Рекомендация 60 (1999)¹ о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей

1. Конгресс местных и региональных властей Европы,
2. Ссылаясь на проект резолюции по политической добросовестности местных и региональных выборных представителей, представленный на третьей сессии Конгресса;
3. Заслушав доклад, представленный на нынешней сессии г-ном Виорелем Койфаном (Румыния);
4. Принимая во внимание принцип субсидиарности, сформулированный в тексте Европейской Хартии местного самоуправления: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно возлагаться преимущественно на органы власти, наиболее близкие к гражданам»;
5. Будучи убежденным в том, что местные и региональные выборные представители, которые были избраны на политические должности, несут отчет перед всем населением той или иной местности или региона, в соответствии с законом и с интересами общества;
6. Считая, что местные и региональные выборные представители Большой Европы должны выполнять свои обязанности в соответствии с этическими принципами и с неукоснительной добросовестностью;
7. Признавая, что любое отступление от этих принципов может ослабить не только доверие к местным и региональным выборным представителям, но и демократию в целом, тем самым подорвав фундамент правового государства;
8. Выражая сожаление о том, что «скандальные» дела о коррупции, в которых оказываются вовлеченными местные или региональные выборные представители, наносят ущерб авторитету местных и региональных выборных представителей в целом;
9. Отметив, что в условиях экономических реформ проблема коррупции может обрести серьезные масштабы;
10. Будучи убежденным, что цель Кодекса поведения местных и региональных выборных представителей, приведенного в приложении к настоящей рекомендации, будет состоять в том, чтобы служить им руководством в выполнении их повседневных обязанностей в соответствии с этическими принципами и в принятии мер по предупреждению коррупции;
11. Считая, что главная цель принятия и распространения Кодекса поведения местных и региональных выборных представителей состоит в укреплении взаимного доверия между выборными представителями и гражданами;
12. Принимая к сведению работу, проводимую в целях борьбы с коррупцией Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Организацией Объединенных Наций;
13. Привлекая внимание к пункту 2 Раздела III «Борьба с коррупцией и организованной преступностью» Плана действий, принятого на второй Встрече глав государств и правительств 40 государств-членов Совета Европы, в особенности подпункту 2, в котором содержится призыв к скорейшему завершению разработки международно-правовых документов в соответствии с Программой действий Совета Европы по борьбе с коррупцией;
14. Напоминая, что в Программе действий Совета Европы по борьбе с коррупцией, принятой Комитетом Министров в ноябре 1996 года, признается в качестве важнейшей задачи составление кодексов поведения выборных представителей как средство борьбы с коррупцией;
15. Напоминая о резолюции (97) 24 «О двадцати руководящих принципах по борьбе с коррупцией», принятой Комитетом Министров Совета Европы, и, в частности, о пункте 15 резолюции, где содержится призыв к выборным представителям о принятии кодексов поведения и правил финансирования политических партий и избирательных кампаний;
16. Принимая во внимание, в частности, работу Междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией (МГК) по составлению Уголовно-правовой конвенции о коррупции, которая была открыта для подписания во время сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы в январе 1999 года;
17. Принимая также во внимание выводы Третьей европейской конференции специальных служб по борьбе с коррупцией, торговлей, влиянием и незаконным финансированием политических партий (Мадрид, 28-30 октября 1998 г.), где в пункте 18 указывается на необходимость внедрения на европейском уровне кодексов поведения выборных должностных лиц;
18. Принимая к сведению работу ОЭСР по утверждению этических ценностей среди лиц, занимающих государственные должности, и созданию «инфраструктуры этики»;
19. Напоминая о двенадцати этических принципах, принятых Советом ОЭСР 23 апреля 1998 г. и направленных на содействие этичному поведению лиц, занимающих государственные должности;
20. Отмечая, что некоторые государства–члены Совета Европы начали работу по утверждению этических ценностей на уровне местных органов власти и сделали это одним из главных направлений по оздоровлению в общественной жизни;
21. Призывает Парламентскую Ассамблею Совета Европы:

- оказать поддержку Европейскому кодексу поведения Европейского кодекса поведения, направленного на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей;

22. Призывает Комитет Министров Совета Европы:

- принять к сведению текст кодекса поведения в работе МГК;
- активно привлекать Конгресс к работе МГК, привлекая представителей КМРВЕ к участию в обсуждении в рамках МГК вопросов, касающихся местных и региональных органов власти;
- препроводить рекомендацию CG(6)8 с прилагаемым к ней проектом кодекса поведения, направленным на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей, правительствам государств-членов, с тем чтобы они могли принять его к сведению при внесении изменений в законодательство или при проведении кампаний по пропаганде этических ценностей на национальном уровне.

