Рекомендация 96 (2001) ¹ о местной демократии на Кипре

Конгресс,

Принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Учитывая приятое Бюро по соглашению с Комитетом регионов Европейского Союза решение подготовить доклад о ситуации в области местного самоуправления на Кипре, ввиду того, что эта страна является кандидатом на вступление в члены Европейского Союза;

2. Ссылаясь на Резолюцию 31 (1996) о наблюдении за выполнением обязательств, взятых государствами-членами;

3. Принимая к сведению доклад Институционального комитета Палаты местных властей, подготовленный г-ном Микалефом (Мальта);

4. Выражая благодарность представителям правительства Кипра (Министерству внутренних дел, Министерству финансов и Министерству иностранных дел) и парламента (Комитету внутренних дел), Генеральному прокурору и руководителю делегации на переговорах с Европейским Союзом за откровенный и конструктивный диалог и подробную информацию, предоставленную в ходе подготовки настоящего доклада;

5. Выражая особую благодарность Союзу кипрских муниципалитетов и Союзу кипрских общин² за неоценимую помощь в получении необходимой информации и документации и за превосходную организацию визитов на Кипр;

6. приветствуя ратификацию Кипром 16 мая 1988 года Европейской хартии местного самоуправления, но при этом памятуя о выдвинутых Кипром оговорках в отношении пункта 2 статьи 7 (денежная компенсация местным выборным лицам);

7. Полагая, что Кипр является малой страной и что это, с одной стороны, налагает определенные институциональные ограничения, а с другой – приближает национальный уровень управления к широким слоям населения;

8. Сознавая, что политическая ситуация на Кипре определяется разделом острова после военных действий 1974 года, в силу чего в настоящем докладе рассматривается положение в области местной демократии на территории, контролируемой международно признанным правительством Кипра;

9. Полагая, что события 1974 года оказали самое ощутимое влияние на органы управления страны как на центральном, так и на местном уровнях, с учетом перемещения порядка двухсот тысяч беженцев, которых необходимо было обеспечить жильем и работой и которые по-прежнему порождают спрос на дополнительные услуги инфраструктурного характера;

10. Принимая во внимание, что возможное будущее присоединение Кипра к Европейскому Союзу самым непосредственным образом скажется на обязанностях местных властей и потребует их вовлечения в выполнение новых обязательств Республики, обусловленных членством в Сообществе;

11. Полагает, что национальные власти должны проводить более систематические консультации с обеими репрезентативными ассоциациями муниципалитетов и общин по вопросу о реализации на Кипре общеевропейских норм;

12. Выражает надежду на то, что ведущиеся под руководством Организации Объединенных Наций переговоры по урегулированию кипрского вопроса – в настоящее время приостановленные – могут быть возобновлены в новых политических условиях, которые определяются будущим присоединением Кипра к Европейскому Союзу и рассмотрением кандидатуры Турции на предмет присоединения к Европейскому Союзу;

13. Заявляет о своей готовности в случае возобновления переговорного процесса в сотрудничестве с Венецианской комиссией оказывать техническую помощь в вопросах, касающихся имеющегося у европейских стран опыта функционирования в качестве федеративных государств;

14. Высоко оценивает действия властей Кипра, которые в последние годы добились существенного улучшения нормативной базы местного самоуправления путем внесения изменений в закон о муниципалитетах и принятия в 1999 году нового закона об общинах для реализации в стране основных принципов Европейской хартии местного самоуправления;

15. Выражает общее мнение, что пересмотренный закон о местных муниципалитетах и недавно принятый закон об общинах закладывают прочную основу для реализации в стране функций местного самоуправления, несмотря на то, что они по-прежнему содержат ряд положений, совместимость которых с Европейской хартией местного самоуправления может вызывать определенные сомнения;

16. Памятуя о том, что деятельность местных органов власти на Кипре регулируется двумя различными режимами, один из которых действует в отношении муниципалитетов, а другой – в отношении общин, выражает свое мнение по вопросу о положении в каждой из этих двух отдельных категорий местных территориальных образований;

17. Что касается положения муниципалитетов:

a. принимая во внимание, что на Кипре существует 33 муниципалитета, из которых 24 расположены на территории, контролируемой правительством Кипра, а 9 оказались отрезаны после событий 1974 года;

b. полагая, что местная избирательная система отвечает европейским стандартам, выражает, тем не менее, определенное беспокойство в связи с тем, что все государственные служащие, работники учебных заведений и сотрудники полугосударственных организаций лишены права выдвигать свои кандидатуры для участия в муниципальных выборах и что такое весьма широкое ограничение гражданских прав этих категорий лиц трудно объяснить;

c. полагая, что раздел 53(1) Закона о муниципалитетах, который предписывает утверждение Советом министров условий службы муниципальных служащих, может вызвать вопросы относительно его соответствия статьям 6 и 8 Хартии, и, поскольку практическое применение этого положения недавно было упрощено, рекомендует отменить указанное положение и вместо него создать систему, в соответствии с которой национальное правительство определяло бы некоторые общие принципы муниципального управления;

