Рекомендация 87 (2001)¹ о местной и региональной демократии в Литве

Конгресс,

1. Напоминая:

a. статью 2.3 Уставной резолюции Комитета Министров (2000) 1 в отношении КМРВЕ, которому поручено готовить доклады о состоянии местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах-кандидатах;

b. резолюции КМРВЕ 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), устанавливающие руководящие принципы подготовки вышеупомянутых докладов;

2. Принимая во внимание поручение, данное его Институциональному комитету по подготовке этих докладов и на основе соглашения с Комитетом регионов по подготовке докладов о странах, которые являются кандидатами в члены Европейского Союза;

3. Рассмотрев доклад Институционального комитета о состоянии местной и региональной демократии в Литве, подготовленный докладчиками г-ном Луи Роппе (Бельгия, Л) и г-ном Оуэном Мастерсом (Соединенное Королевство, Р);

4. Выражая благодарность правительству Литвы (аппарат премьер-министра, Министерство внутренних дел, Министерство финансов, Министерство юстиции, Министерство окружающей среды и обустройства территорий), парламенту (Комитет по вопросам государственной администрации и местного самоуправления), президенту (Управление советника по местным вопросам), представителям ассоциации местных властей Литвы, мэрам, членам местных советов и главе делегации Европейского Союза в Литве, с которыми встречались докладчики КМРВЕ в ходе своих двух официальных поездок в страну, за откровенный и конструктивный диалог и предоставленную для подготовки доклада детальную информацию;

5. Выражая особую благодарность Департаменту государственной администрации Министерства внутренних дел за превосходную организацию вышеупомянутых поездок;

6. Приветствуя ратификацию Литвой Европейской хартии местного самоуправления (25 мая 1999 года) - принята без оговорок - и Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (13 июня 1997 года) и выражая надежду на то, что два дополнительных протокола к этой конвенции будут вскоре ратифицированы властями Литвы;

7. Сожалея о том, что Литва еще не подписала и не ратифицировала Европейскую конвенцию о региональных языках или языках меньшинств и Европейскую конвенцию об участии иностранцев в местной общественной жизни;

8. Принимает к сведению пересмотренную правовую базу, относящуюся к самоуправлению и региональному развитию. Это представляет собой хорошую основу для развития местной и региональной демократии в стране в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и принципами, закрепленными в Европейской хартии регионального самоуправления;

9. С огромным интересом следит за новой программой реформы государственного управления, разработанной правительством и утвержденной парламентом в 2000 году относительно, в частности, образования укрупненных регионов на основе подлинной системы прямого самоуправления и передачи важных полномочий существующим муниципалитетам;

10. Выражает мнение о том, что для успешного претворения в жизнь вышеупомянутой программы реформ и содействия формированию вышеупомянутой правовой базы возможно непосредственно отразить определенный в пункте 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления принцип субсидиарности в законодательстве, регулирующем разграничение ответственности между различными уровнями власти;

11. В этой связи, считает, что в дополнение к инкорпорированию вышеупомянутой статьи во внутреннюю правовую систему через ратификацию Хартии непосредственное упоминание принципа субсидиарности в правовом акте наряду с принципом местного самоуправления (который определен в пункте 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления и уже признан в конституции и в соответствующем законодательстве), завершит формирование в Литве правовой базы государственного управления, превратив эту базу в новаторскую модель для других государств-членов Совета Европы;

12. В отношении местной демократии считает, что относящаяся к местному самоуправлению правовая база является в некоторых отношениях незавершенной и противоречивой и полагает, что компетентным властям Литвы следует пересмотреть или принять некоторые законы и исполнительные распоряжения;

13. На основе вышеизложенного предлагает компетентным властям Литвы принять во внимание следующие соображения и рекомендации:

