Рекомендация 78 (2000)¹ о местной и региональной демократии во Франции

Конгресс,

1. Напоминая

a) о своей Резолюции 31 (1996) о принципах работы Конгресса при подготовке докладов о состоянии местной и региональной демократии в государствах-членах и в странах – кандидатах на вступление в Совет Европы;
b) в частности, о пункте 11 данной Резолюции, содержащей требование о том, чтобы в разумный срок в отношении всех государств-членов были составлены подробные доклады о состоянии местной и региональной демократии;
c) что на основе вышеуказанного пункта уже разработано несколько докладов о состоянии местной и региональной демократии в различных странах Европы>²;
2. Напоминая, что в ноябре 1998 года Комитет Министров Совета Европы предложил ему продолжить работу по составлению пострановых докладов о состоянии местной и региональной демократии во всех государствах-членах;
3. Учитывая стремление властей Франции продолжать политическую дискуссию о децентрализации во Франции, в частности посредством создания специальной правительственной комиссии с тем, чтобы усовершенствовать законодательную базу и условия территориального самоуправления, и желая конструктивно участвовать в этой дискуссии;
4. Принимает к сведению то, что исходя из этого стремления правительство Франции создало Комиссию по децентрализации, руководство которой было поручено бывшему премьер-министру сенатору Пьеру Моруа;
5. Ознакомившись с докладом о состоянии местной и региональной демократии во Франции, составленном докладчиками г-ном Морено Буччи (Италия, М) и г-ном Жан-Клодом Ван Каувенберге (Бельгия, М), при содействии профессора Филиппа де Брюйкера (Бельгия) по итогам пяти официальных визитов докладчиков, состоявшихся в период с декабря 1999 года по март 2000 года, с посещением городов Париж (2 раза), Булонь-Бийанкур, Лилль, Мец, Бург-ан-Бресс и Аяччо;
6. Желает выразить благодарность всем представителям центральных и территориальных органов власти Франции и деятелям университетской науки, которые согласились встретиться с докладчиками во время вышеуказанных визитов,³ за проявленный ими интерес к деятельности Конгресса и готовность к содействию;
7. Считает необходимым высказать в адрес парламента и правительства Франции следующие соображения и рекомендации:

7.1 В отношении процесса децентрализации и административного устройства территорий:
7.1.1 Констатирует, что процесс децентрализации, начатый в начале 1980-х годов, означал отход от традиций централизованного государства и явился удачной попыткой государственной реформы, успех которой был в значительной степени обусловлен последовательной реализацией целого ряда основополагающих принципов, в частности в сфере полномочий, финансов и контрольных функций;
7.1.2 Отмечает, что, тем не менее, этот успех не может скрыть тот факт, что процесс децентрализации рассматривается большинством выборных лиц территорий как незавершенный в условиях наблюдаемого «возврата к централизации»;
7.1.3 Констатирует, что сегодня на территории французской метрополии насчитывается более 36 тыс. коммун, что оказывает воздействие на идущую сейчас дискуссию по вопросу о децентрализации;
7.1.4 Отмечает, что укрепление межкоммунального взаимодействия, в частности в соответствии с законом от 12 июля 1999 г., является, среди прочего, прагматическим выводом французских властей в отношении исторически сложившейся многочисленности коммун, нежели чем их простым слиянием;
7.1.5 Констатирует, что явление «раздробленности территорий» проявляется, хотя и в меньшей степени, на более высоком уровне 96 департаментов и 22 регионов французской метрополии;
7.1.6 Задается вопросом о демократической легитимности некоторых структур межкоммунального взаимодействия, которые, обладая собственными полномочиями в налогово-бюджетной сфере, фактически составляют еще один административный уровень над коммунальным звеном;
7.1.7 Исходя из вышеизложенного, считает, что:

