Рекомендация 79 (2000)¹ о « соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям – проверка принципа субсидиарности на практике » на основе 4-го общего доклада о политическом мониторинге применения принципов Европейской хартии местного самоуправления

(Применение пункта 1 статьи 3, пунктов 1-5 статьи 4 и статьи 9 Хартии)

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,

1. Отмечая, что Европейская хартия местного самоуправления является единственным международным правовым документом, призванным защищать права местных органов власти в Европе, и что в настоящее время ее подписали и ратифицировали 34 государства – члена Совета Европы, три государства-члена подписали, но не ратифицировали, а четырем еще предстоит ее подписать  ²;

2. Ссылаясь на согласие Комитета Министров и пояснительный комментарий к Хартии, позволяющие Конгрессу, начиная с 1994 года, обеспечивать политический контроль за осуществлением Хартии, который обеспечивает Рабочая группа ad-hoc при содействии Группы независимых экспертов;

3. Изучив, таким образом, правовые основы и условия осуществления местного самоуправления в тех государствах, которые подписали Хартию, и подчеркивая, что эта процедура представляет собой не систему правовых санкций, а является механизмом политического стимулирования, при котором сохраняется уважение к самым разнообразным моделям и практике местного самоуправления в различных европейских государствах и отсутствует стремление унифицировать эти модели и практику (такой механизм позволяет учитывать индивидуальные особенности каждого государства и толковать положения Хартии с точки зрения перспективы);

4. Считая, что такая деятельность, возможно, благодаря, своему одновременно и политическому, и юридическому характеру, является мощным политическим средством, которое способствует признанию государствами – членами Совета Европы основных принципов местной демократии;

5. Будучи убежден в том, что в силу своего характера такая система контроля за применением Хартии представляет собой особенно удобный компромисс в том, что касается соблюдения международного договора, касающегося внутреннего устройства отдельных государств. По этой системе контроль за применением Хартии ведется на европейском уровне местными выборными лицами, которые сами, в конечном итоге, извлекают выгоду из положений Хартии);

6. Напоминая, что вышеупомянутая Рабочая группа выполняет свои задачи двумя способами:

a) составляя общие доклады о применении ряда статей Хартии (контроль ex officio);

b) рассматривая жалобы, поступающие непосредственно от местных органов власти, которые полагают, что государственные органы в их стране не соблюдают положения Хартии (контроль по запросу);

7. Приветствуя непрерывный и серьезный характер деятельности Рабочей группы, благодаря которой процедуры, обеспечивающие соблюдение Хартии, приобретают впредь свой законный статус в Конгрессе. В связи с этим следует также признать, что трудности, возникающие при осуществлении этих процедур, - это результат, взаимосвязанный с углубленным и особо объективным подходом Рабочей группы с самого начала практического и последовательного процесса политического контроля за осуществлением Хартии;

8. Напоминая, что в ходе этого процесса Конгресс, начиная с 1994 года, принял три резолюции и три рекомендации³ относительно соблюдения значительного ряда статей Хартии. Эти документы, составленные на основании трех докладов и предварительного варианта четвертого доклада, были разработаны Рабочей группой в течение пяти лет, при содействии Группы независимых экспертов, действующих под ее эгидой;

9. После рассмотрения четвертого доклада «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления с их полномочиями – проверка принципа субсидиарности на практике», который завершает новый этап контроля за осуществлением Хартии ex officio;

10. Отмечая, что этот четвертый доклад о контроле также основан на выводах Международной конференции, организованной Рабочей группой в Анконе (Италия) 14-16 октября 1999 г., на тему «Хартии местного и регионального самоуправления Совета Европы: субсидиарность в действии, полномочия и финансы местных и региональных органов власти»;

11. Выражает свою глубокую обеспокоенность в связи с недостаточным применением на практике Статьи 9 Хартии о финансовых ресурсах органов местного самоуправления и, в частности:

a) в связи с тенденцией к сокращению собственных ресурсов местных образований во многих государствах – членах Совета Европы;

b) в связи с тем, что ресурсы этих образований во многих случаях несоразмерны полномочиям, которыми они наделены в законодательном порядке или которые им делегированы другими властями;

12. Предлагает государствам-членам и Комитету Министров принять во внимание соображения, изложенные в Приложении I, при принятии решений, касающихся органов местного самоуправления, и особенно вопрос о ресурсах этих органов власти по отношению к их полномочиям;

13. Предлагает Комитету Министров поручить Руководящему комитету по местной и региональной демократии (CDLR) совместно с КМРВЕ провести международную конференцию по вышеупомянутому вопросу в целях развития открытого и конструктивного диалога между представителями соответствующих властей в государствах – членах Совета Европы.

