Рекомендация 72 (2000)¹, содержащая заключение по вопросу о «руководящих принципах устойчивого пространственногo развития Европейского континента», разработанное в рамках подготовки к 12-й Европейской конференции министров, отвечающих за региональное/пространственное планирование (Ганновер)

Конгресс,

1. Принимая во внимание важность территориального аспекта в области прав человека, который находит свое отражение, в частности, в политике, определяющей условия работы, проживания, транспорта и окружающей среды в местах проживания европейцев;

2. Учитывая текущую деятельность Совета Европы в области регионального/пространственного планирования, и в частности «Руководящие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента», которые будут представлены для принятия Европейской конференцией министров, отвечающих за региональное/пространственное планирование (СЕМАТ), в сентябре 2000 года в Ганновере;

3. Отмечая, что 25-26 ноября 1999 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы, Конгресс местных и региональных властей Европы и Комитет высших должностных лиц СЕМАТ провели в Страсбуре Форум по устойчивому пространственному развитию европейского континента с целью изучить мнения выборных национальных, региональных и местных представителей по вопросу о «Руководящих принципах устойчивого пространственного развития европейского континента», подготовленных для Ганноверской конференции;

4. Приняв к сведению результаты Форума и приветствуя активный вклад местных и региональных властей и ассоциаций, имеющих самое непосредственное отношение к разработке политики регионального/пространственного планирования Большой Европы;

5. Вновь подтверждая важность функций местных и региональных властей по проведению политики регионального/пространственного планирования и указывая на эффективность ее продвижения, а также принципов регионального планирования и территориальной сплоченности на местном и региональном уровнях;

6. Принимая во внимание Европейскую хартию регионального/пространственного планирования, подготовленную Европейской конференцией министров, отвечающих за региональное/пространственное планирование (СЕМАТ), принятую Комитетом Министров Совета Европы (Рекомендация № (84) 2), а также Рекомендацию 41 (1998) КМРВЕ по вопросу о новых перспективах регионального/пространственного планирования в Большой Европе;

Принимает:

7. Прилагаемое Заключение по вопросу о «Руководящих принципах устойчивого пространственного развития европейского континента»;

Рекомендует Комитету Министров:

ПРИЛОЖЕНИЕ

Заключение по вопросу о
«Руководящих принципах устойчивого пространственного развития
европейского континента»

Выводы Форума по устойчивому пространственному развитию
европейского континента (Страсбург, 25-26 ноября 1999 г.)

По инициативе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей Европы и в сотрудничестве с Комитетом старших должностных лиц СЕМАТ, 25-26 ноября 1999 г. в Страсбурге был проведен Форум по устойчивому пространственному развитию европейского континента. Его цель заключалась в рассмотрении «Руководящих принципов устойчивого пространственного развития европейского континента», подготовленных по поручению Европейской конференции министров, отвечающих за региональное/пространственное планирование (СЕМАТ), ее Комитетом высших должностных лиц. В Форуме, проведенном в рамках подготовки к Конференции министров, участвовали представители Парламентской Ассамблеи, члены КМРВЕ, представляющие местные и региональные органы власти, а также высшие должностные лица, представители заинтересованных ассоциаций и эксперты в данной области.

В основе обсуждения лежал подготовленный в сентябре 1999 года проект Руководящих принципов. Данный текст отразил значительное, хотя и не завершенное, продвижение в направлении подготовки сводного документа, отражающего одновременно как общие задачи Совета Европы, так и политические и географические характеристики обширной территории, в отношении которой будут применяться эти принципы, при этом важно обеспечить их реальное применение.

«Руководящие принципы» будут представлены на утверждение министрам в ходе 12-й Конференции СЕМАТ в Ганновере 7-8 сентября 2000 г.

1. Политика, лежащая в основе принципов

1.1 Географическое выражение прав человека

«Руководящие принципы» затрагивают проблемы, имеющие самое непосредственное отношение к основополагающим принципам Совета Европы. Они задуманы не как свод норм, регулирующих обустройство городов, а, скорее, определяют права человека в контексте обустройства территорий. Как подчеркивается в Европейской хартии регионального/пространственного планирования, которая также была принята Комитетом Министров Совета Европы в форме рекомендации, «региональное/пространственное планирование представляет собой географическое выражение экономической, социальной, культурной и экологической политики общества». Таким образом, цель «Руководящих принципов» заключается в определении средств, посредством которых жители всех стран Европы смогут достигнуть приемлемого уровня жизни с учетом ограничений и возможностей регионов, в которых они проживают. Конгресс полагает, что этот документ необходимо начать с введения, в котором следует недвусмысленно указать на последствия для обустройства территорий любой политики, направленной на практическую реализацию прав человека, и, в частности, уделить особое внимание понятию «территориальной сплоченности». Участники Форума, предложив добавления и поправки к проекту принципов, подтвердили ключевые аспекты этого географического выражения прав человека.

