Рекомендация 82 (2000)¹ о местной демократии в «бывшей югославской республике Македония»

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,

1. Учитывая решение, принятое 2 ноября 1998 г. Бюро Конгресса, предложить Жан-Клоду Фрекону (Франция) подготовить доклад о ситуации в области местной демократии в «бывшей Югославской Республике Македония»² после представления г-ном Фреконом доклада о положении мэров Тетово и Гостивара³, пребывавших в заключении;

2. Ссылаясь на Резолюцию 31 (1996) о наблюдении за выполнением государствами-членами своих обязательств и на безоговорочную ратификацию Македонией в 1997 году Европейской хартии о местном самоуправлении (ЕХМС);

3. Ссылаясь на доклад о мониторинге, и в частности на его пункты 91-98, подготовленный Парламентской Ассамблеей, и на рекомендацию 1453 (2000) и резолюцию 1213 (2000) (в частности на пункты 13 viii и 13 ix), принятые 5 апреля 2000 г.;

4. Учитывая работу, проделанную в рамках совместных заседаний рабочих групп по вопросу о местной демократии в государствах-членах и по вопросу о регионализации в Европе;

5. Выражая признательность правительству Македонии, и в частности Министерству юстиции, Министерству по вопросам местного самоуправления, Министерству финансов, Ассоциации органов местного самоуправления, представителям местных выборных лиц за их содействие и участие в подготовке доклада о ситуации в области местной демократии;

6. Выражая также благодарность делегации Европейского Союза и программе "Phare", миссии ОБСЕ, директору Центра информации и документации Совета Европы в Скопье г-ну Владимиру Ристовскому и делегату Агентства местной демократии в Охриде г-же Мирьяне Лозановской за их плодотворное сотрудничество;

7. Подчеркивая, что «бывшая Югославская Республика Македония» лишь недавно получила независимость и отличается многонациональным составом населения;

8. Напоминая о сложном геополитическом положении Македонии в политическом контексте Юго-Восточной Европы, который усугубляется конфликтом в Косово;

9. Признавая, что эта страна предприняла значительные усилия в связи с приемом в 1999 году 360 тысяч беженцев и укреплением мирного сосуществования между проживающими в ней общинами;

10. Подчеркивая, в частности, важную роль, которую играют местные власти в решении повседневных вопросов в связи с приемом этих беженцев;

11. Сознавая, что все органы управления, по-видимому, сталкиваются с серьезными трудностями при решении комплекса стоящих перед страной проблем экономического, социального, законодательного и общинного характера;

12. Признавая важные усилия, предпринимаемые правительством Македонии, и в частности министерствами юстиции и по вопросам местного самоуправления, для вступления на путь проведения многочисленных реформ, в том числе в области государственного управления;

13. С удовлетворением отмечая создание в декабре 1998 года Министерства по вопросам местного самоуправления, разработку «Плана действий», а затем «Стратегии реформы системы местного самоуправления в Республике Македония», принятой в ноябре 1999 года;

14. Отмечая вместе с тем, что не всегда обеспечивается последовательность действий различных министерств, что затрудняет проведение реформ;

15. С удовлетворением отмечая безоговорочную ратификацию Македонией 6 июня 1997 г. Европейской хартии о местном самоуправлении, однако выражая сожаление в связи с тем, что страна пока не успела должным образом претворить положения этой Хартии в жизнь;

16. Напоминая о структурной реформе 1996 года, в результате которой число муниципалитетов увеличилось с 34 до 124, что не всегда сопровождалось выделением новым муниципалитетам достаточных ресурсов для обеспечения их функционирования, так как не была осуществлена, как было предусмотрено, передача необходимых ресурсов из бывших муниципалитетов в новые;

17. Напоминая о сложных отношениях с соседними государствами, сложившимися с первых дней существования страны, и с удовлетворением отмечая существенное улучшение отношений с большинством граничащих с ней стран, и в частности развитие трансграничного сотрудничества, и намерение правительства Македонии подписать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными административным единицам или местными органами власти;

18. С сожалением отмечая многочисленные барьеры в македонском обществе, которые отчасти объясняются его крайней поляризацией, усугубляющейся практически полным отсутствием постоянной и профессиональной государственной службы;

