Raccomandazione 72 (2000)¹ recante parere sui “principi direttivi per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo” in preparazione della 12a conferenza europea dei ministri responsabili dell’assetto del territorio ad Hannover

Il Congresso,

1. Considerata l’esistenza d’una dimensione territoriale essenziale dei diritti dell’uomo, espressa segnatamente nelle politiche da cui dipendono le condizioni di lavoro, di alloggio, di trasporto e di ambiente nei luoghi d’esistenza dei cittadini europei;

2. Considerate le attività attualmente in corso in seno al Consiglio d’Europa in materia di politiche di assetto del territorio e segnatamente la preparazione dei “Principi direttivi per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo” - documento che sarà sottoposto per adozione alla Conferenza europea dei Ministri responsabili dell’assetto del territorio (CEMAT) che si riunirà ad Hannover nel settembre del 2000;

3. Considerato che l’Assemblea Parlamentare, il Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa e il Comitato degli Alti Funzionari della CEMAT hanno organizzato a Strasburgo il 25 e il 26 novembre 1999 un “Forum per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo” avente lo scopo di raccogliere il parere dei rappresentanti eletti delle istituzioni nazionali, regionali e locali sui “Principi direttivi per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo” - principi per la Conferenza di Hannover;

4. Avendo preso conoscenza dei risultati del Forum e felicitandosi per il contributo attivo delle autorità locali/regionali, nonché delle associazioni specializzate, alla definizione delle politiche di assetto del territorio della Grande Europa;

5. Ribadendo l’importanza delle responsabilità delle autorità locali e regionali nell’attuazione delle politiche di assetto del territorio e ricordando che i livelli locale e regionale forniscono un ambito appropriato di promozione delle politiche di assetto del territorio, di pianificazione regionale e di coesione territoriale;

6. Tenuto conto segnatamente della Carta europea di assetto del territorio elaborata dalla Conferenza europea dei Ministri responsabili dell’assetto del territorio (CEMAT) e adottata dal comitato dei Ministri (Raccomandazione n. (84) 2), nonché della Raccomandazione 41 (1998) del CPLRE sulle “Nuove prospettive della politica dell’assetto del territorio nella Grande Europa”;

Adotta:

7. Il Parere sui “Principi direttivi per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo”, così come figura in allegato alla presente Raccomandazione;

Raccomanda al Comitato dei Ministri:

8. Di trasmettere al Comitato degli Alti Funzionari della Conferenza europea dei Ministri responsabili dell’Assetto del territorio (CEMAT) il Parere che figura in allegato alla presente Raccomandazione;

9. D’invitare il Comitato degli Alti Funzionari della Conferenza europea dei Ministri responsabili dell’assetto del territorio (CEMAT) ad organizzare un Forum di consultazione delle autorità nazionali, regionali e locali prima di ogni futura Conferenza ministeriale, sull’esempio di quello tenutosi il 25 e il 26 novembre 1999;

10 Informa il Comitato dei Ministri e il Comitato degli Alti Funzionari della CEMAT che il Congresso, in collaborazione con l’Assemblea Parlamentare, sta riesaminando il progetto di Carta europea delle regioni di montagna per dargli la forma d’una Convenzione quadro in vista della prossima CEMAT di Hannover;

11. Esprime l’auspicio dell’avvio d’una procedutra di controllo, tramite le istanze del Consiglio d’Europa, dell’applicazione dei “Principi direttivi”.

ALLEGATO

Parere sui “Principi direttivi per
lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo”
Conclusioni del Forum per lo sviluppo
territoriale duraturo del continente europeo
(Strasburgo, 25 e 26 novembre 1999)

Su iniziativa dell’Assemblea Parlamentare e del Congresso dei Poteri Locali e regionali del Consiglio d’Europa e con la collaborazione del Comitato degli Alti Funzionari della CEMAT, il 25 e 26 novembre 1999 si è tenuto a Strasburgo un Forum per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo. Il Forum aveva l’obiettivo d’organizzare una riflessione sui “Principi direttivi per lo sviluppo duraturo del continente europeo”, la cui preparazione è stata affidata dalla Conferenza europea dei Ministri responsabili dell’assetto del territorio (CEMAT) al suo “Comitato degli Alti Funzionari”. A tale Forum di preparazione alla conferenza ministeriale hanno partecipato: membri dell’Assemblea Parlamentare, membri del CPLRE rappresentanti le collettività locali/regionali, alti funzionari, nonché rappresentanti di associazioni interessate ed esperti.