14. Приняв Заключение 12 (1999), полностью поддерживающее проект Всемирной хартии местного самоуправления, разработанный в рамках деятельности Комиссии Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (КООННП), призывает государства-члены Совета Европы и Комитет Министров, в качестве регионального представителя этих государств на мировом уровне, поддержать данный проект и довести свою позицию до сведения соответствующих органов Объединенных Наций по принятию вышеупомянутой Хартии.

ПРИЛОЖЕНИЕ I

I. Полномочия органов местного самоуправления

a) Одним из основных условий осуществления принципа субсидиарности является соблюдение положений пункта 1 Статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления относительно создания органов местного самоуправления, обладающих «реальной способностью регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (понятие местного самоуправления).

b) Эта способность может проявляться только в тех случаях, когда местным органам власти предоставляется право осуществлять свои полномочия в тех областях, которые самым непосредственным образом затрагивают интересы их образований.

Данное право необходимо осуществлять, возлагая на эти органы минимальное число основных полномочий, предусмотренных законом, а еще лучше Конституцией.

Было бы целесообразно уточнить в отраслевом законодательстве для каждой конкретной области точный объем различных полномочий государства, с одной стороны, и полномочий каждого соответствующего звена местного самоуправления, с другой стороны. Такое уточнение поможет избежать сомнения относительно автономии, которая уже признана конституцией и основными законами.

c) Эту законодательную основу следует дополнить общим положением о полномочиях в законодательстве или лучше всего в Конституции, предоставив органам местного самоуправления свободу действий в любых вопросах, которые не исключены из их сферы компетенции и не находятся в ведении какого-либо другого органа власти.

d) В законы, содержащие общие положения о существовании и функционировании органов местного самоуправления, следует также включить положения о принципах, регулирующих полномочия местных властей. Это приведет к пониманию гражданами того, что местное самоуправление – это не просто вопрос административного порядка, а власть, которая самым конкретным образом занимается наиболее важными аспектами их повседневной жизни. В таких законах следует перечислить полномочия местных органов власти, развернув их и уточнив сферу применения в других, более конкретных законах.

e) Следует стараться не возлагать на органы местного самоуправления слишком много полномочий без соответствующего финансового обеспечения. Центральные ведомства не должны передавать полномочия с единственной целью - избавиться таким образом от финансовой стороны вопроса. В связи с этим необходимо постоянно добиваться справедливого равновесия с тем, чтобы местное самоуправление означало реальную свободу выбора и способность ориентировать их услуги на конкретные потребности граждан. Кроме того, делегирование чрезмерного количества полномочий может привести к тому, что выборные лица на местах будут проводить в жизнь государственную политику. При этом очевидно, что чем больше будет полномочий, тем острее будет стоять вопрос о равномерном распределении услуг по всей территории и тем больше будет оснований ожидать вмешательства центральных органов для корректировки возможностей местных властей для маневра и выравнивания их ресурсов.

II. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления

a) Для осуществления своих полномочий в рамках национальной экономической политики органы местного самоуправления должны располагать собственными финансовыми ресурсами в таком объеме, чтобы они могли свободно распоряжаться ими при осуществлении своих полномочий и чтобы они были соразмерны этим полномочиям.

