Рекомендация 57 (1999)¹ о местных и региональных экономических инструментах защиты окружающей среды

Конгресс,

1. Принимая к сведению доклад «Местные и региональные экономические инструменты защиты окружающей среды», представленный г-ном Лайненом (Германия) от имени Рабочей группы КМРВЕ «Защита окружающей среды и устойчивое развитие»;

2. Напоминая о Резолюции 55 (1997) «О местных и региональных финансовых инструментах защиты окружающей среды», где Рабочей группе было дано поручение продолжать работу по этому вопросу с целью составления проекта Рекомендации для представления в Комитет Министров»;

3. Приветствуя продолжающееся сотрудничество между Рабочей группой и Международным советом местных экологических инициатив (МСМЭИ), благодаря которому вышла в свет публикация «Пособие по экономическим инструментам для местных и региональных органов власти»;

Подчеркивая, что местным и региональным органам власти принадлежит ключевая роль в обеспечении устойчивого развития и в экологической политике, поскольку:

4. Они оказывают значительное воздействие на поведение различных слоев общества, например, устанавливая порядок дорожного движения, применяя нормативные и финансовые инструменты для регулирования производственной деятельности, разрабатывая планы землепользования и осуществляя закупки для общественных нужд;

5. Они оказывают значительное воздействие на государственные и муниципальные предприятия (а зачастую даже являются их собственниками), обеспечивающие территории такими важнейшими ресурсами, как энергия и вода, а также ведающие утилизацией отходов и канализационным хозяйством;

6. Они являются тем уровнем административного управления и представительной государственной власти, который наиболее приближен к людям, и потому имеют больше возможностей стимулировать процесс перестройки, охватывающий все общественные слои;

7. В силу своей многочисленности они могут выполнять роль «полигонов» для обкатки новых стратегических подходов и управленческих методов;

8. Они могут принимать меры по повышению экологической эффективности своей работы, следя за качеством производимых ими товаров и оказываемых ими услуг, а также потребляемых ими товаров и услуг (например, в строительстве, на транспорте, в образовании, здравоохранении, водоснабжении, энергетике);

9. Они могут устанавливать социальные и экологические критерии, целью которых является экологическая эффективность, и следить за тем, чтобы ценовые параметры не искажались при прохождении через местные политические структуры;

10. В некоторых европейских странах экономические инструменты могут создаваться самими местными и/или региональными органами власти, а в других этим органам власти дано право использовать по своему усмотрению те экономические инструменты, которые учреждаются центральным правительством;

11. В тех случаях, когда местные и региональные органы власти наделены полномочиями по сбору налогов, они могут использовать их для нужд устойчивого развития, таким же образом, как строится налогообложение на национальном уровне: увеличение налогов на отходы, на водопользование, на транспорт, сокращение налогов на капиталовложения или доходы.

Полагая, что экономические инструменты

12. Зачастую более эффективны, чем обычные законодательные инструменты, устанавливающие правила и запреты и, как правило, не создающие достаточных стимулов для реализации решений, направленных на сохранение окружающей среды сверх принятых нормативов;

13. Имеют ряд привлекательных свойств, которые при правильной постановке дела могут стимулировать поведение и создание условий, препятствующих загрязнению окружающей среды;

14. Могут оказать влияние на себестоимость определенных видов хозяйственной деятельности и технологических процессов таким образом, чтобы экологически ответственное поведение было экономически более выгодно, чем деятельность, наносящая ущерб окружающей среде;

15. Дают самим субъектам рынка решать, каким способом добиться уменьшения загрязнения окружающей среды, исходя из стоимостных факторов;

16. Постоянно стимулируют технический прогресс, новаторство, борьбу за сокращение вредных выбросов;

17. Служат не только для наложения штрафных санкций за негативные явления, но и направлены на поощрение позитивных процессов;

18. Не требуют для своего применения таких усилий и затрат, как нормативное регулирование, связанное с необходимостью контроля за соблюдением законодательных норм;

19. Могут, исходя из этого, использоваться для усиления, дополнения, а часто и вместо традиционных методов регулирования.

