Рекомендация 64 (1999)¹ о положении с местными финансами в Федеративной Республике Германия

Конгресс,

Принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Учитывая решение, принятое Бюро после получения Палатой местных властей просьбы от делегации Германии подготовить доклад о ситуации в области местных финансов в Федеративной Республике Германия;

2. Рассмотрев доклад, детально подготовленный докладчиком г-ном Ж.-К.Фреконом при содействии консультанта после нескольких визитов в Германию и ознакомления в ходе этих визитов с мнениями федеральных ассоциаций, представляющих местные органы власти (городские советы (Städtetag), окружные советы (Landkreistag) и городские и районные собрания (Städte- und Gemeindebund), представителей федеральных министерств внутренних дел и финансов, представителей органов власти и ассоциаций местных властей нескольких земель (Северный Рейн – Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг и Тюрингия) и органов власти некоторых городов и районов;

3. Отмечает, что Статья 28 (II) федеральной Конституции и конституций всех земель гарантируют право на местное самоуправление;

4. Отмечает, что 22 января 1987 г. Федеративная Республика Германия первой из всех стран ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (ЕХМС);

5. Учитывая, вместе с тем, оговорки в отношении применения Статьи 9 (3) Хартии к окружным советам и – в Рейнланд-Палатинате– к федерациям муниципалитетов;

6. С особым удовлетворением отмечая тот факт, что в основе разработанных недавно конституций и законодательства пяти новых земель лежат принципы местного самоуправления, закрепленные в Хартии;

7. Отметив, что за последние годы положение в области местных финансов в Германии сильно ухудшилось вследствие:

- значительного увеличения расходов на социальное обеспечение (на престарелых, на детские сады, на неполные семьи, на лиц, запрашивающих политическое убежище, на инвалидов, безработных и т.д.), которые должны оплачиваться местными органами власти в соответствии с законами федерального правительства и земель (за последние десять лет эти расходы увеличились более чем в два раза);

- необычайного проявления солидарности в интересах содействия развитию пяти новых земель, 33 % расходов на которое покрываются местными органами власти;

- сокращения налоговых поступлений в результате неблагоприятной экономической ситуации, хотя в 1998 году в этой области было отмечено некоторое улучшение, особенно в ряде крупных городов в западной части страны, в основном за счет увеличения поступлений от налогов на профессиональную деятельность (на западе поступления увеличились на 2,6 %);

- сокращения поступлений по линии подоходного налога, которое также объясняется налоговыми льготами, предоставляемыми тем, кто инвестирует средства в новые земли, и сокращением налогов, взимаемых с пособий на детей;

8. Отмечая, что местные органы власти вынуждены значительно сокращать факультативные расходы, которые, по сути, являются показателем их финансовой независимости, и что это, в частности, влечет за собой существенное сокращение объема инвестиций, хотя на местные органы власти традиционно приходится две трети всех государственных инвестиций;

9. Отмечая также, что местные органы власти обязаны поддерживать сбалансированность своего бюджета, используя для этого свои собственные ресурсы или реализуя свои активы (имущество, акции компаний и т.д.), и что, несмотря на эти усилия по финансовой консолидации, все большее число городов и муниципалитетов оказываются не в состоянии сбалансировать свои бюджеты (в период с 1993 по 1998 годы средний дефицит бюджетов городов и муниципалитетов составлял 10 000 млн. нем. марок), несмотря на их законодательные обязательства, особенно в некоторых землях, таких, как Северный Рейн – Вестфалия, Рейнланд-Палатинат и Нижняя Саксония. Нельзя забывать и о структурных проблемах, с которыми сталкиваются новые земли;

10. Отмечая, что в результате обусловленного этим повышения уровня задолженности, указанные местные органы власти оказываются в неблагоприятном финансовом положении, причем увеличение долгового бремени заставляет их активнее прибегать к кредитам на покрытие текущих затрат, поскольку они не имеют права на получение долгосрочных займов для покрытия текущих расходов;

11. Отмечая, что, несмотря на предпринимаемые значительные усилия по оказанию пяти новым землям финансовой помощи, местные органы власти в восточной части страны вынуждены идти на значительное сокращение объемов своей инвестиционной деятельности по сравнению с 1992 годом, особенно в силу того, что они не располагают достаточными средствами для покрытия текущих издержек для новых инфраструктур. Местные органы власти в новых землях также сталкиваются с трудностями из-за узости базы местного налогообложения (31% от объема налогов, получаемых местными органами власти на западе), отсталости в инфраструктуре, необходимости переходить к оказанию услуг, которые ранее предоставлялись государственными предприятиями, и большего числа безработных. В 1998 году им пришлось сократить расходы на 1,6 процента, с тем чтобы компенсировать сокращение поступлений на 1,7 процента, при том, что им по-прежнему необходимо сделать очень многое для устранения своего отставания;

