Заключение 9 (1998)1о предварительном проекте рекомендации комитета министров государствам членам о финансовой (гражданской и бухгалтерской) ответственности местных выборных должностных лиц за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей

Конгресс,

Выполняя поручение Руководящего комитета по местной и региональной демократии (РКМРД) представить заключение о предварительном проекте рекомендации Комитета Министров государствам-членам о финансовой (гражданской и бухгалтерской) ответственности местных выборных должностных лиц за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей, который прилагается к настоящему заключению;

Считая, что вопрос финансовой ответственности в настоящее время в значительной степени волнует местные выборные должностные лица и что увеличение количества соответствующих юридических документов и судебных разбирательств, связанных с персональной ответственностью выборных должностных лиц, вызывает действительное беспокойство среди местных политиков;

Учитывая, что выборные должностные лица призваны повседневно принимать большое количество решений, зачастую требующих конкретных технических знаний, что сопряжено с рисками, которым они подвергаются при исполнении своих повседневных обязанностей;

Считая также, что ответственность выборных должностных лиц непосредственно связана с возложенными на них при избрании полномочиями, которые они должны выполнять;

Стремясь соблюдать ограничения, присущие должностным обязанностям и управлению на местном уровне, с одной стороны, и требования правового государства, с другой стороны;

Сознавая, что в системе юридической ответственности местных выборных должностных лиц необходимо в полной мере учитывать законные интересы граждан и обеспечивать им надлежащую правовую защиту;

Считая вместе с тем, что такая система не должна приводить к тому, чтобы местные выборные должностные лица несправедливо несли персональную ответственность за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей;

1. Приветствует предложение вовлекать местные выборные должностные лица в любое обсуждение реформ, которые необходимо провести в системе ответственности местных выборных должностных лиц;

2. Поддерживает принципы, изложенные в предварительном проекте рекомендации о финансовой ответственности местных выборных должностных лиц;

3. Подчеркивает, что в результате процесса децентрализации, происходящего во многих государствах-членах, все больше полномочий передается на местный уровень и, в частности, исполнительным органам местного самоуправления и что такая передача компетенций увеличивает вероятность того, что местные выборные должностные лица будут нести персональную ответственность за совершение или несовершение определенных действий;

4. Считает, что в некоторых случаях риски, которые несут местные выборные должностные лица с точки зрения персональной ответственности, несоразмерны с возложенными на них полномочиями;

5. Считает также, что в некоторых странах наблюдается тенденция заменять административную ответственность персональной ответственностью выборных должностных лиц;

6. Отмечает, что в течение последних лет судебные разбирательства дел местных органов значительно повысило роль судов на местном уровне, утверждая принцип юридического рационализма, основанного на строгом применении законодательства. Учитывая этот факт, а также особый характер работы местных органов власти Конгресс поддерживает идею создать специальные отделы в компетентных гражданских или административных судах и организовать подготовку судей, которые выносят решения по этим вопросам. Это позволит им лучше учитывать реальности работы местных органов власти, понимать трудности, с которыми сталкиваются местные выборные должностные лица, и наложит на них обязательство проявлять сдержанность при обсуждении прессой судебных дел;

7. Считает, что широкое распространение соответствующей информации и надлежащая подготовка выборных должностных лиц по вопросам юридических ограничений в их работе послужат теми профилактическими мерами, которые могли бы эффективно способствовать снижению опасности умышленных пагубных действий, а также предотвращению многих судебных разбирательств;

Приветствует предложение о том, чтобы правительства сотрудничали с местными органами власти в целях повышения подготовки местных выборных должностных лиц по вопросам применяемой к ним системы ответственности и по соответствующим юридическим документам;

8. Подчеркивает, что национальные правительства должны поощрять усилия местных органов власти, желающих внедрить современные системы сбора и обработки информации о законодательных актах, регулирующих систему ответственности местных выборных должностных лиц;

9. Приветствует тот факт, что руководящие принципы, прилагаемые к предварительному проекту рекомендации, требуют от правительств государств-членов создать надежную и оперативную службу юридических консультаций для оказания содействия местным выборным должностным лицам, когда они нуждаются в помощи в случае сомнений относительно законности принимаемого ими решения;

10. Считает, вместе с тем, что, хотя нельзя отрицать преимущества такой службы, необходимо уточнить рекомендацию, подчеркнув, что консультации такой юридической службы должны быть беспристрастными и независимыми.

Необходимо также указать уровень управления, на котором такая служба должна быть создана: национальный, местный или промежуточный.

