Рекомендация 90 (2001) ¹ о межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах – по итогам московской международной конференции (5-7 октября 2000 г.)

Конгресс,

1. Принимая во внимание

- выводы визитов по мониторингу в Российскую Федерацию в 1999 году (CG/Bur (5) 145);

- рекомендацию 64 (1999) о состоянии местных финансов в Германии;

- Итоговую декларацию Анконской конференции о полномочиях и финансах местных и региональных властей;

- рекомендацию 79 (2000) и Четвертый генеральный доклад о применении Европейской хартии местного самоуправления в государствах-членах Совета Европы "Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям: проверка принципа субсидиарности на практике";

- рекомендацию № R (2000) 14 Комитета Министров государствам-членам о местном налогообложении, финансовом выравнивании и дотациях органам местного самоуправления;

2. Учитывая доклад CG (8) 7 о межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, представленный д-ром Герхардом ЭНГЕЛЕМ (Германия, Л) на 8-й Пленарной сессии Конгресса (29-31 мая 2001 года);

3. Приветствует инициативу о проведении впервые конференции о межбюджетных отношениях между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления;

4. Вновь подтверждает свою приверженность содействию применению принципа субсидиарности, закрепленного в статье 4.3 Хартии, в частности, в отношении финансовой самостоятельности местных и региональных властей;

5. Полагает, что распределение полномочий среди местных и региональных органов власти следует производить с четким определений полномочий каждого уровня публичных властей и с учетом принципа адекватности ресурсов;

6. Призывает федеральные и региональные правительства государств-членов изучить вопрос о возможном порядке осуществления принципа соотношения, применяемого в некоторых европейских федеративных государствах (и предусматривающего, что в случае придания новых функций муниципалитетам на основе федерального или регионального законодательства, они должны сопровождаться передачей необходимых для финансирования соответствующих расходов ресурсов);

7. Настоятельно призывает федеральные и региональные законодательные органы и правительства государств-членов гарантировать право объединений органов местного самоуправления участвовать в консультациях при составлении федерального или регионального бюджета в той мере, в которой затрагиваются их полномочия;

8. Настоятельно призывает федеральные и региональные законодательные органы гарантировать право органов местного самоуправления на судебную защиту в случаях нарушения их финансовых прав;

9. Настоятельно призывает федеральные и региональные правительства государств-членов подробно изучить выводы Итоговой декларации Московской конференции и, в частности, пункт 11 (см. Приложение).

Приложение

одобрена 7 октября 2000 г.

Участники конференции, выборные руководители и должностные лица местного и регионального уровней, представители национальных ассоциаций местных и региональных властей, представители федеральных и региональных министерств и научные эксперты выражают признательность:

- Конгрессу местных и региональных властей Европы (далее КМРВЕ или Конгресс) и Департаменту по сотрудничеству в области местной и региональной демократии Совета Европы за приглашение участвовать в этой конференции для обсуждения вопросов межбюджетных отношений между государством, регионами и муниципальными образованиями в европейских странах с федеративным устройством;

- Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации, Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации, а также правительству города Москвы за прекрасную организацию Конференции и теплый прием.

Конференция позволила расширить и углубить обсуждение вопросов межбюджетных отношений в государствах Европы, имеющих федеративное устройство или высокий уровень регионализации, в продолжение работы КМРВЕ, начало которой в 1999 году положили визиты по мониторингу в Российскую Федерацию, проведение в Анконе (Италия) конференции «Полномочия и финансовые ресурсы муниципальных образований и регионов», принятие КМРВЕ доклада и Рекомендации 64 (1999) «О положении с местными финансами в Федеративной Республике Германии» и доклада и Рекомендации 79 (2000) «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям: проверка принципа субсидиарности на практике».

По представлении докладов по вопросу межбюджетных отношений между различными уровнями государственной власти в федеративных государствах (Австрия, Бельгия, Германия, Российская Федерация, Швейцария) и в странах, имеющих высокий уровень регионализации (Испания, Италия), а также в отдельных регионах этих стран, участники, отметив определенный прогресс, обратили также внимание на серьезные проблемы по транспарентности и сбалансированности в области межбюджетных отношений между тремя уровнями властей, и прежде всего между региональными и местными властями, хотя эта проблема далеко не единственная.
Заслушав подготовленные профессором Жераром МАРКУ в рамках Программы АДАКС «Местные власти» доклад и выводы по вопросу о межбюджетных отношениях между региональными и местными властями в Российской Федерации, участники конференции предлагают российским органам власти внимательно изучить вытекающие из этого доклада рекомендации.