12. Считает необходимым предложить следующие замечания и рекомендации по положениям, не соответствующим определенным пунктам ЕХМС:

А. В отношении Статьи 9 (1) Хартии²

1. Полагая, что степень местного самоуправления определяется объемом средств, которыми могут неограниченно пользоваться местные органы власти, считает, что значительное увеличение обязательных расходов местных органов власти означает, что степень финансовой независимости местных органов Германии в последние годы значительно снизилась;

2. Считая, что собственные средства местных органов власти составляют в среднем около 50% от объема расходов – уровень, который к тому же в восточных землях гораздо ниже (от 13 до 37%), – и что такое положение является неудовлетворительным, особенно с учетом того, что примерно половину их собственных ресурсов составляет часть совместно взимаемых налогов (части подоходного налога и НДС, т.е. тех налогов, на ставки которых местные органы власти влиять не в состоянии);

3. Отмечая, что местные органы власти обязаны значительно увеличивать сборы за услуги, оказываемые ими гражданам и компаниям, величина которых за 10 лет выросла примерно на 70%;

4. Принимая во внимание, что многие города и округа земель считают, что их ресурсов недостаточно, несмотря на попытки увеличить налоги и сборы, и выдвигают иски против земель, в состав которых они входят, с жалобой как раз на нехватку ресурсов;

5. Отмечая, что субсидии для компенсации низкого уровня собственных ресурсов в восточных землях более значительны, чем в западных, однако эти субсидии имеют тенденцию к сокращению, которая должна компенсироваться увеличением собственных ресурсов, а уверенности в их получении на данном этапе нет;

6. Выражая весьма серьезное беспокойство в связи с повышением уровня задолженности многих городов, которая может тяжким бременем лечь на их бюджеты в будущем. Многие из этих городов и муниципалитетов смогут добиться консолидации своих счетов лишь по истечении четырех-пяти лет, тогда как законодательные положения требуют обеспечить консолидацию в течение двух лет (в Рейнланде-Палатинате, например, совокупная задолженность муниципалитетов составляет в общей сложности 1 200 млн. немецких марок);

7. Выражая убежденность в том , что финансовое положение местных органов власти в Германии является критическим и что следует предоставить этим органам достаточно широкие возможности для финансового маневра, с тем чтобы они могли выполнять свои функции;

8. Выражая обеспокоенность возможностью негативных последствий на состояние местных финансов планов реформ, предусматривающих снижение ставок подоходного налога, реорганизацию субсидий для семей, дальнейшее увеличение расходов на социальное обеспечение и повышение ставок налогов на энергоносители;

9. Принимает к сведению, что в декабре 1998 года главы правительств германских земель решили ввести жесткую регламентацию на федеральном уровне распределения задач, поступлений и расходов, охватывающих все финансовые потоки, а также в том, что касается местных органов власти и ассоциаций местных органов власти; и привлекать местные органы власти к работе, связанной с финансовыми средствами местных органов власти;

10. Рекомендует федеральным органам Германии рассмотреть возможность реорганизации системы местного налогообложения, преследуя две цели: восстановление устойчивой системы местного налогообложения в соответствии со Статьей 28 (2) Конституции, в частности, повышение роли тех местных налогов, ставки которых по-прежнему могут устанавливаться местными органами власти, и пересмотр механизмов субсидий для передачи ресурсов на осуществление местными органами власти обязательных расходов, связанных с реализацией на местах федерального законодательства и законов земель (см. пункт Б ниже);

11. Рекомендует в этих целях учредить институциональный комитет, в котором участвовали бы представители бундестага и бундесрата и представители муниципалитетов, городов и округов земель; на этот орган следует возложить ответственность за рассмотрение финансового положения местных органов власти, выдвижение предложений относительно новых путей его улучшения и постоянную оценку ситуации в этой области.

