Резолюция 97 (2000)¹ о соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям – проверка принципа субсидиарности на практике

на основе 4-го общего доклада о политическом мониторинге применения принципов Европейской хартии местного самоуправления

(Применение пункта 1 статьи 3, пунктов 1-5 статьи 4 и статьи 9 Хартии)

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,

1. Отмечая, что Европейская хартия местного самоуправления является единственным международным правовым документом, призванным защищать права местных органов власти в Европе, и что в настоящее время ее подписали и ратифицировали 34 государства – члена Совета Европы, три государства-члена подписали, но не ратифицировали, а четырем еще предстоит ее подписать ²;

2. Отмечая, что Хартия стала юридической и политической точкой отсчета в деятельности органов Совета Европы по развитию местной демократии в новых государствах-членах Центральной и Восточной Европы, в результате чего Парламентская Ассамблея постановила признать ее применение одним из условий присоединения к Совету Европы, с тем чтобы отныне Хартию ратифицировали все государства-члены;

3. Считая, что Хартия является также важным инструментом укрепления местной демократии в более "старых демократиях" Западной Европы, желающих приспособить свою внутреннюю административную систему ко все более разнообразным потребностям наших обществ. Именно поэтому Комитет регионов и местных органов власти Европейского Союза в своем Заключении о применении принципа субсидиарности, принятом на его пленарном заседании 10-11 марта 1999 г., признал ее в качестве правовой гарантии для местного самоуправления;

4. Напоминая:

a) о согласии Комитета Министров и пояснительный комментарий к Хартии, позволяющие Конгрессу, начиная с 1994 года, обеспечивать политический контроль за осуществлением Хартии. Контроль обеспечивает Рабочая группа ad-hoc Конгресса при участии Группы независимых экспертов, представляющих подписавшие Хартию государства. Рабочая группа осуществляет эту деятельность, составляя общие доклады о применении положений ряда статей Хартии (контроль ex officio) и рассматривая жалобы, поступающие непосредственно от местных властей, которые полагают, что государственные органы в их стране не соблюдают положения Хартии (контроль по запросу);

b) что деятельность по мониторингу, осуществляемая Рабочей группой, начиная с 1994 года, позволила принять три резолюции и три рекомендации³ о выполнении значительного количества статей Хартии и процедур контроля за их применением. Эти документы, направленные в Комитет Министров, были составлены на основании трех разных докладов о контроле и предварительного варианта четвертого доклада и были разработаны в период с 1994 по 1998 год вышеупомянутой Рабочей группой, при содействии Группы независимых экспертов;

c) что для утверждения этих докладов и для более глубокого ознакомления с Хартией (после первой Конференции в Барселоне 23-25 января 1992 г., которая сыграла решающую роль в создании нынешней системы политического контроля за осуществлением Хартии со стороны Конгресса) Рабочая группа организовала ряд специальных международных конференций, а именно:

i) Конференцию по случаю 10-й годовщины Хартии, организованную совместно Комитетом Министров Совета Европы и Министерством внутренних дел Дании (Копенгаген, 17-18 апреля 1996 г.);

ii) Конференцию по применению принципов Хартии судами (Барселона, 24-26 апреля 1997 г.);

5. Приветствуя эту деятельность и, в частности, процедуру составления первых трех докладов о политическом контроле за осуществлением Хартии, что позволило установить и вести откровенный, конструктивный диалог с властями подписавших Хартию государств, благодаря сотрудничеству с Комитетом Министров при посредничестве Руководящего комитета по местной и региональной демократии Совета Европы (CDLR);

6. Приветствуя тот факт, что работа Конгресса по проведению политического контроля за осуществлением Хартии была усилена пересмотром Устава и изменением структур Конгресса с тем, чтобы он закрепил за собой роль политического гаранта местного самоуправления в Европе и применения принципа субсидиарности в государствах – членах Совета Европы;

7. После рассмотрения нового доклада Рабочей группы о политическом контроле за осуществлением Хартии «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям – проверка принципа субсидиарности на практике»⁴, который является завершением четвертого этапа контроля ex officio и также основан на выводах другой Международной конференции, созванной Рабочей группой в Анконе (Италия) 14-16 октября 1999 г., на тему: «Хартии местного и регионального самоуправления Совета Европы: субсидиарность в действии, финансы и полномочия местных и региональных властей»;

8. Выражает свою глубокую обеспокоенность в связи с недостаточным применением на практике Статьи 9 Хартии о финансовых ресурсах местных образований и, в частности:

a) в связи с тенденцией к сокращению собственных ресурсов местных образований во многих государствах – членах Совета Европы;

b) в связи с тем, что ресурсы этих образований во многих случаях несоразмерны полномочиям, которыми они наделены в законодательном порядке или которые им делегированы другими властями;

9. Считает, что стабильность местных финансовых ресурсов, обеспечение их соразмерности полномочиям органов местного самоуправления и отражение тенденций в ценообразовании должны стать предметом постоянных переговоров на равных между представителями органов местного самоуправления и соответствующих центральных и/или региональных органов;