Полагая, что в число самых распространенных экономических инструментов, используемых для защиты окружающей среды, входят следующие:

20. Применение экологически здоровых решений посредством ценовой политики и при полной компенсации связанных с этим расходов на дополнительные услуги;

21. Дифференцированные ставки налогообложения, предусматривающие снижение налогов для более экологичных производств;

22. Установление повышенных лицензионных платежей и сборов для экологически вредных видов деятельности;

23. Специальные налоги и штрафные санкции за нанесение ущерба окружающей среде, из которых выделяются средства на местные и региональные экологические программы;

24. Субсидирование инвестиций, способствующих сохранению окружающей среды;

Подчеркивая, что при помощи экономических инструментов местные и региональные органы власти могут стимулировать экологически ответственное поведение:

25. Могут добиваться улучшения состояния окружающей среды, применяя финансовые стимулы к потребителям услуг с тем, чтобы они экономили ресурсы, а также к производственным предприятиям с тем, чтобы они сокращали вредные выбросы;

26. Поступления от применения экономических инструментов могут использоваться местными и региональными органами власти на цели улучшения состояния окружающей среды;

27. Внедрение экономических инструментов на местном и региональном уровнях может способствовать повышению сознательности граждан и изменению их поведения по отношению к окружающей среде.

28. На местном уровне в качестве финансовых инструментов используются сборы и начисления, взимаемые с предприятий сферы услуг; кроме того, широкое применение находят дополнительные сборы, лицензионные платежи, а в некоторых странах и налоги;

29. Для оказания позитивного влияния на состояние окружающей среды могут использоваться субсидии, но в некоторых областях это на самом деле не способствует ее защите;

30. Шкала ставок большинства экономических инструментов (сборов, начислений, дополнительных сборов и налогов) может быть построена таким образом, чтобы поощрять экологически ответственное поведение;

31. Местные и региональные органы власти могут также оказывать влияние на ценовые механизмы частных предприятий сферы услуг, требуя от них введения экологически дифференцированных тарифных ставок.

32. Помимо внедрения экономических инструментов необходимо предоставлять гражданам и предприятиям информацию о возможностях экономии ресурсов и материальных средств, а в некоторых случаях поддерживать меры по экономии ресурсов субсидиями.

Отмечая, что:

33. В экологической политике центральных правительств по-прежнему доминирует нормативное регулирование, которое может быть эффективным применительно лишь к некоторым источникам загрязнения и зачастую не обладает достаточной гибкостью и действенностью;

34. При помощи нормативного регулирования можно стимулировать техническое развитие и внедрение новых технологий, но рыночные механизмы, такие, как введение экологических налогов, обладают гораздо большей гибкостью;

35. Как и в других сферах государственной деятельности, проблему вряд ли можно решить лишь методами нормативного и налогового регулирования: более результативным будет комплекс мероприятий, включающий в себя разъяснительную работу и добровольные действия со стороны предприятий;

36. Экологическая политика нового типа заключается в том, чтобы оказывать воздействие на решения, принимаемые предприятиями и частными лицами, и не претендовать на то, что самые правильные решения могут принимать лишь органы власти.

Рекомендует, чтобы национальные правительства рассмотрели возможность внедрения в свою политику защиты окружающей среды следующих новых подходов:

37. Разъяснительный подход: воздействие на решения при помощи информирования потребителей и экологического просвещения;

38. Экологический менеджмент: анализ информации, прогнозирование воздействия на окружающую среду, принятие решений, распределение обязанностей и контроль за исполнением;

39. Экологическая эффективность: удовлетворение человеческих потребностей и обеспечение качества жизни производством продукции и оказанием услуг по конкурентоспособным ценам при постепенном снижении воздействия на окружающую среду и уменьшении удельного потребления ресурсов до уровня, соответствующего допустимой нагрузке на экосистему Земли;

40. Экологическая эффективность может обеспечиваться лишь при помощи новой экономической политики, предусматривающей перенос акцентов в формировании государственных поступлений с налогообложения труда на повышенное налогообложение деятельности, вызывающей загрязнение окружающей среды, и потребление природных ресурсов. Такой перенос акцентов должен привести к созданию новых рабочих мест и способствовать экономичному потреблению ресурсов, не нанося ущерба экономической рентабельности;

