Резолюция 87 (2000)1 o роли местных и региональных органов власти в деле социального обслуживания населения
Конгресс,
1. Принимая к сведению доклад, представленный г-ном Маркку Андерссоном от имени Рабочей группы «Ответственность местных и региональных органов власти в сфере социального обслуживания населения»;
Учитывая, что:
2. Не существует универсального подхода к социальному обеспечению, поскольку масштабы социального обеспечения в каждой стране определяются имеющимися потребностями и возможностями их удовлетворения. В процессе социально-экономических изменений перед каждым поколением возникают новые перспективы и новые опасности, что требует от системы социального обслуживания постоянной адаптации к изменяющимся условиям;
3. Организация системы социального обслуживания населения в значительной степени зависит от политических соображений и обеспеченности ресурсами. Национальный фактор и концентрация в городах социально неблагополучных слоев населения привносят новые аспекты в структуру потребностей традиционных пользователей социальных услуг – семей, детей, молодежи, больных и инвалидов, престарелых и правонарушителей;
4. Улучшение состояния здоровья и повышение благосостояния населения, уменьшение социального неравенства являются, тем не менее, главными приоритетами для всех демократических правительств;
5. Высокий уровень социального обслуживания является жизненно важным для качества жизни людей, поскольку оно направлено на:
a. сокращение заболеваемости и травматизма среди населения,
b. создание для тех, кто неспособен выполнять необходимые повседневные жизненные функции, в том числе инвалидов и лиц, страдающих хроническими заболеваниями, условий для максимально полноценной и нормальной жизни,
c. создание самых широких возможностей для развития детей в условиях крепкой семьи, и, в конечном итоге,
d. сокращение неравенства групп населения, таких как лица с низкими доходами, меньшинства, престарелые, сельские жители;
6. Предлагает, чтобы на 12-й Конференции европейских министров, ответственных за вопросы местного самоуправления, при обсуждении роли местных и региональных органов власти в социальном обслуживании населения были приняты во внимание следующие аспекты:
Многообразие
7. Между странами наблюдаются очевидные различия в организации и финансировании системы социального обслуживания населения:
a. имеются различия в том, какое место занимают центральные, региональные и местные органы власти в законодательно закрепленном финансировании, регулировании и оказании социальных услуг,
b. имеются различия в том, какое место в этой сфере занимают публичный, на добровольческих началах и частный сектор. Хотя основные ресурсы поступают от государства, между странами существуют различия в том, какая доля средств поступает от публичного сектора, а какая – от непубличного;
c. имеются также различия в степени административной самостоятельности, которой пользуются организации и лица, занимающиеся индивидуальным социальным обслуживанием;
8. Также имеются большие различия в устройстве местных органов власти: местные и региональные власти обладают различными законодательными и избирательными полномочиями по разработке директив, планов и мер по удовлетворению местных потребностей на муниципальном уровне. Кроме того, в Европе наблюдаются значительные различия в уровне обеспеченности ресурсами и в объеме потребностей местных территориальных образований;
9. Из-за многообразия видов территориальных образований, а также изменения функций местных органов власти и управления в Европе, трудно в сжатой форме описать роль местных и региональных органов власти в организации медицинского и коммунально-бытового обслуживания населения;
10. Эти различия необходимо учитывать в программах, проводимых во всех сферах государственного управления: не существует единой модели планирования, координации и осуществления медицинского и социального обслуживания, применимой во всех частях Европы. Вполне допустимы различия в подходах к планированию и оказанию социальных услуг в различных муниципалитетах и регионах в зависимости от местных потребностей и организации системы обслуживания.