B. В отношении статьи 9(2) Хартии³

1. Будучи убежден в том, что постоянное стремление Федерации (и земель) устанавливать правила и нормы на очень высоком уровне, в том числе в том, что касается выполнения задач, относящихся к сфере местного самоуправления, что лишает местные органы власти практически всякой свободы маневра, приводит к тому, что нарушается пункт 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, учитывая отсутствие явно выраженного обязательства финансирования Федерацией местных органов власти;

2. Отмечая, что значительное увеличение обязательных расходов местных органов власти на социальное обеспечение компенсируется в недостаточной степени субсидиями федерального правительства; по данным города Мюнхен, компенсация составляет всего 40%, а Ассоциация баварских муниципалитетов оценивает этот показатель в 50%;

3. Признавая, что на уровне округов земель необходимо также учитывать сотрудников и/или помещения, предоставляемые в распоряжение местных органов власти, что не распространяется на свободные города округов;

4. Отмечая, что некоторые земли закрепили принцип совместного несения расходов в своих конституциях, особенно Баден-Вюртемберг (статья 71 (3) конституции Земли) и Тюрингия (статья 33 конституции Земли), Шлезвиг-Гольштейн (статья 49 (2) конституции Земли), а также Земля Бранденбург (статья 97 (3) конституции Земли), и что это положение позволяет муниципальным образованиям – при необходимости через обращение в суд – получать надлежащую финансовую компенсацию за реализацию законов Земли; однако это не решает проблемы реализации федеральных законов;

5. Принимая также во внимание, что земли Рейнланд-Палатинат и Гессен не имеют положений, закрепляющих правило пропорционального выделения ресурсов на делегированные функции, и что земли Бавария и Саксония предусматривают лишь обязательство выделения ресурсов без указания «надлежащего» объема компенсации; так же обстоит дело и в землях Брандербург, Нижняя Саксония и Мекленбург-Передняя Померания, тогда как в конституциях Саксонии, Саксонии-Анхальта и Северного Рейна-Вестфалии закреплены более благоприятные положения;

6. Рекомендует всем землям включить в свои конституции положения, закрепляющие принцип совместного несения расходов, по типу разработанных Баденом-Вюртембергом, Тюрингией, Шлезвигом-Гольштейном и Бранденбургом, в которых четко предусматривается компенсация в «соответствующих» или «надлежащих» объемах за выполнение местными органами власти делегированных им новых функций;

7. Вместе с тем, придерживается мнения, что закрепление принципа совместного несения расходов не должно приводить к сокращению объема субсидий, выплачиваемых более слабым муниципалитетам в целях финансового выравнивания;

8. Рекомендует комитету или совещанию «за круглым столом», о создании которого говорится в пункте A.10 выше, изучить возможность закрепления принципа совместного несения расходов и на федеральном уровне (как рекомендовано Ассамблеей юристов Германии в 1996 году), а также создания механизма оценки реальных затрат, связанных с реализацией федеральных законов на местах;

9. Предлагает федеральному правительству рассмотреть возможность финансового участия на федеральном уровне в оказании тех видов услуг в области социального обеспечения, которые требуют унификации на общенациональном уровне, с тем чтобы местные органы власти и земли отвечали лишь за предоставление дополнительных услуг на местном и региональном уровне, как это было предложено ОЭСР в 1998 году и Союзом городов и муниципалитетов Германии.

C. В отношении Статьи 9 (3) Хартии⁴

1. Отмечая, что в принципе муниципалитеты Германии могут устанавливать ставки налога на профессиональную деятельность, двух земельных налогов, мелких местных налогов (Bagatellensteuer), таких, как налог на развлечения, налог на неосновное жилье, налог на владение собакой;

2. Выражая обеспокоенность тем, что наметившаяся в последние годы после серии реформ налога на профессиональную деятельность (налог был частично заменен долей НДС в размере 2,2 %) тенденция и отчисления, которые должны производиться землям и федеральному правительству для перераспределения на основе критериев финансового выравнивания (в среднем от 20 до 30% поступлений по линии налога с предпринимателей) привели к ощутимому сокращению поступлений от налогов, ставки которых могут устанавливаться на практике местными органами власти;

3. Соответственно, рекомендует федеральным и земельным органам власти обеспечить улучшение этого показателя финансовой независимости, в частности путем:

- недопущения еще большего ущемления права муниципалитетов на установление ставок собственных налогов, особенно в контексте предлагаемой реформы налога на профессиональную деятельность, который может быть заменен пропорциональным увеличением НДС;

- восстановления взимавшихся на местах мелких акцизных налогов, число которых в Баварии резко сократилось, в соответствии со Статьей 106 (6) федеральной Конституции, которая предусматривает, что поступления по линии этих налогов получают муниципалитеты;

- принятия положения, как это допускает Статья 106 (5) федеральной Конституции, в соответствии с которым местные органы власти могут получать более значительную часть поступлений от подоходного налога;

- внесения изменений в федеральную Конституцию, с тем чтобы открыть возможность для установления местных налогов в интересах округов земель, что позволит снять соответствующую оговорку в отношении Статьи 9 (3) Хартии, сделанную Германией при ратификации Хартии.