19. Подчеркивая, что всем силам страны – правительству, Ассоциации местных властей, местным выборным лицам, политическим партиям, гражданскому обществу – надлежит совместно добиваться преодоления этих барьеров и приступить к подлинному процессу модернизации страны;

20. Отмечая, что «бывшая Югославская Республика Македония» переживает сложный процесс перехода к рыночной экономике, предусматривающий введение налога на добавленную стоимость, что сопряжено с большими трудностями;

21. Подчеркивая, что с 1990 года особый упор делается на самоуправлении местных административных органов и участии граждан в управлении местными делами;

22. Отмечая, что несмотря на то, что принятый в 1995 году Закон о местном самоуправлении, предусматривающий передачу органам местного самоуправления полномочий на выполнение 32 функций, и его можно считать соответствующим Европейской хартии о местном самоуправлении, его положения выполняются далеко не полностью. На деле органы местного самоуправления лишены значительной части своих полномочий, что к тому же, как представляется, противоречит Статье 112 Конституции Македонии и несовместимо с обязательствами, взятыми «бывшей Югославской Республикой Македония» при присоединении к Европейской хартии о местном самоуправлении;

23. Отмечает, на основании доклада Жан-Клода Фрекона, отсутствие фактических гарантий как местного самоуправления, так и финансовой независимости органов местного самоуправления;

24. Предлагает начать передачу значительной части полномочий, которая должна сопровождаться пропорциональной передачей финансовых ресурсов в интересах органов местного самоуправления в Македонии таким образом, который обеспечивал бы гарантии беспристрастности и транспарентности процедур;

25. Принимает к сведению, что недавно Министерством по делам местного самоуправления были переданы проекты закона о местном самоуправлении и закона о местных финансах, и выражает удовлетворение реформаторской направленностью работы данного министерства, резервируя при этом свою позицию по содержанию данных законопроектов;

По вопросу о полномочиях органов местного самоуправления

26. Выражая сожаление в связи с тем, что органы местного самоуправления обладают лишь незначительными полномочиями ограниченной важности и не в состоянии играть существенную роль в местных делах в соответствии со Статьей 3 Европейской хартии о местном самоуправлении;

27. Будучи убежден в том, что немалую часть полномочий, которыми в настоящее время по-прежнему обладают центральные органы власти, целесообразно на деле передать органам местного самоуправления, которые использовали бы их в соответствии с принципом субсидиарности; что объектом такой передачи должны быть прежде всего функции, возложенные на муниципалитеты в соответствии с Конституцией; что полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в принципе должны быть полными и исключительными, как об этом упоминается в Статье 4.4 Хартии;

28. Полагая, что принцип децентрализации мог бы одновременно побудить правительство делегировать определенные полномочия муниципалитетам;

29. Напоминая о необходимости приступить к четкому разграничению полномочий между различными уровнями принятия решений, в том числе между городом Скопье и входящими в его состав семью муниципалитетами;

30. Подчеркивая необходимость разработки надлежащей правовой базы, обеспечивающей гарантии беспристрастности и транспарентности;

31. Напоминая о проблемах в области управления, с которыми сталкиваются муниципалитеты Тетово и Гостивара вследствие применения Статьи 75 Закона о местном самоуправлении в отношении возможности роспуска при определенных условиях муниципальных советов;

32. Рекомендует властям Македонии:

а. приступить к передаче значительных полномочий органам местного самоуправления, в частности в следующих областях:

- планировки и обустройства городских районов, включая создание новых зон развития;
- проведения культурных, спортивных мероприятий, мероприятий досуга на местном уровне вместе с передачей соответствующего оборудования и инфраструктуры;
- проведения общественных мероприятий и оказания социальной помощи, в частности в областях общественной гигиены, охраны детства, одиноких женщин и престарелых (ясли, детские сады, диспансеры, дома престарелых и т.д.);
- начального и дошкольного образования;
- местных коммунальных служб (общественные места, водоснабжение, ассенизация, уборка мусора и т.д.);
- местной инфраструктуры (дороги местного значения и т.д.);
- в целом в осуществлении местных инициатив и обеспечении развития на местах.

b. изменить Статью 75 Закона о местном самоуправлении, ограничив ее сферу применения;