I partecipanti hanno organizzato le loro riflessioni a partire da un progetto di documento sui “Principi direttivi” del settembre 1999. Tale testo segna un notevole progresso, ma ancora incompiuto, verso una presentazione sintetica adeguata, allo stesso tempo, alle missioni generali del Consiglio d’Europa e alla natura politica e geografica del vasto territorio su cui tali principi, che non devono restare lettera morta, dovranno essere applicati.

I “Principi direttivi” verranno sottoposti all’adozione dei Ministri in occasione della 12a CEMAT prevista ad Hannover il 7 e l’8 settembre 2000.

1. Le politiche fondatrici dei “principi”.

1.1. L’espressione geografica dei diritti dell’uomo

I “Principi direttivi” esprimono le preoccupazioni che dipendono dai principi stessi del Consiglio d’Europa. I “Principi direttivi” non devono riprodurre un codice dell’urbanizzazione, ma definire l’espressione territoriale dei diritti dell’uomo. Come sottolineava la Carta europea dell’assetto del territorio, adottata ugualmente sotto forma di Raccomandazione dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa,: ”l’assetto del territorio è l’espressione spaziale delle politiche economica, sociale, culturale ed ecologica di qualsiasi società”. I “Principi direttivi” dovrebbero pertanto definire i mezzi che possono consentire ai cittadini di tutti i paesi d’Europa di beneficiare di condizioni di vita accettabili rispetto alle impellenze e alle potenzialità della regione in cui vivono. Il Congresso ritiene necessario che tale documento cominci con una forte introduzione riferentesi esplicitamente alla dimensione territoriale che rivestono tutte le politiche per l’esercizio e l’attuazione pratica dei diritti dell’uomo, ponendo in particolar modo l’accento sull’indispensabile nozione di “coesione territoriale”. Infatti il Forum, proponendo complementi e modifiche al progetto, ha ricordato aspetti essenziali di tale traduzione geografica dei diritti dell’uomo.

1.2. La democrazia: il territorio costituisce il supporto degli spazi di vita personali, sociali, culturali, economici e professionali degli uomini. La sua organizzazione dipende dalla responsabilità dei cittadini, dall’attuazione, diretta o tramite i loro rappresentanti eletti, tanto delle politiche globali quanto delle misure riguardanti la loro vita quotidiana. Tale esigenza dovrebbe essere sottolineata nella definizione e nell’attuazione dei “Principi direttivi”.

1.3. La sussidiarietà: i medesimi principi devono essere applicati su tutta l’estensione del territorio europeo, ma tale territorio è vario e deve essere organizzato in stretta concomitanza con i suoi cittadini in un’ottica di responsabilità reciproca. L’attuale progetto trascura ugualmente quest’altra esigenza, ricordata a giusto titolo dal progetto, che costituisce una condizione della democrazia e che rappresenta il mezzo di far mantenere all’Europa “la diversità nell’unità” ereditata dalla sua storia e dalla sua geografia. Non ci può essere assetto del territorio europeo condotto dai soli Stati. Le collettività regionali e locali devono svolgere un ruolo essenziale, segnatamente nell’assetto territoriale di prossimità.

1.4. La coerenza e la conciliazione delle politiche: i “Principi direttivi” sono un progetto politico comune a tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa. È incomprensibile pertanto l’esclusione dei territori della Russia ad est degli Urali, esclusione tanto più spiacevole per il il fatto che i principi di assetto territoriale di tali regioni devono essere gli stessi che altrove; lo stesso dicasi, ad esempio, della necessità di proteggere l’ambiente, le cui carenze in un dato luogo possono ripercutersi altrove. In modo più generale, i “Principi direttivi dovrebbero affermare più nettamente che l’assetto del territorio implica un equilibrio tra le diverse politiche che devono convergere verso lo stesso obiettivo, ovvero cercare di soddisfare le apirazioni delle popolazioni, prestando attenzione alle sorti delle categorie meno abbienti (disoccupati, donne, giovani...). La protezione dell’ambiente è necessaria, ma anche la competitività economica che si esercita segnatamente tramite una coesione reticolare del territorio da parte delle piccole e medie imprese. Inoltre, bisogna cercare di armonizzare i livelli di vita, senza cancellare le identità culturali, e tener conto degli effetti dell’economia sui territori.

