Рекомендация 97 (2001) ¹ о местной демократии в Ирландии

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Напоминая:

a. свою резолюцию 31 (1996) о руководящих принципах деятельности Конгресса при подготовке докладов о местной и региональной демократии в государствах-членах и кандидатах;

b. в частности, пункт 11 этой резолюции, в котором Конгресс просит о подготовке в разумное время подробных докладов о местной и региональной демократии в каждом государстве-члене;

c. что на основе вышеупомянутого пункта им уже был подготовлен целый ряд докладов о местной и региональной демократии в различных государствах-членах Совета Европы²;

d. что новая Уставная резолюция Конгресса, принятая Комитетом Министров 15 марта 2000 года предусматривает в статье 2.3 подготовку Конгрессом на регулярной основе пострановых докладов о положении местной и региональной демократии во всех государствах-членах и государствах, подавших заявки о вступлении в Совет Европы, и обеспечение, в частности, осуществления принципов Европейской Хартии местного самоуправления;

2. Учитывая готовность ирландского правительства и парламентских властей вести политическую дискуссию о местном самоуправлении в Ирландии с целью улучшения законодательной основы и условий осуществления местного самоуправления и желая внести конструктивный вклад в эту дискуссию;

3. Приняв к сведению доклад о местной демократии в Ирландии, составленный г-ном Луи РОППЕ (Бельгия, Л), докладчиком, председателем Институционального комитета Палаты местных властей, по результатам двух официальных поездок докладчика в январе и марте 2001 года в Дублин, Голуэй, Карлоу и Мэйнут;

4. Желает выразить признательность всем представителям ирландских государственных (правительство и парламент) и местных органов власти, ассоциаций местных властей, ученым, журналистам и представителям неправительственных организаций, которые согласились встретиться с докладчиком в ходе вышеупомянутых поездок, за их интерес к деятельности Конгресса и огромную помощь в подготовке доклада;

5. Отмечает, что в настоящее время основными единицами административно-территориального деления Ирландии являются 29 графств и пять городов. В целом, существует пять различных категорий органов местного самоуправления. Помимо советов графств и городов, также существует пять городских корпораций, 49 городских районных советов и 26 городских комиссий - всего 114 органов местного самоуправления. Три последние категории являются органами местного самоуправления городов;

6. Отмечает, что развернутый в начале 90-х годов процесс реформ представляет собой отход от традиционно высокоцентрализованного ирландского государства; успех реформ в значительной степени зависит от постепенного осуществления целого ряда основополагающих принципов местной демократии, особенно в отношении полномочий, финансов, участия общественности и государственного контроля, а также привлечения и готовности членов местных советов к выполнению полноценной политической роли на местном уровне;

7. Отмечает в этом контексте, что применявшаяся до 1991 года в Ирландии к органам местного самоуправления строгая доктрина "непревышения полномочий" была ограничена и государственный контроль за органами местного самоуправления был сокращен в 1994 году;

8. Приветствует влияние Европейской хартии местного самоуправления на проведение программы государственной реформы в 90-е годы;

9. Отмечает, что в 1996 году правительство Ирландии приняло решение подписать и ратифицировать Хартию, как только будут выполнены необходимые формальности;

10. Приветствует факт подписания Ирландией Европейской хартии местного самоуправления в 1997 году;

11. Отмечает готовность нынешнего министра по делам окружающей среды и местного самоуправления предпринять необходимые шаги с целью ратификации Хартии, как только новый законопроект о местном самоуправлении 2000 года будет принят парламентом. Конгресс считает, что этот шаг явится наглядным выражением приверженности делу обновления местного самоуправления в Ирландии;

12. Считает, однако, что ратификация Ирландией Хартии желательна в ближайшее время;

13. Приветствует внесение по итогам национального референдума 1999 года изменений в ирландскую конституцию в виде включения положения, которое впервые предусматривает местное самоуправление (статья 28А) и рассматривается как краеугольный камень модернизации органов местного самоуправления Ирландии, а также как конституционное признание важной политической роли органов местного самоуправления в качестве одной из демократических структур ирландского государства;

14. Приветствует тот факт, что статья 28А предусматривает проведение прямых выборов в органы местного самоуправления не реже, чем раз в пять лет;