D. В отношении статьи 9 (4) Хартии⁵

1. Считает, что Федеративная Республика Германия достаточно хорошо выполняет положения данного пункта: собственные ресурсы муниципалитетов формируются из (перечисляется по мере убывания значения источника средств) доли поступлений по линии подоходного налога, налога на недвижимость, доли НДС и мелких местных налогов (по крайней мере в большинстве земель);

2. Полагает, что таким образом собственные ресурсы местных органов власти Германии являются разнообразными, некоторые из них стабильны, а некоторые гибки в соответствии с требованиями экономического развития.

E. В отношении Статьи 9 (5) Хартии⁶

1. Отмечая, что финансовое выравнивание является неотъемлемой частью федеральной системы Германии: в федеральной Конституции предусматривается, что государство обязано гарантировать равный режим для всех граждан в местах их проживания;

2. Отмечая, что этот конституционный принцип применяется на всех уровнях посредством использования ряда инструментов финансового выравнивания, действующих как по вертикали между федеральным правительством и землями и между землями и муниципалитетами, так и по горизонтали между землями и муниципалитетами (хотя только в некоторых землях, таких, как Баден-Вюртемберг и Северный Рейн-Вестфалия); распределение совместно взимаемых налогов также производится с учетом критериев финансового выравнивания;

3. Отмечая, что эта система выравнивания применяется во всех сферах на базе принципа солидарности в интересах обеспечения единства Германии и начинает вызывать критику у:

- ОЭСР, которая в своем докладе указала, что механизм выравнивания, обеспечивающий перераспределение 99 % налоговых поступлений между землями, ведет к тому, что богатые земли воздерживаются от попыток увеличить объем налоговых поступлений, которые в результате будут переданы другим землям в виде субсидий, а менее состоятельные земли не видят причин для максимально полного задействования своего налогового потенциала, поскольку это приведет к уменьшению получаемых ими субсидий;

- крупных плательщиков (Баварии, Баден-Вюртенберга и Гессена), которые обратились с жалобой в Конституционный суд;

4. Отмечает, что действующие по вертикали – а в некоторых землях и по горизонтали – инструменты финансового выравнивания между муниципалитетами функционируют весьма эффективно на основе критериев, увязанных с финансовыми возможностями и фактическими потребностями муниципалитетов; ставки компенсации варьируются, например, от 100 % в Тюрингии до 95 % в Северном Рейне – Вестфалии, 90 % в Баден-Вюртенберге; одна из особенностей германской системы выравнивания заключается в том, что в ней учитываются потребности крупных городов в социально-культурных и бытовых услугах, к которым применяется индекс, достигающий до 140-160 % процентов, что отражает финансовые потребности в расчете на одного жителя (признание роли центральных городов, которые обеспечивают обслуживание других, соседних муниципалитетов);

5. Рекомендует федеральным органам власти Германии и землям после завершения проведения кампании солидарности в поддержку единства Германии стремиться в будущем к обеспечению большей сбалансированности между, с одной стороны, необходимостью выравнивания финансового положения, а с другой – преимуществами, которые дает землям и местным органам власти разумная финансовая независимость.

F. В отношении статьи 9 (6) Хартии ⁷

1. С удовлетворением отмечает, что в ряде земель право на проведение консультаций с ассоциациями, которые представляют местные и региональные органы власти, предусматривается в конституции (в Саксонии, статья 84 (2), в Бранденбурге, статья 97 (4), в Банден-Вюртенберге, статья 71 (2), в Тюрингии, статья 91(4));

2. Вместе с тем, с обеспокоенностью отмечает, что ассоциации местных органов власти в некоторых землях указывают на то, что такие консультации с ними проводятся не регулярно, причем не только в землях, где право на проведение консультаций не вписано в конституцию или не предусмотрено законом; Конституционный суд Земли Нижняя Саксония даже рекомендовал правительству этой Земли активнее сотрудничать с ассоциациями, которые представляют местные и региональные органы власти;

3. Отметив, что, по единодушному мнению представителей федеральных и земельных ассоциаций местных органов власти, на федеральном уровне консультации проводятся недостаточно активно и не приносят значительных результатов, хотя соответствующее положение закреплено в правилах процедуры самого правительства и федерального парламента, за исключением второй палаты;

4. Рекомендует тем землям, которые еще не сделали этого, закрепить право ассоциаций, представляющих местные органы власти, на консультации по возможности в своей Конституции, или хотя бы в законах о создании местных органов власти, последовав примеру Саксонии, Бранденбурга и Тюрингии;

5. Полагая, что право на консультации должно также гарантироваться на федеральном уровне, поскольку 80 % федеральных законов проводятся в жизнь местными органами власти;

6. Рекомендует федеральным органам власти обеспечить более неукоснительное соблюдение права ассоциаций, представляющих местные органы власти, на участие в консультациях по законам, которые их касаются или которые должны ими осуществляться, посредством принятия соответствующих законов или закрепления этого права в своих конституциях.