10. Предлагает органам местного самоуправления и их представительным ассоциациям:

a) пристально следить за выделением им финансовых средств для выполнения возложенных на них или делегированных им полномочий;

b) добиваться создания совместных комитетов из представителей местной и центральной власти для оценки соответствия ресурсов и полномочий⁵;

c) в случае, если децентрализация новых налогов неосуществима, заключать с центральными органами власти пакты финансовой стабильности в целях обеспечения относительно стабильного уровня местных ресурсов;

d) обдумать оптимальный уровень распределения полномочий между государством и органами местного самоуправления;

e) определить, в каком объеме они готовы выполнять полномочия (например, по отношению к своему населению);

f) добиваться того, чтобы перераспределяемые ресурсы не были связаны условиями (как в случае с налогами) или могли быть переоценены;

g) в более общем плане проявлять осторожность при рассмотрении представляемых им предложений о передаче полномочий или заявлять о своем мнении при передаче;

11. Считает, что:

a) принцип субсидиарности означает полную передачу административных полномочий органам власти, которые наиболее близки гражданам, и большую степень гибкости при передаче таких полномочий крупным городам, с одной стороны, и небольшим городам, сельским муниципальным образованиям и органам власти среднего звена, с другой;

b) применение этого принципа при регулировании отношений между местными властями, регионами, центральными и федеральными органами управления и, для соответствующих стран, европейскими организациями требует, чтобы, национальные, региональные и, в необходимых случаях, европейские законодатели воздерживались от чрезмерной регламентации вопросов, находящихся в ведении местных или региональных властей, у которых должно быть достаточно свободы для маневра;

c) соответствие финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления является особенно важным проявлением применения принципа субсидиарности не только центральными и региональными, но и европейскими властями по отношению к органам местного самоуправления;

12. Будучи преисполнен готовностью продолжать свои усилия по применению принципа субсидиарности в отношениях между всеми уровнями власти в Европе в рамках единой и согласованной европейской системы правовых гарантий:

a) готов закрепить за собой роль политического гаранта принципа субсидиарности в отношениях между различными центральными или федеральными, региональными и местными звеньями управления в отдельных государствах на основе Европейской хартии местного самоуправления;

b) намерен организовать международную конференцию для представителей национальных судебных органов для того, чтобы рассмотреть юридические условия осуществления положений Европейской хартии местного самоуправления в странах, ее ратифицировавших;

13. Считает, что гарантии соблюдения принципа субсидиарности на всех уровнях управления будут неполными, пока Комитет Министров Совета Европы не примет проект Европейской хартии регионального самоуправления. В связи с этим Конгресс напоминает, что этот проект дополняет Европейскую хартию местного самоуправления и уже получил единодушную поддержку в Парламентской Ассамблее Совета Европы, Ассамблее регионов Европы и Совете европейских муниципальных образований и регионов;

14. Отдает должное усилиям Комитета регионов и местных властей Европейского Союза, стремящегося стать гарантом принципа субсидиарности в структурах ЕС, что закреплено в Статье 5 Договора о Европейском Союзе. В связи с этим Конгресс подчеркивает необходимость того, чтобы Европейский Союз применял этот принцип не только в своих отношениях с государствами-членами ЕС, но и в отношениях с регионами и местными органами власти, особенно при принятии правовых актов, регулирующих вопросы, находящиеся в сфере их компетенции;

15. Приветствует тот факт, что Комитет регионов и местных органов власти активизировал свои усилия, настаивая на пересмотре Договора о Европейском Союзе на предстоящей Межправительственной конференции по Европейскому Союзу, для того чтобы распространить сферу применения принципа субсидиарности на местные и региональные власти с учетом принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления и, возможно, в ближайшем будущем – в Европейской хартии регионального самоуправления;

16. Считает, что структуры на уровне, как Совета Европы, так и Европейского Союза, соответственно, могли бы составить европейскую систему правовых и политических гарантий для местного и регионального самоуправления в Европе нового тысячелетия. Динамичная, прогрессирующая новая культура субсидиарности может в этом случае ответить на вызовы глобализации и европейского строительства при соблюдении прав человека, требований демократии и уважении разнообразия в Европе;

17. Напоминает о своей поддержке работы, проводимой Организацией Объединенных Наций по разработке Всемирной хартии местного самоуправления, и подтверждает свою готовность по-прежнему следить за работой по подготовке этой Хартии.

ПРИЛОЖЕНИЕ II

Государства – члены Совета Европы

Государства – нечлены Совета Европы:

Международные организации:

Примечания :
(п) Присоединение - (пр) Подписание с последующей ратификацией - (пп) Правопреемство - (р) Подписание «ад референдум».
О.: Оговорки - З.: Заявления - В.: Власти- Т.: Территориальное применение - С.: Сообщение - Н.: Несогласие

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 23 мая 2000 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 25 мая 2000 г. (см. док. CPL (7) 3, проект Резолюции, представленный докладчиком г-ном Фреконом).
² Таблица с данными о подписании и ратификации Хартии содержится в приложении к настоящей Резолюции.
³ Резолюции 3 (1994), 34 (1996) и 71 (1998) и Рекомендации 2 (1994), 20 (1996) и 39 (1998).
⁴ Этот принцип определен в пункте 3 Статьи 4 Хартии: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции иному органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии».
⁵ Эта мера была также предложена в Рекомендации 64 (1999) Конгресса о ситуации с местными финансами в Германии.