a) все большее распространение структур межкоммунального взаимодействия, наделяемых все более весомыми полномочиями, в условиях обострения конкуренции между различными полюсами власти может создать ситуацию политико-административной гипертрофии, которая в силу увеличения управленческих расходов и сложности управления, может нанести ущерб самостоятельности территорий;
b) уже сейчас необходимо подумать над тем, как учитывать изменения территориального деления, продиктованные особенностями межкоммунального взаимодействия, при составлении будущей карты административного деления и обустройства территории страны;
c) за территориями было бы полезно признать право на самоорганизацию, возможно, вплоть до принятия решения о слиянии некоторых звеньев управления, даже если они различны по своему характеру;
d) демократическая легитимность наиболее интегрированных форм межкоммунального взаимодействия должна быть одним из основных вопросов при обсуждении будущего децентрализации во Франции;

7.2 По вопросам полномочий территориальных образований:
7.2.1 Выражает удовлетворение тем, что в законах о децентрализации 80-х годов содержится четкое определение полномочий, что вносит ясность в систему их распределения;
7.2.2 Констатирует при этом, что на практике цель создания единообразных блоков полномочий в некоторых сферах не была достигнута, в том числе из-за не поддающихся учету и повторных случаев передачи и делегирования полномочий, не закрепляемых в каких-либо законодательных документах;
7.2.3 Отмечает, что подчас такая передача полномочий плохо согласовывается с традиционным общим положением о полномочиях и способствует все большему нагромождению полномочий, что негативно сказывается на развитии местного и регионального самоуправления;
7.2.4 Констатирует, что это явление усугубляется практикой договорных отношений не только между местными территориальными образованиями одного уровня, но и между таковыми на различных уровнях, а также с органами центральной власти;
7.2.5 Выражает обеспокоенность тем, что осуществление полномочий посредством договорных отношений, что ныне во Франции является одним из инструментов управления, который, несмотря на присущую ему эффективность и гибкость:
- на определенных этапах не вписывается в механизмы демократического контроля на территориальном уровне,
- подчас воспринимается местными и региональными выборными лицами как государственных диктат,
- в некоторых случаях неизбежно создает конкуренцию между территориальными образованиями;
7.2.6 Считает, что нагромождение полномочий и практика договорных отношений создали ситуацию неопределенности, которая должна быть как можно скорее прояснена;

7.3. По вопросам финансовых ресурсов территориальных образований:
7.3.1 Выражает удовлетворение тем, что:

a) принятие вышеуказанных законов о децентрализации сопровождалось передачей финансовых ресурсов государства на места, с тем чтобы децентрализация не обернулась передачей территориальным образованиям лишь расходных статей государственного бюджета;
b) финансовая автономия территориальных образований Франции обусловлена тем, что местные выборные лица имеют возможность в пределах закона устанавливать ставки налогообложения;
c) муниципальные бюджеты составляют около 30 % всех государственных расходов, а три четверти государственных капиталовложений сегодня производятся территориями, то есть они возложили на себе значительную часть государственных функций;
d) во Франции превышены средние для государств-членов Совета Европы показатели собственных налоговых ресурсов территорий (25,7%), а средняя доля трансфертов (49%) несколько ниже таких же показателей по государствам – членам Совета Европы⁴, и этот результат тем более поразителен, что он достигнут в условиях существования во Франции большого числа коммун;

7.3.2 Одновременно выражает озабоченность тем, что:

a) этой ситуации противостоит парадоксальное явление: собственные налоговые ресурсы территорий сокращаются при одновременном очевидном прогрессе децентрализации;
b) размывается собственная налоговая база территорий в результате различных мер, которые в течение последних двадцати лет предусматриваются в ежегодно принимаемых законах о государственном бюджете;
c) эти меры приводят к огосударствлению собственных налоговых ресурсов территориальных образований: государство компенсирует дополнительными дотациями потери от упразднения местных налогов, не учитывая при этом реальное изменение расходов территорий на осуществление своих прерогатив;
d) такое развитие событий не может не оказывать влияния на состояние местного и регионального самоуправления и демократии, поскольку постепенное огосударствление местных налоговых ресурсов безусловно означает утрату территориями самостоятельности, связанную с сужением их возможностей по мобилизации своих собственных финансовых поступлений;
e) такое развитие вызывает у многих выборных лиц в территориальных образованиях определенное беспокойство: у них складывается впечатление, что с начала 90-х годов наметился возврат к централизации;