G. В отношении Статьи 9 (7) Хартии⁸

1. Отмечает, что субсидии, предоставляемые местным органам власти земель – поскольку федеральное правительство никаких дотаций непосредственно местным органам власти не выплачивает, – составляют в среднем порядка 40 процентов, причем в пяти новых землях эти субсидии больше (почти на 70 %), чем на западе;

2. Отмечает также в отношении их формы, что в среднем 75 % этих субсидий выплачиваются в форме общих дотаций, которые муниципальные образования вправе свободно расходовать по своему усмотрению, а остальную часть составляют целевые субсидии, ограничивающие финансовую независимость местных органов власти, причем, как утверждается, объем целевых субсидий, выделяемых на финансирование инфраструктуры, в пяти новых землях значительно больше, чем на западе;

3. Вынужден отметить, что в некоторых землях административные отделения министерств в определенных секторах - строительство, экономическое развитие и образование - используют систему специальных фондов (Sondertöpfe). На практике эта система имеет ряд общих черт с целевыми инвестиционными субсидиями, предназначенными для целей, которые не обязательно соответствуют выбранным местными органами власти. Например, в Северном Рейне-Вестфалии существует приблизительно 800 специальных фондов, в Баварии – 240, а в Баден-Вюртемберге – 150; с учетом этих специальных фондов целевые субсидии в некоторых землях по своему объему превышают общие субсидии, что несовместимо со Статьей 9 (7) Хартии;

4. Рекомендует землям, которые проводят политику создания чрезмерно большого числа специальных фондов, преобразовать по крайней мере некоторые из них в инвестиционные субсидии общего характера, передаваемые местным органам власти, и при этом учесть также потребности мелких городов и муниципалитетов в сельской местности.

H. В отношении Статьи 9 (8) Хартии⁹

1. Отмечает, что в Германии использование заемных средств жестко регулируется и, кроме того, допускается лишь для финансирования инвестиционных расходов в силу критериев, закрепленных в Маастрихтском договоре о переходе к единой европейской валюте, подкрепляемом планом стабилизации. Соответственно, местные органы власти Германии покрывают за счет привлечения заемных средств в среднем всего 3-4 % своих совокупных расходов, что является весьма низкой долей;

2. Принимает к сведению, что ассоциации местных органов власти Германии жалуются на то, что предельный уровень задолженности рассчитывается на основе финансовых возможностей муниципальных образований, иными словами, путем использования на практике показателя уровня доходов на одного жителя, в результате чего кредиты получают главным образом процветающие муниципальные образования;

3. Рекомендует федеральным органам власти и землям ослабить ограничения на привлечение заемных средств, особенно сейчас, в период, когда многие местные органы власти в Германии сталкиваются с финансовым кризисом местного масштаба.

I. В отношении Статьи 11 Хартии¹⁰

1. Отмечая, что формально местные органы власти могут обращаться с исками в судебные органы, т.е.:

- административные суды - на базе законодательства,

- конституционные суды - на базе федеральной Конституции и конституций земель;

2. Учитывая, вместе с тем, что некоторые положения о финансовой независимости сформулированы таким образом, что их применение делает весьма маловероятным учет интересов местных органов власти (см. пункты Б.5 и 6 выше);

3. Рекомендует ассоциациям, представляющим местные органы власти Германии, посоветовать муниципалитетам, городам и округам земель при обращении в судебные органы учитывать также положения Европейской Хартии о местном самоуправлении.

J. Предлагает органам власти федерации и земель неукоснительно соблюдать положения Хартии и выполнить вышеперечисленные рекомендации.

K. Предлагает делегациям Германии в Палате местных властей и Палате регионов подробно информировать Конгресс обо всех изменениях в финансовой независимости местных органов власти в их стране.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 16 июня 1999 г., принята Постоянной Комиссией Конгресса 17 июня 1999 г. (см. док. CPL(6)3 rev, проект Рекомендации, представленный докладчиком Ж.-К.Фреконом).

⁴ Статья 9 (3): По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

⁸ Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

⁹ Для финансирования расходов по капиталовложениям органы местного самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

¹⁰ Правовая защита местного самоуправления: Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.