15. Приветствует недавнее выдвижение в парламенте законопроекта о местном самоуправлении 2000 года (здесь и далее: законопроект о местном самоуправлении 2000 года или законопроект 2000 года) министром по делам окружающей среды и местного самоуправления, что знаменует завершение многолетней дискуссии о будущем местного самоуправления в Ирландии. Без сомнения, в случае принятия законопроекта он станет краеугольным камнем новой системы местного самоуправления Ирландии;

16. Считает необходимым представить следующие замечания и рекомендации ирландским правительственным и парламентским властям:

a. В отношении функций органов местного самоуправления:

i. отмечает, что в отличие от многих других европейских стран в Ирландии органы местного самоуправления, занимаясь вопросами обустройства территорий, жилья и строительства, дорожного транспорта и безопасности движения, водоснабжения и утилизации отходов, стимулирования и методов контроля застройки территории, защиты окружающей среды, досуга и озеленения, но в отличие от того, как обстоит дело во многих других европейских странах, играют второстепенную роль в вопросах образования, здравоохранения общественного транспорта и не имеют никаких предписанных по закону контрольных функций;

ii. полагает, что сведение полномочий органов местного самоуправления к представляющим ограниченный интерес для местной общины вопросам чревато приданием им второстепенной роли в долгосрочной перспективе. В этой связи, считает, что органам местного самоуправления удается лучше удовлетворять местные запросы, что более эффективно в экономическом отношении по сравнению с шаблонным централизованным обслуживанием, которое никаким образом не учитывает местную специфику потребностей;

iii. понимает, что с учетом специфических ирландских условий экономических и социальных перемен наделение органов местного самоуправления новыми, более широкими функциями следует рассматривать как реалистический, постепенный и среднесрочный процесс;

iv. в то же время отмечает, что нынешнее правительство намерено поэтапно передавать дополнительные функции органам местного самоуправления с целью усиления политической роли органов местного самоуправления. Конгресс поощряет эту идею и считает, что успех в деле постепенного наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями будет в значительной мере зависеть от одновременной передачи в распоряжение этих органов соответствующих финансовых средств;

v. приветствует тот факт, что новый законопроект 2000 года разрешает органу местного самоуправления заключать с другим органом местного самоуправления или иным государственным органом соглашение о выполнении функций от имени того органа;

vi. приветствует тот факт, что новый законопроект 2000 года предоставляет органу местного самоуправления полномочия на действия, способствующие интересам местной общины, в представляющемся ему надлежащим порядке;

b. В отношении местных финансов:

i. отмечает, что передача в 1978 году ответственности за местные ставки министерству финансов в сочетании с установлением максимального размера в отношении неместных ставок в последующие годы привело к созданию высокоцентрализованной системы финансирования органов местного самоуправления. Отмечает, что хотя с 1987 года возрастает финансирование органов местного самоуправления за счет местных источников, действующую систему можно расценивать как допускающую ограниченную самостоятельность органов местного самоуправления в установлении уровня местного обслуживания и соответствующего уровня расходов;

ii. кроме того, отмечает, что в 90-е годы на основе поступающих через различные программы в распоряжение органов местного самоуправления средств в обход местных демократически избираемых советов была создана практически параллельная система местных невыборных органов по вопросам развития, занимающихся, в частности, сельским развитием и социальными вопросами, которые также могут быть предметом полномочий органов местного самоуправления;

iii. отмечает, что в настоящее время органы местного самоуправления по-прежнему в значительной мере зависят от государственного финансирования. Пока единственными самостоятельными источниками местного финансирования является аренда коммерческих площадей и сборы за различные услуги;

iv. предлагает ирландским властям в рамках нынешних реформ дополнительно рассмотреть возможность выделения органам местного самоуправления собственных источников налоговых поступлений для получения за их счет значительной доли местных ресурсов;

c. В отношении выборных местных советов:

i. отмечает, что досрочно освобождающиеся в местных советах места заполняются самим советом методом кооптации. Отмечает, что в законопроекте о местном самоуправлении 2000 года содержатся положения о выдвижении нового кандидата политической партией выбывшего члена совета;