По вопросу о местных финансах

33. Констатирует, что бюджеты органов местного самоуправления на деле составляют лишь 1% от совокупных государственных расходов Македонии;

34. Считая, что устанавливаемый посредством ежегодно принимаемого закона предельный размер бюджета (поступлений и расходов) органов местного самоуправления несовместим с обеспечением финансовой независимости в соответствии со Статьей 9 ЕХМС;

35. Полагая, что перераспределение той части поступлений, собираемых органами местного самоуправления, которая превышает установленный предельный уровень, не основано на объективных критериях;

36. Учитывая проблемы, вызванные ограничением государственных расходов по требованию международных финансовых учреждений;

37. С озабоченностью отмечая, что, как представляется, налоговое управление не в состоянии обеспечить сбор налогов и пошлин в разумном объеме (иногда собирается лишь 20%);

38. Подчеркивая вместе с тем, что передача ресурсов и персонала в связи с передачей полномочий, которыми сейчас обладает государство, представляет собой не увеличение государственных расходов, а перераспределение ресурсов между государством и органами местного самоуправления;

39. Полагая, что проекты, предусматривающие крайне незначительное увеличение ресурсов, передаваемых государством органам местного самоуправления, никоим образом не отвечают потребностям органов местного самоуправления и не позволяют продвигаться в направлении подлинной децентрализации, хотя такая цель и фигурирует в стратегии, принятой в ноябре 1999 года Министерством по вопросам местного самоуправления;

40. Учитывая отсутствие последовательности и транспарентности в бюджетах органов местного самоуправления, в которых не учитываются результаты функционирования государственных предприятий, дотации, поступающие из различных специализированных фондов, и поступления от сбора некоторых местных налогов (налог на недвижимость/оборудование);

41. Рекомендует властям Македонии в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления:

a) отменить ежегодно устанавливаемый предельный уровень поступлений органов местного самоуправления;
b) осуществить передачу бюджетных ресурсов в размерах, пропорциональных передаче полномочий;
c) создать смешанный контрольный орган (с участием государства/органов местного самоуправления) для отмены критериев перераспределения государственных ресурсов;
d) передать управление государственными расходами ассоциации органов местного органов самоуправления при сохранении принципа регулирования национальной экономики государством, например посредством создания координационного органа с участием правительства и местных властей;
e) создать систему финансового выравнивания посредством, например, перераспределения части налога на добавленную стоимость на основе применения ограниченного числа объективных критериев, в том числе числа жителей;
f) обеспечить, чтобы в распоряжении органов местного самоуправления находилась значительная часть государственных ресурсов, что открыло бы возможность для проявления местного самоуправления;
g) обеспечить, чтобы в соответствии с новым законом о местных финансах органы самоуправления располагали надлежащими ресурсами (получаемыми от сбора местных налогов и пошлин);
h) создать систему, гарантирующую органам местного самоуправления условия для долгосрочного экономического развития;
i) провести реорганизацию бюджетов общин и поступлений от функционирования государственных предприятий, с тем чтобы повысить транспарентность государственных расходов на местном уровне;
j) внести ясность в отношения между муниципалитетами и государственными предприятиями и/или рассмотреть возможность приватизации некоторых служб;
k) создать более эффективную систему сбора налогов;

42. С удовлетворением констатирует, как и было предложено докладчиком, что в проекте закона о местных финансах, переданном министерством по делам местного самоуправления, предусматривается выделение муниципалитетам определенной доли НДС, несмотря на то, что ее конкретная величина не установлена;

По вопросу о трансграничном сотрудничестве

43. Напоминая, что развитие трансграничного сотрудничества предполагает наличие у органов местного самоуправления на внутреннем уровне полномочий и ресурсов для проведения такого сотрудничества;

44. Приветствуя правительство Македонии за предпринимаемые им усилия по развитию при участии органов местного самоуправления трансграничного сотрудничества с Албанией, Болгарией и Грецией, о чем свидетельствует совместная декларация, принятая министрами иностранных дел соответствующих стран на трехсторонней встрече на высшем уровне 8 марта 2000 г. в Корке;

45. Предлагает правительству Македонии подписать и ратифицировать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными или местными органами власти и Протоколы к ней;