Приложение

Европейский кодекс поведения, направленный на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей

Преамбула

Конгресс местных и региональных властей Европы,
Подчеркивая, что местные и региональные выборные представители выполняют свои обязанности в рамках закона и в соответствии с полномочиями, данными им избирателями, и что они подотчетны всему населению своей местности или региона, в том числе и тем избирателям, которые не голосовали за них;
Считая, что соблюдение полномочий, данных избирателями, неразрывно связно с соблюдением этических норм;
Будучи глубоко озабоченным многочисленными скандальными судебными делами, в которых оказываются вовлеченными политические представители, совершившие правонарушения при исполнении должностных обязанностей, и отмечая, что местные и региональные выборные представители не гарантированы от таких правонарушений;
Будучи убежденным, что распространение кодексов поведения местных и региональных выборных представителей позволит укрепить доверие между местными и региональными политиками и гражданами;
Будучи убежденным, что отношения доверия необходимы для того, чтобы выборные представители могли эффективно выполнять свои функции;
Отмечая, что в различных сферах, таких как бизнес, банковская деятельность и государственное управление, кодексы поведения все чаще дополняют законодательное регулирование;
Полагая, что местные и региональные выборные представители обязаны принимать аналогичные меры в различных сферах деятельности, относящихся к ним;
Будучи убежденным, что разработка - в виде кодекса поведения – этических обязательств местных и региональных выборных представителей внесет ясность в их функции и обязанности и подтвердит значение этих обязанностей;
Будучи убежденным, что такой кодекс поведения должен как можно полнее отражать всю работу, проводимую выборными представителями;
Подчеркивая, что правила поведения предполагают соблюдение таких этических требований;
Особо отмечая, что все гражданское общество должно участвовать в восстановлении климата доверия, и подчеркивая роль самих граждан и средств массовой информации в этом отношении;
Вновь подтверждая, что обязательства не могут устанавливаться при отсутствии гарантий, которые позволяли бы местным и региональным представителям выполнять свои обязанности, и напоминая в этом отношении о соответствующих положениях Европейской Хартии местного самоуправления и проекта Европейской хартии регионального самоуправления;
Принимая во внимание действующее в государствах-членах законодательство и работу, проводимую в этом направлении на международном уровне, предлагает приведенный ниже Кодекс поведения, направленный на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей:

I Сфера применения
Статья 1 Определение выборного представителя
Для целей настоящего Кодекса выражение «выборный представитель» относится к политику, наделенному властными полномочиями на местном или региональном уровне в результате первичных выборов (прямым голосованием) или вторичных выборов (избрание на исполнительную должность местным или региональным советом).
Статья 2 Определение функций
Для целей настоящего кодекса термин «функции» означает полномочия, обретенные в результате первичных или вторичных выборов, и все функции, выполняемые выборным представителем в рамках этих полномочий.
Статья 3 Цель кодекса
Цель настоящего кодекса состоит в том, чтобы уточнить нормы поведения, которых должны придерживаться выборные представители при выполнении своих функций, и информировать граждан о нормах поведения, которого они вправе ожидать от своих выборных представителей.

II Общие принципы
Статья 4 Верховенство права и интересов общества
Выборные представители пребывают в должности в соответствии с законом и должны действовать неизменно в соответствии с законом.
При выполнении своих функций выборные представители действуют в интересах общества, а не исключительно в своих прямых или косвенных интересах или в частных интересах отдельных лиц или групп лиц с целью извлечения из этих действий прямой или косвенной личной выгоды.
Статья 5 Цели осуществления полномочий
Выборные представители обязуются проявлять при выполнении своих функций усердие, гласность и готовность отчитываться за свои решения.
Статья 6 Ограничения в осуществлении полномочий
При выполнении своих функций выборные представители соблюдают полномочия и прерогативы всех других политических выборных представителей и всех государственных служащих.
Они не поощряют других политических представителей или государственных служащих к нарушению при выполнении своих функций содержащихся в настоящей главе кодекса принципов и не помогают им в этом.