По итогам двух с половиной дней работы участники пришли к следующим выводам:

1. Европейская хартия местного самоуправления (далее Хартия) остается единственным договором общеевропейского значения, гарантирующим в своей статье 9 предоставление органам местного самоуправления финансовых ресурсов. Соответственно, государства-члены Совета Европы, подписавшие или ратифицировавшие Хартию, обязаны, при установлении межбюджетных отношений между органами местных и региональных властей, в полном объеме выполнять положения, изложенные в статье 9 Хартии. Государства, не ратифицировавшие Хартию, должны, тем не менее, соблюдать ее общие принципы.

2. Право выполнять какие-либо полномочия лишено смысла, если местные и региональные органы самоуправления не имеют финансовых средств для исполнения этих полномочий. Статья 9 Хартии, гарантирующая органам местного самоуправления защиту их финансовой самостоятельности, возлагает также на федеративные государства, подписавшие эту Хартию, юридическую обязанность закрепить эти принципы в законодательствах на федеральном и региональном уровнях.

Участники, в частности:

3. Благодарят Конгресс местных и региональных властей Европы за подготовку в рамках контроля за применением Хартии четвертого доклада, озаглавленного «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям: проверка принципа субсидиарности на практике», который представляет собой важный этап контроля за применением Хартии и дает возможность конкретизировать и доработать изложенные в Хартии положения относительно финансовой самостоятельности территориальных органов самоуправления.

Кроме того, участники Конференции выражают свое удовлетворение в связи с принятием Комитетом Министров Совета Европы Рекомендации (2000) 14 государствам-членам о местном налогооблажении, системе выравнивания и помощи местным органам самоуправления.

4. Напоминают, что принцип субсидиарности впервые был закреплен в Хартии, в статье 4.3 которой говорится, что «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии».

5. Отмечают, что с институциональной точки зрения специфика федеративных государств, в отличие от унитарных децентрализованных государств заключается в том, что в федеративных государствах законодательные полномочия, в том числе в вопросах финансовых ресурсов, распределяются между двумя уровнями государственной власти (федеральной и региональной). Как видно из различных докладов КМРВЕ по вопросу о положении с финансами, этот вид институциональных отношений может стать одним из факторов, усугубляющих финансовые трудности органов местного самоуправления и влекущих отсутствие ясности в разграничении полномочий, если эти вопросы не будут четко и однозначно урегулированы в федеральном и региональных законодательствах.

6. Полагают, что при распределении полномочий необходимо в полной мере уважать не только принцип субсидиарности, но и принцип соразмерности. Этот принцип должен соблюдаться при установлении соответствия финансовых средств полномочиям, возлагаемым на орган местного самоуправления. В Хартии (статья 9.2) предусматривается таким образом, что «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям». Принцип соразмерности может быть соблюден только в случае четкого распределения полномочий между разными уровнями власти.

7. Считают, что, несмотря на бесспорные различия в институциональном устройстве государств, являющихся предметом анализа на нынешней конференции, можно выявить ряд общих черт и вынести определенные рекомендации в целях более эффективного учета интересов местных и региональных органов власти.

8. Констатируют, что в дополнение к проблемам институциональных отношений в странах, находящихся в неблагоприятном экономическом положении, наблюдается ухудшение бюджетной ситуации на местном уровне.

9. Что касается вопроса о финансовых ресурсах местных властей, участники подчеркивают, что следующие тенденции могут представлять препятствия для реализации местного самоуправления:

9.1 сокращение собственных местных налогов и практикуемая федеральными или региональными органами власти замена таких налогов трансфертами;

9.2 преобладание трансфертов над собственными ресурсами и большой вес целевых субсидий по отношению к дотациям общего характера;

9.3 предоставление в распоряжение местных органов власти налогов, обеспечивающих меньший объем поступлений;