Такое уточнение позволит устранить сомнения относительно возможности центральных государственных ведомств осуществлять потенциальный контроль за решениями местных органов власти, если служба юридических консультаций создана центральным правительством.

11. Считает также, что необходимо проводить различие между местными органами власти, у которых есть легко мобилизуемые опыт и знания, квалифицированный персонал и финансовые ресурсы, позволяющие им пользоваться услугами экспертов, с одной стороны, и органами власти, у которых нет таких возможностей, с другой стороны. К последним относится большое количество мелких муниципальных образований и сельских муниципалитетов, чьи избранные представители лишены таких возможностей.

Учитывая, что у более крупных местных органов власти есть, как правило, специалисты по юридическим вопросам и финансовые средства, необходимые для того, чтобы пользоваться услугами адвокатов и других экспертов, Конгресс считает целесообразным указать, что услуги юридических консультаций должны предоставляться, прежде всего, мелким муниципалитетам.

12. Кроме того, в руководящих принципах следует предусмотреть помощь по юридическим вопросам, которую могли бы предоставить национальные ассоциации местных властей.

В руководящих принципах можно было бы также отметить роль межмуниципальных служб, которую они могли бы играть в этой области при наличии у них необходимых ресурсов.

В обоих случаях центральное правительство могло бы поддерживать и поощрять развитие таких служб в рамках ассоциаций, которые являются основными центрами обмена информацией между местными органами власти на национальном уровне, а также в рамках сотрудничества между различными территориальными образованиями, особенно на муниципальном уровне.

13. Конгресс считает, что страхование могло бы стать эффективным средством уменьшения последствий рисков для выборных должностных лиц, несущих персональную ответственность в связи с неправомерным совершением или несовершением действий с их стороны.

В связи с этим, государства должны поощрять местные органы власти к страхованию рисков. Они также должны содействовать внедрению стандартных страховых полисов для защиты выборных должностных лиц от определенных рисков.

Возможно, было бы целесообразно указать, что страховые полисы для юридических консультаций и/или правовой помощи избранным представителям, покрывающие все или часть юридических расходов, которые зачастую высоки, особенно полезны, и поэтому должны пользоваться особым вниманием правительств.

14. В связи с этим КМРВЕ рекомендует РКМРД учесть следующие поправки при окончательном составлении проекта рекомендации и, в частности, руководящих принципов, изложенных в приложении к данному проекту:

i. Конгресс предлагает добавить новый пункт к преамбуле после пункта f.:

Считая, что посредничество как средство урегулирования споров поможет в определенных случаях избежать судебного разбирательства, дать удовлетворительные ответы гражданам и улучшить отношения между гражданами и местными и региональными институтами, и что для этого некоторые города и регионы создали бюро Уполномоченных, позволяющие гражданам легко контролировать эффективность и законность административной деятельности.

ii. В отношении права граждан на иск или права на компенсацию, КМРВЕ предлагает следующую редакцию первого предложения части I руководящих принципов, в разделе «Право потерпевшего на иск и право на компенсацию»:

«Каждый, кто считает, что понес ущерб в результате неправомерного совершения или несовершения действий со стороны местного выборного должностного лица, должен, прежде всего, предъявить иск данному местному органу власти».

iii. В отношении обращения за помощью к суду со стороны тех, кто считает, что понес ущерб в результате неправомочного совершения или несовершения действий местным выборным должностным лицом, и для того, чтобы не освобождать выборных должностных лиц от ответственности, предлагается исключить фразу «или исключено, или» из второго предложения первого пункта раздела «Право потерпевшего на иск и право на компенсацию» в части I;

iv. В отношении обращения за помощью к суду со стороны тех, кто считает, что понес ущерб в результате неправомерного совершения или несовершения действий местным выборным должностным лицом, предлагается также добавить в последнем предложении второго пункта раздела «Право потерпевшего на иск и право на компенсацию»: «…и поэтому должно подпадать под ответственность местного органа власти, которыми руководят местные выборные должностные лица ».

v. В отношении индивидуальной ответственности за коллективные решения, КМРВЕ предлагает следующую редакцию раздела «Индивидуальная ответственность за коллективные решения»: «В случае незаконных решений, принятых коллегиальным органом, выборные должностные лица, формально возражавшие или воздержавшиеся против таких решений, не должны, как правило, нести персональную ответственность».

vi. В отношении предварительных заключений независимых специальных органов, предлагается добавить к последнему предложению раздела «Предварительное заключение независимых специальных органов» следующую фразу: «и с которыми выборные должностные лица могли бы проконсультироваться заранее».