7.3.4 В этом отношении полагает, что:

a) настало время покончить с систематическим изменением нормативной базы, как это происходит каждый год при принятии очередного закона о государственном бюджете, что не способствует целостному видению проблем и соблюдению финансовой самостоятельности территориальных образований;
b) необходима перестройка местного и регионального налогового механизма посредством укрепления налогово-бюджетной самостоятельности территориальных образований и усиления перераспределения финансовых средств между территориями;⁵

7.4 По вопросу о статусе местных и региональных выборных лиц:
7.4.1 Полагает, что в интересах свободного осуществления выборными лицами территорий своих полномочий целесообразно в законодательном порядке установить четкие условия выполнения ими своих обязанностей;
7.4.2 С тем, чтобы не допустить превращения выборных лиц территорий в чиновников, следует принять общие положения, гарантирующие им соответствующее денежное содержание и социальное обеспечение;
7.4.3 С тем, чтобы содействовать более активному участию выборных лиц в местных и региональных политических процессах, в области гражданской и уголовной ответственности, очень важно разграничить прямую и личную ответственность в конкретных оговоренных в законодательстве случаях. На этом же основании местные и региональные территориальные образования должны обладать собственной правосубъектностью;
7.5 По вопросу об отношениях между центральными органами власти и территориальными образованиями:
7.5.1 Выражает удовлетворение тем, что «административная опека», тяжесть которой была особенно ощутима, когда она осуществлялась a priori (до принятия или вступления в силу соответствующего решения), была заменена последующей проверкой законности принятых решений, который в административной части может производиться только судьей, а в финансовой части – региональными счетными палатами;
7.5.2 Считает при этом, что важно не обременять процесс принятия решений в территориальных органах длительными и сложными процедурами согласования, что могло бы ограничить их самостоятельность;
7.6 По вопросам передачи государственных полномочий на места:
7.6.1 Выражает удовлетворение тем, что с момента возобновления процесса децентрализации в 80-е годы передача полномочий на места рассматривается не как предварительное условие, а как необходимый атрибут децентрализации, таким образом, чтобы территориальные образования неизменно и все чаще на своем уровне находили в государственном аппарате партнеров, которые при уважении к их самостоятельности могли бы отвечать на их ожидания;
7.7 По вопросу о совмещении должностей:
7.7.1 Обратил внимание на высказывания некоторых местных выборных лиц Франции, в которых они выражают отрицательное отношение к совмещению выборных должностей на национальном и территориальном уровне;
7.7.2 Полагает целесообразным ограничить практику совмещения должностей с тем, чтобы повысить статус выборных лиц территорий, которые посвящают себя политической деятельности исключительно на местном или региональном уровне;
7.8 По вопросу о политической ответственности исполнительных органов территорий перед выборными органами:
7.8.1 Констатирует, что за одним исключением у выборных органов территорий нет каких-либо политических средств для непосредственного отзыва полномочий у представителей исполнительных органов, которые были созданы ими для подготовки или выполнения тех или иных решений;
7.8.2 Сознавая, что наличие у граждан свободы выбора при проведении голосования дает им возможность давать общую оценку деятельности выборных лиц, тем не менее считает желательным создание чрезвычайных механизмов отзыва выборными органами полномочий должностных лиц созданных ими исполнительных органов территорий. Эти механизмы, которые задействовались бы в совершенно конкретных случаях, вернули бы выборным органам политический контроль за местными образованиями, которыми они руководят;
7.9 По вопросу, в частности, о региональной демократии:
7.9.1 Выражает удовлетворение высокой оценкой гражданами укрепления региональной самобытности и того, что важные проблемы французского общества решаются на региональном уровне;
7.9.2 Констатирует, что в последние годы возможности регионов используются скорее для решения проблем, возникающих на национальном уровне, в частности, путем внедрения договорных отношений, нежели чем для удовлетворения запросов, которые граждане связывают с тем уровнем государственного управления, который ближе к их нуждам;
7.9.3 Исходя из этого полагает, что регионы, а также другие территориальные образования:

a) не должны рассматриваться в качестве "проводников" политики, проводимой государством;
b) должны более активно привлекаться к выработке государственных решений, касающихся, в частности, вопросов полномочий, финансов и распределения общих средств;
c) должны иметь возможность высказываться по любым проектам и решениям, касающимся будущего территориального устройства страны;

7.9.4 Что касается, в частности, территориального образования Корсика, призывает парламент и правительство придать ему новый статус, который позволил бы Корсике адаптировать решения государственных властей к специфике острова. С этой точки зрения и принимая во внимание решения, принятые в отношении других европейских островных образований, было бы целесообразно:

a) углублять понимание специфики данной территории;
b) передать в ведение Корсики широкие полномочия, в частности, в сфере обустройства территории, своеобразия, культуры, языка и образования;
c) изучить возможность наделения территориальной ассамблеи Корсики более обширными нормотворческими полномочиями в областях, указанных в пункте b), соответствующих ее островной и культурной специфике, и расширения ее полномочий в финансовой сфере, не поднимая при этом вопроса об основных прерогативах центральных властей;

7.10 По вопросу о ратификации Европейской хартии местного самоуправления и других конвенций Совета Европы в области местного самоуправления
7.10.1 Сожалеет о том, что Франция еще не ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления⁶ при том, что она подписала этот документ сразу же после его принятия в 1985 году;
7.10.2 В этом смысле считает необходимым подчеркнуть, что, по мнению самих французских юристов и политиков,:

a) не существует никаких конституционных препятствий для ратификации данной Конвенции;
b) определение понятия «местное самоуправление» в Европейской хартии местного самоуправления⁷ не отличается от понятия «свободного управления», фигурирующего в статьях 34 и 72 Конституции;
c) Европейская хартия местного самоуправления позволяет сегодня эффективно решать некоторые проблемы, связанные с идущей во Франции децентрализацией, а ратификация не внесет каких-либо кардинальных изменений в нынешний статус территорий;
d) что французское законодательство соответствует большинству принципов Хартии, а некоторые положения французского законодательства обеспечивают даже более полную защиту, чем положения Хартии, или полностью согласуются с ней с тех пор, как были приняты законы о децентрализации;

7.10.3 Выражает удовлетворение тем, что Франция ратифицировала Рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти и подписала два дополнительных протокола, которые теперь предстоит ратифицировать;
7.10.4 Выражает сожаление тем, что Франция еще не ратифицировала Европейскую хартию участия иностранцев в местной общественной жизни, и в этом отношении призывает власти Франции подписать и ратифицировать эту конвенцию с тем, чтобы пользоваться этим европейским эталоном в деле разработки совместных, новаторских, демократических решений по интеграции иммигрантов в общественную жизнь страны;
7.10.5 Констатирует, что, несмотря на демонстрацию политической воли, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств не была ратифицирована Францией в связи с Заключением Конституционного совета.

ПРИЛОЖЕНИЕ I

Список должностных лиц, с которыми провела встречи делегация КМРВЕ
в ходе своих официальных визитов в рамках подготовки доклада
о состоянии местной и региональной демократии во Франции
в хронологическом порядке встреч
(декабрь 1999 года – март 2000 года)