d. отмечая, что муниципалитеты на Кипре выполняют довольно широкий круг обязанностей, выражает вместе с тем определенную озабоченность по поводу того, что функция городского планирования по-прежнему входит в принципе в компетенцию органов национального уровня и делегирована лишь четырем крупнейшим муниципалитетам – Никосии, Лимасолу, Пафосу и Ларнаке - и высказывает мнение, что властям Кипра следует рассмотреть возможность наделения местных властей собственной компетенцией в вопросах городского планирования, предложив им развернуть необходимое межмуниципальное сотрудничество между органами власти для выполнения этой функции;

e. выражает мнение, что властям Кипра следует также рассмотреть возможность делегирования муниципалитетам дополнительных функций, таких, как управление школами;

f. полагает, что разделы 65 и 66 Закона о муниципалитетах, согласно которым муниципалитеты до утверждения своего годового бюджета должны предварительно получить санкцию Совета Министров, не противоречат статье 8 Европейской хартии о местном самоуправлении, но при этом признает, что подобный контроль, как представляется, не порождает на практике серьезных проблем для местных властей, несмотря на необходимость согласования ими своего бюджета с Министерством внутренних дел;

g. выражает надежду на то, что надзор за муниципальными счетами, осуществляемый Генеральным ревизором, будет ограничиваться контролем за законностью операций в соответствии с положениями статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления;

h. приветствует недавно принятое правительством Кипра решение увеличить объем субвенций общего назначения муниципалитетам, которые распределяются в соответствии с предложениями, выдвигаемыми Союзом муниципалитетов Кипра;

i. выражает определенную обеспокоенность по поводу существующей практики совместного финансирования проектов по развитию городского хозяйства, что оказывает определенный централизующий эффект;

j. полагает, что требование о получении разрешения окружного руководителя на присвоение улицам названий или их переименование можно было бы отменить;

18. Что касается положения общин:

a. принимая во внимание, что на территории, контролируемой правительством, расположено 356 общин, 3 из которых являются комплексами общин;

b. полагая, что новый закон 1999 года об общинах ставит эту категорию мелких местных властей в положение, сопоставимое с положением муниципалитетов, в то же время высказывает целый ряд замечаний в отношении некоторых конкретных положений указанного закона;

c. считает, что статус местных представителей общин следует еще больше повысить, и в частности наделить их правом на получение денежного вознаграждения или компенсации в связи с выполнением своих обязанностей;

d. просит власти Кипра рассмотреть возможность отмены общих положений раздела 17 (4) Закона об общинах, согласно которым выборы в общинах не могут организовываться правительством «ввиду сложившихся обстоятельств и в общественных интересах»;

e. выражает, в частности, определенную тревогу в связи с некоторыми ограничениями, действующими в отношении общин, и в частности:

i. процедурой, которая должна соблюдаться при заполнении вакантных должностей, а также общими условиями службы членов совета и возможностью принятия в отношении этих лиц каких-либо дисциплинарных мер (раздел 49 (2) Закона об общинах);

ii. утверждением бюджета общины окружным руководителем (местным представителем правительства) (раздел 66d Закона об общинах);

iii. полномочиями окружного руководителя в вопросах приобретения любых прав водопользования;

iv. утверждением окружным руководителем пожертвований на благотворительные нужды;

v. утверждением окружным руководителем решений о присвоении улицам названий или их переименовании;

vi. тем, что большинство общин не имеют собственной администрации, а соответствующие функции выполняются окружным руководителем на средства общин;

f. рекомендует упростить или отменить некоторые положения, требующие заблаговременного получения разрешения в описанных в пункте выше различных областях, с тем чтобы обеспечить более полную реализацию функции местного самоуправления на уровне общин;

g. подчеркивает, в частности, что предварительное утверждение окружным руководителем бюджета общин, означающее, что он может определять относительную важность различных направлений расходования средств, вызывает сомнения в соответствии этой практики положениям статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления;

h. полагает, что от существующей практики выделения общинам целевых капитальных субсидий на осуществление их крупных проектов в области развития и деятельность в области инфраструктуры можно было бы постепенно перейти к системе общих дотаций, которые распределялись бы между общинами в соответствии с критериями выравнивания;

19. Учитывая, что в Конституции отсутствуют четкие положения о правовой защите местных властей, полагает, что ратификация Европейской хартии местного самоуправления могла бы обеспечить правовую защиту местного самоуправления на Кипре;

20. Полагает в целом, что наличие на Кипре мелких муниципалитетов и еще более мелких общин, а также городских агломераций должно побудить правительство Кипра приступить к разработке обязательных механизмов сотрудничества между местными властями в целях укрепления потенциала местных властей для выполнения ими все более широкого круга обязанностей;

21. Предлагает властям Кипра в консультации с ассоциациями, представляющими муниципалитеты и общины, изучить возможность объединения двух отдельных законов о муниципалитетах и общинах в единый закон о местном самоуправлении, который содержал бы некоторые общие для обеих категорий и некоторые отдельные для каждой категории нормы.

22. Принимая во внимание все вышеизложенные соображения, считает, что пора незамедлительно приступить к общей модернизации законов о местном самоуправлении на Кипре и что в ходе этого процесса следует воспользоваться предоставившейся возможностью, чтобы установить новый баланс в отношениях между центральными и местными органами власти в стране.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 30 мая 2001 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 31 мая 2001 г. (см. док. CPL (8) 3, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Я. Микалеф).
² Муниципалитеты имеют статус, эквивалентный городам; общины, как правило, располагаются в сельской местности и не имеют статуса муниципалитетов.