vii. В отношении мер, направленных на снижение риска умышленных пагубных действий, первый пункт раздела «Информирование и подготовка избранных местных представителей» в части II руководящих принципов предлагается сформулировать следующим образом:

«Национальные правительства должны поощрять и поддерживать финансовыми средствами или каким-либо иным надлежащим образом инициативы местных органов, направленные на создание современных систем сбора, организации, анализа и обработки информации о законодательных актах и других директивных документах, регулирующих работу местных органов власти»;

viii. В отношении подготовки местных выборных должностных лиц Конгресс также предлагает добавить в конце раздела «Информирование и подготовка местных выборных должностных лиц» новый пункт в следующей формулировке:

«Национальные правительства должны также поощрять и поддерживать всеми надлежащими средствами меры, принимаемые национальными ассоциациями местных властей в целях совершенствования подготовки местных выборных должностных лиц по вопросам применимой к ним системы ответственности и соответствующим юридическим документам».

ix. Также в отношении мер, направленных на сокращение риска умышленных пагубных действий, Конгресс предлагает добавить следующий пункт к разделу «Служба юридических консультаций для избранных местных представителей» в части II руководящих принципов:

Центральные государственные органы должно поощрять и поддерживать всеми надлежащими средствами меры, принимаемые национальными ассоциациями местных властей в целях создания служб юридических консультаций для избранных местных представителей, желающих получить юридическую консультацию, прежде чем принимать решения. Такие службы юридических консультаций могли бы также создаваться в рамках сотрудничества между различными территориальными образованиями при поддержке в необходимых случаях центральных государственных органов».

Приложение

Предварительный проект рекомендации комитета министров государствам-членам о финансовой (гражданской и бухгалтерской) ответственности местных выборных должностных лиц за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей

Комитет Министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

а. Считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу;

б. Считая, что активное участие граждан в решении государственных вопросов на местном уровне, в частности, путем взятия на себя местных выборных функций, является необходимым условием эффективности местной демократии, и что для достижения такого участия необходимо обеспечить одновременно доверие граждан к своим выборным должностным лицам и правовую безопасность последних;

в. Считая, что, в результате, от системы юридической ответственности местных выборных должностных лиц конкретным образом зависит нормальное функционирование институтов местной и региональной демократии;

г. Считая, что при создании такой системы необходимо учитывать одновременно законные интересы граждан, государства, различных территориальных органов власти и выборных должностных лиц;

д. Считая, что местные выборные должностные лица должны быть полностью подотчетны гражданам и что нынешняя тенденция к установлению подотчетности местных выборных должностных лиц является важным аспектом более эффективной местной демократии;

е. Считая вместе с тем, что такая тенденция вызывает законную озабоченность со стороны местных выборных должностных лиц и что принятие конкретных нормообразующих положений, касающихся их финансовой ответственности, может быть оправдано с точки зрения их все возрастающих сложных обязанностей и выборного статуса;

ж. Принимая во внимание доклад Руководящего комитета по местной и региональной демократии (РКМРД) «Ответственность местных выборных должностных лиц за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей»;

1. Провести соответствующие реформы правовой и административной системы финансовой ответственности местных выборных должностных лиц с учетом норм и предложений, содержащихся в руководящих принципах, прилагаемых к настоящей рекомендации;

2. Вовлекать местные выборные должностные лица во все дискуссии по реформам в этой области и по порядку проведения таких реформ.

Приложение к рекомендации №

Руководящие принципы финансовой (гражданской и бухгалтерской) ответственности местных выборных должностных лиц за совершение или несовершение действий при исполнении своих обязанностей

Определения

В данной рекомендации принимаются следующие определения:

- гражданская ответственность: обязательство лица возместить ущерб, возникший в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения им контракта или в результате нарушения им общего обязательства не причинять вред третьим лицам собственными действиями, находящимся в его владении имуществом или через посредство лиц, за которых данное лицо несет ответственность;

- бухгалтерская ответственность: обязательство государственных должностных лиц, включая местные выборные должностные лица, возмещать любые финансовые потери, нанесенные их административно-территориальному образованию;

- местные выборные должностные лица: лица, выбранные на должности в собраниях местных органов власти (в том числе на промежуточном уровне) или в их исполнительных органах, посредством прямых или многостепенных выборов.

I. Сфера действия и применение финансовой ответственности местных властей и местных выборных должностных лиц

Право потерпевшего на иск и право на компенсацию

Каждый, кто считает, что понес ущерб в результате неправомерного совершения или несовершения действий местным выборным должностным лицом, должен всегда иметь право на иск против данного местного органа. Вместе с тем, прямое действие против местных выборных должностных лиц должно быть или исключено, или ограничено случаями серьезной небрежности или умышленными пагубными действиями с их стороны.