ii. считает, что практика кооптации может быть сочтена не полностью соответствующей пункту 2 статьи 3 Хартии. Возникают сомнения в демократичности метода кооптации для заполнения вакансий в выборном органе;

iii. предлагает ирландским властям изучить возможность введения в будущем системы выборов для заполнения освобождающихся мест;

d. В отношении роли председателей/мэров:

i. отмечает, что в настоящее время мэры/председатели органов местного самоуправления выбираются членами совета на ежегодной основе и в отличие от характерных для многих других европейских стран исполнительных функций играют представительскую роль;

ii. отмечает, что в законопроекте о местном самоуправлении 2000 года предлагается, чтобы председатели/мэры советов графств и городов начиная с 2004 года напрямую избирались населением. Как представляется, эти меры в первую очередь призваны стать средством повышения интереса общественности к местному самоуправлению и сыграть роль противовеса в отношении института управляющих;

iii. считает, что прямые выборы председателей/мэров не имеют особого смысла в отсутствие у них исполнительных полномочий от имени местной общины и считает, что если в течение определенного периода времени не удастся добиться усиления роли напрямую избираемых председателей/мэров, у них могут возникнуть проблемы в отношениях с советами и управляющими;

iv. предлагает ирландским властям в предстоящие годы в случае принятия данного положения парламентом рассмотреть возможность наделения напрямую избираемых председателей/мэров исполнительными полномочиями с целью дальнейшего усиления политической роли, функций по формированию политики и участия в местных делах выборных лиц;

v. соглашается, что это постепенное делегирование исполнительных полномочий необходимо подвергнуть апробировать в рамках системы групп корпоративной политики и надеется на скорейшее наступление этого процесса;

vi. считает, однако, что если исполнительные полномочия председателя/мэра не будут уточнены в ближайшее время, могут возникнуть проблемы в отношениях с другими членами совета, если председатель не имеет большинства в совете, а также в отношениях с управляющим, который в настоящее время возглавляет администрацию;

e. В отношении положений о вознаграждении и отпуске выборных представителей:

i. отмечает, что пока за редкими исключениями выборные члены органов местного самоуправления не получают удовлетворительного вознаграждения за свою работу в органе местного самоуправления и почти все выполняют эти обязанности по совместительству;

ii. вследствие этого считает, что выборные члены до сих пор не получают надлежащее финансовое вознаграждение за свою работу, что не соответствует статье 7, пункт 2 Хартии;

iii. вместе с тем отмечает, что эти проблемы решаются в новом законопроекте о местном самоуправлении;

iv. отмечает наряду с этим, что занимающие одновременно местные и общенациональные посты члены парламента страны (что весьма распространено в Ирландии) и получающие оклад и административное обеспечение по парламентской линии, могли бы посвятить значительную часть своего времени местным вопросам. Это положение является несправедливым по отношению к тем местным выборным членам, которые не располагают ресурсами по линии национального парламента, которые позволили бы им сосредоточить больше внимания на местных вопросах;

v. отмечает, что многие члены местных советов уделяют большую часть своего времени делам органов местного самоуправления в дополнение к своим обычным профессиональным обязанностям;

vi. кроме того, отмечает, что для выборных членов не существует правил об отпуске, особенно в отношении тех, кто занят в частном секторе, с исключением для членов советов, работающих в полугосударственных компаниях или занимающих преподавательские должности. Соответственно, считает, что в сочетании с неудовлетворительным вознаграждением отсутствие правил об отпуске может привести к искажениям в членском составе советов - нарушению сбалансированной представленности всех групп населения и недопредставленности таких категорий, как молодежь, работающих по найму и женщин;

vii. в то же время констатирует ограниченное участие женщин (16 процентов от всех выборных членов), молодежи и работающих по найму в формировании современной политики органов местного самоуправления Ирландии;

viii. вследствие этого предлагает ирландским властям дополнительно рассмотреть вопрос о содействии участию всех возрастных, гендерных и социальных групп ирландского населения в органах местного самоуправления;

f. В отношении совмещения должностей:

i. отмечает укоренившуюся в Ирландии традицию одновременного выполнения многими членами национального парламента функций выборных членов органов местного самоуправления. Отмечает, что на сегодняшний день 48 процентов членов нижней палаты и 63 процента членов сената являются членами органов местного самоуправления;

