(Страсбург, 26-28 мая 1998 года)
Заключение 8 (1998)1 по предварительному проекту рекомендации комитета министров о надзоре за деятельностью местных органов власти, подготовленному руководящим комитетом по местной и региональной демократии
Содержание документа Руководящего комитета по местной и региональной демократии (РКМРД) в первую очередь является первым примером сотрудничества и взаимодополняемости между РКМРД и КМРВЕ в рамках Европейской Хартии местного самоуправления. Этому сотрудничеству следует оказывать всяческую поддержку, поскольку оно способствует развитию местного самоуправления в целом через обновление Европейской Хартии местного самоуправления в тех странах, которые уже ее приняли, и через внедрение Хартии в национальные правовые системы тех стран, где этого сделано не было.
Позитивным является не просто сам подход, но также и тема документа, которую в значительной степени определила та большая работа, которую на протяжении ряда лет проводит КМРВЕ как в своем нынешнем качестве – Конгресса, так и в рамках Постоянной Конференции местных и региональных властей. Поэтому в целом он заслуживает нашей поддержки.
Безусловно, необходимо рассмотреть более пристально этот документ с тем, чтобы определить различия во взглядах и позициях, которые становятся очевидными при сопоставлении документов КМРВЕ и РКМРД в этой области.
В пунктах с (а) по (д) устанавливаются принципы, каждый из которых в отдельности вполне приемлем, но в целом слишком большое значение придается надзору без должного учета принципа субсидиарности. О нем вообще не упоминается, хотя ему должно быть уделено должное внимание.
Несмотря на то, что власти действительно «начинают нести ответственность», когда на них возлагаются полномочия, оговоренные в статье 3 Хартии, нельзя отрицать и того, что такая ответственность должна рассматриваться, в первую очередь, как позитивный аспект применения принципа субсидиарности, содержащегося в статье 4.3. Это заставляет несколько усомниться в справедливости содержащегося в пункте (г) утверждения о том, что надзор является предварительным условием усиления децентрализации.
С другой стороны, пункты (з) и (и), где речь идет о защите этих принципов, в частности, принципа пропорциональности, весьма важны и позитивны. Этот принцип главным образом излагается в статье 8, которая предусматривает надзор за деятельностью местных властей; в документе это положение распространяется на надзор, который может осуществляться в отношении местных избранных лиц.
В третьем подпункте п. III(и) следовало бы уточнить (если это действительно так), что речь идет о замещении применительно к совершению действий, которые не были совершены властями. В противном случае замещение может рассматриваться как средство лишения выборных представителей своих полномочий.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Предварительный проект рекомендации комитета министров государствам-членам
о надзоре за деятельностью местных властей
Комитет Министров, принимая во внимание статью 15.б Устава Совета Европы,
а) Считая, что целью Совета Европы является достижение все большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу;
б) Считая, что, когда местные органы власти могут, в соответствии со статьей 3 Европейской Хартии местного самоуправления (ниже именуемой «Хартия») регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, эти органы начинают нести ответственность перед гражданами, избирателями и налогоплательщиками, а также государством;
в) Считая, что интересы соблюдения принципов правового государства при наличии у различных органов государственного управления четко определенных функций, а также защиты прав граждан и эффективного управления общественной собственностью требуют существования соответствующих контрольных механизмов;
г) Считая, что существование таких контрольных механизмов является следствием наличия местного самоуправления и предварительным условием усиления децентрализации;
д) Считая, что характер, охват и методы работы таких контрольных механизмов не должны накладывать неоправданных ограничений на местное самоуправление;
е) Считая, что характер и охват механизмов контроля за действиями местных органов власти должны варьироваться в зависимости от того, предпринимались ли эти действия от имени вышестоящих органов или местные органы власти действовали в рамках своих собственных полномочий;
ж) Считая, что возможная неясность в статусе органов местного самоуправления, и в частности, в определении их полномочий, представляет серьезную угрозу для местного самоуправления и может привести к зарегулированности действий местных властей;