III –Конкретные обязанности
1. Вступление в должность
Статья 7 Правила, касающиеся избирательных кампаний
Проводимые кандидатами избирательные кампании должны быть направлены на информирование общественности и разъяснение их политических программ.
Кандидаты не должны стремиться заручаться голосами избирателей иными методами, чем выдвижение убедительных аргументов и проведение дискуссий.
В частности, они не должны пытаться заручаться голосами избирателей, очерняя других кандидатов, путем насилия и/или угроз, вмешиваясь в подсчет голосов и/или выявление результатов голосования или обещая какие-либо льготы.
2. Пребывание в должности
Статья 8 Запрет на предоставление льгот
Выборные представители не выполняют свих функций и не используют своих должностных прерогатив в частных интересах отдельных лиц или групп лиц с целью извлечения из этого прямой или косвенной личной выгоды.
Статья 9 Запрет на осуществление властных полномочий в своих интересах
Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в своих собственных прямых или косвенных частных или личных интересах.
Статья 10 Конфликт интересов
Когда выборные представители имеют прямые или косвенные личные интересы в делах, рассматриваемых в местных или региональных советах или исполнительных органах, они обязаны заявить о наличии таких интересов до проведения обсуждения и голосования.
Выборные представители воздерживаются от любого участия в обсуждении или голосовании по вопросу, в котором у них есть прямая или косвенная личная заинтересованность.
Статья 11 Ограничение на совмещение двух или более должностей
Выборные представители выполняют действующие законодательные и нормативные требования, направленные на ограничение совмещения двух или более политических должностей.
Выборные представители воздерживаются от совмещения других политических должностей в тех случаях, когда это будет мешать им в выполнении своих функций выборных представителей местного или регионального уровня.
Они также не должны выполнять функции, вступать в выборные должности, заниматься деятельностью или получать официальные назначения, которые предполагают надзор за выполнением их собственных функций выборных представителей или за которыми они должны осуществлять надзор в качестве выборных представителей.
Статья 12 Осуществление дискреционных полномочий
При осуществлении дискреционных полномочий выборные представители не предоставляют самим себе каких-либо прямых или косвенных личных льгот и не предоставляют каким-либо отдельным лицам или группам лиц льгот с целью извлечения из этого прямой или косвенной личной выгоды.
Любое решение должно детально обосновываться с указанием всех факторов, исходя из которых такое решение было принято, в частности, действующих правил и положений, а также того, в какой степени данное решение соответствует этим правилам и положениям.
При отсутствии правил и положений обоснование решения должно включать такие доводы, как соразмерность, справедливость и соответствие интересам общества.
Статья 13 Запрет на коррупцию
При выполнении своих функций выборные представители воздерживаются от поступков, которые, согласно действующим нормам внутреннего или международного уголовного права, можно квалифицировать как дача или получение взяток.
Статья 14 Соблюдение бюджетной и финансовой дисциплины
Выборные представители обязуются соблюдать бюджетную и финансовую дисциплину, обеспечивающую надлежащее расходование публичных средств в соответствии с национальным законодательством.
При выполнении своих обязанностей выборные представители не предпринимают действий, направленных на нецелевое использование публичных средств и/или субсидий. Они не предпринимают действий, которые могли бы привести к прямому или косвенному использованию публичных средств и/или субсидий в личных целях.
3. Прекращение должностных обязанностей
Статья 15 Запрет на закрепление за собой некоторых назначений
При выполнении своих обязанностей выборные представители не принимают никаких мер по обеспечению после прекращения своих функций каких-либо льгот по будущему трудоустройству:
- в государственных или частных организациях, над которыми они осуществляли надзор при выполнении данных функций;
- в государственных или частных организациях, с которыми они установили договорные отношения при выполнении данных функций;
- в государственных или частных организациях, которые были созданы в течение срока их полномочий или с использованием предоставленных им полномочий.