46. Рекомендует властям Македонии, в координации с властями соседних стран, принять все надлежащие меры для облегчения порядка пересечения границ и получения виз, в частности жителями приграничных районов путем выдачи, например, удостоверений жителей приграничных районов или многократных въездных виз;

По вопросу о территориальных структурах Македонии

47. Принимая к сведению, что закон о территориальных структурах не будет принят до ближайших муниципальных выборов, которые должны состояться в ноябре 2000 года, и что, соответственно, трудно ожидать ликвидации муниципалитетов сразу же после избрания их мэров;

48. Отмечая, что многие категории муниципалитетов возникли де-факто (центральные муниципалитеты, возникшие на базе 34 бывших районов, вновь созданные муниципалитеты, причем эти новые муниципалитеты сразу же взяли на себя максимальный уровень полномочий);

49. Обращая внимание на необходимость стабилизации административных структур страны и на опасность, которую может представлять собой проведение новой реформы территориальных структур;

50. Вместе с тем, отдавая себе отчет в проблемах для нормального функционирования, порожденных возникновением новых муниципалитетов, которые располагают совершенно недостаточными финансовыми, людскими и материально-техническими ресурсами;

51. Будучи осведомлен о том, что местные выборные лица поднимают вопрос о том, насколько поощрение межобщинного сотрудничества (параграфы 2 и 3 Статьи 10 принятого в 1995 году Закона о местном самоуправлении) согласуется с существованием Ассоциации местных властей (параграф 5 Статьи 10);

52. Ссылаясь на Статью 10 Европейской хартии о местном самоуправлении, в которой признается право муниципалитетов на объединение для выполнения задач, представляющих общий интерес;

53. Разделяя желание властей Македонии сохранить единство и целостность страны и не поощрять процесс распада, который может начаться вследствие использования механизмов межмуниципального сотрудничества, но при этом напоминая, что, как представляется, целесообразно разрешить создание новых ассоциаций местных властей – в духе Статьи 10 ЕХМС – на основе, отличной от национальной принадлежности, путем внесения, при необходимости, соответствующих изменений в законодательство;

54. Предлагает властям Македонии дать толкование Статьи 10 Закона о местном самоуправлении, подтвердить возможность создания межобщинных структур (например, межобщинных профсоюзов, в задачу которых входило бы оказание гражданам определенных видов услуг) и удостовериться в ее соответствии духу Европейской хартии о местном самоуправлении, с тем чтобы гарантировать возможность создания других ассоциаций местных властей и органов межобщинного сотрудничества, или приступить к внесению в законодательство по этому вопросу соответствующих изменений;

55. Рекомендует властям Македонии поощрять межмуниципальное сотрудничество в целях обеспечения более качественного обслуживания граждан и повышения эффективности муниципального управления, при необходимости посредством финансового стимулирования;

56. Предлагает разрешить добровольное слияние муниципалитетов, которые не обладают устоявшейся жизнеспособностью, и поощрять реорганизацию соседних муниципалитетов, которые хотели бы организовать совместные коммунальные службы или предусмотреть создание «городских районов» в рамках ряда муниципалитетов, в частности бывших муниципалитетов;

57. С интересом рассмотрев существование районных общин (neighbourhood communities), статус и прерогативы которых регулируются Главой XII принятого в 1995 году Закона о местном самоуправлении и которые, действуя в рамках органа местного самоуправления, имеют собственный совет выборных представителей и обеспечивают развитие демократии на основе участия и вовлечения граждан в управление местными делами;

58. Напоминая, что в Статье 3 Европейской хартии о местном самоуправлении местное самоуправление определяется как право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

59. Рекомендует властям Македонии в соответствии с принципами Европейской хартией местного самоуправления:

a) Поощрять деятельность районных общин и развивать демократию на основе участия на внутриобщинном уровне путем реализации положений, предусмотренных в действующем законодательстве;
b) Следить за тем, чтобы в результате процесса приватизации в распоряжении органов самоуправления оказались финансовые средства, соразмерные с их собственными потребностями и позволяющие им влиять на развитие городских структур и экономики; в частности, следует пересмотреть систему утверждения и санкционирования центральными органами власти предлагаемых планов городского развития в той мере, в какой эта система не соответствует Статье 8 Хартии об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления;

