Резолюциия 80 (1999)1 о роли уполномоченных/омбудсманов в защите прав граждан
Конгресс
1. Напоминая о документах, принятых органами Совета Европы в области Уполномоченного по правам человека (далее: Уполномоченный или Омбудсман);
2. Учитывая результаты конференции в Мессине (13-15 ноября 1997 г.) на тему «Расширение доступа граждан к защите своих прав: роль Уполномоченного на местном и региональном уровне», а также опрос, проведенный Конгрессом, среди уполномоченных, омбудсманов и защитников гражданских прав на местном и региональном уровне в Европе;
3. Ознакомившись с результатами работы Совета Европы в рамках « Круглых столов с европейскими омбудсмэнами » во Флоренции (7-8 ноября 1991 г.), в Лиссабоне (16-17 июня 1994 г.), в Лимассоле (8-10 мая 1996 г.) и на Мальте (октябрь 1998 года);
4. Считает, что граждане испытывают все большую потребность в том, чтобы иметь возможность обратиться в орган, который, с одной стороны, может внимательно отнестись к их потребностям, а с другой стороны, содействовать защите их прав в органах управления;
5. Полагает, что институт «Уполномоченного» может помочь гражданам, содействуя развитию их отношений с местными и региональными властями, и подчеркивает, что города и регионы Европы уже создали Бюро Уполномоченных/Омбудсманов, предоставив тем самым гражданам доступную на практике возможность контролировать работу соответствующих органов управления;
6. Считает нужным привлечь внимание к тому, что менее защищенные категории общества, такие как инвалиды, социально необеспеченные группы, несовершеннолетние, национальные меньшинства, иммигранты и т.д., которым чаще чем другим приходится обращаться в органы управления, нуждаются в простых и доступных средствах доступа к процедурам органов управления;
7. Привлекает внимание к тому, что в 1981 году в Норвегии был учрежден институт гражданского защитника прав детей, и предлагает рассмотреть вопрос о том, чтобы поручить защиту и утверждение прав ребенка (Конвенция ООН 1989 года) Бюро уполномоченных, обеспечив их необходимыми кадрами и материальными средствами;
8. Выражает убежденность в том, что институт «Уполномоченного», как средство предупреждения и урегулирования спорных ситуаций, может уменьшить необходимость обращений в судебные инстанции, и, следовательно, нагрузку в области административных и гражданских разбирательств, а также может обеспечить удовлетворительное решение проблем граждан, способствуя тем самым связям граждан с одной стороны, с местными и региональными органами управления, с другой;
9. Подчеркивает, что создание такого органа, который стремился бы обеспечить справедливость, уважение основ правового государства и эффективного управления, и при этом способного установить диалог с гражданами, является необходимостью во многих странах;
10. Констатирует, что ряд местных и региональных властей, которые по своей сути являются наиболее близкими к потребностям граждан, уже создали в некоторых европейских странах такой орган, который позволяет улучшить функционирование органов управления; напоминает, что именно в Швеции в 1809 году был впервые создан институт гражданской защиты, а в 1919 году ее примеру последовала Финляндия;
11. Придерживается мнения, что работа уполномоченных на местном и региональном уровнях, имеющих полномочия проводить расследования и контролировать должное функционирование органов управления, может содействовать:
- уменьшению дистанции между органами управления и европейскими гражданами;
- повышению эффективности и открытости административных служб и обеспечению доступа граждан к административным процедурам;
- установлению настоящего диалога между гражданином и органом управления, с опорой при этом и на деятельность Бюро информирования граждан, которые существуют в целом ряде органов управления;
12. Напоминают, что участники Конференции в городе Мессина, проанализировав опыт омбудсманов на местном и региональном уровне в Европе, высказали пожелание, чтобы этот орган был создан во всех европейских странах во благо граждан, у которых еще нет подобной формы защиты их прав;
Заявляет
13. Что создание института Омбудсманов на местном и региональном уровне содействует осуществлению принципов, изложенных в Европейской Хартии местного самоуправления;
14. Что практика «посредничества по гражданским делам» должна быть усилена там, где она уже существует, и внедрена и закреплена в организационном порядке в тех регионах и городах, где еще не имеется такой формы защиты граждан;
Одобряет
15. Принципы, регулирующие создание института Омбудсмана на местном и региональном уровне, как они изложены в Приложении к настоящей Резолюции;
Рекомендует:
I. Местным и региональным властям, у которых нет подобного института
16. Создать в городах и регионах Бюро Омбудсманов, которые имели бы соответствующие средства, как юридические, так и организационные, включая инфраструктуру и персонал, в свете Принципов, регулирующих создание института Омбудсманов на местном и региональном уровне;
17. В случае необходимости предусмотреть объединение малых по размеру коммун для создания Совместных бюро Омбудсманов;
II. Местным и региональным властям, у которых уже есть подобный институт
18. Учесть вышеупомянутые Принципы для того, чтобы, в случае необходимости, перестроить работу данного института;
19. Создать общенациональную сеть Омбудсманов на местном и региональном уровне с целью обмена опытом и изучения возможностей сотрудничества/координации для решения проблем граждан в отношении органов управления;
20. Совершенствовать и расширять информирование граждан о возможностях подобного рода органа;
Просит свои компетентные органы
21. Предусмотреть организацию конференций, семинаров и других мероприятий, в первую очередь в странах Центральной и Восточной Европы, для распространения информации и создания подобного инструмента защиты прав граждан;
22. Создать в рамках Конгресса специально подобранную группу Омбудсманов на местном и региональном уровне, которая выполняла бы роль консультативного и информационного органа в работе Конгресса.