з) Считая, что статья 8 Хартии составляет нормативную базу для надзора за действиями местных властей: любой административный надзор за действиями местных властей должен производиться в соответствии с конституцией или законом, как правило, ограничиваться надзором за законностью действий и осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет целью защитить;
и) Считая, что эти принципы также распространяются на административные санкции в отношении местных выборных представителей;
к) Считая, что в соответствии со статьей 11 Хартии местные органы власти обладают правом судебной защиты для обеспечения свободного осуществления своих полномочий, что предполагает возможность защиты от ненадлежащего осуществления контрольных функций;
л) Считая, что гласность является наилучшей гарантией соответствия действий органов государственной власти общественным интересам, что является важнейшим предварительным условием реального политического контроля со стороны граждан, и что ее укрепление дает возможность ослабления других форм контроля;
м) Считая, что, как показывает опыт многих государств-членов, системы надзора могут развиваться благоприятным для органов местного самоуправления образом без ущерба для их эффективности;
н) Принимая во внимание Рекомендацию 20 (1996) Конгресса местных и региональных властей Европы;
о) Принимая во внимание доклад Руководящего комитета по местной и региональной демократии о надзоре за деятельностью местных органов власти2;
Обращается к правительствам государств-членов со следующими рекомендациями:
1. Постановить, что, если законом не предусмотрено обратного, то следует считать, что местные органы власти осуществляют свои собственные полномочия;
2. Исключить надзор за целесообразностью действий, предпринимаемых местными органами власти в осуществление своих собственных полномочий, и при необходимости предусмотреть надзор за целесообразностью только в отношении действий в осуществление делегированных полномочий, когда значимость этих действий оправдывает такого рода надзор;
3. Постановить, что всякий надзор может осуществляться только в соответствии с таким порядком и в таких случаях, которые предусмотрены конституцией или законом;
4. Признать важнейшую роль политического контроля со стороны граждан и содействовать осуществлению такого контроля, в частности, с использованием тех инструментов прямой демократии, которые считаются применимыми;
5. Усиливать гласность в деятельности местных органов власти и, в частности, обеспечивать гласность всех решений, которые связаны с финансовыми последствиями для территории, а также реальную возможность учета мнений местных налогоплательщиков в соответствии с установленным законом порядком;
6. Постановить, что надзорные органы должны применять такие методы и меры, которые наносят минимальный ущерб местному самоуправлению и позволяют при этом достигать оптимальных результатов;
7. Лишь в исключительных случаях позволять применение в отношении представителей местных органов власти административных санкций (временное или полное прекращение полномочий выборных представителей и роспуск местных органов власти), предоставляя при этом соответствующие гарантии с тем, чтобы эти санкции были совместимы с требованием свободы местных выборных руководителей в осуществлении своих полномочий, а также отдавать предпочтение изменению порядка осуществления деятельности с тем, чтобы сократить число случаев, когда следует принимать вышеуказанные меры;
8. Расширять использование процедур, при которых местные органы власти могут самостоятельно разрешать свои внутренние противоречия, что дает возможность избежать вмешательства надзорных административных органов;
9. Предоставить местным органам власти право использования судебной защиты в отношении решений, принимаемых надзорными административными органами, и постановить, что, в случае судебного разбирательства, окончательное решение о законности действий местного органа власти принимает суд;
10. Провести при необходимости соответствующие законодательные преобразования, направленные на то, чтобы системы контроля больше соответствовали принципу субсидиарности, а также на повышение эффективности таких систем, с учетом руководящих указаний, изложенных в приложении к настоящей Рекомендации.
Приложение
Руководящие указания
по совершенствованию систем надзора за деятельностью
местных органов власти
I. Руководящие указания по упрощению и ослаблению административного надзора
· Способствовать самостоятельному определению местными органами власти своих полномочий, нежели их делегированию, что ограничило бы возможности контроля за целесообразностью принимаемых решений.
· Четко оговорить в законе перечень действий, подлежащих надзору.
