« Les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées » - CPL (9) 6 Partie II

Rapporteur : M. Laszlo BARTHA (Hongrie, L)

EXPOSE DES MOTIFS

PROJET DE RECOMMANDATION N°… DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES SUR LES SERVICES DE PROXIMITE DANS LES ZONES URBAINES DEFAVORISEES

(adoptée par le Comité des Ministres le…
lors de la …e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,

Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres, afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun, et de favoriser leur progrès économique et social ;

Estimant que l’existence d’un cadre urbain équilibré et harmonieux constitue une condition essentielle pour assurer la qualité de la vie, l’intégration socio-économique et culturelle de tous ses habitant et des relations réciproques basées sur le respect, la solidarité et la paix civique ;

Conscient du fait que l’opinion publique accorde une attention accrue aux facteurs qui sont à l’origine des phénomènes de ségrégation de certains quartiers et aux problèmes qui en découlent ;

Persuadé que la dégradation des zones urbaines défavorisées ne peut être enrayées qu’au moyen d’une action forte et prolongée des pouvoirs publics visant à améliorer les conditions de vie dans ces quartiers, à promouvoir l’intégration de leurs habitants dans le tissu urbain plus large et à assurer le respect de la loi ;

Considérant que les pouvoirs publics et notamment les collectivités locales jouent un rôle primordial dans la création ou le rétablissement de conditions harmonieuses de vie dans les zones urbaines défavorisées ;

Estimant qu’une contribution significative à la poursuite de cet objectif peut être apportée par les services de proximité, en ce qu’ils organisent la solidarité sociale par la fourniture de prestations essentielles à la satisfaction des besoins publics spécifiques ;

Notant l'étendue des transformations actuellement en cours dans les services publics de proximité en vue d’en accroître l’efficacité, tout en maîtrisant les dépenses publiques ;

Soucieux d’assurer des droits d’accès égaux et des garanties au profit des usagers des services publics, alors que des inégalités non négligeables continuent de subsister dans ce domaine;

Tenant compte de ses recommandations suivantes adressées aux Etats membres :

Vu le rapport du Comité directeur sur démocratie locale et régionale sur les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité de population et les bonnes pratiques qu’il a permis de mettre en évidence ;

Vu les documents suivants du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe :

Recommande aux gouvernements des Etats membres:

1. d’agir en étroite coopération avec les collectivités locales et d’autres fournisseurs de services publics dans la définition, la mise en œuvre et le suivi des politiques de lutte contre la ségrégation urbaine par une offre de services de proximité ;

2. de prendre les mesures nécessaires afin de rendre les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées plus proches des citoyens, mieux adaptés à leurs besoins et plus efficients ;

3. de tenir compte des lignes directrices figurant en annexe à la présente Recommandation lors de la formulation de leurs politiques et législations, afin d’améliorer l’offre de services publics de proximité dans les zones urbaines défavorisées comme moyen de lutte contre la ségrégation urbaine ;

4. de traduire la présente recommandation et son annexe dans leur(s) langue(s) officielle(s) et de la diffuser auprès des collectivités locales et auprès du public par des moyens appropriés (par exemple un site internet);

5. d’engager un dialogue avec les collectivités locales et d’autres fournisseurs de services publics de leurs pays, afin de mettre en œuvre des programmes conjoints de réduction des inégalités et de la ségrégation urbaines, ayant à l’esprit les lignes directrices présentées en annexe.

Annexe - Lignes directrices concernant les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées (ZUD)


Les moyens d’intervention à la disposition des autorités publiques sont multiples. Avec un poids différent, l’amélioration des infrastructures et des équipements, l’encouragement à la création d’emplois et au développement économique, la stimulation de la participation des citoyens à la vie publique locale et l’amélioration des services publics offerts dans ces zones se retrouvent dans les dispositifs adoptés par les pays européens1.