Приложение
Принципы создания института уполномоченного
по правам человека на местном и региональном уровне
Преамбула
1. Разнообразие правовых систем в европейских странах, различные формы децентрализации, разные подходы к созданию института Уполномоченного по правам человека (далее: Уполномоченного)/Омбудсмана на местном и региональном уровне – все это вызывает необходимость разработки такой модели, которая имела бы общий характер и могла бы применяться в различных государствах-членах Совета Европы с учетом особенностей каждой системы.
Правовые основы
2. Учитывая разнообразие правовых систем в государствах-членах Совета Европы, представляется нецелесообразным устанавливать жесткие принципы в отношении уровня юридических положений, в рамках которых создается институт Уполномоченного (конституционные законы, специфические законы, уставы регионов или коммун, постановления, правила и т.д.). В рамках государственных законов на каждом уровне могут приниматься такие правовые акты, которые в наиболее полной мере отвечают искомой цели.
Создание института «Уполномоченного по правам человека »
3. Создание института Уполномоченного (на европейском, национальном, региональном, провинциальном, коммунальном и прочих уровнях) содействует, с одной стороны, усилению системы защиты прав человека, а с другой стороны, улучшению отношений между органами управления и гражданами.
4. Не вмешиваясь в деятельность судебных органов (международных судов, комитетов и органов контроля, национальных судебных органов), Уполномоченный защищает права, интересы и конкретные нужды отдельного лица по отношению к действиям и мерам со стороны органов управления.
5. В зависимости от уровня административной децентрализации в государствах и полномочий в области самоуправления, переданных территориальным органам на разных уровнях (на уровне государства, земли, кантона, региона, автономных общин, департамента, провинции, коммуны и т.д.) институт Уполномоченного на местном и региональном уровне направлен на то, чтобы обеспечить такую защиту прав граждан, которая была бы как можно ближе к ним самим.
6. Контроль, осуществляемый в отношении властей, которые работают непосредственно с гражданами и с пользователями услуг, оказывается более глубоким и более эффективным на местном и региональном уровне, чем в более широких масштабах (на национальном и европейском уровне), поскольку органы управления на более высоком уровне занимаются в основном задачами планирования, определения направлений развития и координацией.
7. Совершенно очевидно, что близость между Уполномоченным и гражданином необходима гражданину. Для того чтобы добиться этого, намного предпочтительнее создать институт Уполномоченного для каждого местного и регионального органа власти, имеющего административную и/или законодательную самостоятельность, чем решение распространить полномочия Омбудсмана на национальном уровне на действия и решения местных и региональных властей.
8. Форма административной децентрализации, существующая в некоторых государствах, может потребовать создания института Уполномоченного в каждой коммуне. Однако для того, чтобы избежать чрезмерного дробления, было бы желательно создать группы коммун, для того чтобы Уполномоченный не работал на слишком небольшой территории и со слишком малым числом граждан.
Выбор Уполномоченного по правам человека
9. Основными качествами Уполномоченного при выполнении своих функций являются независимость, беспристрастность и компетентность. Исходя из этого, выбранное на это место лицо не должно испытывать влияния (и давления) со стороны органов местных и региональных властей, высших должностных лиц этих органов, политических партий и т.д.
10. Рекомендуется:
i. избегать назначения политических деятелей (то есть лиц, которые являются выборными лицами в представительном органе или членами какой-либо партии): граждане должны быть уверены в независимости и беспристрастности Уполномоченного;
ii. тщательно оценивать кандидатуры на пост Уполномоченного, для того чтобы исключать тех лиц, которые имеют (или могут иметь) отношения с местным или региональным органом власти (интересы карьеры, продвижение по службе, политические или экономические связи и т.д.);
iii. контролировать, чтобы подготовка и квалификация кандидатов отвечала функциям Уполномоченного, поскольку он должен иметь соответствующие знания в области функционирования и правил работы органов управления.
