Рекомендация 84 (2000)¹ о региональной демократии в Молдове

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты регионов,

1. Напоминая :

a) о Рекомендации 38 (1998) о положении с местным и региональным самоуправлением в Республике Молдова, в которой изложен ряд соображений, адресованных парламенту и правительству Молдовы;

b) о Резолюции 59 (1998), которая включает в себя решение о продолжении наблюдения на развитием местного и регионального самоуправления в этой стране с целью разработки заключительного доклада;

2. Ознакомившись с результатами различных официальных визитов, организованных докладчиками соответствующих рабочих групп во исполнение вышеуказанного решения;

3. Принимая к сведению доклад, подготовленный докладчиком по региональной демократии в Молдове г-ном Николае Раду (Румыния, Р), который был рассмотрен Палатой регионов;

4. Ознакомившись с заключением, подготовленным экспертом-консультантом профессором Филиппом де Брюйкером в отношении нижеуказанных законодательных актов;

5. Благодарит парламент Молдавии за позитивный отклик на его рекомендацию по принятию законопроекта о новом административно-территориальном делении страны, подготовленного правительством; в этом смысле он выражает удовлетворение тем, что в ноябре 1998 года парламент принял:

а) закон об административно-территориальном делении, в котором предусматривается создание девяти новых регионов («юдетов»),

b) закон о местной административной системе (распространяется также на региональный уровень);

6. Выражает удовлетворение принятием парламентом Молдовы других законов в области местных финансов, местного имущества и статуса выборных лиц территорий (действие которых также распространяется и на региональный уровень);

7. В отношении территории Гагаузии считает, что особый режим самоуправления данной территории должен реализовываться не только через законодательные и нормативные акты, но и на практике, в соответствии с положениями подпункта 15.е настоящей Рекомендации;

8. Выражает удовлетворение тем, что дискуссия в отношении бывшего Тараклийского района завершилась созданием нового региона наряду с девятью другими, учрежденными в соответствии с законом об административно-территориальном делении; это явный признак стремления властей Молдовы к соблюдению прав национальных меньшинств и свидетельство усилий, предпринимаемых для развития плюралистической демократии на региональном уровне;

9. Выражает удовлетворение тем, что, после создания десяти новых регионов, граждане Молдовы смогли в ходе прямых демократических выборов избрать представителей этих новых региональных административных образований;

10. Благодарит центральные органы власти Молдовы за приглашение наблюдателей на эти выборы, в том числе на территории Гагаузии и Тараклии;

11. Выражает удовлетворение тем, что в июле 1999 года, в соответствии с их рекомендациями, представители восьми новых регионов и Гагаузии создали ассоциацию, представляющую их интересы (Ассоциацию за развитие регионов через местное самоуправление);

12. Считает, что создание этой Ассоциации представляет собой важный элемент укрепления сотрудничества между этими регионами и защиты их интересов в центральных органах власти;

13. Убежден, что разрешение конфликта между властями Молдовы и властями Приднестровья должно оставаться одной из главных общенациональных задач в перспективе углубления европейской интеграции Молдовы;

14. Напоминает о своем намерении, в случае, если власти Молдавии выскажут соответствующее пожелание, оказать содействие в определении, во взаимодействии с Венецианской комиссией, особого автономного статуса Приднестровской области;

15. В отношении создания и развития в этой стране региональной демократии, считает необходимым высказать в адрес правительства и парламента Молдовы следующие соображения и рекомендации:

а) Создание административных структур самоуправления на региональном уровне - является важнейшим фактором разрешения проблем вовлечения окраинных территорий в общественную, политическую и экономическую жизнь страны. С этой точки зрения учреждение новых регионов заслуживает позитивной оценки в качестве первого шага в этом направлении;

b) Кроме того, следует отметить, что процесс регионализации может создать необходимые предпосылки для экономического развития всей страны, что на сегодняшний день является одной из первостепенных задач для молдавских властей;

c) Необходимо в срочном порядке создать особую нормативную базу для недавно созданных регионов, а также для города Кишинева. Известно, что проблемы и потребности этих образований сильно отличаются от существующих на непосредственно местном уровне (в городах и деревнях);

d) В отношении закона о местной административной системе следует отметить, что он является шагом в правильном направлении, поскольку регулирует целый ряд вопросов, относящихся к региональной демократии. Тем не менее, этот закон нуждается в совершенствовании с тем, чтобы:

i. внести ясность в отношения между местными образованиями и недавно созданными регионами; в этом смысле вызывает сомнения целесообразность наделения регионов общими полномочиями по координации деятельности муниципальных властей,
ii. внести уточнения в статус префекта, с функциями которого – несмотря на то, что в законе уточняется, что между префектом и местными административными органами не существует никаких отношений подчиненности – судя по всему, не согласны недавно созданные региональные власти,
iii. увеличить количество заседаний региональных советов в течение года: проведение четырех заседаний представляется недостаточным,
iv. уточнить, каким образом принятие регионального бюджета связано с принятием общегосударственного бюджета,
v. установить гражданскую и уголовную ответственность региональных органов власти в качестве юридических лиц наряду с прямой личной ответственностью, установленной для выборных руководителей;

e) Отмечает, что в связи с применением законов о местной административной системе и об административно-территориальном делении и в связи с ее особым статусом возникают особые проблемы на территории Гагаузии. В этом отношении он хотел бы высказать следующие соображения и рекомендации:

i. нежелательно, если бы в соответствии с законом или в силу его толкования Гагаузия рассматривалась в качестве административно-территориального образования второго уровня наравне с девятью другими регионами и городом Кишиневом, при том, что это противоречит ее особому статусу, признанному в Конституции (см. заключение Венецианской комиссии по этому вопросу),
ii. учреждение должности префекта Гагаузии, которому поручено обеспечивать выполнение общенационального законодательства на ее территории, как представляется, идет вразрез с автономным статусом, предоставленным данному образованию; это соображение также основывается на положении о губернаторе Гагаузии («Башкане»), который, будучи в силу занимаемой должности в правительстве, представляет его на той территории, от которой он избирается,
iii. в будущем между префектом и властями Гагаузии могут возникать споры, что может нарушить тот баланс, который был найден в результате длительных и сложных переговоров между центральными органами власти и властями Гагаузии,
iv. закон об особом статусе Гагаузии может быть изменен лишь при наличии явного большинства; таким образом, он является частью конституционного устройства, и его положения должны иметь преимущественную силу перед другими законами Молдовы в силу иерархической структуры законодательства (принцип lex superior),
v. с политико-правовой точки зрения было бы необходимо, чтобы парламент Молдовы подтвердил особый автономный статус Гагаузии и раз и навсегда решил вопрос об институциональной природе этой автономии, а также о полномочиях выборных органов Гагаузии в рамках правового устройства Молдовы. Только на такой основе можно будет обеспечивать толкование и даже вносить поправки в те правовые положения, которые сегодня, как представляется, противоречат друг другу. Конгресс готов вместе с Венецианской комиссией участвовать в работе Рабочей группы, созданной для этого властями Молдовы;

f) В целом рекомендует, чтобы новый законодательный и нормативный механизм местного самоуправления был обогащен и пересмотрен с учетом вышеуказанных проблем;

g) Исходя из этого, было бы целесообразно принять необходимые меры с тем, чтобы правовые положения применялись таким образом, чтобы органы власти регионов имели возможность:

i. управлять своими территориями в рамках автономии, которая установлена для них законом и конституцией, в частности, в том что касается обеспечения их прерогатив финансовыми ресурсами,
ii. налаживать углубленные отношения с территориями других стран и участвовать в работе организаций, представляющих территории на международном уровне.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой регионов 23 мая 2000 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 25 мая 2000 г. (см. док. CPR (7) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Раду).