41. Экологическая, или «зеленая» налоговая реформа призвана решить одну из главных проблем европейской модели экономического развития, которая заключается в недостаточном использовании трудовых ресурсов, что вызывает безработицу, и в чрезмерном использовании природных ресурсов, влекущее ухудшение состояния окружающей среды;

42. Необходима выработка новой экологической политики, составляющей единое целое общей экономической политики и базирующаяся на использовании экономических рычагов;

43. Главным руководящим принципом такой политики должно быть установление покрывающих издержки цен на пользование природными ресурсами с тем, чтобы объем их потребления не превышал объема их воспроизводства.

Призывает национальные правительства предоставить более широкие директивные полномочия местным и региональным органам власти:

44. Во многих европейских странах директивные полномочия местных органов власти весьма ограничены, и в сферу их компетенции входят лишь вопросы управления экологической сферой;

45. Это положение необходимо исправить: получив полномочия по разработке новых политических инструментов, местные органы власти могли бы предложить новаторские подходы к проведению экологической политики с применением экономических инструментов;

46. Если эти новаторские подходы будут совмещаться со знанием местных потребностей экономического развития, это может принести существенный выигрыш для занятости;

47. Следует признать важнейшую роль прогресса в сторону децентрализации и предоставления большей самостоятельности местному и региональному уровням управления при сохранении единой политики и правовой базы в национальном масштабе;

Рекомендует, чтобы национальные правительства дали местным и региональным органам власти возможность внедрять экономические инструменты на следующих ключевых направлениях работы по охране окружающей среды:

Водоснабжение и канализация

48. Водопользование должно быть платным повсюду, особенно в странах, где есть дефицит воды. В тех случаях, когда местные и региональные органы власти осуществляют контроль за предприятиями водоснабжения, необходимо оказывать влияние на устанавливаемые ими тарифы с тем, чтобы стимулировать экономию воды;

49. В тех случаях, когда местные и региональные органы власти осуществляют контроль за системой обработки сточных вод, необходимо устанавливать высокий налог за сбросы использованных вод с тем, чтобы создать заинтересованность в их сокращении;

50. Тарифы за очистку водопроводной и сточной воды должны полностью покрывать связанные с этим издержки;

51. Тарифы за очистку сточных вод должны в максимальной степени зависеть от объема сбрасываемых стоков, а также от содержания в них загрязняющих веществ, таких как нитраты;

52. Следует поощрять, при помощи субсидий или налоговых льгот, экологически чистое производство сельскохозяйственной продукции с тем, чтобы предотвращать загрязнение грунтовых вод;

53. Для достижения этой цели наиболее целесообразной экономической мерой является предоставление скидок на приобретение приспособлений для экономии воды.

Энергосбережение

54. В тех случаях, когда цены на электроэнергию и газ устанавливаются местными или региональными предприятиями энергоснабжения, которые в той или иной степени контролируются местными или региональными органами власти, необходимо оказывать воздействие на устанавливаемые ими тарифы с тем, чтобы заинтересовывать население в экономии энергии;

55. Производители возобновляемых энергоресурсов должны устанавливать цены на уровне, обеспечивающем покрытие их издержек;

56. Тарифные планы должны стимулировать энергосбережение, из них необходимо исключить пониженные тарифные ставки за потребление энергии в больших объемах, что было бы более справедливо.

57. Следует поощрять использование энергосберегающих технологий и возобновляемых источников энергии при помощи предоставления субсидий и/или налоговых льгот предприятиям, которые их предоставляют или используют, а также обязывая предприятия энергоснабжения вкладывать средства в такие технологии;

58. Местные и региональные органы власти должны предоставлять пособия на капитальный ремонт жилого фонда частного сектора для финансирования энергосберегающих материалов и оборудования.

Обращение с твердыми отходами

59. Для того, чтобы уменьшить количество отходов, работа по обращению с отходами должна быть построена на принципах сокращения их производства и их утилизации.