Г-н Мишель Мерсье – докладчик специальной комиссии Сената по децентрализации, председатель совета департамента Рона
Г-н Даниель Хоеффель – член Сената, первый заместитель председателя Ассоциации мэров Франции (АМФ)
Г-н Ален Делькан – председатель группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления
Г-н Жан-Клод Фрекон – докладчик Ассоциации мэров Франции по вопросам налогообложения и сельских коммун
Г-н Каррез – председатель Комиссии по финансам АМФ, член Национального собрания, мэр г. Перре
Г-жа Мари-Клод Серр-Конбурье - руководитель группы по финансам, экономическому развитию и межкоммунальному взаимодействию АМФ
Г-н Дени Кастэн – руководитель группы по международным отношениям АМФ
Г-н Жан-Поль Альдюи - мэр г. Перпиняна
Г-н Жан Делано – председатель Комиссии Сената по социальным вопросам, председатель Генерального совета департамента Эндр и Луара
Г-н Жан-Бернар Оби – председатель Французской правовой ассоциации местных образований;
Г-жа Мари-Жозе Тюлар – директор службы территориальных образований Сената
Г-н Дидье Лалльман – директор департамента местных образований Министерства внутренних дел
Г-н Мишель Папо – руководитель аппарата директора департамента местных образований Министерства внутренних дел
Г-н Дени Перрэн – помощник заместителя директора департамента местных образований Министерства внутренних дел
Г-н Жан-Пьер Фуркад – мэр г. Булонь-Бийанкур, член Сената, председатель Правительственного комитета по местным финансам
Г-н Жерар Лемэр – генеральный делегат Ассоциации регионов Франции
Г-н Пьер Моруа – бывший премьер-министр, член Сената, мэр г. Лилля, председатель Правительственной комиссии по децентрализации
Г-н Филипп Леруа – председатель Генерального совета департамента Мозель и комиссии «Европа» Ассамблеи департаментов Франции (АДФ), вице-президент региона Лотарингия и мэр г. Вик-сюр-Сей
Г-н Патрик Вейтен – член Генерального совета департамента Мозель, мэр г. Юц
Г-н Жан Вебер - мэр г. Ремийи
Г-н Марсьяль Влазлак - руководитель аппарата г-на Леруа
Г-н Жан Пепэн – председатель Генерального совета департамента Эн, член Сената
Г-н Франсуа Паур – (бывший) председатель Национальной ассоциации сельских мэров Франции и мэр г. Сен-Бернар
Г-н Рене Амзеллем - мэр г. Прессиа
Г-н Жак Буайон – бывший министр, мэр г. Пон-д’Эн
Г-н Мишель Карминати – заместитель председателя Генерального совета департамента Эн, мэр г. Изернор
Г-н Даниель Контэ - мэр г. Мизерье
Г-н Робер Мериодо – мэр г. Мерье-Кордон
Г-н Ноэль Равассар – член регионального совета региона Рона-Альпы, мэр г. Шатийон-сюр-Шаларон
Г-жа Женевьева Ригутто – мэр г. Шатийон-ан-Мишай
Г-н Монтан – сотрудник администрации Территориальной ассамблеи Корсики
Г-н Альбертини и г-н Пьетри – представители корсиканской политической группы «Иное будущее», члены Территориальной ассамблеи Корсики
Г-н Туссэн Люсиани – корсиканская политическая группа «Движение за Корсику», член Территориальной ассамблеи Корсики;
Г-н Жозе Росси – председатель Территориальной ассамблеи Корсики;
Г-н Жан-Франсуа Баттини – руководитель специальной комиссии Территориальной ассамблеи Корсики
Г-н Винсигерра - член Территориальной ассамблеи Корсики
Г-н Жан-Ги Таламони – председатель комиссии по европейским делам Территориальной ассамблеи Корсики, представитель политической группы «Корсика национе»
Г-н Жан Бажиони – председатель Исполнительного совета Корсики
Г-н Жозе Коломбани – руководитель аппарата г-на Бажиони
Г-н Жан-Пьер Раффарэн – председатель Ассоциации регионов Франции (АРФ), президент региона Пуату-Шаранта
Г-н Поль Жиро – заместитель председателя Сената, член специальной комиссии Сената по децентрализации, член генерального совета департамента Эн, мэр г. Друази
Г-н Адриен Зеллер – президент региона Альзас, бывший депутат, сопредседатель Института децентрализации
Г-н Жан-Франсуа Легаре – вице-мэр г. Парижа
Г-н Луи Гранье – генеральный делегат мэрии г. Парижа
Г-жа Полити – руководитель отдела международных связей аппарата мэрии г. Парижа
Г-н Франсуа Люка – технический консультант министра внутренних дел Жан-Пьера Шевенмана
Профессор Мишель Вепро (университет Пантеон-Ассас, Париж-II)
Профессор Жан-Бернар Оби – председатель Правовой ассоциации местных образований
Профессор Жерар Марку – член научной группы по местному самоуправлению в Европе (Научно-исследовательский национальный центр)
Профессор Юг Портелли – сопредседатель совета Института децентрализации
Профессор Жан-Клод Немери (Университет Реймса, департамент Шампань-Арденны)
Г-н Жан-Луи Гигу – член делегации по региональному/пространственному планированию и региональной деятельности (DATAR)
Г-н Жан Перони – сотрудник DATAR
Г-н Филипп Вальту - член совета управляющих банка «Креди локаль де Франс»