1.5. Lo sviluppo duraturo e la qualità di vita: lo sviluppo duraturo è un imperativo che concilia la necessaria protezione ecologica del pianeta - azione per cui la responsabilità degli europei è proporzionale alle loro responsabilità mondiali - e la soddisfazione delle fondamentali aspirazioni degli uomini e delle donne. Al progetto manca un’analisi dei rischi di degrado della qualità di vita, soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione dello spazio: allo stesso tempo dell’ambiente, della ripartizione delle attività e anche di un’ equilibrata localizzazione dei luoghi di cura, di tempo libero, di commercio. Gli esempi forniti in occasione del Forum di Strasburgo hanno sottolineato in quale misura tali problemi di nuova organizzazione dello spazio, con le loro conseguenze soprattutto per quanto riguarda l’occupazione e le migrazioni, condizioneranno sempre più le future modalità d’esercizio dei diritti e della vita degli uomini.

1.6 La coesione territoriale: la dichiarazione di Poznan, adottata dal CPLRE nel 1997, è il primo documento, emanato da un’istituzione europea, che abbia fatto riferimento a tale nozione che definisce una volontà di consentire a tutti i territori di svolgere un ruolo nell’evoluzione del mondo. La promozione d’una certa “coesione territoriale” dello spazio europeo è necessaria per ridurre ciò che rimane della frattura tra le due Europe, al fine d’evitare che migrazioni d’attività e di uomini conducano alla distruzione del territorio, o almeno al “trasferimento dei territori”. Il Forum di Strasburgo ha permesso di mettere in evidenza tale preoccupazione per contrabbilanciare, segnatamente nei paesi in fase di transizione, gli effetti negativi della mondializzazione.

I quindici paesi dell’Unione europea l’hanno perciò presa in considerazione, allargando lo Schema di sviluppo dello spazio comunitario (SSSC). Tale azione deve essere approfondita. La coesione territoriale costituisce un approccio globale.

I “Principi direttivi” dovrebbero sviluppare un approccio multidimensionale e policentrico dell’Europa allo scopo di consentire lo sviluppo delle regioni meno favorite.

Senza il rispetto di tali principi l’Europa rischia di assistere a uno spettacolo dell’inaccettabile di cui non sarebbe stato inutile che il progetto tracci lo schizzo. Sarebbe necessaria un’analisi prospettica basata su una cartografia delle differenze da ridurre e delle diversità da mantenere.

1.7 La “globalizzazione globale”. Il fatto che il “Forum per lo sviluppo territoriale duraturo del continente europeo” abbia avuto luogo all’apertura delle trattative dell’Organizzazione mondiale del commercio ha spinto i partecipanti a sottolineare come la ricerca della competitività economica fosse indispensabile ma a condizione che si iscrivesse, paradossalmente, in un ambito più ampio di quello meramente economico. La globalizzazione riguarda numerosi aspetti della vita umana e dell’esercizio dei diritti del cittadino. Non può essere pertanto ridotta a una semplice dimensione commerciale: il progetto di “Principi direttivi” dovrebbe approfondire in modo notevole i “metodi e i criteri che possono prendere in considerazione gli effetti a medio e lungo termine” della globalizzazione. L’attuale testo apre prospettive che avrebbero meritato di essere maggiormante esplorate.

