"Convention du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale – état d’avancement du projet" - CPR (11) 2 Partie II

Rapporteurs:
Giovanni DI STASI, Italie,
Chambre des régions
Groupe politique : SOC
et
Karsten BEHR, Allemagne,
Chambre des régions
Groupe politique : PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

I. Introduction

1. En 1997, le Congrès a adopté la Recommandation 34 (1997) proposant aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe d’élaborer une Charte européenne de l’autonomie régionale. Depuis, le Congrès a pris position à plusieurs reprises sur l’avancement des travaux, en adoptant d’abord en 2002 la Résolution 146 (2002) sur le projet de la Charte européenne de l’autonomie régionale. Lors de sa 10ème Session Plénière (Strasbourg, 20-22 mai 2003), le Congrès, saisi d’une proposition de la Chambre des régions, a adopté, sur la base du rapport élaboré par Peter RABE (Allemagne), la Résolution 161 (2003) sur le projet de charte européenne de l’autonomie régionale – état d’avancement des travaux visant à son adoption sous forme de convention internationale.

2. L’objectif de ce rapport était de résumer les différentes étapes des discussions qui ont eu lieu au sein du Conseil de l’Europe, mais également de l’Union européenne, depuis l’adoption par le Congrès de la Résolution 146 (2002) portant sur le même thème. La Résolution 161 soulignait en particulier l’importance d’harmoniser les dispositions de la future Charte européenne sur l’autonomie régionale avec la Charte européenne de l’autonomie locale. Cette Résolution invitait le Congrès, ses membres et délégations à poursuivre leurs efforts et l’action auprès des gouvernements nationaux pour que le Conseil de l’Europe adopte une Charte européenne de l’autonomie régionale ayant le statut juridique d’une convention.

3. Dans le cadre du suivi de la Résolution 161 (2003), lors de sa réunion du 13 février 2004, le Bureau du Congrès a décidé de charger le Bureau de la Chambre des régions, en coopération avec la Commission institutionnelle de la Chambre, de rédiger un troisième rapport sur l’état d’avancement des travaux sur la Charte européenne de l’autonomie régionale. Giovanni DI STASI (Italie), Président de la Chambre des régions, a été désigné en tant que Rapporteur du Bureau et Karsten BEHR (Allemagne) en tant que Rapporteur de la Commission.

4. L’objectif de ce rapport est donc de faire un bilan des travaux intergouvernementaux dans ce domaine depuis la 10ème Session plénière du Congrès, notamment à la lumière de la finalisation par le Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale (CDLR) d’un projet de Convention et d’un projet de Recommandation du Comité des Ministres sur l’autonomie régionale, ainsi que de définir les actions à entreprendre en vue de l’adoption d’une Charte européenne de l’autonomie régionale sous forme de convention du Conseil de l’Europe.

II. L’avancement des travaux relatifs à l’élaboration des projets d’instruments juridiques sur l’autonomie régionale par le CDLR.

5. Conformément à la déclaration d’Helsinki adoptée en juin 2002 lors de la Conférence d’Helsinki par les Ministres européens responsables des affaires locales et régionales et en se fondant sur les concepts de base de l’autonomie régionale acceptés par ces ministres à l’occasion de ladite conférence, le Comité des Ministres, lors de sa réunion du 10 octobre 2002, a octroyé un nouveau mandat au CDLR. Ainsi, le CDLR a été chargé d’élaborer des projets de différents types d’instruments juridiques sur l’autonomie régionale avant la fin de l’année 2003 (voir Mandat en Annexe). En vertu de ce mandat, à la fin de 2002, le CDLR a entamé la préparation d’un projet de Convention et d’un projet de Recommandation sur l’autonomie régionale. Dans la mise en œuvre de ce mandat, le CDLR a été aidé par son Comité d’experts sur le cadre et la structure des collectivités locales et régionales (LR-FS).

q Comité d’experts sur le cadre et la structure des collectivités locales et régionales (LR-FS)

6. Depuis l’adoption de la Résolution 161 du Congrès en mai 2003, le LR-FS s’est réuni les 29 et 30 septembre 2003 pour élaborer des projets d'instruments juridiques sur l'autonomie régionale de différents types, notamment un projet de Recommandation du Comité des Ministres et un projet de Convention. Lors de cette réunion, les textes de ces projets ont été adoptés par le Comité d’experts et ensuite transmis au CDLR pour examen.

q Résultats des réunions du CDLR (Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale)

7. Lors de sa 32ème réunion (Strasbourg, 3-5 novembre 2003), le CDLR a finalisé le projet de Convention européenne sur l’autonomie régionale, tel que présenté par le comité d’experts LR-FS. Toutefois, concernant la disposition sur les ressources financières des régions, le CDLR n’est pas parvenu à un accord et a convenu de transmettre au Comité des Ministres deux versions alternatives pour l’article en question. En ce qui concerne l’incorporation d’une disposition sur l’adhésion éventuelle de la Communauté/Union européenne à cette Convention, le CDLR a estimé que, pour l’instant, la possibilité d’une telle adhésion devrait rester ouverte.