ПРИЛОЖЕНИЕ II

Серия «Европейские договоры», № 122

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Страсбург, 15 октября 1985 г.

Преамбула

Государства-члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,

Считая, что целью Совета Европы является достижение более прочного единства между его членами во имя торжества и защиты составляющих общее достояние идеалов и принципов;

Считая, что заключение соглашений в области управления является одним из средств, служащих достижению этой цели;

Считая, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

Считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам;

Исходя из убеждения, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

Исходя из убеждения, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление;

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

Утверждая, что это предполагает существование местных органов самоуправления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств,

договорились о нижеследующем:

СТАТЬЯ 1

Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и в объеме, как
это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.

Ч а с т ь I

СТАТЬЯ 2. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления

Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны.

СТАТЬЯ 3. Понятие местного самоуправления

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там где это допускается по закону.

СТАТЬЯ 4. Сфера компетенции местного самоуправления

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленным законом.

5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

6. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

СТАТЬЯ 5. Защита территориальных разграничений местного самоуправления

При любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.

СТАТЬЯ 6. Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления

1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

2. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

СТАТЬЯ 7. Условия осуществления полномочий на местном уровне

1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.

2. Статус местных выборных лиц должен позволять получать соответствующую денежную компенсацию расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, в случае необходимости, компенсацию за упущенную выгоду или заработок и соответствующее социальное страхование.

3. Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами.

СТАТЬЯ 8. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

3. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

СТАТЬЯ 9. Источники финансирования органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органом самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

СТАТЬЯ 10. Право местных органов самоуправления на объединение

1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.

2. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.

3. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

СТАТЬЯ 11. Правовая защита местного самоуправления

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Ч а с т ь II. Особые положения

СТАТЬЯ 12. Обязательства

1. Каждая Сторона обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих пунктов:

- статья 2
- статья 3, пункты 1 и 2
- статья 4, пункты 1, 2, и 4
- статья 5
- статья 7, пункт 1
- статья 8, пункт 2
- статья 9, пункты 1, 2 и 3
- статья 10, пункт 1
- статья 11.

2. В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты, либо документа о принятии или одобрении Хартии каждое договаривающееся государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, избранных в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи.

3. В дальнейшем любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока с даты получения уведомления Генеральным секретарем.

СТАТЬЯ 13. Органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии

Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления. Однако, в момент сдачи на хранение ратификационной грамоты, либо документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать те категории органов местного или регионального самоуправления, которыми ограничивается применение настоящей Хартии, или категории, которые она намерена исключить из сферы ее применения. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории местных и региональных органов власти.

СТАТЬЯ 14. Предоставление информации

Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых ею для того, чтобы соответствовать положениям настоящей Хартии.

Ч а с т ь III.

СТАТЬЯ 15. Подписание, ратификация, вступление в силу

1. Настоящая Хартия открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Хартия подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты, либо документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.

2. Настоящая Хартия вступит в силу первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты заявления четырьмя государствами-членами Совета Европы о своем согласии соблюдать Хартию в соответствии с положениями предыдущего пункта.