В связи с этим, в четвертом докладе Конгресса о политическом контроле за осуществлением Хартии отмечены следующие недостатки:

i. ограниченная доля доходов, получаемых за счет реального местного сбора налогов, ставки которых могут определяться органами местного самоуправления: только в восьми государствах – членах Совета Европы местные органы власти могут оставлять для своих нужд 50 или более процентов собственных ресурсов из общего объема финансовых средств;

ii. тенденция к сокращению эксклюзивных или совместных местных налогов и тенденция центральных или региональных органов власти заменять эти средства перераспределяемыми ресурсами или доходами от долевого налогообложения, которыми, хотя они и не являются трансфертами как таковыми, местные власти не вправе распоряжаться самостоятельно;

iii. доминирующая роль, которую сейчас играют трансферты по отношению к собственным ресурсам, что в некоторых странах усугубляется значительной ролью целевых субсидий по сравнению с нецелевыми;

iv. относительно слабая продуктивность налогов, которые вправе взимать органы местного самоуправления. Здесь по прежнему преобладают земельные и имущественные налоги в то время, как налоги на экономическую деятельность постоянно сокращаются как дань свободной конкуренции;

v. определенное смешение таких функций, как финансирование местного бюджета, компенсация за перераспределяемые полномочия и финансовое выравнивание;

vi. отсутствие в некоторых странах постоянных критериев, касающихся форм и целей финансового выравнивания и произвольный характер трансфертов со стороны некоторых центральных или региональных властей;

vii. нестабильность и ненадежность источников финансирования местных образований, а также относительная ограниченность заимствования со стороны местных властей и сохраняющаяся при этом возможность контроля со стороны государства;

viii. контроль центральных или региональных властей за бюджетом местных образований, что скрывает иногда контроль a priori за целесообразностью решений местных органов власти в нарушение Хартии;

ix. последствия национальных экономических проблем для местного самоуправления, особенно в тех странах, которые вынуждены соблюдать ограничения в силу действия Маастрихтского договора. В странах - членах Европейского Союза и странах - кандидатах на вступление в него необходимость в жесткой бюджетной политике зачастую выливается в более жесткие общие финансовые условия, что также сказывается на органах местного самоуправления и может использоваться как основание для лишения их самостоятельности или вызвать обвинения в том, что причиной увеличения государственного дефицита является сама децентрализация; эта проблема существует и в некоторых странах Центральной и Восточной Европы в связи с тем, что Международный валютный фонд рекомендует более сильную централизацию государственных фондов;

x. недостатки процедур совместного финансирования (центральные/местные органы власти) в области государственного инвестирования.

b) С учетом этих недостатков (Конгресс уже включил их в Резолюцию 71 (1998), представляется целесообразным уточнить ряд понятий.

i. Термин «собственные ресурсы» означает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться ими по своему усмотрению, а, если речь идет о налогах, они сами могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Такие ресурсы могут выделяться органам местного самоуправления по официальному нормативному акту, если возможно, по закону или конституции, и в любом случае могут быть отозваны только в соответствии с другим актом, имеющим такую же юридическую силу.

ii. Органы местного самоуправления должны получать значительную долю своих ресурсов за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они вправе устанавливать сами.

Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является необходимым условием их самостоятельности и символом автономии, которую эти представительные органы приобретают после их избрания гражданами. Устанавливая местные налоги, местные выборные лица берут на себя обязательство перед своими гражданами. Это обязательство является формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем, если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не прямо от граждан, а из других источников, то выборным лицам легче сложить с себя ответственность за правомерное использование этих ресурсов. Кроме того, наличие собственных налоговых поступлений у выборных лиц обеспечивает им в некоторой степени безопасность, позволяя предвидеть, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе.

iii. Эксклюзивные налоги - наиболее близкий к идеалу вид ресурсов. Они включают в себя налоги, начисляемые на правах собственности той категории, к которой принадлежит само образование, то есть, налоги, которые может взимать только это образование.

Именно эксклюзивные налоги являются наиболее четким свидетельством самостоятельности местных образований.

iv. Долевые налоги, которые целиком взимаются другими органами власти, нельзя включать в категорию собственных налогов местных образований. Эти ресурсы стоят ближе к трансфертам, чем к налогам.

