais nécessaires pour atteindre cet objectif et, d’autre part, l’urgence des problèmes relatifs à l’autonomie locale et régionale à l’échelle continentale, il est souhaitable de mettre en valeur ce système de garanties dès à présent, et ce, malgré son caractère, pour certains aspects, encore incomplet ou provisoire.
d. Pour ce faire, il est opportun d’intégrer les dispositions existantes relatives à l’autonomie locale et régionale et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité contenues, respectivement, dans la Charte européenne de l’autonomie locale, le Traité instituant une Constitution pour l’Europe et le projet de convention sur l’autonomie régionale17, dans un document unique, à caractère politique, commun au Congrès et au Comité des régions.
e. Ce document, présentant de façon simple, structurée et cohérente l’ensemble de ces dispositions sous forme de « Code européen de la subsidiarité et de l’autonomie locale et régionale », devrait permettre aux élus locaux et régionaux européens, ainsi qu’à leurs associations représentatives, de mieux appréhender, maîtriser et se servir des normes juridiques européennes en vigueur, adoptées ou proposées afin de protéger leurs droits fondamentaux.
f. Ce document pourrait être préparé sous forme de tableau synoptique et contenir des propositions visant à la mise en valeur des principes contenus dans la Charte européenne de l'autonomie locale et à l'adaptation des dispositions du projet de convention de l'autonomie régionale mentionné au paragraphe 12.d ci-dessus, afin que ces documents puissent un jour être tous les deux applicables, de façon complémentaire, conformément aux besoins exprimés par les Etats.
g. Il est important que le Congrès puisse être associé, à titre d’observateur, aux activités du Comité des régions se référant au contrôle du respect de la subsidiarité et de l’autonomie locale et régionale par les institutions de l’Union européenne et, vice-versa que le Comité des régions participe, au même titre, aux travaux du Congrès visant le suivi de la mise en œuvre des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe.
h. Dans ce cadre, la proposition avancée au sein du Comité des régions se référant à la possibilité que le Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale mentionné au paragraphe 54.c ci-dessus contribue aux activités du Comité des régions susmentionnées18, devrait faire l’objet d’un examen approfondi par les autorités compétentes du Congrès ; cette proposition pourrait d’ailleurs constituer l’occasion pour renforcer le statut du Groupe au sein du Conseil de l’Europe.
62. Compte tenu de considérations contenues au paragraphe ci-dessus, la Commission institutionnelle pourrait :
a. préparer un projet préliminaire de « Code européen de la subsidiarité et de l’autonomie locale et régionale » avec l’assistance du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, en tenant informée la Commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne du Comité des régions de ses travaux ;
b. adresser ce projet préliminaire au Bureau du Congrès afin que les autorités du Comité des régions puissent être dûment consultées sur la suite des travaux en la matière, en vue d’une décision finale sur l’éventuelle adoption de ce code par le Congrès et le Comité des régions ; dans cette perspective, cette procédure de consultation pourrait, le cas échéant, être réalisée par l’intermédiaire du Groupe de contact Congrès / Comité des régions, en étroite consultation avec le Président de la Commission institutionnelle ;
c. suivre de près les activités du Comité des régions se référant au contrôle du respect de la subsidiarité par les Institutions de l’Union européenne et inviter régulièrement un représentant de l’instance compétente du Comité des régions à ses réunions relatives au respect de l’autonomie locale et régionale au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe ;
d. en ce qui concerne le renforcement du statut du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale au sein du Conseil de l’Europe et sa contribution aux activités du Comité des régions de l’Union européenne, avancer des propositions spécifiques au Bureau du Congrès en consultation avec le Groupe. Dans ce cadre, le Comité des régions devrait être consulté sur le point relatif à la contribution du Groupe à ses activités, et ce, en vue d’une décision finale en la matière. Le cas échéant, cette procédure de consultation pourrait être réalisée par l’intermédiaire du Groupe de contact Congrès / Comité des régions, en étroite consultation avec le Président de la Commission institutionnelle.