3. Для любого государства-члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии впоследствии, Хартия вступит в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии.

СТАТЬЯ 16. Территориальная оговорка

1. В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии, каждое государство может указать территорию или территории, к которым будет применяться настоящая Хартия.

2. Каждое государство может в дальнейшем в любой момент декларацией, направленной Генеральному секретарю Совета Европы, распространить применение настоящей Хартии на любую другую территорию, указанную в декларации. В отношении этой территории Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты получения уведомления Генеральным секретарем.

СТАТЬЯ 17. Денонсация

1. Ни одна из Сторон не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной Стороны. За шесть месяцев Генеральному секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других Сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

2. Согласно положениям предыдущего пункта каждая их Сторон может денонсировать любой ранее принятый ею пункт Части I Хартии при том условии, что количество и категории пунктов, которые должна соблюдать эта сторона, соответствуют положениям пункта 1 Статьи 12. Каждая Сторона, которая после денонсации одного из пунктов не соответствует более требованиям пункта 1 Статьи 12, будет рассматриваться как денонсировавшая также Хартию в целом.

СТАТЬЯ 18. Уведомления

Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет государства-члены Совета о:

а) любом подписании;

b) сдаче на хранение любой ратификационной грамоты, либо документа о принятии или одобрении;

c) любой дате вступления настоящей Хартии в силу, в соответствии со статьей 15;

d) любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 12;

e) любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 13;

f) любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящимся к настоящей Хартии.

В удостоверение чего нижеподписавшиеся, будучи должным образом на то
уполномочены, подписали настоящую Хартию.

Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. на французском и на английском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в одном экземпляре, который будет сдан на хранение в архив Совета Европы.

Генеральный секретарь Совета Европы препровождает должным образом заверенную копию каждому из государств-членов Совета Европы.

ПРИЛОЖЕНИЕ II

Государства – члены Совета Европы

Государства – нечлены Совета Европы:

Международные организации:

Примечания :
(п) Присоединение - (пр) Подписание с последующей ратификацией - (пп) Правопреемство - (р) Подписание «ад референдум».
О.: Оговорки - З.: Заявления - В.: Власти- Т.: Территориальное применение - С.: Сообщение - Н.: Несогласие

ПРИЛОЖЕНИЕ III

Государства – члены Совета Европы

Государства – нечлены Совета Европы:

Международные организации:

Примечания :
(п) Присоединение - (пр) Подписание с последующей ратификацией - (пп) Правопреемство - (р) Подписание «ад референдум».
О.: Оговорки - З.: Заявления - В.: Власти- Т.: Территориальное применение - С.: Сообщение - Н.: Несогласие

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 25 мая 2000 г., на третьем заседании (см. док. CG(7)7, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном Буччи и г-ном Ван Каувенберге).
² Италия, Турция (1997 год), Албания, Болгария, Латвия, Молдова, Соединенное Королевство, Украина (1998 год), Германия, "бывшая Югославская Республика Македония", Финляндия, Нидерланды, Россия, Сан-Марино (1999 год), Эстония, Словения, Чешская Республика (в процессе подготовки).
³ Список этих представителей приведен в Приложении 1 к настоящей Рекомендации.
⁴ Четвертый доклад о выполнении Европейской хартии местного самоуправления «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям –проверка принципа субсидиарности на практике», Конгресс местных и региональных властей Европы, Совет Европы, Страсбург, май 2000 г.
⁵ При учреждении правительственной комиссии по децентрализации премьер-министр подчеркнул значение этого аспекта самостоятельности: «Расширение полномочий местных органов власти в налогово-бюджетной сфере поможет глубже утвердить идеи местной демократии в сознании наших сограждан» – выдержка из письма премьер-министра г-на Лионеля Жоспена к председателю Комиссии по децентрализации г-ну Пьеру Моруа.
⁶ См. Приложение 2
⁷ Статья 3.1: «Право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».