Рекомендация 63 (1999)¹ о местной демократии в Республике Сан-Марино

Конгресс,

Рассматривая предложение Палаты местных властей;

1. Приняв к сведению доклад, подготовленный г-ном Мануэко Алонсо после посещения им совместно с двумя консультантами и одним из членов Секретариата Сан-Марино 25-26 февраля 1999 г.;

2. Благодарит санмаринские органы власти всех уровней за радушный прием, оказанный докладчику и за проявленную при встрече с ним восприимчивость к замечаниям, готовность к диалогу и сотрудничеству;

3. Отдает дань уважения этой исторической республике и ее гражданам, которым удается на протяжении многих лет сохранять собственные самостоятельные институты и основные свободы;

4. Признает специфические особенности этой республики, которые обусловлены ее историей, характером ее законодательства, незначительными размерами и малым населением;

5. Обращает особое внимание на право граждан в индивидуальном или коллективном порядке обращаться непосредственно в Большой Генеральный совет (парламент) через институт «аренго»;

6. Подчеркивает, что Закон № 22 от 24 февраля 1994 г. о девяти "Giunte di Castello" (местных советах, избираемых гражданами [далее: местные советы] и действующими под председательством "Capitano" [далее: председатель], лицо, занимающее первое место в списке победивших на выборах) знаменует собой чрезвычайно важный этап в развитии организационной базы местной демократии в Сан-Марино;

Отмечает, что

1. Несмотря на проведенные недавно реформы, Республика Сан-Марино по-прежнему является крайне централизованным унитарным государством;

2. Местные советы, которые возглавляются председателями, являются органами, обладающими ограниченной местной автономией, и в частности:

- они не обладают правосубъектностью и не уполномочены принимать самостоятельные административные решения;

- они не наделены реальными полномочиями по принятию решений и компетенцией в конкретных закрепленных за ними областях, а обладают лишь небольшими возможностями в управлении публичными делами, которые ограничиваются консультативными функциями и исполнительным руководством деятельностью публичных служб;

- они играют чисто консультативную роль в административном процессе, которая заключается в том, что они готовят доклады или «заключения» по таким вопросам, как открытие объектов промышленности и торговли и различных сооружений, тогда как осуществление полномочий по принятию решений, закрепленных за центральными государственными органами, может быть обусловлено вышеуказанными «заключениями»;

- лишь в некоторых случаях их заключения имеют обязательную силу, а в тех областях, которые относятся к их непосредственной компетенции, - являются обязывающими;

- они направляют просьбы граждан соответствующим центральным органам управления, имеют право законодательной инициативы и могут предлагать проведение референдумов;

- они не имеют собственного недвижимого имущества и не располагают независимой системой налогообложения, а выделяемые центральными органами власти средства, которые они могли бы использовать по собственному усмотрению, ограничены; другие, более значительные ресурсы используются по указаниям местных советов через центральные государственные ведомства;

- они не обладают собственным административным аппаратом сотрудников, а их члены получают вознаграждение за участие в заседаниях;

- они не обладают юридическими средствами для оспаривания в административных или судебных органах чреватых опасными последствиями действий или решений центральных властей или решений, принятых без учета их мнения;

3. На практике, организацией и решением практически всех вопросов общественной жизни занимаются центральные органы власти, а именно Большой Генеральный совет (парламент) и Государственный конгресс (правительство), которые определяют и регулируют практически все аспекты жизни общества, принимая решения, затрагивающие интересы коммун (свидетельством чего является, например, централизованный план землепользования, действующий в отношении всей территории Сан-Марино);

4. Иностранцы, основным местом жительства которых на протяжении многих лет является Сан-Марино, не имеют права избирать и быть избранными в ходе местных выборов;

Полагает, что

1. Реформы, начатые в 1994 году вследствие принятия закона о местных советах, в целом являются позитивными, однако система продемонстрировала свою ограниченность;

2. В частности, в настоящее время положение в Сан-Марино весьма сильно отличается от системы местного самоуправления, как она определяется в Европейской Хартии местного самоуправления (ЕХМСУ) или на практике реализована в других европейских странах;