IV Средства контроля
1. Вступление в должность
Статья 16 Ограничение и декларирование расходов на проведение избирательной кампании
Кандидаты обеспечивают пропорциональность расходов на проведение избирательных кампаний и сохраняют их в разумных пределах.
Они тщательно соблюдают любые требования действующего законодательства в отношении обнародования источников и сумм доходов, которые были предназначены для финансирования избирательных кампаний, а также характера и сумм расходов.
При отсутствии действующих правил на этот счет они предоставляют такую информацию по обычному запросу.
2. Пребывание в должности
Статья 17 – Декларирование интересов
Они тщательно соблюдают любые требования действующих законодательных правил в отношении обнародования или контроля их прямых или косвенных личных интересов, других занимаемых ими должностей, выполняемых ими функций или осуществляемой ими деятельности или изменений в их имущественном положении.
При отсутствии правил на этот счет они предоставляют такую информацию по обычному запросу.
Статья 18 – Соблюдение мер внутреннего или внешнего контроля
При выполнении своих функций выборные представители не должны создавать препятствий обоснованным и гласным мерам контроля, которые принимаются внутренними или внешними органами.
Они тщательно выполняют любые решения этих органов, вступающие в силу немедленно или являющиеся окончательными.
При изложении мотивов своих действий или решений, подлежащих такому контролю, они должны особо отмечать наличие таких мер контроля и указывать, какие органы компетентны их осуществлять.

V – Отношения с общественностью
Статья 19 Обнародование и изложение мотивов решений
На протяжении всего срока своих полномочий выборные представители подотчетны всему местному населению.
Любое принимаемое ими решение должно детально обосновываться с указанием всех факторов, исходя из которых такое решение было принято, в частности, действующих правил и положений, а также того, в какой степени данное решение соответствует этим правилам и положениям.
В тех случаях, когда информация носит конфиденциальный характер, должны быть разъяснены причины такой конфиденциальности.
Выборные представители внимательно реагируют на любые запросы общественности, касающиеся выполнения их функций, причин принимаемых мер или функционирования служб и ведомств, находящихся в их подчинении.

VI Отношения с сотрудниками местных и региональных органов власти
Статья 20 Назначения
Выборные представители обязуются препятствовать найму административных сотрудников, который не основан на принципах признания заслуг и профессиональных способностей и/или для целей, не отвечающих потребностям ведомства.
В вопросах назначения или служебного роста сотрудников выборные представители принимают объективные, разумные решения, проявляя должную внимательность.
Статья 21 Уважение статуса сотрудников местных и региональных органов власти
При выполнении своих функций выборные представители проявляют уважение к статусу к подчиняющимся им сотрудникам местных и региональных органов власти, не нанося ущерба законному осуществлению их служебных полномочий.
Они не должны просить служащих или требовать от них принимать или не принимать те или иные меры с тем, чтобы прямо или косвенно получить личные льготы или предоставить льготы отдельным лицам или группам лиц с целью извлечения прямой или косвенной личной выгоды.
Статья 22 Укрепление статуса сотрудников местных и региональных органов власти
При выполнении своих функций выборные представители стремятся всемерно укреплять статус и расширять задачи подчиненных им сотрудников органов местного и регионального самоуправления.
Они содействуют и поощряют любые меры, направленные на совершенствование работы служб или ведомств, находящихся в их ведении, и на стимулирование труда работающих там сотрудников.

VII Отношения со средствами массовой информации
Статья 23
Выборные представители внимательно, открыто и в полной мере реагируют на поступающие от средств массовой информации запросы в отношении информации о выполнении ими своих функций, но не предоставляют какой-либо конфиденциальной информации или информации, касающейся частной жизни выборных представителей или иных лиц.
Они содействуют любым мерам, способствующим освещению в средствах массовой информации их полномочий, выполнения ими своих функций и функционирования служб и ведомств, находящихся в их подчинении.

VIII Информация, распространение кодекса и разъяснительная работа
Статья 24 Распространение кодекса среди выборных представителей
Выборные представители обязуются изучить и усвоить все положения настоящего кодекса и правила, указанные в нем, и заявляют о своей готовности руководствоваться положениями настоящего кодекса.
Статья 25 Распространение кодекса среди общественности, сотрудников местных органов власти и средств массовой информации
Выборные представители содействуют любым мерам по распространению настоящего кодекса среди подчиненных им сотрудников, общественности и средств массовой информации, а также по разъяснению этим лицам содержащихся там принципов.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 17 июня 1999 г., на третьем заседании (см. док. CG(6)8, проект Рекомендации, представленный докладчиком В. Койфаном).