9.4 отсутствие в некоторых федеративных государствах как на федеральном, так и на региональном уровнях некоторого числа стабильных и объективных критериев, связанных с функцией финансового выравнивания, а также присутствие дискреционного характера трансфертов исходящих от некоторых федеральных и региональных органов власти. Это делает невозможным любое планирование на средне- и долгосрочную перспективу, которое необходимо для того, чтобы местные власти могли удовлетворять потребности своих граждан, и ставит в неравное положение органы местного самоуправления и, соответственно, граждан. Данные критерии должны, как правило, основываться на потребностях, а не на издержках;
9.5 чрезмерный контроль, в особенности со стороны региональных властей, за бюджетом местных органов власти, за которым кроется иногда контроль прежде всего за целесообразностью принятия последними решений в рамках их полномочий, что противоречит Хартии;

10. Что касается соотношения полномочий и расходов местных властей, то участники отмечают следующее:

10.1 значительное увеличение расходов на социальные нужды, которые вынуждены производить органы местного самоуправления в таких областях, как образование, жилье, здравоохранение, уход за престарелыми и инвалидами, помощь неблагополучным семьям и лицам, ищущих убежища;

10.2 необходимость - т.е. юридическая обязательность - этих расходов часто заставляет местные власти существенно сокращать масштабы своей инвестиционной деятельности, в то время как местные органы власти в европейских странах традиционно осуществляют значительную часть публичных капиталовложений и в состоянии лучше определить, как эти средства должны быть потрачены, чтобы наиболее эффективным образом удовлетворить реальные потребности, в связи с их близостью к гражданам;

10.3 увеличение задолженности местных властей, у которых поле для финансовых маневров и без того ограничено, существенно ухудшает их финансовое положение и нередко ставит их в зависимость от региональных органов власти. Нет нужды говорить о том, что долги муниципальных образований грозят осложнить бюджетную деятельность на многие годы вперед;

10.4 делегирование большого числа полномочий региональным и органам местного самоуправления без соответствующей финансовой компенсации. Эта тенденция, получившая название «децентрализации проблем», лежит в основе ряда политических конфликтов между различными уровнями власти в федеративных государствах. Иногда эта тенденция усугубляется в некоторых федеративных государствах при отсутствии в федеральном и/или региональном законодательствах положений, четко закрепляющих принцип соразмерности ресурсов и выполняемых полномочий, в результате чего выполнение полномочий оказывается поставлено в зависимость от доброй воли региональных или федеральных органов власти.

При делегировании местным органам власти новых полномочий, федеральные и региональные органы власти должны руководствоваться принципом соответствия, согласно которому возложение на местные органы власти полномочий в соответствии с законодательством, будь то федеральным или региональным, должно сопровождаться трансфертом ресурсов, соответствующих издержкам. Этот принцип, закрепленный в законодательстве, должен гарантировать муниципальным образованиям возможность при необходимости отстаивать свои права на компенсацию через суд.

11. Исходя из вышеизложенного, участники конференции предлагают федеральным и региональным органам власти в федеративных и квазифедеративных государствах учитывать приведенные ниже рекомендации и руководствоваться ими при установлении межбюджетных отношений:

11.1 разработать необходимые реформы региональной и местной налоговых систем, которые могли бы дать возможность установить или восстановить в ряде случаев местную систему налогов, в основе которой лежали бы гибкие, продуктивные и обеспечивающие значительные сборы, а не устаревшие налоги. Кроме того, реформы должны предусматривать введение налогов, соответствующих полномочиям местных властей;

11.2 закрепить в рамках федерального и региональных законодательств четкое распределение и разграничение собственных полномочий каждого уровня власти и делегируемых полномочий; наличие собственных полномочий означает свободу определения и выбора в рамках закона.

11.3 организовать, при помощи рамочного законодательства на федеральном и региональном уровнях, ограничивающегося выражением основных принципов, раздел полномочий в области совместного ведения полномочий, существующее в федеральном законодательстве ряда государств. Кроме того, рамочное законодательство должно установить критерии по финансированию совместных полномочий;

11.4 в тех странах, где размеры территорий и количество населения предполагают существование нескольких категорий или уровней органов местного самоуправления, необходимо обеспечить условия для финансовой автономии для каждого уровня.

11.5 отмечая, что в некоторых странах принцип соответствия закреплен в конституциях отдельных регионов и что это конституционное положение позволяет органам местного самоуправления получать - при необходимости путем обращения в судебные инстанции - финансовую компенсацию за реализацию региональных законов, участники рекомендуют государствам, руководствуясь уже существующими примерами, рассмотреть возможность закрепления принципа соответствия в их конституциях на федеральном и, в соответствующих случаях, региональном уровнях.