2. I “principi” e la loro applicazione

Il Forum ha costituito l’occasione per attirare l’attenzione su alcuni più importanti campi d’applicazione dei “principi”. È opportuno che ciò non resti un insieme di semplici petizioni di principio. La loro attuazione s’impone prioritariamente nei seguenti ambiti che invocano concrete misure da prendere a diversi livelli di responsabilità:

2.1 La cooperazione transfrontaliera: l’assetto del territorio rappresenta uno strumento privilegiato d’integrazione europea. Da entrambi i lati delle frontiere - il cui carattere artificiale si amplifica - deve consentire ai territori che si voltavano le spalle d’operare insieme, traendo vantaggio dalle loro complementarietà. Anche se gli accordi di cooperazione non possono né devono limitarsi alle sole azioni transfrontaliere, siamo comunque in presenza di un importante ambito d’azioni.

2.2 La creazione di reti d’assetto a partire da corridoi di comunicazione: bisogna ravvicinare i territori per ravvicinare gli uomini. L’assetto dello spazio europeo deve garantire una complementarietà degli assi di comunicazione ed evitare l’isolamento dell’Europa. Ma tali “corridoi” non devono rappresentare dei nuovi muri; bisogna penetrare in modo capillare in tutto il territorio europeo, in una visione globale, al fine di creare delle “reti d’assetto” rispettose dell’ambiente in cui esse s‘inseriscono. I nuovi assi di reti telefoniche richiedono un’azione comune per evitare che i trasmettitori deturpino i paesaggi. Essi costituiscono un esempio della costante attenzione da dare nella realizzazione d’impianti strutturali. La medesima preoccupazione s’impone nella scelta o nella conversione dei modi di trasporto. Tali reti costituisco un’importante sfida. Condizionano la coesione e l’equilibrio tra le componenti geografiche d’Europa.

2.3. L’adattamento alla mondializzazione: bisogna lottare contro la concezione riduttiva d’un assetto del territorio puramente difensivo nei confronti dell’evoluzione del mondo. Esso deve costituire altresì uno strumento di competitività globale che mette radici nelle competitività locali sviluppate. L’assetto rappresenta uno strumento di conciliazione del locale e del globale.

2.4 Il miglioramento dell’ambito di vita: che si tratti dell’habitat permanente o dell’ambito di vita provvisorio offerto dal turismo, la preservazione dell’ambito d’esistenza rappresenta un fattore importante. Esso invoca misure appropriate che in se stesse possono costituire uno strumento per affrontare una ripartizione ottimale degli uomini e delle attività.

3. Il problema particolare delle zone montane:

Su tale argomento il CPLRE ha scelto d’adottare una partecipazione attiva. Con tale spirito, il Forum ha ricordato l’importanza di adottare, conformemente agli auspici dell’Assemblea Parlamentare e del CPLRE, la Convenzione quadro europea delle regioni montane. Si tratta di una forte rivendicazione da parte delle due istanze. In fondo tale richiesta appare conforme alla preoccupazione del progetto dei “Principi direttivi” di distinguere grandi categorie di territorio. La montagna (si dovrebbe forse dire le alte terre di vecchio popolamento) costituisce probabilmente il tipo di territorio più esposto alla mondializzazione. In passato la montagna ha a volte beneficiato della complementarietà di alcune delle sue produzioni con quelle della vicina pianura. La mondializzazione, fondata sulla riduzione delle distanze farà scomparire tale compensazione, consentendo l’arrivo di prodotti concorrenti, più competitivi, per motivi naturali. Ma sempre per motivi naturali, il rinnovamento delle attività in montagna è più difficile che altrove. I “Principi direttivi” dovrebbero identificare meglio e trarre le conclusioni da tale situazione, nonché mostrare in modo più evidente che attraverso la problematica dell’assetto del territorio è l’avvenire degli uomini che è in gioco.

4. Vigilanza e controllo dell’applicazione dei “Principi direttivi”.

In prospettiva della Conferenza di Hannover, il Forum di Strasburgo ha indicato la necessità di un controllo permanente dell’attuazione dei “Principi direttivi” che potrebbe essere realizzato segnatamente tramite la presentazione d’una relazione annuale al Comitato dei Ministri.

¹ Discussa e adottata dalla Commissione Permanente del Congresso il 2 marzo 2000 (cfr. Doc. CG (6) 20, progetto di Raccomandazione presentato dal sig. L. Kieres, Relatore).