Децентрализация
11. В соответствии со статьей 4.3 Европейской хартии местного самоуправления, «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»;
12. Будучи органами власти, наиболее близкими к гражданам, местные органы власти уделяют большое внимание связям между такими компонентами здравоохранения и коммунально-бытовых услуг, как медицинское обслуживание, отдых и досуг, жилье, семейные услуги и помощь престарелым. Поскольку это обслуживание осуществляется на местном уровне, оно должно формироваться на местном уровне с учетом местных потребностей и пожеланий пользователей;
13. Это та сфера государственного управления, где, благодаря наличию у государства компетентных специалистов и соответствующих полномочий, обеспечивается согласованное удовлетворение широких и часто противоречащих друг другу потребностей. Здесь накоплен значительный опыт по установлению баланса между противоречащими друг другу интересами. Также могут согласовываться различные усилия, направленные на повышение эффективности обслуживания, более соответствующего местным потребностям;
14. Местным и региональным органам власти принадлежит ключевая роль в выявлении и установлении порядка удовлетворения потребностей, выяснении точки зрения пользователей, планировании и создании инфраструктуры и оказании услуг. Их ориентация на интересы территорий означает, что они могут сыграть присущую только им роль в улучшении здравоохранения на данной территории. Практически все функции, выполняемые местными органами власти так или иначе сказываются на состоянии здоровья и благосостоянии местного населения;
15. Закономерно, что местным и региональным органам власти принадлежит значительная роль в согласованном планировании и осуществлении социального обслуживания на местном уровне (включая коммунально-бытовое и медицинское обслуживание) как органам территориального управления. Во многих странах помимо того, что они играют важную роль в планировании и оказании услуг, местные и региональные органы власти способны быть проводниками целостного, комплексного подхода к вопросам индивидуального ухода за людьми, здоровья населения и благосостояния жителей территорий;
16. Местным и региональным органам власти должны быть предоставлены полномочия по содействию в повышении экономического, социального и экологического благосостояния на их территориях: полномочия в сфере здравоохранения предполагают целенаправленные меры на всех направлениях их деятельности, поскольку работа по искоренению причин плохого здоровья должна осуществляться по всему спектру их компетенции;
17. Выполнение этой функции должно обеспечиваться наличием у советов дискреционных полномочий по принятию мер, которые, по их мнению, будут способствовать повышению благосостояния их территории, а также тех, кто там живет и работает: местные и региональные органы власти должны иметь возможность определять по своему усмотрению объем и набор медицинских и социальных услуг, которые должны оказываться на их территориях;
18. Центральные правительства должны стремиться к тому, чтобы местным и региональным органам власти отводилась наиболее заметная роль в области здравоохранения на местном уровне. Они должны развернуть и испытать на практике широкую, всеобъемлющую базу, на основе которой определялась бы та роль, которую местные и региональные органы власти будут играть в деле планирования, контроля и осуществлении медицинского и социального обслуживания населения на местном уровне;
19. Передача полномочий должна сопровождаться повышением ответственности за соблюдение установленных норм. Состояние обслуживания на местах следует оценивать по единым стандартам так, чтобы люди, где бы они ни жили, получали обслуживание, соответствующее действующим нормам;
20. Во многих странах местные органы власти имеют значительно меньше полномочий по сбору налогов, чем это необходимо для обеспечения социального обслуживания на территориях. Поэтому финансирование многих видов обслуживания на местах зависит от получения трансфертов от других органов государственной власти;
21. При передаче полномочий и ответственности на местный и региональный уровень необходимо обеспечивать эти местные и региональные органы власти соответствующими финансовыми и иными ресурсами для выполнения передаваемых им функций;
Сотрудничество
22. Пациенты и пользователи социальных и медицинских услуг должны иметь доступ к комплексной системе обслуживания. Это достигается в процессе совместного планирования, когда больший упор делается на партнерстве в работе и обслуживании населения между национальными и региональными медицинскими и социальными службами, местными органами власти, территориями, добровольческими организациями, с тем чтобы различные направления увязывались воедино в интересах повышения общего благосостояния населения территорий;
23. Центральные правительства должны предоставлять советам право заключать по своему усмотрению с другими органами, организациями и учреждениями, работающими на местах, партнерские соглашения по достижению целей, соответствующих их функциям включая функции повышения социального благосостояния на их территориях. Это будет способствовать проведению в жизнь всеми государственными органами, частными и неправительственными организациями планового, комплексного подхода в деле медицинского и коммунально-бытового обслуживания, что поможет избегать разобщенных, без четкого плана, действий;