60. Всем местным органам власти следует ввести плату за вывоз отходов, размер которой должен зависеть от их количества, что создаст заинтересованность в сведении к минимуму их объемов и в повторном использовании ресурсов, а не в превращении их в отходы;

61. Плата, взимаемая за вывоз отходов, должна как минимум покрывать себестоимость этой услуги;

62. Сбор за пользование свалками, взимаемый с местных предприятий, вывозящих свои туда свои отходы, должен быть установлен на таком уровне, чтобы стимулировать утилизацию, а не захоронение отходов;

63. Хотя утилизация отходов считается более предпочтительной, чем их захоронение, конечной целью должно быть сокращение и сведение к минимуму производства отходов, и в силу этого следует также изучить возможность введения платы за утилизацию;

64. Местный сбор за упаковочные материалы, направленный на их экономию, призван уменьшить их долю в общем объеме отходов.

Дорожное движение

65. Местные и региональные органы власти должны по мере возможности ограничивать использование автомобильного транспорта, который представляет собой один из основных источников загрязнения в городах. Главным финансовым инструментом для сокращения движения автотранспорта является введение платы за стоянку;

66. Можно также ввести сбор за застройку, который будет взиматься при возведении новых зданий и устанавливаться в зависимости от связанного с этим прогнозируемого увеличения дорожного движения;

67. Поступления от таких сборов и начислений должны использоваться для субсидирования общественного транспорта с тем, чтобы создать заинтересованность в переходе с экологически вредных видов транспорта на экологически состоятельные.

68. В некоторых районах было бы целесообразно ввести местные или региональные сборы за пользование дорогами при условии, что это не создаст чрезмерной экологической нагрузки на другие (бесплатные) дороги.

69. По мере возможности местные органы власти должны обладать полномочиями по взиманию штрафов за нарушения правил дорожного движения (стоянка в запрещенных местах, превышение установленной скорости движения в городах и т.д.). Поступления от таких штрафов должны использоваться для инвестирования в экологически состоятельные виды транспорта.

Качество воздуха

70. Хотя штрафные санкции за вредные выбросы устанавливаются обычно на национальном уровне, местные власти должны ввести лицензионные сборы, т.е. предприятия должны приобретать у местных органов власти лицензии на атмосферные выбросы;

71. В соответствии с принципом «виновник загрязнения платит», размеры лицензионных сборов должны зависеть от объема и вредности выбросов;

72. Местные и региональные органы власти также должны взимать с предприятий плату на покрытие административных расходов и затрат на контроль состояния окружающей среды.

Землепользование

73. Сборы за пользование землей должны применяться местными и региональными органами власти таким образом, чтобы это имело ощутимый экологический эффект. Для компенсации воздействия на окружающую среду (загромождение открытых пространств, увеличение плотности движения транспорта, увеличения нагрузки на муниципальную инфраструктуру) следует рассмотреть вопрос о введении сборов за воздействие на окружающую среду, за инженерное обустройство, за ухудшение состояния почвы (например, покрытие бетоном грунта), размер которых оцениваются на стадии разработки проекта.

74. Поскольку осуществление большинства строительных проектов вызывает ухудшение состояния окружающей среды и увеличение потребления природных ресурсов, было бы целесообразно несколько повысить действующие размеры сборов за оформление разрешений на строительство, а средства от такого повышения перечислять на поддержку местных экологических программ. С другой стороны, местные, региональные и национальные органы власти при помощи субсидий или налоговых льгот могут создать благоприятные условия для не сопряженного с нанесением экологического ущерба возвращения в хозяйственный оборот заброшенных, пустующих или загрязненных участков земли.

75. Загрязнение почв может быть сведено к минимуму взиманием с виновников загрязнения компенсации за экологическую очистку загрязненной земли. Принцип «виновник загрязнения платит» не будет срабатывать, если приведение в порядок загрязненных или заброшенных участков будет без должных на то оснований осуществляться за государственный счет.

1 Обсуждена и принята Конгрессом 16 июня 1999 г., на втором заседании (см. док. CG(6)6, проект Рекомендации, представленный докладчиком Й. Лайненом).