Фактически, органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставку долевых налогов. Однако в отличие от трансфертов, эти ресурсы очень стабильны (при условии, что критерии распределения устанавливаются конституцией или законом) и могут иметь лишь некоторую связь с политикой органов местного самоуправления.

v. Налоги, которые взимаются с использованием базы в доле с другими органами власти, но ставка которых может изменяться местными органами власти, подпадают под категорию «совместных налогов». Хотя эти налоги не являются эксклюзивными, их, в отличие от долевых налогов, можно рассматривать как непосредственно доступные местным властям.

vi. Органы местного самоуправления должны иметь право менять ставки налогов, которые они взимают. Соответственно, не может быть реального самоуправления, если органы местного самоуправления не могут сами устанавливать свои ставки налогов в рамках закона и при необходимости в пределах заранее установленного диапазона. Для местных выборных лиц важно иметь такую возможность для осуществления своих полномочий по отношению к своим согражданам. В противном случае будет поставлено под угрозу само понятие местного самоуправления как главного форума для осуществления демократии.
vii. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых, по определению, устанавливается по частям не местной властью, а другим органом.

Нельзя допускать, чтобы трансферты ограничивали местное самоуправление. В связи с этим, следует отдавать предпочтение, по мере возможности, общим трансфертам, то есть, тем, которые не предназначены для конкретной деятельности.

viii. Доля трансфертов, выделяемых на финансовое выравнивание, должна быть таковой, чтобы также не ограничивать местное самоуправление.

Финансовое выравнивание не должно подавлять желание у более богатых местных образований прилагать дополнительные усилия по сбору налогов на том основании, что поступления будут использоваться только для их передачи другим органам власти. Аналогичным образом выравнивание не должно лишать более бедные образования на местах заинтересованности в максимальном использовании своих налогово-бюджетных возможностей.

Финансовое выравнивание должно производиться на всех уровнях, то есть, вертикально - между государствами (или федерациями), регионами (или субъектами федерации) и местными образованиями и горизонтально - между различными местными образованиями. Горизонтальное выравнивание должно производиться в разумных пределах.

Необходимо установить четкие и стабильные критерии выравнивания, желательно после консультаций с представителями местных властей. Эти критерии должны устанавливаться законом и ни в коем случае не меняться в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с соответствующими органами местного самоуправления.

III. Необходимое соответствие между полномочиями и финансовыми ресурсами

a) В четвертом докладе о контроле говорится, что в широком смысле большинство местных органов власти европейских стран не располагают достаточными финансовыми средствами по отношению к осуществляемым ими полномочиям.

b) Действительно, финансовые проблемы, с которыми сталкиваются многие из этих органов власти, проистекают из ряда процессов, завершающихся перераспределением обязательств без соответствующей финансовой компенсации⁴.

В других случаях, центральные власти могут настаивать на том, чтобы органы местного самоуправления участвовали в расходах, выходящих за пределы любой законодательной меры общего порядка⁵.

Таким образом, функции многих органов местного самоуправления ограничены только проведением национальной политики, и они не могут выполнять собственные полномочия⁶.

Эти проблемы усугубляются тем, что соответствующее законодательство в государствах-членах не содержит четкого принципа соответствия обязательств и ресурсов. Таким образом, применение этого принципа зависит от доброй воли законодателей, и при составлении годового бюджета остается полагаться лишь на случай.

c) До внесения любого предложения относительно необходимости сохранять баланс между ресурсами и обязательствами представляется необходимым сформулировать причины, по которым управление, приближенное к гражданам, в финансовом отношении в принципе предпочтительнее централизованного управления: такие решения больше отвечают конкретной обстановке, и соответственно ведется более строгий контроль за расходами. Контроль будет, вероятно, более эффективным, если значительная доля ресурсов будет зависеть от решений, принимаемых самими местными выборными властями. В связи с этим, каждый заинтересован в большей децентрализации собственных ресурсов.

d) Что касается возможных решений этих проблем, не исключая составления всеобъемлющих таблиц, где сопоставлялись бы точная стоимость исполняемых полномочий и уровень потенциальных ресурсов, то представляется предпочтительным ориентировать правительства на разработку систем, по которым любое перераспределение полномочий будет достаточно транспарентным, для того чтобы местные органы власти и их представители могли эффективно осуществлять контроль и устанавливать, что перераспределение полномочий будет действительно сопровождаться эквивалентной передачей финансовых средств.