В отношении выборных должностных лиц и персонала органов местного самоуправления

60. Подчеркивая, что любая передача полномочий должна, в соответствии со Статьей 6.2 Европейской хартии о местном самоуправлении, сопровождаться передачей финансовых ресурсов и квалифицированного персонала; в частности, можно было бы откомандировывать в распоряжение органов местного самоуправления сотрудников региональных бюро правительства;

61. Рекомендует властям Македонии

a) определить статус персонала органов местного самоуправления, отвечающий положениям Статьи 6 Хартии, гарантировав наличие у муниципалитетов нейтрального, стабильного и компетентного персонала;
b) внести изменения в Статью 54 Закона о местном самоуправлении и отменить систему набора по принципу политической принадлежности;
c) создать структуру профессиональной подготовки для сотрудников территориальных органов и местных выборных лиц;
d) определить статус местного выборного лица, обеспечив, в частности, в соответствии со Статьей 7 ЕХМС защиту выборных лиц при исполнении ими своих функций, и определить размеры вознаграждения и окладов, установив тарифную сетку с учетом размеров муниципалитета и обязанностей, выполняемых выборными лицами;

По вопросу о гражданском обществе

62. Отмечая, что средства массовой информации могут вносить полезный вклад в формирование климата, стимулирующего проведение реформы, и что они должны как можно активнее играть эту роль;

63. Приветствуя выдвинутые Агентством местной демократии в Охриде, начиная с 1997 года, инициативы по поощрению и развитию местной демократии и диалога между общинами, в частности, благодаря проведению программы мер укрепления доверия Совета Европы, однако выражая сожаление в связи с нехваткой финансовых ресурсов у этого Агентства;

64. Считает, что Ассоциация органов местного самоуправления должна стать подлинно равноправным партнером правительства, вносить рабочие предложения и заботиться о защите интересов органов местного самоуправления вне зависимости от политических пристрастий или этнической принадлежности местных выборных лиц;

65. Призывает Министерство по вопросам местного самоуправления поощрять активизацию деятельности Ассоциации посредством проведения политики установления надлежащих контактов и диалога с Ассоциацией органов местного самоуправления и гражданами;

66. С сожалением отмечает, что среди 124 мэров македонских городов нет ни одной женщины, что затрудняет применение Статьи 2.2 Устава Конгресса;

67. Рекомендует властям Македонии поощрять участие женщин в муниципальных выборах, используя для этого все меры, которые они сочтут целесообразными;

68. Предлагает властям Македонии и представителям гражданского общества продолжать предпринимать шаги, направленные на укрепление социальной сплоченности и развитие межобщинного диалога;

69. Вновь подтверждая настоятельную необходимость практического осуществления реформ в области местного самоуправления для обеспечения функционирования муниципалитетов и осуществления местного самоуправления выборными лицами;

70. Рекомендует властям Македонии препроводить Совету Европы законопроекты по вопросам местного самоуправления, местных финансов и территориальных структур, что дало бы возможность изучить эти тексты на предмет их соответствия Европейской хартии о местном самоуправлении;

70. Рекомендует органам власти Македонии продолжать сотрудничество с Советом Европы и передать проекты законов о местном самоуправлении, о местных финансах и территориальном устройстве для изучения на предмет соответствия Европейской хартии местного самоуправления;

71. Предлагает Комитету Министров учитывать эти рекомендации при оценке выполнения обязательств, взятых на себя Македонией, и оказывать финансовую помощь, в частности в рамках Пакта стабильности, Конгресса, Агентства местной демократии и программы ADACS, усилиям правительства и выборных лиц Македонии по претворению в жизнь принципов Европейской хартии о местном самоуправлении и рекомендует, в частности, Комитету Министров поддержать создание центра профессиональной подготовки для гражданских служащих территориальных структур в рамках Пакта стабильности или иной программы, осуществляемой совместно с Европейским Союзом.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 24 мая 2000 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 25 мая 2000 г. (см. док. CPL (7) 8, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Фреконом).
² Название «Македония» используется исключительно в описательных целях и по соображениям удобства для чтения и никоим образом не предопределяет позицию Конгресса в вопросе о названии государства.
³ Документ CG/BUR (5) 75