Il est essentiel de coordonner ces différents moyens d’intervention dans le cadre d’une véritable politique de développement urbain durable en vue de renforcer leur efficacité. La notion de durée devrait être au cœur de tout programme ou politique à mettre en œuvre dans les ZUD. L’expérience de plusieurs pays européens prouve que les problèmes des quartiers en difficulté ne peuvent pas être résolus durablement, par exemple par de simples mesures d’aménagement urbain ou de renforcement de la sécurité ; par contre, l’expérience montre que l'utilisation conjointe de moyens d'actions diversifiés mais coordonnés a un impact supérieur et plus stable par rapport à celui que l'on obtiendrait, par exemple, par des actions analogues mais non agencées dans l'espace et dans le temps.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier qu’il est plus facile de prévenir que de guérir. Les politiques mises en œuvre dans les ZUD peuvent être étendues aux autres quartiers, afin d’éviter la création des cercles vicieux qui entraînent la dégradation des conditions de vie et la ségrégation des habitants de ces quartiers. Dans ce contexte, les dispositifs qui prévoient l'amélioration des services de proximité permettent d'obtenir des résultats positifs déjà assez rapidement.

Cette amélioration des services de proximité peut essentiellement être réalisée par l’adaptation des services traditionnels aux besoins spécifiques des habitants de ces zones, par la création des services spécifiques pour ces quartiers et par la mise en place de nouvelles formes de coopération entre services et entre autorités.

I. Mieux délimiter les zones visées

L'effort (y compris financier) des autorités publiques dans la mise en œuvre de leurs politiques doit être bien ciblé. Il est donc nécessaire de bien identifier à la fois les zones qui ont le plus de difficulté et les facteurs qui les pénalisent.

Vu la diversité des situations des zones urbaines en difficulté, cette identification devrait avoir à la base les évaluations faites par les autorités locales; les résultats devraient être analysés au niveau national, qui aurait ainsi les informations techniques nécessaires pour fonder les décisions politiques et pour donner une base légale aux actions spécifiques des autorités locales dans ces zones.

Les gouvernements devraient donc agir, en coopération avec les autorités locales, à plusieurs niveaux.

1. Préparation des études sociologiques et économétriques.

Ces études serviraient à la fois pour délimiter géographiquement les zones en difficulté et pour comprendre l'influence des différents facteurs dans l'apparition et le développement de ces zones. Elles serviraient donc à identifier les critères et paramètres permettant de classer un quartier ou une zone comme défavorisé.

2. Vérifier l'opportunité d’avoir une définition souple au niveau national de ces zones, pour autant qu'une telle définition puisse faciliter la mise en oeuvre de mesures et programmes spéciaux.

Dans certains cas, une telle définition pourrait permettre à la fois d'adapter l'intervention aux diverses situations concrètes et d'éviter les abus et le gaspillage. Si l'Etat s'engage, y compris financièrement, pour réduire les facteurs d’handicap de ces zones, il devrait aussi assurer que les ressources disponibles soient employées au bénéfice des zones où les besoins sont les plus importants. Cependant, ceci ne devrait pas devenir une entrave à l'autonomie locale: les autorités locales devraient garder une marge de manœuvre suffisante pour ajuster leur intervention en fonction des besoins.

II. Réformer les services afin de prendre en charge des personnes, pas des problèmes

Dans toute stratégie mise en oeuvre dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité de population, il est nécessaire de mettre les personnes au centre des préoccupations et de rester à l'écoute des usagers.

L’objectif principal de ces stratégies et politiques devrait être d’améliorer la qualité de vie des habitants de ces zones et d’éliminer toute forme d’exclusion sociale. Les autres objectifs, comme celui d’améliorer le paysage urbain ou le système éducatif ou de réduire la criminalité, ne devraient être considérés que des étapes complémentaires à l’objectif principal. Pour l’atteindre, il est nécessaire de respecter deux exigences :

1. Spécialiser l'administration en fonction des besoins des citoyens et non en fonction des besoins administratifs.

Dans ce contexte, le modèle qui semble le plus proche des besoins des citoyens est le «guichet unique». La mise en place de ces guichets devrait être une priorité des autorités, car ils améliorent le confort des usagers et permettent de limiter les dépenses occasionnées par ces services. S’il n’est pas possible de créer de tels guichets, il convient au moins d'éviter tout cloisonnement artificiel entre les services administratifs et de rationaliser l'accueil des usagers pour les orienter rapidement vers le «bon» guichet.