Право территориального образования на иск против избранного представителя, ответственного за ущерб

Вместе с тем, ответственность выборных должностных лиц перед своими местными властями должна ограничиваться случаями серьезной небрежности или умышленными пагубными действиями. Если законом такое ограничение не предусмотрено, орган власти должен иметь возможность не применять свое право на иск, например, в случае незначительной небрежности, или когда добросовестность соответствующих выборных должностных лиц не подвергается сомнению и когда, с учетом обстоятельств, последние проявили заботу и внимание.

Индивидуальная ответственность за коллективные решения

В случае принятия незаконных решений коллегиальным органом, персональная ответственность выборных должностных лиц, возражавших против этих решений, должна, как правило, исключаться.

Финансовые административные санкции

Применение любого автоматического механизма финансовых санкций к выборным должностным лицам должно быть исключено; такие санкции должны налагаться в результате применения состязательного процесса и установления серьезной небрежности или умышленных пагубных действий.

Судебная специализация

Учитывая все возрастающую сложность и особый характер деятельности местных властей, а также специфический характер работы местных выборных должностных лиц, целесообразно создать специальные отделы в гражданских или административных судах, правомочных решать вопросы финансовой ответственности выборных должностных лиц, и проводить специальную подготовку судей, которые должны принимать решения по таким делам.

Предварительные заключения независимых специальных органов

Альтернативой или дополнением судебной специализации могло бы стать создание независимых специальных органов, чье заключение должно или могло бы запрашиваться судьями до вынесения решения о приемлемости или неприемлемости поведения соответствующих выборных должностных лиц и оспариваемых решений.

II. Меры по снижению риска непреднамеренных действий

Упрощение всего комплекса нормообразующих положений

Следует сокращать по мере возможности количество законов, постановлений и других нормативных актов, которые обязаны применять местные выборные должностные лица, особенно ведомственных распоряжений и циркуляров; действующее законодательство по основным направлениям работы местных органов власти должно быть представлено в виде свода законодательных актов.

Информирование и подготовка местных выборных должностных лиц

Национальные правительства должны поощрять и поддерживать местные власти, желающие внедрить современные системы сбора, организации и обработки информации, касающейся законодательных актов и других нормативных документов.

Они должны сотрудничать с местными органами власти в целях улучшения подготовки местных выборных должностных лиц, в частности для того, чтобы знакомить эти должностные лица с юридическими документами, которые они должны применять, и нормами, регулирующими их ответственность в случае нарушения положений, содержащихся в этих документах.

Служба юридических консультаций местных выборных должностных лиц

Государственные органы власти должны создать надежную, оперативную службу юридических консультаций для оказания помощи местным выборным должностным лицам, нуждающимся в содействии, в случае сомнений, относительно законности решений, которые они должны принимать.

Внутреннее правовое регулирование

Следует предоставить местным органам власти возможность создать механизмы внутреннего правового регулирования, содействовать их фактическому применению и регулярно проводить оценку их действия с тем, чтобы, при необходимости, можно было бы принять меры по повышению их эффективности.

III. Страхование финансовой ответственности за совершение или несовершение действий избранными местными представителями

Страхование местных органов власти

Следует четко предусмотреть возможность для местных властей страховать гражданскую ответственность с покрытием финансовых рисков. Такое страхование поможет ограничить число регрессных исков со стороны органов власти против своих выборных должностных лиц, когда последние действовали добросовестно.

Страхование выборных должностных лиц

Следует четко предусмотреть возможность для местных властей страховать материальную ответственность от имени своих выборных должностных лиц за действия, совершаемые ими при исполнении своих обязанностей, в частности, в случаях незначительной или непреднамеренной небрежности.

Взаимное страхование

Следует четко предусмотреть возможность для местных властей или их выборных должностных лиц создать органы взаимного страхования для покрытия вышеперечисленных исков. Центральные государственные власти могли бы также поощрять создание таких органов надлежащими средствами.

Сбор и предоставление информации, необходимой для определения объема страховых рисков

На национальном уровне следует создать отлаженную систему сбора и предоставления информации, касающейся гражданской ответственности местных властей и гражданской бухгалтерской ответственности местных выборных должностных лиц с тем, чтобы выборные должностные лица и страховые органы могли лучше определять объем таких рисков.

1 Обсуждено и принято Постоянной комиссией 3 ноября 1998 г. (см. док. CG(5)23 - проект заключения, представленный докладчиком Виорелем КОЙФАНОМ).