63. Dans cette perspective, il est proposé que, le cas échéant, les questions relatives à :
a. l’établissement d’un « Code européen de la subsidiarité et de l’autonomie locale et régionale » fondé sur le système européen des garanties juridiques relatives aux principes essentiels de l’autonomie locale et régionale en Europe ;
b. la participation des représentants du Congrès aux activités du Comité des régions en ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité par les Institutions de l’Union européenne, et celle des représentants Comité des régions aux activités du Congrès en ce qui concerne le respect de l’autonomie locale et régionale au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe ;
c. la contribution du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale aux activités du Comité des régions mentionnées ci-dessus ;
pourront s’inscrire, le moment venu, dans le cadre d’un accord général entre le Congrès et le Comité des régions, s’inscrivant dans les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne.
ANNEXE
Charte européenne de l'autonomie locale STCE no. : 122
Traité ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe
Ouverture à la signature Entrée en vigueur
Lieu : Strasbourg Date : 15/10/1985 Conditions : 4 Ratifications. Date : 1/9/1988
Situation au 30/8/2004 - voir site : http://conventions.coe.int/
1 Voir en particulier la lettre du 14 avril 1998 de M. Gerhard Engel, Président du Groupe de travail sur le suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale à M. Manfred Danmayer, Président du Comité des Régions, et les décisions prises par ce dernier avec M. Alain Chénard, Président du Congrès lors de leur rencontre à Bruxelles le 23 septembre de la même année.
2 Conférence organisée le 15-16 octobre 1999 par le Congrès en coopération avec le Comité des Régions sur le thème « Les Chartes de l’autonomie locale et régionale du Conseil de l’Europe, la subsidiarité en action ».
3 Une référence spécifique aux contenus de cette résolution est faite dans le présent rapport dans sa partie V, paragraphe 59.
4 Avis du 13 décembre 2000 sur la "Recommandation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe sur la charte européenne de l'autonomie régionale ». Rapporteur M. Koivisto
5 Avis du 21 novembre 2002 sur la rôle des pouvoirs locaux et régionaux dans la construction européenne, Rapporteur M. Tope.
6 Créée en 1957, la Conférence européenne des Pouvoirs locaux est devenue en 1982 la Conférence permanente des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe. Suite au Sommet de Vienne (octobre 1993), en 1994, est établi le Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe.
7 Document CdR 226/2004.
8 Traité instituant une Constitution pour l’Europe, adopté par le Conseil européen de Bruxelles les 17-18 juin 2004.
9 Convention sur l’avenir de l’Europe, convoquée par le Conseil européen de Laeken les 14-15 décembre 2001.
10 Ces dispositions sont amplement décrites dans le rapport de la Commission CONST du Comité des Régions mentionné dans l’introduction de ce rapport.
11 Ce type de coopération faot l’objet d’un autre traité du Conseil de l’Europe : la Convention sur la ccopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (Madrid, 1980)
12 Recommandation 34 (1997) du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe invitant le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe à adopter une Charte européenne sur l’autonomie régionale sous forme de convention internationale . Cette Recommandation a été adoptée par le Congrès à l’occasion de sa 4ème Session plénière (Strasbourg, 3-5 juin 1997).
13 Document MCL-13(2002)8 final
14 La 14ème Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales se tiendra à Budapest, Hongrie, 24-25 février 2005
15 Article 2, paragraphe 3 de la Résolution (2000) 1
16 Article 7 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du Traité établissant une Constitution pour l’Europe et article III-270 de la Constitution.
17 Tel qu’élaboré par le CDLR, en tenant compte des éventuelles observations sur ce projet par la 14ème Conférence des Ministres du Conseil de l’Europe responsables des collectivités locales et régionales (Budapest, Hongrie, 24-25 février 2005).
18 Cette proposition a été avancée lors des «Premières Assises de la subsidiarité » organisées par la Commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne du Comité des régions, à Berlin, le 27 mai 2004.