2. Améliorer l'accessibilité des services.

Ceci peut être obtenu par des mesures assez variées:

− une meilleure proximité spatiale, ce qui implique une optimisation du déploiement des antennes et offices de l'administration; pour éviter que cela ne se traduise par une augmentation inutile des coûts, il est nécessaire d'utiliser de manière efficace les technologies de l'information disponibles;

− un temps d'accès au service réduit, ce qui implique par exemple des formalités simplifiées, des horaires d'accès compatibles avec l'emploi du temps des habitants et une organisation du travail qui permet de mieux gérer les flux d'usagers et d'éviter les longues files d'attente;
− des coûts d'accès réduits, notamment pour les catégories les plus défavorisées;
− une meilleure prise en charge des cas spéciaux (handicapés, personnes démunies), y compris en ayant recours à une approche active, pour aller à leur rencontre.

3. Encourager la participation des habitants et les associer à tous les projets mis en œuvre dans ces quartiers

Plusieurs mesures peuvent être prises pour atteindre ce but :

− garantir et favoriser l'accès des habitants aux informations concernant les affaires locales (création de bureaux d'information, de centres de documentation et de bases de données accessibles au public; utilisation des technologies de l'information, etc.) ;
− mettre en œuvre une véritable politique de communication, pour informer les habitants de ces zones à la fois du rôle des divers acteurs et des possibilités de participation ;
− créer des organes, comme les conseils de quartiers, le cas échéant élus ou composés d'élus, dotés de fonctions consultatives et d'information et, éventuellement, de pouvoirs exécutifs délégués ;
− encourager l'implication des habitants – directement ou par l'entremise des associations de voisinage – dans la conception et la réalisation des projets qui concernent directement leur quartiers.

III. Réformer les services dans une approche globale, intégrée et pluriannuelle

La lutte contre l'exclusion ne peut pas être considérée comme une affaire réservée à une seule autorité, à un seul secteur d'activité ou à un seul service. Dans pratiquement tous les Etats européens, il existe une multitude d'intervenants, publics et privés, qui participent à la lutte contre l'exclusion dans les quartiers en difficulté, notamment en offrant des services de proximité.

Vu la complexité des problèmes dans toutes ces zones, il est nécessaire d'assurer la cohérence des interventions pour obtenir une amélioration à la fois de l'impact et de l'efficience des efforts faits par tous les intervenants dans ces zones. Les démarches à suivre devraient inclure :

1. Améliorer l’échange d'informations.

Les formes classiques de consultation, les réunions et la circulation d'informations, quoique utiles, ne semblent pas suffisantes. En effet, les techniques de l'information offrent actuellement des possibilités énormes à la fois de collecte, de mise en commun et surtout de traitement des informations. Des bases de données sur les zones urbaines défavorisées, tout comme sur l'intervention publique dans ces zones, pourraient être mises en place avec un effort financier assez raisonnable.

De telles bases de données pourraient contenir :

Ces bases de données devraient être facilement accessibles et de préférence ouvertes, au moins partiellement, au public sur l’internet, afin de permettre des comparaisons entre les situations des quartiers, les niveaux des services publics, les coûts et les taux de réussite de ceux-ci, l’évolution des divers indicateurs…

Encore faut-il que l'on sache s'en servir; il est donc nécessaire d'organiser une formation spécifique dans ce but et d'établir des schémas simplifiés pour la collecte, l’introduction et l'utilisation cohérente de l'information. Ces bases de données devraient servir à la préparation, par les autorités locales, de véritables tableaux de bord simplifiés afin de comprendre facilement et presque en temps la situation des quartiers, les évolutions et les résultats des diverses politiques, afin d’améliorer l’impact de leurs actions.