8. D’un point de vue général, il convient de noter que par rapport au projet de Charte européenne de l’autonomie régionale du Congrès, le projet de Convention élaboré par le CDLR se distingue avantageusement par des dispositions plus détaillées, des définitions plus précises et des principes directement fondés sur les principes communs de l’autonomie régionale formulés par les Ministres dans la déclaration d’Helsinki de 2002.

9. En particulier, le projet de Convention :

10. D’un point de vue politique, le projet de Charte élaboré par le Congrès proposait des dispositions plus favorables à l’autonomie des régions, comme, par exemple, dans le cas des ressources financières des régions, par rapport aux mécanismes de contrôle de l'application de la Charte, ou encore concernant la coopération transfrontalière et les modalités de fonctionnement d’une telle coopération.

11. En ce qui concerne le projet de Recommandation du Comité des Ministres sur l’autonomie régionale, le CDLR - après l’avoir examiné en détail, de façon analogue à la discussion relative au projet de Convention - n’est pas parvenu, lors de la réunion de novembre 2003, à un consensus notamment concernant la formulation de l’Article du projet portant sur les impôts et ressources propres régionaux.

12. Compte tenu de la difficulté des débats en matière d’autonomie financière et afin de pouvoir terminer son travail avec le temps nécessaire, à l’occasion de la réunion de novembre 2003, le CDLR a décidé de demander au Comité des Ministres de reporter la date d’achèvement de son mandat relatif à l’élaboration des projets d’instruments juridiques sur l’autonomie régionale jusqu’à la fin du mois de juin 2004. Lors de leur 867ème réunion du 8 janvier 2004, les Délégués des Ministres ont accepté d’accorder ce délai supplémentaire permettant au CDLR de conclure ses travaux.

13. Compte tenu de la décision des Délégués des Ministres, la Délégation hongroise du CDLR a proposé que la prochaine Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, initialement prévue pour le deuxième semestre de 2004, se tienne à Budapest au cours du premier semestre de l’année 2005 (au mois du février, d’après les dernières informations).

14. M. György HERCZEG (Hongrie), Président du CDLR, est intervenu devant la Commission permanente du Congrès le 26 novembre 2003. Dans la partie de sa déclaration relative à l’élaboration des projets d’instruments juridiques sur l’autonomie régionale, M. Herczeg a souligné l’importance de la collaboration étroite entre le CDLR et le Congrès dans ce domaine. Il a confirmé la nécessité d’aboutir à un résultat acceptable pour toutes les parties intéressées permettant l’adoption d'un instrument juridique sur l’autonomie régionale acceptable par tous les Etats membres, et a exprimé l’espoir d’arriver à cette solution de compromis lors de la Conférence ministérielle à Budapest en 2005 (voir ci-dessus).

15. [Compte tenu de ce qui précède, lors de sa 33ème réunion, tenue à Strasbourg du 17 au 19 mai 2004, le CDLR a finalisé et définitivement approuvé le projet de Recommandation ainsi que le projet de Convention sur l’autonomie régionale, dans le cadre de son rapport final d’activité adopté à cette réunion. Ces textes ont été transmis aux Délégués des Ministres par le Secrétariat du CDLR. Sur cette base, les Délégués pourront décider de la transmission de ces documents à la prochaine conférence des Ministres responsables des collectivités locale et régionales qui se tiendra à Budapest au cours du premier semestre 2005.]

III. Interventions des hauts représentants des Gouvernements britannique et italien devant le Congrès

16. A l’occasion de son intervention lors de la 10ème Session du Congrès, John PRESCOTT, Vice Premier Ministre du Royaume-Uni, a tenu à souligner l’importance de l’affirmation des principes démocratiques relatifs à l’autonomie locale et régionale en Europe. Dans ce cadre, étant directement engagé dans son pays pour créer des assemblées régionales élues en Angleterre, M. Prescott s’est clairement prononcé en faveur de la régionalisation. Il a cependant confirmé les réticences de son gouvernement à l’égard d’une convention européenne sur l’autonomie régionale.

17. Le Vice-Premier Ministre britannique a néanmoins tenu a rassurer le Congrès sur le fait que le Gouvernement britannique sera attentif aux suggestions proposées et prêt à jouer un rôle positif dans les débats intergouvernementaux relatifs à cette convention.