3. Незначительные размеры государства Сан-Марино и малая численность его жителей не являются препятствием для реализации принципа местного самоуправления, который требует, чтобы во всех государствах независимо от их размеров или характера существовали независимые, демократические местные органы;

4. Как представляется, нет никаких конституционных или политических барьеров, препятствующих консолидации и развитию системы местного управления, которая сейчас по-прежнему находится в зачаточном состоянии, посредством распространения полномочий местных советов на области, имеющие большое значение для коммун;

5. Является желательным и возможным обеспечить сбалансированный учет специфических особенностей Республики Сан-Марино и необходимости приведения системы местных органов власти в соответствие с принципами, существующими в соседних странах и изложенными в ЕХМСУ;

Принимает к сведению:

1. Тот факт, что вопрос о будущем местных органов управления Сан-Марино активно обсуждается различными кругами в стране;

2. Тот факт, что председатели местных советов дважды в год проводят встречу с руководителями государства;

3. Тот факт, что председатели стремятся добиться подлинного прогресса, хотя бы в отдельных областях, таких, как придание обязательного характера заключениям, расширение полномочий местных органов в таких вопросах, как регулирование движения, городское планирование, открытие промышленных предприятий и других зданий, охрана окружающей среды и т.д.;

4. Выводы Специального комитета по институциональным реформам, созданного Большим Генеральным советом, который в своем заключительном докладе, представленном 19 января 1998 г., пришел к выводу о необходимости предоставления местным советам более широкой автономии и более значительных полномочий в секторах, выбранных по решению самих советов, и расширения сферы их компетенции;

5. Тот факт, что правительство Сан-Марино признает существующие в настоящее время недостатки и планирует продолжить осуществление реформы местного самоуправления;

Рекомендует правительственным и парламентским органам Сан-Марино:

1. Принять во внимание и поставить своей целью в как можно короткие сроки подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления (ЕХМСУ);

2. Принять принципы, изложенные в ЕХМСУ, с тем, чтобы как можно скорее приступить, в тесной консультации и сотрудничестве с местными советами и при их содействии, к осуществлению процесса реформ, цель которых – добиться того, чтобы местное самоуправление в Сан-Марино гораздо больше соответствовало минимальным нормам, требуемым для ратификации Хартии;

3. Решить, в частности, какую «значительную часть публичных дел» (Статья 3 ЕХМСУ) будут иметь право «регламентировать» и «регулировать» местные советы, особенно в областях, имеющих важное значение для местной жизни;

4. Наделить эти органы «способностью» совершать такие действия (Статья 3 ЕХМСУ) в плане юридических и административных полномочий, имущества и финансов;

5. Четко установить, в каких областях комиссии будут иметь полные и исключительные полномочия (Статья 4.4 ЕХМСУ);

6. Применять принцип солидарных полномочий и ответственности в соответствии со Статьей 4 Хартии, и при этом четко оговорить, на какие области он распространяется;

7. Предоставить местным советам возможность свободно консультировать граждан по любым вопросам, относящимся к местной жизни, организовывать местные референдумы и использовать любые другие формы прямой демократии;

8. Предоставить местным советам подлинное право на судебную защиту в полном соответствии со Статьей 11 ЕХМСУ;

9. Изучить возможность разрешить иностранным гражданам, долгое время проживающим в стране, участвовать в местных выборах, предоставив им право избирать и быть избранными;

10. Предоставить местным советам право на объединение в Республике и за ее пределами в соответствии со Статьей 10 ЕХМСУ;

11. Разработать, в консультации с местными советами, четкий график проведения реформы местного самоуправления в Сан-Марино и направить его Бюро КМРВЕ;

12. Поддерживать контакты с соответствующими органами КМРВЕ на протяжении всего хода проведения реформы, с тем чтобы они могли, при необходимости, оказывать помощь, давать советы или принимать меры.

1 Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 15 июня 1999 г., принята Постоянной Комиссией Конгресса 17 июня 1999 г. (см. док. CPL(6)4, проект Рекомендации, представленный В. Де Олехуа от имени докладчика М. Алонсо).