1.2 Демократия. Географическая территория – это пространство, в котором люди живут и выполняют общественные, культурные, экономические и трудовые функции. Организация данного пространства – это задача населения, которая должна решаться либо им самим, либо через его выборных представителей, причем данное положение применимо как к мерам, влияющим на повседневную жизнь людей, так и к общей политике. В Руководящих принципах и в ходе их реализации необходимо сделать особый упор на это ключевое требование.

1.3 Субсидиарность. Хотя одни и те же принципы должны применяться на всей территории Европы, разнообразие условий на этом континенте диктует необходимость организации их применения на возможно более близком к общественности уровне в духе взаимной ответственности. Сейчас в проекте отсутствует это дополнительное требование, которое является необходимым условием демократии и одновременно одним из средств сохранения «единства в разнообразии», сформировавшегося в Европе в силу ее истории и географии и с полным правом нашедшего свое отражение в проекте. Государственные органы власти не в состоянии одни регулировать региональное/пространственное планирование Европы. Ключевую роль в этой области должны играть местные и региональные власти, в особенности в развитии на местном и региональном уровнях.

1.4 Последовательность и согласование политики. "Руководящие принципы" являются общим политическим проектом для всех государств - членов Совета Европы. В этой связи совершенно не понятно, почему была исключена часть России к востоку от Урала - это упущение тем более достойно сожаления, поскольку в этих регионах должны применяться те же принципы регионального развития, что и в других местах: например, охрана окружающей среды должна обеспечиваться повсеместно, поскольку экологические проблемы одного района могут влиять также и на состояние окружающей среды в других. В целом, в "Руководящих принципах" следует более четко указать, что региональное/пространственное планирование означает достижение компромисса между различными направлениями политики для сосредоточения усилий на достижении общей цели - удовлетворение стремлений людей, не оставляя без внимания находящихся в неблагоприятном положении (безработные, женщины и молодежь). Следует обеспечивать охрану окружающей среды, но не менее важно сохранять экономическую конкурентоспособность, которая проявляется в форме существования сети мелких и средних предприятий. Также следует прилагать усилия по гармонизации условий жизни, не уничтожая при этом культурную самобытность и учитывая влияние экономического развития на положение на местном/региональном уровнях.

1.5 Устойчивое развитие и качество жизни. Устойчивое развитие – это требование, предусматривающее одновременно охрану глобальной окружающей среды – и здесь на европейцах лежит обязанность перед мировой общественностью в целом – и удовлетворение основополагающих стремлений людей. В проекте отсутствует анализ факторов (в т.ч. факторов обустройства территорий), которые угрожают качеству жизни: обустройство территорий связано одновременно с окружающей средой, распределением видов деятельности и сбалансированным размещением оздоровительных, культурно-развлекательных и коммерческих объектов. Приведенные на Форуме в Страсбурге примеры ясно показали, как эти проблемы территориальной реорганизации, самым непосредственным образом сказывающиеся на возможностях трудоустройства и миграционных потоках, будут во все большей степени определять жизнь людей и то, как они пользуются своими правами.

1.6 Территориальная сплоченность. Итоговая декларация Познаньской конференции, принятая КМРВЕ в 1997 году, была первым европейским институциональным документом, в котором говорилось о том, что все географические регионы должны участвовать в глобальном развитии. В Европе необходимо добиваться определенной степени «территориальной сплоченности» с тем, чтобы преодолеть сохраняющийся разрыв между «двумя Европами», и гарантировать, что перенос определенных видов деятельности и миграция населения не приведут в конечном итоге к тому, что некоторые районы прекратят существование (или, по меньшей мере, опустеют). Участники Страсбургского форума затронули эту проблему и обратили внимание на необходимость противодействия негативному влиянию глобализации, в особенности в странах, находящихся на переходном этапе. В знак признания этих соображений 15 стран-участниц Европейского Союза, расширили Европейскую перспективу территориального развития (ЕПТР). Деятельность в этом направлении необходимо расширять. Территориальная сплоченность предполагает всеобъемлющий подход.

В «Руководящих принципах» должен развиваться многоаспектный, полицентрический подход к Европе, открывающий возможности для развития регионов, находящихся в менее благоприятном положении.

В случае если эти принципы не будут соблюдаться, развитие событий в Европе может пойти по неприемлемому сценарию, что, возможно, было бы целесообразно отобразить в проекте. Необходимо включить в него описание прогнозов, подготовленных с учетом элементов неравенства, которое необходимо уменьшать, и разнообразия, которое необходимо сохранять.