e) Эти системы должны быть основаны на правовом принципе, установленном законом или конституцией. Этот принцип, который можно было бы назвать «принцип соотношения», должен предусматривать, что для сохранения равновесия между полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления, каждое новое перераспределение полномочий должно сопровождаться соответствующими средствами финансирования, независимо от того, повлечет ли это за собой передачу новых налоговых ресурсов, выделение нового трансферта, назначение нового персонала или предоставление материальных объектов.

f) Кроме того, следует прилагать более четкие и систематические усилия с целью точного определения полномочий, возлагаемых по закону на различные звенья власти, и прививать истинную культуру контроля за соответствующим перераспределением полномочий и ресурсов.

g) На практике предлагаемое решение этих проблем в значительной степени зависит от того, насколько внимательно будут следить за этим сами местные органы власти и их ассоциации, а также от их участия в принятии затрагивающих их решений. В качестве одного из вариантов, несомненно, было бы полезно создавать совместные комитеты центральных/местных органов власти для оценки соответствия между ресурсами и обязательствами⁷. Если децентрализация новых налогов невозможна, местные органы власти должны заключать пакты финансовой стабильности с центральными властями, чтобы обеспечить относительно стабильный уровень местных ресурсов. Можно также предложить правительствам рассмотреть оптимальный уровень распределения полномочий между центральными и местными органами власти.

h) С более технической точки зрения необходимость уравновешивания полномочий и ресурсов требует создания систем выравнивания по инициативе центральных органов правления, что позволит каждой территории независимо от размера или богатства выполнять обязанности в рамках той категории власти, к которой он принадлежит.

i) Если для того, чтобы приспособиться к самым различным ситуациям, органам местного самоуправления будет предложено самим определять, в каком объеме они готовы выполнять свои полномочия (например, по отношению к своему населению), то это ни в коей мере не будет противоречить принципу субсидиарности.

j) И, наконец, в отношении оценки соответствующих сумм в общем смысле - и при наилучшем варианте – решение должно заключаться в том, чтобы центральные органы власти переводили местным властям сумму, эквивалентную той, которую они потратили бы сами при выполнении конкретных полномочий. Однако опыт четко показал, что, если местные органы власти, которым, как правило, ближе нужды своего населения, располагают соответствующими техническими ресурсами и квалифицированным персоналом они могут лучше управлять переданными им секторами, лучше учитывая нужды своих граждан, чем центральные органы власти. В связи с этим необходимо, чтобы перераспределяемые ресурсы не были бы связаны условиями (как в случае с налогами) или могли быть пересмотрены.

k) Хартия оставляет открытым вопрос о том, какие механизмы необходимы для участия в принятии решений, и это остается одним из основных вопросов в институциональной организации различных государств.

ПРИЛОЖЕНИЕ II

Государства – члены Совета Европы

Государства – нечлены Совета Европы:

Международные организации:

Примечания :
(п) Присоединение - (пр) Подписание с последующей ратификацией - (пп) Правопреемство - (р) Подписание «ад референдум».
О.: Оговорки - З.: Заявления - В.: Власти- Т.: Территориальное применение - С.: Сообщение - Н.: Несогласие

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 23 мая 2000 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 25 мая 2000 г. (см. док. CPL (7) 3, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном Фреконом).
² Таблица с данными о подписании и ратификации Хартии содержится в Приложении II к настоящей Рекомендации.
³ Резолюции 3 (1994), 34 (1996) и 71 (1998) и Рекомендации 2 (1994), 20 (1996) и 39 (1998).
⁴ Например, государственные органы в некоторых странах передают особенно обременительные сферы ответственности местным властям, такие как: забота о престарелых, оказание помощи молодежи, ясли. Такое перераспределение логично по своему характеру, но несет в себе значительную финансовую угрозу в силу роста населения и увеличения числа случаев финансовой зависимости или неустойчивости положения.
⁵ Это относится к договорным процедурам, направленным на создание конкретных бытовых удобств, или более активное развитие публичной деятельности в конкретном секторе. При этом местные органы власти подвергаются самому настоящему шантажу.
⁶ См. например, Доклад о ситуации с местными финансами в Федеративной Республике Германии, Рекомендация 64 (1999).
⁷ Эта мера предлагалась также в Рекомендации 64 (1999) Конгресса о ситуации с местными финансами в Германии.