11. Исходя из этих же соображений, было бы желательно определить срок полномочий, ограничения в отношении переизбрания, а также выполнение функций и осуществление деятельности, несовместимых с должностью Уполномоченного. Для этого необходимо также учитывать равновесие между функциями и ограничениями, для того чтобы были выдвинуты кандидатуры должного уровня.
12. За выполнение работы Уполномоченного должно быть предусмотрено соответствующее вознаграждение, зависящее от формы занятости (полный рабочий день, неполный рабочий день и т.д.). Осуществление функций Уполномоченного безвозмездно не дает достаточных гарантий независимости и беспристрастности.
13. Назначение Уполномоченного после проведения необходимых процедур (выдвижения предложения, оценки кандидатов, представления рекомендаций и т.д.) должно быть поручено выборному органу на местном и региональном уровне.
14. Практика европейских стран свидетельствует о целесообразности создания института Уполномоченного в качестве отдельного органа. Однако представляется, что не существует возражений по существу и против того, чтобы это был и коллегиальный орган.
15. Создание института Уполномоченных, отвечающих за конкретные области (здравоохранение, телекоммуникации и т.д.) или за определенные группы людей, нуждающиеся в защите (инвалиды, социально необеспеченные группы, несовершеннолетние, иммигранты, меньшинства и т.д.), не является альтернативой по отношению к Уполномоченному, который имеет общие полномочия. В принципе ничто не препятствует тому, чтобы создавать институты таких специализированных посредников в дополнение к другим уполномоченным. Однако необходимо избегать слишком большого числа посредников, что может затруднить работу общей системы защиты прав человека.
Бюро и службы Уполномоченного по правам человека
16. Необходимость принятия соответствующих мер в каждом отдельном случае, в зависимости от различных организационных аспектов, размера местного/регионального образования, его бюджета и т.д., не позволяет сформулировать общие основные направления в данной области. Однако было бы полезно напомнить об основных целях:
i. у Уполномоченного должен иметься достаточный, как с точки зрения числа, так и квалификации, штат сотрудников, который должен соответствовать охватываемой им территории и количеству лиц, которые могут обратиться за его услугами;
ii. сотрудники могут быть предоставлены в распоряжение Уполномоченного как территориальным органом управления, так и быть нанятыми непосредственно Уполномоченным. Этот последний вариант предпочтителен, исходя из соображений обеспечения независимости, что относится и к сотрудникам Бюро Уполномоченного;
iii. у Уполномоченного должны быть помещения, технические службы и другие средства, необходимые для эффективного осуществления возложенных на него задач.
Полномочия и функции Уполномоченного по правам человека
17. Важнейшую роль в определении полномочий Омбудсмана играют различия в правовых системах, в организации органов управления и в степени самостоятельности местных и региональных органов власти. Учитывая это, было бы нецелесообразно предлагать единую модель для определения полномочий Омбудсмана, поскольку в каждом государстве существуют свои, особые условия. Тем не менее, представляется полезным, учитывая важность данного аспекта, указать на цели и полномочия Омбудсмана.
i. поскольку была констатирована прямая связь между степенью самостоятельности местных/региональных властей и Уполномоченным, то становится очевидным, что полномочия Омбудсмана должны распространяться на любые действия и решения местных или региональных органов управления;
ii. полномочия Омбудсмана на национальном уровне должны быть такими, чтобы они охватывали любую деятельность или решения органов управления различных уровней и исключали существование пробелов, когда отдельное лицо не имело бы никаких средств для защиты; в некоторых случаях посредники на местном и региональном уровне могли бы воздействовать на органы управления на местах в рамках децентрализованного государства на местном и региональном уровне;
iii. Ограничения полномочий в отношении действий и решений органов управления, например, в отношении определенных областей (национальной обороны, общественной безопасности, органов правопорядка и т.д.) должны быть сведены к необходимому минимуму;
iv. Что касается разграничения полномочий между Уполномоченным и судебными органами, то здесь по-прежнему существует риск «серых зон» и дублирования. Однако в интересах защиты отдельных лиц не следует исключать возможности выбора между этими двумя процедурами, а также их поочередного использования.