2. Assurer la coordination et la coopération, à la fois horizontales et verticales, entre les autorités publiques.

Il est indispensable que de véritables partenariats soient établis. Cela demande que chaque autorité soit disposée à agir en fonction de l'action des autres autorités concernées, voire même, selon le cas, que les axes d'intervention soient définis ensemble. Sans cette volonté d'œuvrer ensemble, il n’est pas possible d'éliminer entièrement les conflits et la concurrence entre services publics. Une meilleure coordination devrait permettre, entre autres, d'éviter les chevauchements et les doubles emplois dans les mesures de soutien adaptées. Il ne s'agit pas seulement de «faire des économies» mais aussi d'éliminer un facteur qui finit par «démotiver» les bénéficiaires qui auraient des occasions de réinsertion, mais qui trouvent le status quo plus avantageux.

En outre, les autorités faisant partie d’une même agglomération devraient coopérer dans la mise en place des services de proximité dans les quartiers défavorisés ; ainsi, les autorités des communes qui comprennent des quartiers défavorisés devraient être aidées dans la mise en œuvre de services de proximité par les autorités des autres communes de l’agglomération.

3. Associer et soutenir le secteur privé non marchand.

Associer les ONGs et d’autres associations à l’intervention publique signifie bénéficier du formidable effet de levier qui peut résulter de l’action du secteur privé non marchand, y compris le bénévolat. Les impliquer dans la définition des politiques et des services, utiliser leur énergie dans la gestion et le suivi des activités, utiliser les informations qu'elles détiennent, ne peut que renforcer l’efficacité de l’intervention publique. Soutenir les ONGs veut dire utiliser les moyens publics pour appuyer leurs initiatives: améliorer le cadre réglementaire de leur action dans ces zones, mettre à leur disposition une partie des informations en possession de l'administration, participer au financement de leur activités, etc.

4. Assurer un bon partenariat avec le secteur privé marchand.

L'expérience montre que des résultats positifs peuvent être obtenus lorsque les autorités publiques stimulent les entreprises implantées dans ces zones ou dans leur proximité, sous-traitent des services, participent aux efforts de reconversion et (ré-)insertion professionnelle, etc. Les représentants du secteur privé devraient devenir de vrais partenaires des autorités publiques dans la définition et la mise en oeuvre de ces mesures. En outre, dans le cas de la concession d’un service public à un opérateur privé, il serait nécessaire à la fois d’établir des objectifs clairs et d’imposer à l’opérateur, dans le contrat de concession, des contraintes de service public à observer et, bien évidemment, d’indemniser correctement l’opérateur pour ces contraintes.

5. Mettre en place des programmes à long terme.

Les bénéfices des programmes d’amélioration des services de proximité ne sont pas toujours immédiatement visibles. Ainsi faudrait-il favoriser la logique pluriannuelle, en identifiant des ressources à long terme et en favorisant les contrats pluriannuels à la fois entre les autorités et entre celles-ci et les autres partenaires.

IV. Répondre aux besoins spécifiques

Les zones urbaines défavorisées ont des besoins spécifiques par rapport aux autres zones et il convient de donner à ces besoins une réponse adaptée.

Plusieurs actions peuvent être envisagées au bénéfice des quartiers en difficulté, afin de mieux répondre aux besoins spécifiques de leurs habitants et aux problèmes qualitatifs de certains services :

1. Mettre en place des programmes de prise en charge des personnes en difficulté, stimuler les initiatives privées dans ce domaine et y participer.

Personnes âgées, malades, handicapées, dépendantes de produits toxiques, familles nombreuses avec des revenus faibles... les situations de difficulté sont multiples dans les ZUD et elles devraient être considérées comme une priorité.

2. Améliorer la situation de l'habitat et du cadre de vie.

Plusieurs mesures pourraient être prises pour améliorer la situation des logements, notamment sociaux:

− réaliser des travaux de réhabilitation et/ou stimuler (y compris financièrement ou fiscalement) les initiatives privées de réhabilitation des logements;
− stimuler la participation des locataires à la gestion des condominiums (y compris par des avantages financiers), leur offrir une formation spécifique et les encourager à échanger  leur expérience.