1.7 Глобализация. В связи с тем, что проведение Форума по устойчивому пространственному развитию европейского континента совпало с началом переговоров в рамках Всемирной торговой организации, его участники обратили особое внимание на парадокс, заключающийся в том, что, хотя экономическая конкурентоспособность имеет важнейшее значение, ее приходится достигать в условиях, которые не ограничиваются чисто экономическими соображениями. Существует бесчисленное множество аспектов влияния глобализации на жизнь людей и на реализацию их гражданских прав. Поэтому данный процесс нельзя рассматривать с чисто коммерческой точки зрения. В «Руководящих принципах» должен содержаться гораздо более углубленный, чем в настоящее время, анализ методов и критериев борьбы со среднесрочными и долгосрочными последствиями глобализации. Настоящий вариант открывает перспективы, которые следовало бы изучить более глубоко.

2. "Принципы" и их применение

На Форуме был определен ряд важных областей, в которых следует обеспечить применение принципов, и к этому необходимо отнестись со всей серьезностью. «Принципы» должны применяться в первую очередь в перечисленных ниже областях, требующих принятия конкретных мер на различных уровнях ответственности:

2.1 Трансграничное сотрудничество. Региональное/пространственное планирование является одним из ключевых способов содействия европейской интеграции. Оно должно способствовать тому, чтобы районы по обе стороны все более "искусственных" границ начали ориентироваться друг на друга, что дало бы им возможность воспользоваться присущей им взаимодополняемостью. Хотя сотрудничество не может и не должно ограничиваться приграничными районами, именно в этой области заключен огромный потенциал.

2.2 Развитие сетей обустройства на основе коридоров связи. Для сближения населения необходимо преодолеть географические расстояния. Цель обустройства территорий в Европе – обеспечение взаимодополняемости "осей связи" и избежание разделения Европы. Эти «коридоры» никоим образом не должны образовывать новые "стены": необходим всеобъемлющий механизм, отвечающий интересам всей Европы с тем, чтобы создавать "сети обустройства и развития", при этом обеспечивая соблюдение условий, в которые они внедряются. Применительно к новым телефонным сетям необходимы согласованные усилия по недопущению нанесения ущерба ландшафту. Это – пример неустанного внимания, которое необходимо проявлять в отношении объектов инфраструктуры. Аналогичное внимание необходимо проявлять при выборе способов перевозки или переходе к новым видам транспорта. Создание сетей представляет собой серьезную проблему. От ее решения зависит сбалансированность и сплоченность географических составляющих Европы.

2.3 Адаптация к глобализации. Необходимо бороться с пониманием регионального/пространственного планирования как чисто защитного с точки зрения мирового развития процесса. Оно должно также быть инструментом содействия достижению международной конкурентоспособности на основе повышения местной конкурентоспособности. Процесс обустройства – это инструмент, обеспечивающий одновременный учет местных и глобальных соображений.

2.4 Улучшение условий жизни. Охрана условий проживания населения (как постоянного, так и временного, в качестве туристов) представляет собой важный аспект. Он связан с принятием надлежащих мер, которые сами по себе могут быть средствами оптимального структурирования населенных пунктов и видов деятельности.

3. Особая проблема горных районов

КМРВЕ принял решение играть активную роль в рассмотрении этого важного вопроса. В этой связи, участники Форума подчеркнули важность принятия рамочной конвенции о горных районах, в соответствии с рекомендациями Парламентской Ассамблеи и КМРВЕ. Оба эти органа активно разрабатывают указанную конвенцию, которая по своей сути неразрывно связана с затронутой в проекте Принципов проблемой разграничения основных видов географических районов. Горы (или, точнее говоря, высокогорные районы с традиционным укладом) – это, возможно, наиболее уязвимый для глобализации вид районов. В прошлом жителям горных районов иногда удавалось воспользоваться тем, что часть их продукции дополняла производимую населением близлежащих равнин. Глобализация, в основе которой лежит процесс сокращения расстояний, неизбежно положит этому конец, приведя к проникновению на эти рынки товаров, которые в силу естественных причин обладают более высокой конкурентоспособностью, чем производимые в горных районах (где - также по вполне естественным причинам - перейти к новым видам экономической деятельности труднее, чем где бы то ни было). Необходимо обеспечить, чтобы в «Руководящих принципах» содержалось более четкое описание этих проблем и излагались соответствующие выводы с особым упором на то, чтобы во главу угла при региональном/пространственном планировании ставилось будущее людей.

4. Наблюдение и контроль за применением Руководящих принципов

В рамках подготовки к Ганноверской конференции участники Страсбургского форума указали на необходимость постоянного контроля за применением «Руководящих принципов». Наблюдение могло бы осуществляться в форме ежегодного представления доклада Комитету Министров.

¹ Обсуждена и принята Постоянной комиссией Конгресса 2 марта 2000 г. (см. док. CG(6)20, проект Рекомендации, представленный докладчиком Л. Киересом).