ii. отмечает, что новый законопроект 2000 года направлен на полную ликвидацию совмещения должностей начиная со следующих местных выборов в 2004 году, а довольно распространенное одновременное совмещение постов в органах местного самоуправления городов и графств не затрагивается законопроектом;

iii. с пониманием воспринимает комментарии различных сторон, сомневающихся в целесообразности одновременного совмещения постов выборными государственными и местными представителями;

iv. кроме того, напоминает, что статья 11 Европейского кодекса политической добросовестности местных и региональных выборных представителей устанавливает применимые принципы, ограничивающие совмещение двух или более должностей. По мнению Конгресса, необходимо избегать совмещения должностей в тех случаях, когда оно приводит невозможности исполнения должностных обязанностей, конфликту интересов и мешает выполнению функций выборного представителя;

v. вследствие этого придерживается мнения о том, что для повышения роли местных выборных представителей, выполняющих такие функции только на местном уровне, целесообразно ограничить практику одновременного совмещения должностей;

g. По вопросу об отношениях между местными выборными советами и управляющими:

i. отмечает, что в ирландском местном самоуправлении управляющий графством/городом играет важную роль в качестве главы администрации и в целом наделен "исполнительными функциями" совета графства или города. Должность управляющего не является выборной и влияние совета на назначение ограничено;

ii. отмечает, что до сих пор управляющие и местные советы работают в условиях тесного сотрудничества и не известно о каких-либо случаях конфликтов в их отношениях;

iii. отмечает, что функции выборного совета являются так называемыми "зарезервированными функциями", которые обусловлены в законодательстве. Все прочие функции - "исполнительные функции" - выполняются управляющим. Выборным советом принимаются важные политические решения, а исполнительное лицо действует в пределах этих параметров политики и подлежит надзору и руководству со стороны совета. К зарезервированным функциям относится ежегодный бюджет, принятие плана землепользования, заимствование средств и ряд других важных решений;

iv. отмечает, однако, что в соответствии с новым законопроектом местного самоуправления 2000 года невозможно отстранение от должности управляющего без разрешения министра по делам окружающей среды и местного самоуправления;

v. отмечает, что в ирландском законодательстве о местном самоуправлении не предусмотрены исполнительные комитеты советов или аналогичные структуры, характерные для некоторых стран, и в этой связи вновь учрежденные группы корпоративной политики станут играть эту политическую роль, постепенно наделяя напрямую избранных мэров и председателей комитетов стратегической политики дополнительными исполнительными полномочиями;

h. В отношении комитетов стратегической политики и групп корпоративной политики:

i. приветствует тот факт, что цель комитетов стратегической политики (КСП) в основном связана с развитием преданной забвению роли по формированию политики выборных членов и с привлечением местных секторальных и общинных представителей к формированию местной политики;

ii. отмечает, что они состоят из выборных членов (две трети) и секторальных представителей (одна треть);

iii. отмечает, что в условиях новой системы местного самоуправления председатели КСП (выборные члены) совместно с председателями советов составляют группу корпоративной политики (ГКП), цель которой - быть своего рода кабинетом органа местного самоуправления для решения финансовых и других общих вопросов;

iv. придерживается мнения о том, что избираемый всем населением политический исполнительный орган будет, возможно, в большей мере склонен к принятию трудных решений, которые сложно принимать в нынешних условиях;

v. понимает, что на данном этапе КСП явно потребуется время для полного развития своего потенциала и приветствует готовность ирландских властей постепенно повышать роль ГКП в ведении дел на местах. Если этот процесс завершится в предстоящие годы, то можно будет говорить о радикальных переменах в структурах органов местного самоуправления и центральной роли выборных представителей в отношении управления делами на местах;

vi. вместе с тем указывает на то, что без активного участия выборных членов возможен риск узурпации КСП полномочий по принятию решений совета на практике. Это может привести к возникновению такой ситуации, когда решения будут приниматься не демократически избранными членами совета, а действующими в интересах определенных кругов группами;

vii. отмечает, что в настоящее время, как представляется, такой ситуации не существует. Напротив, КСП создают платформу для открытого обсуждения местных инициатив, и предлагает ирландским властям продолжить этот процесс;

i. В отношении роли центрального правительства:

i. считает, что для органов местного самоуправления центральное правительство по-прежнему играет важную роль, а министр по делам окружающей среды и местного самоуправления даже согласно новому законопроекту о местном самоуправлении 2000 года обладает важными регулирующими полномочиями;

ii. отмечает, что законопроект 2000 года уполномочивает министра регулировать многочисленные вопросы, как, например, раздел 44 (сбалансированная представленность женщин и мужчин в комитетах), раздел 48 (комитеты стратегической политики), раздел 133 (корпоративный план), раздел 168 (кодекс поведения);

iii. выражает сомнение в том, насколько обширное регулирование согласуется с духом Хартии (пункт 2 статьи 4 и пункт 2 статьи 8), даже при том, что эти предписания, являясь подзаконными актами, должны рассматриваться парламентом и могут быть оспорены в судебном порядке;

j. В отношении региональных властей:

i. приветствует факт учреждения в 1994 году восьми региональных органов власти с конкретным мандатом по содействию в согласовании вопросов работы муниципальных служб на региональном уровне, а также по наблюдению и выработке рекомендаций в отношении распределения в регионах финансирования, поступающего по линии Европейского союза;

ii. отмечает, что в 1999 году были созданы два более крупных региональных органа, именуемые региональными ассамблеями, которые играют более значительную роль в отношении программ ЕС. Это - Региональная ассамблея приграничных, центральных и западных районов и Региональная ассамблея южных и восточных районов;

iii. отмечает, что региональные органы с учетом слабости их законодательной основы в некоторой степени превзошли ожидания и повлияли на положение дел на местном уровне. Они участвуют в процессе принятия решений, однако выполняют в основном рекомендательные функции, направленные на формирование региональных планов развития в рамках более масштабных общегосударственных планов;

iv. сожалеет, однако, что законодательная основа и функции региональных властей по-прежнему довольно слабы по сравнению с регионами в других европейских странах с сильными региональными традициями;

v. полагает, что региональные власти обладают обширным потенциалом и в состоянии выполнять являющиеся существенной частью субсидиарности функции в области стратегии, экономики и устойчивого развития;

vi. считает, что хотя в отличие от других стран у регионов в Ирландии, как представляется, нет каких-либо исторических основ или общественного значения, их потенциал можно использовать для изыскания решений проблем, возникающих на центральном или местном уровне (например, в таких областях как утилизация отходов, планы экономического и социального развития, сельское развитие, окружающая среда и т.д.);

k. В отношении Европейской хартии местного самоуправления (ETS N° 122):

i. отмечает отсутствие препятствий для ратификации Хартии;

ii. настоятельно призывает ирландские власти предпринять в ближайшее время все необходимые шаги с целью ратификации Хартии;

l. Настоятельно призывает ирландские власти подписать и ратифицировать другие конвенции Совета Европы, которые имеют отношение к местному самоуправлению:

i. Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (ETS N° 159);

ii. Протокол № 2 к Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (ETS N° 169);

iii. Конвенцию об участии иностранных граждан в общественной жизни на местном уровне (ETS N°144);

iv. Европейскую ландшафтную конвенцию (ETS N° 176);

m. Настоятельно призывает ирландские власти при проведении реформы местного самоуправления учесть следующие документы, подготовленные Советом Европы:

i. Европейская хартия городов;

ii. Европейский кодекс поведения в интересах обеспечения политической добросовестности местных и региональных выборных представителей (рекомендация 60 (1999);

n. В отношении принципа субсидиарности:

Призывает парламент Ирландии позитивным образом принять и признать принцип субсидиарности при обсуждении и принятии нового законопроекта 2000 года. Этот шаг даст Ирландии превосходную возможность привести свое законодательство в еще большее соответствие с Европейской хартией местного самоуправления.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 30 мая 2001 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 31 мая 2001 г. (см. док. CPL (8) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Л. Роппе).
² Румыния (1995 г.), Италия, Турция, Российская Федерация (1997 г.), Албания, Болгария, Латвия, Молдова, Соединенное Королевство, Украина (1998 г.), Германия, “бывшая югославская Республика Македония”, Финляндия, Нидерланды, Сан-Марино (1999 г.), Эстония, Чехия, Франция (2000 г.).