3. Améliorer les systèmes d'éducation et de formation.

Plusieurs mesures pourraient être prises pour améliorer l'offre de services de ce type dans les ZUD:

− accorder aux structures chargées de ces services une plus grande souplesse pour qu'elles puissent s'adapter aux besoins réels du marché de l'emploi et aux spécificités des ZUD;
− renforcer la sécurité dans les établissements scolaires : prendre en compte la nécessité de sécurité dès la conception et/ou la rénovation des bâtiments, renforcer la présence des adultes, assurer la coopération des divers services (éducation, formation, assistance sociale, police) dans la lutte contre le racket, la violence et le trafic des produits illicites dans et auprès des écoles ;
− créer des cellules de soutien et de suivi des élèves au niveau local, des structures d’accueil des jeunes en difficulté, créer ou renforcer le statut d’aide éducateur ;
− créer ou renforcer les liens entre les écoles et l’activité associative du quartier ;
− mettre en réseau les diverses structure de prise en charge des enfants, des élèves et des jeunes ;
− créer des conseils municipaux d’enfants et de jeunes dans les quartiers sensibles ;
− mesurer le taux de réussite des systèmes de formation par le taux d'insertion et de réussite professionnelle et redéfinir les services en fonction des résultats;
− stimuler les initiatives privées dans le domaine de l'éducation et de la formation et y participer.

4. Adapter les services de santé et les autres services sociaux à la situation de ces quartiers.

Les habitants des ZUD devraient pouvoir accéder facilement à des services sociaux adaptés à leurs besoins. La création des sections spécialisées dans les maladies les plus fréquentes dans ces quartiers et les actions de prévention en coopération avec le secteur associatif sont des exemples de mesures en ce sens.

Le rôle des travailleurs sociaux dans les ZUD devrait être renforcé. A ce fin, il serait utile de :

adapter le nombre de travailleurs sociaux dans les ZUD à la situation de ces quartiers ;
encourager le recrutement d’étudiants, d’enseignants et de praticiens issus de groupes minoritaires et ethniques et appuyer la mise au point de méthodes répondant aux besoins de toutes les communautés ;
offrir aux travailleurs sociaux dans les quartiers difficiles une formation adaptées aux spécificités de ces quartiers.

5. Améliorer l’infrastructure culturelle, sportive et de loisirs et offrir des programmes adaptés

Les habitants des ZUD devraient avoir à disposition une infrastructure suffisante quantitativement et qualitativement. Des programmes sportifs, culturels et de loisirs peu onéreux, diversifiés et respectueux des spécificités ethniques, culturelles et d’âge des habitants devraient être mis en place dans ces quartiers.

6. Adapter les services de police et de sécurité aux exigences des ZUD.

Plusieurs mesures pourraient être prises afin de rendre les services de police plus proches des citoyens, plus efficaces et mieux acceptés dans ces zones :

V. Renforcer et stimuler l’usage des technologies de l’information

Les nouvelles technologies de l’information offrent des opportunités réelles d’amélioration de l’accessibilité des services, d’adaptation aux besoins de chaque usager et d’amélioration de leur efficience. Les autorités publiques devraient faire des efforts pour :

1. Mettre en place un véritable projet informatique.

Toutes les autorités publiques, aussi petites soient elles, devraient progressivement s’équiper (équipement et logiciel), former leurs agents et définir leur projet informatique autour de plusieurs axes :

Les autorités de niveau supérieur devraient aider et stimuler les petites collectivités dans leurs démarches dans ce domaine, par exemple en offrant des facilités financières, des services de conseil, de formation et d’intervention technique et en permettant l’intégration de ces autorités dans les réseaux déjà existants.

2. Stimuler le développement des infrastructures de transmission des données.

Certaines mesures (notamment fiscales, tarifaires et concernant la politique de la concurrence), de niveau national, dépassent le cadre des politiques mises en oeuvre dans les zones défavorisées. Il serait néanmoins utile de vérifier la pertinence des mesures directes de développement de l’infrastructure numérique (investissements publics dans l’infrastructure à haut débit, facilités pour les entreprises qui investissent dans cette infrastructure) dans les ZUD.

3. Stimuler la connexion des habitants aux réseaux numériques.

Dans ce domaine également, certaines mesures générales, fiscales et tarifaires peuvent avoir des effets utiles mais dépassent normalement le cadre des quartiers difficiles. Des mesures d’information, de formation et de conseil aux techniques numériques seraient en tout état de cause bien pertinentes dans ces quartiers. Des mesures d’aide financière directe (remboursement d’une partie des frais d’équipement, de connexion, de formation) pourraient également être envisagées dans ces zones.