18. При определении полномочий и задач Омбудсмана, необходимо предусмотреть:
i. консультативные функции для того, чтобы оказывать лицам помощь в решении их проблем с органами управления;
ii. главную цель – следить за правильным функционированием органов управления, а также, что не менее важно, осуществлять посредничество, которое состоит в постоянных усилиях по сближению противоборствующих сторон;
iii. цель регулирования случаев сбоев в управлении у самого источника и содействовать более эффективному управлению, обеспечивая диалог с гражданами.
Доступ к Уполномоченному по правам человека
19. Доступ к Уполномоченному на местном и региональном уровне должен быть открыт для любого лица, физического и юридического, которое считает, что ему был нанесен ущерб, независимо от характера данного ущерба, в результате действий или решений органа управления местных или региональных властей. Любая дискриминация, основанная на гражданстве (обеспечение доступа только для граждан), расовой принадлежности, по признаку пола и т.д., противоречит общим принципам защиты прав человека, а также самой сути задач Уполномоченного.
20. Для того, чтобы на практике содействовать доступу к Уполномоченному, Бюро Уполномоченного должно быть открыто каждый день, а также должна быть предусмотрена возможность получения консультаций по факсу и/или по почте. Настоятельно рекомендуется использовать для контактов между Уполномоченным и гражданами новые технологии связи.
21. Услуги Уполномоченного должны оказываться бесплатно и процедура обращения должна быть упрощенной и без сложных формальностей, чтобы избежать задержек, сложностей и расходов для граждан.
22. Лицо, обращающееся к Уполномоченному, должно получать информацию о предпринимаемых им действиях, а также, по мере возможности, о ходе дела и конечном результате. Когда предпринимаемые действия идут в направлении компромисса, необходимо получать предварительное согласие со стороны лица, обратившегося к Уполномоченному.
23. За Уполномоченным должно быть признано право действовать по собственной инициативе, по крайней мере тогда, когда ему становятся известны решения, действия и/или ситуации, которые могут привести к ущербу для граждан в целом или для отдельной категории или группы лиц.
Средства для деятельности Уполномоченного
24. Уполномоченному должна быть гарантирована свобода доступа к решениям, документации и архивам соответствующего органа управления, что является важнейшим условием для выполнения его задач. Помимо особых случаев, связанных с государственной тайной, вопросами обороны, национальной безопасности и т.д., никаких других отказов в доступе быть не должно.
25. Свобода доступа должна также включать возможность проведения расследований, посещения и/или инспектирования конкретных мест, прибегая при этом, если требует ситуация, к помощи экспертов.
26. Должностное лицо, ответственное за те решения или действия, которые являются предметом обжалования, должно быть готово дать Уполномоченному необходимые ответы и оказывать ему помощь при осуществлении его задач.
27. Соответствующий орган управления должен учитывать рекомендации, предложения и другие инициативы, исходящие от Уполномоченного, и в любом случае разъяснять причины, по которым этот орган не может им следовать. Ответы от органа управления должны поступать в течение определенного срока.
28. Для того, чтобы право доступа было обеспечено на практике, необходимо предусмотреть конкретные положения по наказанию служащего или сотрудника органа управления, которые отказывают в доступе, создают препятствия и затруднения, а также любого рода другие помехи в работе Уполномоченного.
29. Результаты действий Уполномоченного, должны освещаться в отдельных, а также в периодических или ежегодных докладах, и должны предаваться гласности через соответствующие средства информации.
30. Для того, чтобы содействовать осуществлению прав, Уполномоченный должен иметь возможность обращаться в орган местных или региональных властей, которому поручено принимать соответствующие положения, связанные с деятельностью администрации, организацией оказания услуг, подготовкой нормативных актов, процедур и т.д. Уполномоченный при этом может предлагать необходимые изменения (аннулирование и изменение действующих документов, принятие новых положений и т.д.), которые могут повысить эффективность управления с точки зрения соблюдения прав человека.
31. Для того, чтобы повысить эффективность работы Уполномоченного, государство, а также местные и региональные органы власти, должны изучить возможность предоставления ему:
i. права внесения предложений о возбуждении дисциплинарной процедуры в отношении сотрудника или служащего органа управления, который создал серьезные препятствия для выполнения задач Уполномоченного, или в том случае, когда в результате действий Уполномоченного была выявлена или доказана прямая ответственность сотрудника или служащего за ущерб, нанесенный лицу, обратившемуся к Уполномоченному.
ii. права требовать осуществления процедур, предусмотренных законом, в отношении отказа органа управления следовать высказанным рекомендациям или предложениям, в том случае, если аргументы органа управления представляются неудовлетворительными.
1 Обсуждена и принята Конгрессом 17 июня 1999 г., на третьем заседании (см. док. CG(6)9, проект Резолюции, представленный докладчиком М. Хаасом).