Что касается отношений между федерацией и регионами, то федеративное государство могло бы взять на себя соответствующие финансовые обязательства перед субъектами федерации в тех случаях, когда федеральные законы обязывают последних исполнять определенные полномочия.

Что касается отношений между регионами и местными властями, и в тех случаях, когда местное самоуправление не входит в сферу исключительных компетенций регионов, федеративное государство также могло бы брать на себя аналогичные обязательства перед муниципальными образованиями за реализацию федеральных законов. И наоборот, в тех случаях, когда местное самоуправление входит в исключительные компетенции регионов, регионам рекомендуется принимать аналогичные обязательства по отношению к местным властям на своей территории.

В этой связи участники с удовлетворением отмечают наличие конституционных положений, закрепляющих принцип соответствия, в Австрии и в землях Баден-Вюртемберг, Тюрингия, Шлезвиг-Гольштейн и Бранденбург в Федеративной Республике Германия, которые четко предусматривают «соответствующую» или «адекватную» финансовую компенсацию в случае делегирования местным властям новых полномочий.

11.6 следует разработать в сотрудничестве с представителями местных и региональных выборных лиц механизмы оценки фактических издержек, связанных с реализацией федеральных и региональных законов, в основе которых лежали бы четкие и объективные критерии, позволяющие представителям региональных и органов местного самоуправления, с одной стороны, проводить переговоры (если указанные критерии будут периодически пересматриваться) и, с другой стороны, разрабатывать и планировать программы по местному социально-экономическому развитию;

11.7 как правило, ресурсы территориальных органов местного самоуправления должны быть достаточно диверсифицированными и стабильными, чтобы позволить лучшее средне- и долгосрочное планирование по исполнению полномочий и инвестициям того или иного территориального образования. Кроме того, данные ресурсы должны быть эволютивными и гибкими с целью учета экономической конъюнктуры, темпов экономического роста и появления новых потребностей;

11.8 определение собственных ресурсов местных и региональных органов самоуправления в федеративных государствах должно быть формально закреплено юридическим актом — соответственно федеральной конституцией или органическим законом или региональной конституцией или органическим региональным законом. Подобное формальное юридическое обязательство обеспечивает территориальным органам самоуправления необходимые гарантии и, соответственно, в случае изменений обусловливает необходимость принятия закона или поправок к такому закону, имеющих такую же юридическую силу;

11.9 для участников конференции очевидно, что в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении значительная часть ресурсов органов местного самоуправления должна формироваться из собираемых ими налогов и сборов, ставки которых они должны свободно устанавливать. Именно собирая собственные налоги, предназначенные для финансирования исполнения значительной части полномочий местных и региональных органов государственной власти, территориальные органы самоуправления окажутся в состоянии действовать подлинно независимо в рамках федеральной политики экономического развития;

Кроме того, как уже отмечалось в Рекомендации 79 (2000) КМРВЕ, органы самоуправления должны иметь право изменять ставки собираемых ими налогов. Шкала налогов может устанавливаться в пределах заранее определенной вилки или в законодательном порядке по итогам ежегодных переговоров между всеми тремя уровнями власти. Возможность установления налоговых ставок выборными местными и региональными советами является гарантией подлинного самоуправления, которой пользуются эти органы при выполнении своих полномочий по проведению политики на местном или региональном уровнях;

11.10 право менять ставки налогообложения не должно идти вразрез с правом получать трансферты, которые, должны, по возможности, носить общий характер. Трансферты не должны наносить ущерб для стабильности местных бюджетов и их прогнозируемости на соответствующий разумный период;

11.11 самостоятельность в установлении налогов не должна идти вразрез с деятельностью по укреплению солидарности и экономической политикой на федеральном или региональном уровнях. Действия в разных направлениях грозят привести к возникновению экономических и социальных диспропорций на национальном или региональном уровнях.

Усилия по солидарности должны производиться при комбинировании вертикального и горизонтального выравнивания.

Вертикальное выравнивание происходит при помощи выделения государственными органами власти трансфертов с целью сокращения различий в финансовых возможностях между органами местного самоуправления. Эта форма выравнивания наиболее целесообразна для сокращения значительных различий.