4. Créer ou stimuler la création des « relais informatiques ».

Ces relais, comme les cafés-internet, les points d’accès multiservices en ligne, les lieux publics destinés à permettre la formation et l’utilisation des technologies de l’information dans une atmosphère conviviale, devraient contribuer à éliminer le « fossé numérique » qui est en train de se creuser dans certaines villes entre les habitants des quartiers défavorisés et les autres habitants.

VI. Mettre en place des systèmes d'évaluation performants

Tous les projets et services mis en oeuvre dans les zones urbaines défavorisées devraient faire l'objet d'un système d'évaluation performant. A cet égard, plusieurs conditions devraient être remplies.

1. Rechercher les réactions des utilisateurs sur la qualité et la quantité des services.

Les techniques modernes permettent de collecter et traiter ces informations à des prix extrêmement bas. Les techniques traditionnelles, même si plus coûteuses, sont également nécessaires pour permettre aux personnes qui n’utilisent pas les nouvelles technologies de communiquer leurs réactions.

2. Faire l'évaluation assez souvent pour permettre d'en utiliser les résultats afin de redéfinir ou améliorer le service.

La flexibilité des services, aussi importante soit-elle, sert à peu sans un système d'évaluation qui permette aux décideurs de comprendre quel est l’impact des changements effectués et de prévoir les conséquences de ceux qui sont envisagés. Des évaluations assez détaillées devraient être faites régulièrement. La recherche et la collecte des informations nécessaires pour déterminer certains paramètres (par exemple les indicateurs d'impact2) peuvent être coûteuses; il existe néanmoins d'autres indicateurs qui peuvent être très facilement calculés (par exemple les indicateurs de résultats3) et qui devraient donc faire l'objet de véritables «tableaux de bord», présentant la situation de l'activité presque en temps réel.

3. Utiliser dans l'évaluation des critères qui soient quantifiables, précis et fiables.

Les indicateurs utilisés ne doivent pas être exclusivement qualitatifs; les indicateurs et critères quantitatifs sont très importants. Il est néanmoins nécessaire que ces indicateurs remplissent quelques conditions:

− ils doivent être pertinents, objectifs et décrire la réalité de manière suffisamment précise;
− ils doivent rester fiables même quand la situation évolue;
− ils devraient être connus d'avance mais ne pas générer des mécanismes d'adaptation pervers;

4. Essayer d'intégrer les effets de débordement dans l'évaluation.

Les actions, les projets et les services mis en place dans ces zones peuvent avoir un effet bénéfique en dehors de celles-ci. Ainsi, par exemple, la baisse du taux de criminalité dans les quartiers voisins peut indiquer que les actions entreprises ont des effets positifs même si la situation dans le quartier en difficulté sous revue reste préoccupante. En même temps, il peut y avoir des influences externes sur les zones-cible qu'il convient de prendre en compte lors de l'évaluation. Il faut, par exemple, tenir compte des tendances naturelles avant de porter jugement sur la réussite d'une politique à partir de simples données statistiques concernant ces zones (sur la base des indicateurs d'impact).

5. Faire évaluer les services par des organismes compétents et non susceptibles d'être influencés par les prestataires de services.

L'objectivité et le professionnalisme sont les principaux avantages de cette solution. Il est plus difficile d’intégrer ces compétences et de garantir l’indépendance des évaluateurs dans le cas où ils font partie de l’administration qui fournit également le service.

1 Ces lignes directrices sont formulées sur la base des bonnes pratiques des Etats membres du Conseil de l’Europe, telles qu’identifiées par le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale dans son rapport sur « Les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité de population ».

2 Indicateurs qui décrivent la situation d’un quartier/ la qualité de vie de ses habitants (ex. : taux de chômage, taux de criminalité, taux d’échec scolaire…) et dont l’évolution peut donner des informations sur les effets de l’action des pouvoirs publics.

3 Indicateurs concernant les « extrants » d’un service (ex. : nombre de prestations, nombre d’utilisateurs, qualité des prestations…).