18. Le 25 novembre 2003, Enrico LA LOGGIA, Ministre des affaires régionales de l’Italie, est intervenu à la Session d’Automne du Congrès. A cette occasion, le Ministre a tenu à réaffirmer son sentiment de confiance quant à l’adoption d’une convention européenne sur l’autonomie régionale par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe et a confirmé l’intention de son ministère de contribuer de façon constructive aux travaux du CDLR en la matière.
19. Le Ministre a déclaré que les Etats encore opposés à l’adoption de la convention ne devraient pas empêcher les Etats favorables d’adopter un tel instrument au sein du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Tout en ayant le droit à manifester leurs réticences, les Etats encore défavorables – a expliqué le Ministre – devraient essayer de comprendre les besoins clairement identifiés par d’autres. Dans un esprit européen, ceux-ci pourraient accepter que ce qui n’est pas adapté à leurs besoins peut en revanche représenter une nécessité pour d’autres.

20. Dans ce contexte, il a affirmé que les solutions juridiques qui seront proposées afin de renforcer le caractère flexible de la convention et le droit de chaque Etat de ne pas signer et ratifier la convention, devrait finalement permettre l’acceptation de ce nouvel instrument juridique international par l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe.

21. Afin de mieux expliquer la convention, ses fondements politiques et ses mécanismes juridiques, le Ministre La Loggia a considéré la possibilité d’organiser une réunion ministérielle informelle de mi-parcours en Italie, au cours de 2004, en tant que contribution à la préparation de la 14ème Conférence des Ministres du Conseil de l’Europe responsables des collectivités territoriales de 2005.

IV. Conclusions

22. Les Rapporteurs peuvent constater que le dossier initié par le Congrès et sa Chambre des régions, en 1997, a passé une étape complémentaire pour trouver au sein des Etats membres l’appui nécessaire pour son approbation.

23. Les travaux du CDLR ont clarifié les différentes conceptions et orientations politiques des gouvernements des Etats membres dans ce domaine. Ils ont également permis d’élaborer deux projets d’instruments juridiques européens. L’un contraignant sous forme de Convention, l’autre non contraignant sous forme de Recommandation.

24. Les deux textes sont de qualité et ont le mérite d’exister maintenant. Ils sont basés sur les principes et concepts de base de l’autorité régionale adoptés lors de la Conférence d’Helsinki et reconnus par les gouvernements au sein du CDLR.

25. L’analyse du projet de Convention montre en plus qu’un certain nombre de concepts de base retenus dans le projet initial, préparé au sein du Congrès et adopté en 1997, se retrouvent dans le projet élaboré par le CDLR. On peut alors constater qu’une vision générale commune existe sur les concepts de base et les mécanismes de travail de la démocratie régionale en Europe entre les représentants des gouvernements et les élus du niveau local et régional représentés par le Congrès.

26. Il reste à décider dans quelle mesure l’instrument juridique européen devrait être contraignant ou non pour les Etats membres. Cette question sera certainement au centre des débats futurs tant au sein du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe qu’au sein de la conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales envisagée à être organisée en 2005.

27. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe suit de près les travaux et les débats au niveau intergouvernemental. Il souhaite toujours que les responsables gouvernementaux et leurs représentants peuvent s’accorder à des formules permettant l’adoption d’une Convention. Le Congrès réitère sa conviction que l’instrument d’une Convention serait la formule appropriée pour promouvoir la régionalisation en Europe et pour mettre en œuvre une politique de décentralisation et d’application du principe de subsidiarité.

28. Le Congrès estime qu’une Convention de l’autonomie régionale est un instrument important pour compléter la Charte européenne de l’autonomie locale, considérant les deux instruments comme base juridique pour développer et stabiliser la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Le soutien de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a été donné à ce projet. Le soutien du Comité des Régions de l’Union européenne est en plus une manifestation complémentaire pour indiquer l’importance attachée par cette Institution de l’Union européenne à un tel instrument pouvant assurer la démocratie régionale au plan de l’Union européenne et, notamment, au sein de ses nouveaux pays membres.

29. Les Rapporteurs souhaitent saisir cette occasion pour lancer une nouvelle fois un appel aux représentants des gouvernements au sein du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe ainsi qu’au sein de la future conférence des Ministres européens de l’autonomie locale et régionale de Budapest, pour qu’ils s’engagent au plan de la démocratie régionale européenne et recherchent un compromis en faveur de l’adoption d’un instrument juridique efficace sous forme de Convention du Conseil de l’Europe.

Annexe

Décision n° CM/850/10102002
Mandat occasionnel

1. Nom du comité
Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR)

2. Source du mandat
Comité des Ministres

3. Date d’achèvement
31 décembre 2003

4. Mandat

Élaborer des projets d’instruments juridiques de différents types sur l’autonomie régionale
A cette fin, le CDLR:

Afin de s’acquitter de ce mandat, le CDLR peut créer des groupes de travail et/ou avoir recours à un consultant.

5. Nom du (des) comité(s) au(x)quel(s) le présent mandat est communiqué pour information