· Ограничить административный надзор «ex officio» действиями определенной значимости, если такой надзор в других случаях может быть реально заменен надзором, осуществляемым по просьбе заинтересованных сторон.
· Ослабить административный контроль «a priori» (в тех случаях, когда вмешательство государственных органов необходимо для введения в действие или вступления в силу решений, принимаемых на местах) с учетом того, что граждане имеют право оспаривать такие решения в суде, даже тогда, когда данные действия утверждаются в результате контроля «a priori».
· Постепенно менять систему административного контроля на досудебной стадии, поскольку действие такой системы контроля ограничивается оспариванием считающихся незаконными действий местных властей в рамках применения средств судебной защиты.
II. Руководящие указания по разработке механизмов, альтернативных административному надзору
· Укреплять диалог между центральными и местными органами власти.
· Укреплять консультативно-аналитические функции, которые могут выполняться некоторыми органами (независимо от центральных административных органов или в их составе), в частности, в сфере финансов и управления.
· Укреплять роль независимых органов, действующих в качестве уполномоченных и посредников при проверке законности решений местных советов.
· Укреплять внутренние контрольные механизмы, в частности, в сфере финансов и управления.
III. Руководящие указания в отношении процедур по надзору
i) При судебном разбирательстве
· Исключить случаи, когда не местные органы власти, а суд оценивает целесообразность того или иного действия: если необходимо осуществлять надзор за целесообразностью принимаемых решений, эта задача должна выполняться надзорными административными органами.
· Наделить суды правом принимать временные меры тогда, когда такие меры могли бы быть оправданы срочностью вопроса и/или опасностью нанесения непоправимого ущерба: если надзорный административный орган может признать недействительным подконтрольное ему действие, суд, рассматривающий данное дело, должен быть, как правило, наделен правом приостанавливать выполнение решения о признании недействительным того или иного действия местных властей; аналогично, суд должен иметь право приостанавливать действия, предпринимаемые местными органами власти в тех случаях, когда надзорный административный орган ходатайствует о признании недействительным такого действия.
· Предусмотреть соответствующие меры с целью обеспечения полного и незамедлительного исполнения судебных решений в отношении законности того или иного подконтрольного действия, включая процедуры замещения совершивших такие действия органов.
· Предусмотреть соответствующие меры с целью сокращения продолжительности рассмотрения дел, передаваемых на рассмотрение судов, поскольку продолжительность судебного разбирательства входит в противоречие с интересами обеспечения прав, и действенность контроля снижается.
ii) При осуществлении надзорных процедур административными органами
· Предусмотреть, по возможности, существование надзорных органов только первой инстанции; в тех случаях, когда требуется вмешательство специализированных надзорных органов (что определяется конкретным характером подлежащего контролю действия), четко определять круг полномочий этих органов с тем, чтобы избежать неопределенности в том, какой именно орган должен осуществлять контроль.
· Установить в законе срок, в течение которого надзорный орган должен принять решение; постановить, что непринятие какого-либо решения в течение данного периода времени означает согласие с действиями местных властей.
iii) При осуществлении финансового и управленческого контроля
· Следить за тем, чтобы финансовый и управленческий контроль не превращался в контроль за целесообразностью принимаемых местными выборными представителями решений.
· Организовать такой контроль с тем, чтобы: способствовать более широкому внедрению правильной бухгалтерской практики и повышать эффективность управления, не допускать возникновения несбалансированности в финансах, следить за укреплением финансового положения тех местных органов власти, которые сталкиваются с финансовыми трудностями, и предоставлять гражданам полную и объективную информацию.
IV. Руководящие указания по предотвращению возможности установления неформального контроля
· В целом не допускать ситуаций, когда административные сотрудники местных органов власти при принятии решений в рамках выполнения своих должностных обязанностей находятся в зависимости от органов, не являющихся их работадателями.
· Предотвращать установление между местными органами власти и взаимодействующими с ними центральными государственными ведомствами отношений, при которых менее жесткий официальный надзор заменяется неофициальным «техническим» контролем.