A. Относительно ответственности органов местного самоуправления (регулируемых статьями 3.1 и 4 Европейской хартии местного самоуправления):

a. отмечает, что закрепленное в соответствующих законах Литвы подробное описание функций в сочетании с принципом общей компетенции является весьма позитивной основой функционирования органов местного самоуправления в Литве;

b. тем не менее, рекомендует, чтобы в законодательстве о местном самоуправлении:

i. предусматривались дальнейшие усовершенствования и, в частности, оговаривалось, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия (на основе законодательного решения) должны быть, как правило, полными и исключительными и что они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

ii. оговаривалась возможность приспособления органами местного самоуправления осуществления делегированных полномочий к местным условиям;

B. Относительно финансовых ресурсов органов местного самоуправления (предусмотренных в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления):

a. был информирован о возникновении конфликта между целым рядом органов местного самоуправления и правительством в связи с дополнительными расходами в местных бюджетах, которые косвенно вызваны решениями правительства и невозмещением этих расходов центральной властью, как это предусмотрено законом;

b. в этой связи, с удовлетворением отмечает, что правительство в недавнее время выступило с инициативой подготовки законопроекта о признании своей задолженности, а Ассоциация местных властей Литвы намерена сотрудничать с правительством и парламентом в рамках этой процедуры;

c. принимая это во внимание, тем не менее, выражает озабоченность в связи с:

i. малой долей поступлений, формируемых в Литве за счет действительно местных налогов, ставки которых могут устанавливать органы местного самоуправления, и преобладанием трансфертных платежей и перераспределительных налогов по сравнению с собственными ресурсами;

ii. сравнительно низкой эффективностью налогов, которые вправе взимать органы местного самоуправления;

iii. тем, что в некоторых случаях органам местного самоуправления делегируются новые полномочия, которые не сопровождаются необходимыми для их выполнения ресурсами;

iv. последствиями проблем национальной экономики для местных бюджетов даже в тех случаях, когда эти последствия связаны с ограничениями, установленными другими международными организациями, такими, как Европейский Союз и Международный валютный фонд;

d. учитывая это, рекомендует, чтобы:

i. как уже было заявлено некоторыми представителями правительства и парламента, была пересмотрена система государственного налогообложения с целью наделения органов местного самоуправления не только теоретическими, но и практическими возможностями введения своих собственных налогов по определяемым ими ставкам;

ii. для осуществления вышеупомянутых изменений, как предусмотрено в законе, и в порядке применения вышеупомянутого принципа субсидиарности органам местного самоуправления надлежит передать соответствующую земельную и недвижимую собственность;

iii. в случаях передачи и/или делегирования новых полномочий органам местного самоуправления им также надлежит предоставлять необходимые для их исполнения финансовые ресурсы;

iv. для выполнения этого требования властям Литвы следует признать принцип сопутствующего финансирования, фигурирующий в рекомендациях КМРВЕ 64 (1999) и 79 (2000)
²;

v. обсудить в первую очередь с представителями органов местного самоуправления все решения, которые были приняты для выполнения предусмотренных по международным соглашениям обязательств и которые могут ущемлять право вышеупомянутых органов самоуправления на надлежащие финансовые ресурсы;

C. Относительно права на проведение консультаций с органами местного самоуправления и населением (предусмотренного в статьях 4.6, 5 и 9.6 Европейской хартии местного самоуправления):

a. уведомлялся о возникновении тех или иных конфликтов, в частности, относящихся к финансовым вопросам;

b. принимая это во внимание, рекомендует, чтобы:

i. проводились регулярные консультации с вышеупомянутой Ассоциацией в тех случаях, когда затрагиваются интересы и полномочия органов местного самоуправления;

ii. в будущем тщательно выполнялось существующее соответствующее Соглашение;

iii. в частности, в тех случаях, когда предлагаются изменения в действующем административно-территориальном делении, проводились надлежащие консультации с соответствующими местными общинами;

D. Относительно административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления (регулируемого статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления):

a. напоминает, что любой контроль со стороны центральных или региональных властей следует осуществлять в порядке, обеспечивающем соразмерность вмешательства контролирующей власти значению защищаемого ей интереса;

b. в этой связи, рекомендует, чтобы:

i. контроль, осуществляемый представителями правительства через мотивированные рекомендации и требования, а также через обращения в судебные инстанции был предпочтительным методом по сравнению с любыми надзорными действиями, направленными на директивное приостановление исполнения решений органов местного самоуправления;

ii. на практике муниципальные контролеры не превращались в проводников косвенного предварительного финансового контроля центральной власти в отношении целесообразности муниципальных решений;

