Рекомендация 81 (2000)1 о местной демократии в Эстони
Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,
1. Принимая к сведению доклад, подготовленный г-ном Мастерсом по итогам совершенных им совместно с консультантом и одним из членов Секретариата визитов в Эстонию 7-10 февраля и 9-10 марта 2000 г.;
2. Благодарит все органы власти Эстонии за гостеприимный прием, оказанный его делегации, и за полную готовность к сотрудничеству;
3. Воздает должное Эстонии за существенный прогресс, достигнутый с 1991 года по всем направлениям общественной жизни, и прежде всего в области законодательства и деятельности местных властей, что является надлежащей основой для развития местной демократии;
4. Отмечает, вместе с тем, что в некоторых областях было бы желательно осуществить определенные изменения, с тем чтобы повысить качество демократического участия и привести практику местного управления в большее соответствие с нормами Европейской хартии о местном самоуправлении;
5. Отмечает также, что в настоящее время проводится углубленное изучение и радикальная реорганизация всей системы органов местного самоуправления, и выражает убежденность в том, что это является прекрасной возможностью для Эстонии устранить пробелы, выявившиеся за прошедшие 10 лет, и повысить качество норм и всей системы;
Отмечает, в частности, что:
6. Система местного управления в Эстонии является одноуровневой (274 общины) и что страна разбита на 15 регионов, управление которыми осуществляют губернаторы, назначаемые правительством Республики;
7. Представительный орган местного самоуправления избирается сроком всего на три года;
8. Юридический статус города Таллинна, в котором проживает 420 000 жителей (при общей численности населения в 1 445 000 человек) и который дает более 50 процентов национального ВВП, до сих пор не урегулирован;
9. В настоящее время ведутся оживленные дебаты вокруг размеров и числа органов местного самоуправления и волостей, и общая тенденция заключается в сокращении числа общин главным образом путем их добровольного слияния;
10. Наблюдается тенденция к передаче функций от органов управления волостей ассоциациям местных властей этих волостей, и выдвигаются предложения по созданию независимых органов управления волостями, которые избирались бы прямым или непрямым голосованием;
11. Органы местного самоуправления не располагают в настоящее время возможностями по сбору и регулированию налогов и не в состоянии получить такие возможности из-за действий налогоплательщиков;
12. Примерно половина от совокупного объема местных поступлений поступает по линии подоходного налога, из которых 56 процентов возвращается органам местного самоуправления; сумма государственных дотаций (около 25 процентов от совокупного объема местных поступлений) рассчитывается автоматически по формуле, которая воспроизводит диспропорции в уровне финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении различных муниципалитетов;
13. Сельские общины не располагают надлежащими возможностями, и в настоящее время один из наиболее серьезных вопросов – это анализ финансового положения мелких административно-территориальных образований;
14. Что Эстония поддерживает хорошие приграничные связи, в частности, с Финляндией и другими Прибалтийскими государствами, и что перемещения и сотрудничество на границе Эстонии и Российской Федерации носят непрерывный характер; что Эстония и Россия достигли соглашения по вопросу об общей границе и что подписание и ратификация этого соглашения пока не состоялось;
15. Иностранные граждане имеют право голосовать на местных выборах, и в соответствии с законом кандидаты на этих выборах должны свободно говорить по-эстонски; в некоторых регионах страны муниципальные советы могут использовать в качестве рабочего язык, на котором говорит большинство населения;
>Полагает, что
16. Реформа территориального деления Республики не должна ограничиваться исключительно местными образованиями, а должна охватывать также волости и центральные органы управления;
17. Более крупные органы власти на местах располагают более широкими возможностями по обеспечению более высококачественного обслуживания населения;
18. Необходимо поощрять передачу полномочий и функций органов управления волостей ассоциациям общин;
19. Существующая система местных финансов ущемляет интересы определенных регионов и сельских общин в целом, а система государственных дотаций не обеспечивает достаточно полное устранение существующих диспропорций;
20. Невыполнение налогоплательщиками своих общепризнанных функций и обязанности заявлять о своем месте жительства существенно затрудняет оценку подоходного налога, возвращаемого общинам;
21. Участие органов местного самоуправления в формировании региональной политики можно было бы активизировать;
22. Большое значение имеет территориальное сотрудничество между органами местного самоуправления одной волости;
Рекомендует парламентским и правительственным органам, а также другим органам власти Эстонии учитывать при реорганизации местных властей следующие рекомендации, предложения и соображения:
В отношении административного деления
23. При реорганизации административного деления необходимо в соответствии с пунктом 6 Статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, до принятия окончательного решения, провести консультации с соответствующими органами местного самоуправления и ассоциациями органов местного самоуправления. Затрагиваемое этими мерами население также должно иметь возможность участвовать - по возможности в рамках референдума - в процессе изменения территориальных границ;
24. Необходимо поощрять добровольное слияние мелких общин посредством финансового стимулирования таких действий с учетом мнения самих общин и их жителей;
25. При создании более крупных местных образований, располагающих более значительными административными и финансовыми средствами, следует обеспечивать, чтобы стремление к эффективности не вступало в противоречие с применением принципа субсидиарности, вытекающего из пункта 3 Статьи 4 Хартии. Предложения по новому административному делению должны предусматривать уважение потенциальной роли полюсов притяжения и в максимальной степени облегчать доступ к общественным услугам;