Вместе с тем было бы ошибочно предлагать механизмы финансового выравнивания, которые дестимулировали бы сбор дополнительных налогов более богатыми местными или региональными органами самоуправления из-за того, что это приводило бы, по их мнению, всего лишь к перераспределению средств в пользу других органов самоуправления. Точно так же механизмы финансового выравнивания не должны лишать более бедные органы самоуправления стимулов к тому, чтобы полностью задействовать свой потенциал в налоговой области. Финансовое выравнивание должно осуществляться на федеральном (между субъектами федерации) и региональном (между муниципальными образованиями одного региона) уровнях. Необходимо установить четкие, стабильные и объективные критерии финансового выравнивания после их согласования с представителями местных и региональных органов самоуправления. На региональном уровне местные власти должны иметь возможность доводить до сведения региональных органов власти свое мнение, действуя через объединяющие их ассоциации. Критерии, закрепленные в законодательном акте, никогда не должны пересматриваться в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с представительными ассоциациями органов местного самоуправления.

11.11 bis Налоговая автономия должна иметь свои собственные разумные сдержки с целью избежания безудержной конкуренции между регионами или муниципальными образованиями, так как такого рода конкуренция может привести к существенному неравенству между данными территориальными образованиями;

11.12 формирование региональных и местных бюджетов и предшествующее этому обсуждение бюджетных вопросов должны вестись в обстановке полной транспарентности;

11.13 руководствуясь стремлением к транспарентности, участники рекомендуют федеральным и региональным органам власти закрепить в своем законодательстве право местных властей на консультации. КМРВЕ уже имел возможность (Рекомендация 64 (1999), пункт F1) с удовлетворением констатировать, что в Федеративной Республике Германия такое право на консультации прямо закреплено в конституциях некоторых земель (Саксонии, Бранденбурга, Баден-Вюртемберга, Тюрингии). Необходимо следовать этим примерам, с тем чтобы сделать открытым диалог между региональными и местными властями по вопросу о распределении финансовых ресурсов. Право на консультации должно быть гарантировано и на федеральном уровне (даже в тех случаях, когда в принципе не существует прямого подчинения между федерацией и муниципальными образованиями), как это сделано в Австрии, с учетом того, что местные власти обеспечивают реализацию некоторых федеральных законов. Федеральные и региональные органы могли бы также учредить на существующей институциональной базе смешанные комиссии с участием представителей органов местного самоуправления, которые регулярно оценивали бы сложившееся соотношение между ресурсами и возложенными на них полномочиями. Такая мера уже предлагалась КМРВЕ в Рекомендациях 64 (1999) и 79 (2000) ;

11.14 кроме того, органы местного самоуправления должны иметь возможность обращаться в суд, если они считают, что их бюджетные права были ущемлены. В Российской Федерации споры по вопросам межбюджетных отношений могли бы рассматриваться специально созданными административными судами ;

12. Участники предлагают Совету Европы и, в частности, КМРВЕ – органу, представляющему интересы местных и региональных властей 41 государства-члена Совета Европы, - следить за развитием ситуации в вопросах межбюджетных отношений в федеративных государствах и регулярно рассматривать этот вопрос.

13. Что касается ситуации с местными финансами в России, участники конференции предлагают Совету Европы:

- следить за развитием и функционированием местной демократии не только в больших и средних, но и в малых городах России, а также в сельских районах и принимать соответствующие инициативы;

- предоставить помощь органам власти Российской Федерации в необходимом определении минимального уровня местной финансовой автономии посредством проведения реформы местных финансов (местные налоги, налоги с разделенными ставками и регулирующие налоги);

- изучить с органами государственной власти Российской Федерации возможности по укреплению программ по подготовке и обмену местных и региональных выборных и должностных лиц, в особенности, в таких областях, как административное и финансовое управление, управление и предоставление местных и региональных услуг, развитие местной экономики и предпринимательства. Данные программы могут быть проведены в качестве эксперимента в некоторых федеральных округах ;

- поддержать недавние шаги органов государственной власти Российской Федерации, направленные на введение прозрачных и объективных принципов в систему межбюджетных трансфертов на федеральном и региональном уровнях.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 30 мая 2001 г., на втором заседании (см. док. CG (8) 7, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Г. Энгелем).