E. Относительно права органов местного самоуправления на судебную защиту (предусмотренного в статье 11 Европейской хартии местного самоуправления):

a. был информирован о недавних изменениях законодательства и связанных с этим изменениях в его толковании;

b. в этой связи рекомендует:

i. закрепить в окончательном порядке в соответствующем законодательстве конституционное право органов местного самоуправления на подачу апелляции против решений и/или в отношении бездействия центральных властей (включая правительство), нарушающих, по их мнению, права органов местного самоуправления;

ii. закрепить на практике конституционное право органов местного самоуправления на судебную защиту на основе наделения компетентных судов полномочиями по оперативному вынесению решений по вышеупомянутым апелляциям;

F. Относительно политического вопроса, связанного с возможными прямыми выборами мэров населением:

a. считает, что его следует дополнительно обсудить центральным и местным властям и заинтересованным политическим партиям;

b. убежден в том, что при рассмотрении этого важного вопроса необходимо принять во внимание все преимущества и недостатки прямого избрания мэров и что требуемая процедура (требуется внесение поправки в конституцию) представляет собой гарантию обеспечения глубокого и общего понимания вышеупомянутых преимуществ и недостатков с учетом нынешнего социального, политического и экономического положения страны;

G. Относительно мероприятий по повышению квалификации местных выборных представителей и персонала убежден в необходимости дальнейшего развития этой деятельности в Литве и выделении ресурсов органам местного самоуправления для организации и проведения подготовки своих выборных лиц и персонала в сотрудничестве с ЕНТО (Европейской сетью подготовительных организаций);

14. В том, что касается происходящей в настоящее время реформы региональной администрации, учитывая соответствующие законы и программы, а также принципы, предусмотренные в проекте Европейской хартии регионального самоуправления КМРВЕ, предлагает компетентным властям Литвы принять во внимание следующие соображения и рекомендации:

a. следует добиваться полного выполнения окончательной задачи проведения вышеупомянутой реформы - создания укрупненных регионов под управлением напрямую избираемых региональных советов, что является воплощением подлинной системы регионального самоуправления;

b. тем не менее, выполнение этой задачи:

i. не может происходить искусственно и должно основываться на конкретных социально-экономических и этнокультурных потребностях;

ii. должно происходить постепенно на основе регулярных консультаций с населением;

c. действующую систему региональной администрации, основанную, с одной стороны, на региональных советах, состоящих из членов муниципальных советов, мэров и (назначаемых центральной властью) губернаторов районов, и, с другой стороны, на районах (представляющих центральные власти на региональном уровне), необходимо рассматривать в качестве первого шага властей Литвы на пути проведения вышеупомянутой территориальной реформы с целью создания системы регионального самоуправления;

d. в этой связи, необходимо:

i. вести наблюдение за функционированием временной системы для оценки необходимости сохранения районов после проведения реформы;

ii. изучить целесообразность придания конкретных исполнительных органов и административных структур властям, представляющим предлагаемый новый уровень регионального самоуправления;

e. разграничение ответственности муниципалитетов, регионов (существующих и тех, которые возможно будут образованы в результате проведения нынешних реформ) и районов должно определяться на основе принципа субсидиарности, который, как уже отмечалось, предусматривает, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 30 мая 2001 г., на втором заседании (см. док. CG (8) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном Л. Роппе и г-ном О. Мастерсом).
² В соответствии с этим принципом, для сохранения равновесия между полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления, каждое новое перераспределение полномочий должно сопровождаться соответствующими средствами финансирования независимо от того, повлечет ли это за собой передачу новых налоговых ресурсов, выделение нового трансферта, назначение нового персонала или передачу материальных ресурсов.