24. Межправительственное сотрудничество и координация должны предполагать четкое определение функций, задач и взаимоотношений между всеми государственными органами, а также по возможности отказ от использования ограничительных или нормативных подходов и контрольных мер в отношении местных органов власти;
25. Следует укреплять полномочия советов по налаживанию партнерских связей. Местным и региональным органам власти часто необходимо сотрудничать между собой в интересах эффективности социального обслуживания, например в тех случаях, когда размер территории и/или ее финансовые возможности ограничены по сравнению с требуемыми масштабами и стоимостью услуг;
26. Совершенно необходимы более тесная сплоченность и согласие на местном уровне между государственным сектором, деловыми кругами, добровольческими организациями – всеми, кто своей работой и усилиями может оказать влияние на благосостояние населения территорий;
27. Даже в благополучных странах масштабы и многообразие потребностей таковы, что государственное социальное обслуживание не может обходиться без использования и поддержки неформальных структур социального обслуживания и взаимопомощи, которые обеспечивают обслуживание населения на основе личных связей, в кругу семьи, среди соседей, в других сообществах общинного типа, не имеющих четкой структуры;
28. Очевидно, что не существует четкого разграничения между государственным и неформальным секторами социального обеспечения: оба сектора дополняют друг друга, а не конкурируют в оказании социальных услуг. Все более явная ориентация социального обслуживания на общинные сообщества требует разработки такой социальной политики, которая способствовала бы укреплению связей между государственными социальными службами и неформальными структурами социального обслуживания, не теряя при этом различий между ними;
Модернизация
29. Стремление к повышению стандартов, устранению неравенства, повышению оперативности обслуживания требует нового подхода к медицинскому и социальному обслуживанию. Следует снова заострить внимание на поддержании их уровня с тем, чтобы услуги повсеместно соответствовали потребностям пациентов, получателей услуг и лиц, их оказывающих. Органы государственной власти должны изыскать способы значительного улучшения качества, надежности и рентабельности системы социального обслуживания, придать особое значение реабилитации, а также, по возможности, вести дело к снижению зависимости от социального обслуживания;
30. Модернизация системы социального и медицинского обслуживания потребует надлежащего вовлечения общественности, пациентов и пользователей услуг в процесс принятия решений как на национальном, так и на местном уровне. Органы государственной власти должны четко определить, что вправе ожидать пользователи от социальных служб, медицинских учреждений и жилищных органов;
31. Необходим прогресс в ключевых областях, которые лежат в основе развития всей системы социального обслуживания, а именно: в обеспечении ресурсами, в повышении квалификации и роли персонала, во внедрении современных информационных систем и создании современной капитальной инфраструктуры. Прогресс в этой области зависит от эффективности мер, принимаемых местным руководством, а реализация такой стратегии потребует формирования новой культуры и укрепления организационных структур;
32. Органы государственной власти должны стремиться к тому, чтобы оценка достигнутого проводилась по реально значимым результатам. В частности, должны учитываться следующие аспекты: улучшение состояния здоровья населения, равноправный доступ к услугам, соответствие медицинского обслуживания имеющимся потребностям, мнение пациентов/пользователей, воздействие медицинского обслуживания на здоровье людей. Эти показатели могли бы послужить диагностическим инструментом, что способствовало бы улучшению показателей на местах путем внедрения эталонных параметров и обмена передовым опытом. Совокупность этих мер призвана помочь в оценке, анализе и совершенствовании работы на местах;
33. Модернизацию следует подкрепить значительными дополнительными ресурсами – не только новыми зданиями и оборудованием, но и на уровне медицинских и социальных кадров, без которых осуществить программу модернизации невозможно. Необходимо признать тот вклад, который надлежит им внести в планирование и оказание медицинских услуг и социальной помощи;
34. Возможности новых коммуникационных и информационных технологий следует использовать не только для всемерного повышения эффективности обслуживания, но и для того, чтобы оно как можно более полно удовлетворяло потребности населения и было удобно для него;
35. Модернизация объектов социальной инфраструктуры, их оснащения и систем управления может быть обеспечена дополнительным выделением государственных средств, повышением уровня руководства социальной сферой, установлением отношений партнерства между государственным и частным сектором. Широкое вовлечение в сферу социального обслуживания частных организаций по оказанию услуг может стать одним из способов привнесения преимуществ, обусловленных наличием конкуренции между ними и их способностью более гибко подходить к оказанию социальных услуг. Среди таких преимуществ – более высокая эффективность, более оперативное реагирование на потребности обслуживаемого контингента, стремление к новшеству. С другой стороны, приватизация сопряжена с определенным риском и требует от органов государственной власти большого внимания, особенно в том, что касается установления четких критериев оценки и обеспечения подотчетности.
1 Обсуждена и принята Постоянной комиссией Конгресса 2 марта 2000 г. (см. док. CG(6)19, проект Резолюции, представленный докладчиком М. Андерссоном).