26. В ходе пересмотра закона об организации органов местного самоуправления парламент и правительство должны предусмотреть предоставление городу Таллинну специального статуса, отражающего значение столицы для страны. При этом можно было бы также вернуться к рассмотрению вопроса о фактическом перераспределении задач и функций между Таллинном и правительством волости, к которой он относится;
В отношении перераспределения функций
27. Необходимо поощрять наблюдающуюся в настоящее время тенденцию к передаче полномочий от органов управления волостей ассоциациям органов местного самоуправления, поскольку эти ассоциации непосредственно представляют интересы общин. Парламент и правительство Эстонии должны предпринять шаги по восстановлению автономии волостей посредством укрепления волостных ассамблей;
28. Более крупные общины будут располагать более широкими возможностями по обеспечению более высококачественного обслуживания населения. Использование других форм управления в сфере общественных услуг, например создание предприятий, принадлежащих нескольким общинам, или развитие субподряда, могло бы дать пользователю возможность самостоятельно выбирать для себя поставщика услуг;
В отношении финансовых вопросов
29. Властям Эстонии следует изменить свое законодательство и практику, с тем чтобы в будущем органы местного самоуправления оставляли в своем распоряжении более значительную часть финансовых ресурсов, и в частности чтобы они обладали более широкими возможностями по сбору налогов. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, «по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом» (пункт 3 Статьи 9);
30. Органы местного самоуправления должны иметь возможность собирать подоходный налог с физических лиц и устанавливать его ставку. Это, соответственно, дает им реальную возможность прежде всего сократить административные расходы, связанные с взиманием налогов (например, путем обращения к компетентным государственным органам), и определить роль налогоплательщиков. Для увеличения поступлений органов местного самоуправления можно было бы ввести новые местные налоги или изменить характер уже собираемых налогов (например, заменить земельный налог налогом на недвижимость);
31. В соответствии с пунктом 5 Статьи 9 Хартии власти Эстонии должны рассмотреть вопрос о введении более совершенной системы перераспределения финансовых средств, которая позволяла бы учитывать особенности каждого местного образования. Как представляется, существующая в настоящее время практика автоматического расчета суммы «государственной дотации» (которая, по сути, заранее предопределена) не отвечает удовлетворительным образом потребностям местных образований, и в частности сельских общин, находящихся в неблагополучном положении;
В том, что касается отношений между органами местного самоуправления и центральными органами власти и ассоциациями органов местного самоуправления
32. Национальным ассоциациям органов местного самоуправления следует укреплять свой потенциал в области осуществления совместных и согласованных мер, в частности выступать с общей позицией на переговорах с центральными органами управления. Им следует рассмотреть возможность реорганизации в единый союз;
33. Что касается региональной политики и развития, то, как представляется, проблема демократического участия органов местного самоуправления и учета интересов местного населения в процессе принятия решений до сих пор не решена. Вместе с тем эта проблема встанет особенно остро после вступления в Европейский Союз, в связи с получением и перераспределением помощи ЕС. В Европе существуют различные системы, позволяющие представлять местные интересы при формировании региональной политики - от региональных коллективных органов до независимых органов регионального самоуправления, избираемых путем прямого голосования. В ходе ведущегося обсуждения не следует упускать из виду эти соображения;
В отношении трансграничного сотрудничества и положения русского меньшинства2
34. Нет никаких сомнений в том, что Эстонии необходимо как можно скорее подписать и ратифицировать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве. Было бы целесообразно принять во внимание создание необходимой правовой базы в области трансграничного сотрудничества с Россией (соглашения о государственной границе, о трансграничном сотрудничестве между местными и региональными органами власти и правила передвижения через границу для жителей приграничных районов);
35. Следует до следующих выборов пересмотреть положение закона, касающееся выборов в муниципальные советы и требующее от всех кандидатов на местных выборах свободного владения эстонским языком, в том числе в отношении возможности распространения в период выборов общественной информации на других языках;
36. Парламенту и правительству следует изыскать средства для защиты языков местных меньшинств, в частности, разрешив по возможности использовать родной язык на заседаниях муниципальных советов (например, там, где русскоговорящее население составляет большинство);
Прочие вопросы
37. Мы рекомендуем пересмотреть существующий срок полномочий представителей – три года. В силу политического характера муниципального совета этот срок, как представляется, недостаточен для успешного осуществления политической программы, что может спровоцировать выдвижение скоропалительных инициатив, а это в долгосрочном плане может привести к неэффективности.
1 Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 24 мая 2000 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 25 мая 2000 г. (см. док. CPL (7) 7, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Мастерсом).
2 Согласно официальным данным, население Эстонии распределяется по национальному признаку следующим образом:
эстонцы 65,1 %
русские 28,2 %
украинцы 2,6 %
белорусы 1,5 %
финны 0,9 %
прочие 1,7 %